Văn bản quản lí nhà nước

VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
Bài 1:
KHÁI NIỆM, CÔNG DỤNG, Ý NGHĨA
CỦA VĂN BẢN VÀ VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
I. Khái niệm:
1. Văn bản: có nhiều cách hiểu khác nhau:
- Theo nghĩa rộng: Văn bản chính là vật mang tin và nó phải được ghi bằng ký hiệu ngôn
ngữ (vật đó có thể là bất kỳ như giấy, gỗ, đồng, đá..., nhưng tin thì không phải là một ký hiệu
bất kỳ. Trong sử liệu học thì vật mang tin đó chính là kênh thông tin, ký hiệu ngôn ngữ là dùng
để tái hiện lại lời nói, do đó mỗi dân tộc, mỗi quốc gia có các ký hiệu khác nhau, cho nên khi
nghiên cứu theo KN này thì nó rất rộng).
- Theo nghĩa hẹp: Văn bản là các công văn giấy tờ hình thành trong quá trình quản lý của
các cơ quan, tổ chức, đoàn thể (có giới hạn về chủ thể và đối tượng).
+ Công văn: Là những văn bản trình bày về việc công.
+ Giấy tờ: Là những văn bản không theo một khuôn mẫu nhất định, nhưng nó lại phục vụ
cho hoạt động quản lý của cơ quan (VD: lý lịch cá nhân, đơn thư trình bày, sổ ghi chép nội
dung làm việc, các chứng từ, giấy biên nhận, giấy công tác...; giấy tờ có thể thay đổi hoặc
không thay đổi).
2. Văn bản quản lý nhà nước:
- Văn bản quản lý nhà nước là các công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động quản lý
của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, bao gồm 3 hệ cơ quan là: lập pháp, hành pháp và tư
pháp theo một hình thức, thủ tục và thẩm quyền do luật pháp quy định.
- Trong KN này cần lưu ý:
+ Thể thức (mẫu các loại văn bản) nếu không đúng thì không có giá trị và nó là yêu cầu
mang tính bắt buộc.
+ Thủ tục: tuỳ loại văn bản khác nhau mà khi ban hành phải theo trình tự nhất định (VD:
muốn ban hành một NĐ của Chính phủ thì cơ quan liên quan đến vấn đề nêu trong văn bản phải
soạn thảo văn bản, cần lấy ý kiến các bộ, ngành liên quan sau đó mới trình ký ban hành, nếu
không làm đúng các quy trình trên thì tính hợp pháp cũng không có giá trị.
+ Thẩm quyền: là giới hạn quyền hạn của chủ thể (VD: Hiến pháp và Luật chỉ do QH ban
hành; Pháp lệnh chỉ do UBTVQH ban hành, NĐ chỉ do Chính phủ ban hành...).

Nếu hiểu như trên thì VBQLNN bao gồm: Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Lệnh, NQ, NĐ,
QĐ, CT, Thông tư, Điều lệ, Kế hoạch, Báo cáo, Biên bản, Tờ trình, Thông báo, Thông cáo,
Công văn, Công điện...).
- Ngoài ra, còn một KN hẹp hơn: VBQLNN là những văn bản hình thành trong hoạt động
quản lý của các cơ quan hành chính, hành pháp, bao gồm: Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang
bộ, UBND các cấp, các sở, ban, ngành chuyên môn thuộc UBND và cũng tuân theo thể thức,
thủ tục, thẩm quyền quy định (KN này đã giới hạn lại văn bản chỉ ở cơ quan hành pháp mà thôi.
Như vậy, loại này được hiểu là loại văn bản quản lý hành chính).
Chú ý: Cơ quan hành pháp khi ban hành văn bản thì đều phải tuân theo quy định của cơ
quan lập pháp, được cơ quan lập pháp uỷ quyền thực hiện và cơ quan tư pháp giám sát. Do đó,
mối quan hệ của 3 cơ quan này rất chặt chẽ, không tách rời được và chúng ta tìm hiểu
VBQLNN phải theo nghĩa rộng.
II. Chức năng của VBQLNN:
1. Chức năng thông tin:
Chức năng này là loại hình phổ biến của các loại văn bản. Chức năng này gắn liền với sự
ra đời của chữ viết, khi chữ viết ra đời, con người đã biết ghi chép lại tình cảm, nguyện vọng,
mong muốn của bản thân, ghi chép các sự kiện đã xảy ra trong quá khứ. Việc lưu giữ thông tin
chữ viết (văn bản) có ưu điểm lớn là lưu giữ được lâu dài, chính xác, truyền đạt đến những
khoảng cách xa mà không thay đổi về nội dung thông tin. (Thời tiền sử người ta có cách thông
tin như dùng lửa, trống... nhưng những thông tin này còn phụ thuộc vào các yếu tố như gió,
mưa, trình độ người nhận... do đó đã làm sai lệch thông tin. Do đó, khi chữ viết ra đời thì người
ta đã biết nắm lấy và sử dụng nó như một công cụ đắc lực phục vụ cho hoạt động của mình).
2. Chức năng quản lý:
- Đây là chức năng riêng, mà chỉ VBQLNN mới có. Các cơ quan nhà nước hiện nay
thường áp dụng 2 hình thức: quyết định miệng và quyết định bằng văn bản:
+ Quyết định miệng là người thủ trưởng giao việc cho nhân viên, hình thức này không
phải trường hợp nào cũng dùng được.
+ Quyết định bằng văn bản thì chi tiết và chính xác hơn, mang tính quy phạm hơn. Do đó
nó được ban hành theo thủ tục quy định với nhiều khâu: soạn thảo (gồm: thu thập thông tin,
sàng lọc thông tin, soạn văn bản, trình duyệt, ban hành. Với khâu thu thập thông tin: có thể

bằng các văn bản, bằng thực tế, với thực tế có những sai lệch do ý chủ quan của người được thu
thập thông tin, do mối quan hệ hoặc do những nguyên nhân khác... Tất cả các quá trình trên là
một vòng quay vô tận, liên quan với nhau).
- Sở dĩ nói văn bản có chức năng quản lý thì khâu quan trong nhất là ra quyết định quản
lý, với 2 hình thức quyết định miệng và quyết định bằng văn bản là quan trọng, vì nó là cơ sở
để chỉ đạo, điều hành hoạt động của cơ quan, đơn vị, kiểm tra, đánh giá hoạt động của đơn vị,
cơ quan.
- Trong hoạt động quản lý, để phản ánh kết quả thực hiện quản lý, người ta cũng phải sử
dụng văn bản. Những văn bản này có độ chân thực cao và có người chịu trách nhiệm về tính
chân thực và tính pháp lý của các thông tin đó. Do đó nó được coi trọng hơn các hình thức
thông tin khác. Bản thân các văn bản này là cơ sở để các cơ quan thu thập và xử lý thông tin để
ra các quyết định quản lý mới. Chu trình này luôn lặp đi lặp lại trong quá trình hoạt động của
cơ quan, khi sử dụng văn bản, người ta gọi là văn bản quản lý.
3. Chức năng pháp lý:
Chức năng này chỉ có ở văn bản quản lý, nó thể hiện trên các khía cạnh sau:
- Các cơ quan sử dụng văn bản để ghi chép luật pháp, ghi chép quy định làm cơ sở pháp
lý điều hành hoạt động của cơ quan (bất kỳ cơ quan nào cũng phải dựa trên cơ sở pháp lý này).
- Trên văn bản có những yếu tố thông tin đảm bảo tính chân thực và giá trị pháp lý trong
văn bản (chữ ký, con dấu...).
2
Bài 2
CÁC LOẠI VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
I. Phân loại văn bản:
Phân loại văn bản là áp dụng phương pháp khoa học để giúp cho mọi người có thể đi sâu
nhận biết một cách đầy đủ, cụ thể về các loại hình văn bản hình thành trong hoạt động của các
cơ quan, đơn vị. Để phân loại văn bản, người ta dựa theo các tiêu chí:
- Phân loại theo chủ thể ban hành văn bản, người ta chia ra:
+ Chia theo hệ cơ quan ban hành văn bản (VD: hệ thống văn bản của cơ quan lập pháp,
hệ thống văn bản của cơ quan hành pháp, hệ thống văn bản của cơ quan tư pháp...). Chia ra như
vậy sẽ dễ dàng cho việc tìm kiếm văn bản theo hệ cơ quan.

+ Chia theo các cơ quan cụ thể (hệ thống văn bản hình thành trong hoạt động của 1 cơ
quan).
+ Kết hợp với mối quan hệ giữa các cơ quan trong hoạt động quản lý, với loại này có thể
chia làm 3 nhóm:
. Văn bản của cơ quan cấp trên ban hành
. Văn bản do chính cơ quan ban hành
. Văn bản do cơ quan cấp dưới ban hành
- Phân loại theo nguồn gốc xuất xứ của văn bản: Xem văn bản này từ đâu ra, từ đâu đến,
thường áp dụng cho phân loại văn bản của 1 cơ quan, thông thường chia làm 3 loại:
+ Công văn đi
+ Công văn đến
+ Công văn lưu hành nội bộ
- Phân loại theo hình thức văn bản:
+ Văn bản có tên gọi (gắn liền với công dụng và thẩm quyền ban hành văn bản).
+ Văn bản không có tên gọi (hay còn gọi là công văn hành chính).
Phân loại theo dạng này thường được thể hiện rõ tại khâu trình bày văn bản, nó thể hiện
được thẩm quyền ban hành văn bản (nếu là loại có tên gọi).
- Phân loại theo tên gọi của văn bản (VD: QĐ, CT, BC, TT, Hợp đồng...). Cách thức này
hay được sử dụng, dễ tra tìm, nghiên cứu chuyên đề nào dó, đáp ứng cho yêu cầu soạn thảo,
ban hành văn bản, thuận lợi cho lập hồ sơ và công tác văn thư...
- Phân loại theo mức độ chính xác của văn bản. Phân loại theo cách này, thường người ta
chia văn bản thành:
+ Bản chính
+ Bản sao (có giá trị như bản chính và bản phô tô).
+ Bản gốc (bản có chữ ký tươi của thủ trưởng cơ quan).
+ Trước đây còn có thêm khái niệm bản thảo (với văn thư và lưu trữ thì loại này không có
giá trị, nhưng đối với những người soạn thảo nó thì nó có giá trị để so sánh). Những bản chính
có độ chân thực cao (thông tin cấp 1), là nguồn sử liệu có giá trị nhất.
- Phân loại theo kỹ thuật chế tác văn bản: Hình thức này thường được các kho lưu trữ
quan tâm để có cách thức tổ chức bảo quản phù hợp, còn ở các cơ quan, đơn vị thì ít được chú

ý). Có thể chia thành các nhóm:
+ Nhóm đánh máy (bản chữ ruy-băng có độ nét cao, có giá trị lưu trữ lâu dài).
+ Nhóm in rô-nê-ô
+ Nhóm viết tay (chủ yếu là bản thảo, biên bản...)
+ Nhóm in vi tính (có in kim, in la-ze...)
- Phân loại theo mục đích soạn thảo, ban hành văn bản: Người ta chia thành nhóm văn
bản trình bày, đề nghị; nhóm văn bản hỏi, chất vấn; nhóm văn bản trao đổi; nhóm văn bản
thống kê; nhóm văn bản mệnh lệnh... (chủ yếu áp dụng ở khâu đặt yêu cầu soạn thảo văn bản).
- Phân loại theo giá trị pháp lý của văn bản: Người ta căn cứ vào phạm vi hiệu lực về
không gian hay thời gian để chia thành các nhóm: Nhóm văn bản QPPL, nhóm văn bản áp dụng
3
pháp luật, nhóm văn bản hành chính. Trong 3 nhóm này, 2 nhóm đầu người ta thường ghép vào
gọi là văn bản pháp luật vì nó có giá trị pháp lý cao, còn nhóm văn bản hành chính chủ yếu
mang tính chất trao đổi thông tin...
- Phân loại văn bản theo tính chất nội dung. Với cách phân loại này, người ta chia ra làm
4 nhóm:
+ Văn bản QPPL
+ Văn bản hành chính
+ Văn bản chuyên môn (các văn bản hướng dẫn các thao tác nghiệp vụ... như sổ sách,
biểu mẫu...).
+ Văn bản kỹ thuật (các bản vẽ, các số liệu kỹ thuật, các đề tài...).
Trong lưu trữ, 3 nhóm đầu người ta xếp vào làm một gọi là tài liệu hành chính, và nhóm
thứ 4 gọi là tài liệu khoa học kỹ thuật.
II. Văn bản QPPL:
1. KN: Văn bản QPPL được xác định trong Điều 1 của Luật ban hành văn bản QPPL ban
hành năm 1996 và sửa đổi năm 2001 như sau: "Văn bản QPPL là loại văn bản do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự chung được nhà nước
đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các mối quan hệ trong XH theo định hướng XHCN".
Từ KN trên, ta thấy toát lên mấy vấn đề:
- Văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền (bị giới hạn), được Hiến pháp và nhà nước

quy định, được trình bày theo thể thức quy định. Nó được ban hành theo trình tự nhất định (do
Luật ban hành văn bản QPPL xác định), nếu vi phạm các bước thì nó không còn giá trị nữa.
- Văn bản được nhà nước đảm bảo thực hiện: có nghĩa là các cá nhân, đối tượng được
điều chỉnh mà không thực hiện thống nhất thì nhà nước có biện pháp cưỡng chế.
- Điều chỉnh theo định hướng XHCN - đây là yêu cầu thực tế của đất nước ta.
2. Vai trò của văn bản QPPL:
- Cụ thể hoá các chủ trương, chính sách của Đảng, trong đó Đảng lãnh đạo nhà nước về
chủ trương, đường lối, thể hiện thông qua nghị quyết của các cấp bộ đảng và Đảng không trực
tiếp tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, nhà nước trực tiếp và giữ vai trò chủ yếu trong
hoạt động quản lý XH và là người thực hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân, nên phải tổ chức
thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng. Một trong những nguyên tắc quản lý nhà nước
hiện nay là quản lý nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật. Vì vậy, nhà nước phải ban hành
các văn bản QPPL để cụ thể hoá, thể chế hoá các đường lối, chủ trương của Đảng.
- Hệ thống văn bản QPPL có vai trò tác động thúc đẩy hoặc kìm hãm sự phát triển của
XH nếu nóp phù hợp hoặc không phù hợp với thực tế. Hệ thống văn bản này tác động đến toàn
bộ đời sống XH và điều chỉnh mọi mối quan hệ trong XH. Vì vậy, khi ban hành hệ thống văn
bản QPPL, cần chú ý đến tính khách quan, khoa học để có thể thực hiện tốt các chính sách của
Đảng.
3. Đặc điểm của văn bản QPPL:
- Văn bản QPPL có tính mệnh lệnh cưỡng chế thi hành. Mọi đối tượng có trách nhiệm thi
hành, nếu không thi hành thì nhà nước có biện pháp cưỡng chế như xử phạt bằng các hình thức
cho dù văn bản đó có thể không có tính khả thi nhưng vẫn phải thực hiện... do đó nó chỉ có tính
một chiều, bắt buộc.
- Có hiệu lực thường xuyên và tương đối lâu dài (KN tương đối lâu dài còn tuỳ thuộc vào
nội dung hợp lý hay không hợp lý, nội dung đề cập rộng hay hẹp mà thời gian có thể dài hay
ngắn; có quy phạm khi ban hành ra tới khi có hiệu lực phải qua một thời gian, do đó nếu thời
gian tồn tại ngắn thì nó ảnh hưởng đến việc điều chỉnh XH). Văn bản luôn luôn được áp dụng
cho nhiều người, nhiều đối tượng khác nhau, luôn luôn điều chỉnh mối quan hệ XH mà nó đề
cập, chỉ khi nào có văn bản khác thay thế.
- Văn bản QPPL có đối tượng thi hành rộng (thông thường thì văn bản không chỉ áp dụng

đối với 1 đối tượng, mà là tác động tới 1 nhóm đối tượng). Mọi cá nhân, cơ quan chịu sự tác
động của văn bản phải có trách nhiệm thi hành.
4
(Căn cứ vào các đặc điểm trên để liên hệ tới công tác của cơ quan mình. Lưu ý các quy
phạm trong quyết định và chỉ thị thì cần cân nhắc xem nó là QPPL hay chỉ là quy phạm hành
chính, cần căn cứ vào 3 đặc điểm trên để phân biệt).
4. Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL:
Theo Hiến pháp, theo Luật ban hành văn bản QPPL và các đạo luật về tổ chức bộ máy
nhà nước thì thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có các cơ quan sau:
- Quốc hội: Làm và sửa đổi Hiến pháp, Luật; ban hành nghị quyết.
- UBTVQH: Làm và sửa đổi Pháp lệnh; ban hành nghị quyết.
- Chủ tịch nước: Ban hành Lệnh, quyết định
- Chính phủ: Ban hành NQ, Nghị định.
- Thủ tướng Chính phủ: Ban hành quyết định, chỉ thị
- Bộ trưởng, thủ trưởng CQ ngang bộ: ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư
- Hội đồng thẩm phán TANDTC: ban hành nghị quyết (trong đó bao hàm tổng hợp các
văn bản cấp bộ).
- Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC: ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư.
- HĐND các cấp: ban hành nghị quyết
- UBND các cấp: ban hành quyết định (có 2 loại: TM và chức danh thì văn bản TM là văn
bản QPPL), chỉ thị.
5. Thời điểm có hiệu lực và hết hiệu lực của văn bản QPPL:
- Về thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL: Văn bản QPPL do các cơ quan có thẩm
quyền khác nhau ban hành thì thời điểm có hiệu lực sẽ khác nhau, trong đó:
+ Văn bản QPPL được QH và UBTVQH ban hành sẽ có hiệu lực kể từ ngày chủ tịch
nước ký lệnh công bố.
+ Văn bản QPPL do chủ tịch nước ban hành có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày đăng
công báo.
+ Văn bản QPPL do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan
ngang bộ, hội đồng thẩm phán TANDTC, chánh án TANDTC, viện trưởng VKSNDTC ban

hành có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày đăng công báo.
+ Văn bản QPPL do HĐND, UBND các cấp ban hành thường có hiệu lực sau 15 ngày kể
từ ngày ký.
Tất cả các văn bản này đều có thể có hiệu lực khác quy định chung tuỳ thuộc vào thời
gian mà văn bản ghi rõ trong phần nội dung của nó.
Lưu ý: Có loại văn bản có cả hiệu lực trong quá khứ (hồi tố), thông thường thì nó có lợi
cho người áp dụng.
- Thời điểm hết hiệu lực: Văn bản QPPL có thể hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong
các trường hợp sau:
+ Nó được thay thế, sửa đổi, bổ sung bằng một QPPL mới (văn bản QPPL mới có hiệu
lực thì các văn bản QPPL cũ hết hiệu lực); hoặc trong nội dung của văn bản mới phải nói rõ
thay thế, bổ sung, sửa đổi... khoản nào, điểm nào của văn bản nào.
+ Nó hết hiệu lực đã được quy định trong chính văn bản (người ta xác định ngay thời
điểm có hiệu lực và hết hiệu lực ngay trong văn bản, cho nên không cần phải có văn bản khác
thay thế hoặc bãi bỏ).
+ Nó hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần khi nó bị đình chỉ, bãi bỏ hoặc huỷ bỏ bằng một
văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (đình chỉ-tức là tạm dừng thi hành văn bản, trong
thời gian đình chỉ thì văn bản không có hiệu lực, nếu sau thời gian đình chỉ mà không có văn
bản khác quy định thì nó lại tiếp tục có hiệu lực; huỷ bỏ khác bãi bỏ ở chỗ, bãi bỏ là dừng hiệu
lực lại, nhưng công nhận hiệu lực của nó trong quá khứ, còn bãi bỏ là không công nhận hiệu lực
quá khứ).
III. Các loại văn bản quản lý nhà nước:
1. Hiến pháp:
5