Quản Lý Nguồn Vốn Hỗ Trợ Phát Triển Chính Thức (Oda) Tại Viện Hàn Lâm Khoa Học Và Công Nghệ Việt Nam.pdf

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XẪ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ QUỲNH TRANG

QUẢN LÝ NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN
CHÍNH THỨC (ODA) TẠI VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC
VÀ CÔNG NGHỆ VIỆT NAM
Ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 8 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS LÊ PHƢỚC MINH

Hà Nội – 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn Thạc sỹ kinh tế quản lý “Quản lý nguồn vốn hỗ
trợ phát triển chính thức (ODA) tại Viện Hàn lâm Khoa học và Cơng nghệ
Việt Nam” là cơng trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi dưới sự hướng dẫn
của PGS.TS. Lê Phước Minh.
Các thông tin, số liệu và tài liệu mà tác giả sử dụng trong luận văn là trung
thực, có nguồn gốc rõ ràng và khơng vi phạm các quy định của pháp luật.
Các kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa từng được công
bố trong bất kỳ các ấn phẩm, cơng trình nghiên cứu nào khác.
Tác giả xin cam đoan những điều trên là đúng sự thật, nếu sai, tác giả xin hoàn
toàn chịu trách nhiệm.

Tác giả

Lê Quỳnh Trang


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .....................................................................................................................1
Chƣơng 1 ...................................................................................................................8
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGUỒN VỐN HỖ TRỢ
PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) ....................................................................8
1.1. Bản chất của ODA và sự cần thiết phải tăng cường quản lý ...............................8
1.2. Nội dung, nguyên tắc quản lý nguồn vốn ODA ở Việt Nam .............................14
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý vốn ODA .....................................17
1.4. Kinh nghiệm quản lý nguồn vốn ODA của một số Bộ, ngành và bài học cho
Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam ....................................................20
Chƣơng 2 .................................................................................................................25
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGUỒN VỐN ODA Ở ............................................25
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ VIỆT NAM .......................25
(giai đoạn 2010 - 2015) ............................................................................................25
2.1 Giới thiệu về Viện Hàn lâm khoa học và Công nghệ Việt Nam .........................25
2.2. Đặc điểm nguồn vốn ODA và bộ máy quản lý, quy trình quản lý nguồn vốn
ODA ở Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam .......................................30
2.3. Thực trạng quản lý, sử dụng vốn ODA tại Viện Hàn lâm Khoa học và Công
nghệ Việt Nam (giai đoạn 2010 - 2015) ...................................................................38
Chƣơng 3 ..................................................................................................................46
MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ..............................46
NGUỒN VỐN ODA TẠI VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ
VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2020 .................................................................................46
3.1.Tiếp tục nâng cao nhận thức về bản chất và vai trò của ODA cho mọi cán bộ,
nhân viên trong Viện Hàn lâm khoa học và Công nghệ Việt Nam...........................49

3.2. Nâng cao phẩm chất đạo đức, năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản
lý, kịp thời kiện toàn nhân sự các ban quản lý dự án ODA ......................................51
3.3. Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch, xây dựng dự án và kiểm tra, giám sát
chặt chẽ về tài chính tại các Ban quản lý dự án ........................................................55
3.4. Tiếp tục hoàn thiện quy trình và thủ tục hành chính triển khai các dự án .........58
KẾT LUẬN ..............................................................................................................61
TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................63


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Ký hiệu

STT

Nguyên nghĩa

Ban QLDA

Ban Quản lý dự án

Viện

Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt

HLKH&CNVN

Nam

3.

Bộ NN&PTNT

Bộ Nơng nghiệp và Phát triển nơng thơn

4.

UNDP

Chương trình phát triển (Liên hợp quốc)

5.

ISG

6.

JICA

Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật bản

7.

EC

Cộng đồng Châu Âu

8.

CNH, HĐH

Cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa

9.

FDI

Đầu tư trực tiếp nước ngồi

10.

UN

Liên hợp quốc

11.

JBIC

Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản

12.

KFW

Ngân hàng tái thiết Đức

13.

WB

Ngân hàng thế giới

14.

ADB

Ngân hàng phát triển Châu Á

15.

UNICEF

Quỹ Nhi đồng Liên hợp quốc

16.

IFAD

Quỹ Quốc tế về phát triển nông nghiệp

17.

IMF

Quỹ Tiền tệ quốc tế

18.

OECD

Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế

19.

ILO

Tổ chức Lao động quốc tế

20.

FAO

Tổ chức Nông lương thế giới

21.

ODA

Viện trợ phát triển chính thức

22.

XĐGN

Xóa đói, giảm nghèo

1.
2.

Chương trình hỗ trợ quốc tế,

Bộ NN&PTNN


DANH MỤC BẢNG BIỂU
STT

Bảng

1

Bảng 2.1

2

Bảng 2.2

3

Bảng 2.3

4

Bảng 2.4

Nội dung
Tình hình ký kết ODA tại Viện HLKH&CNVN
(từ năm 2010 - 2015)
Tình hình phân bổ vốn ODA theo lĩnh vực (từ năm
202010 - 2015)
ODA phân theo vốn vay và viện trợ không hoàn

lại (từ năm 2010 - 2015)
Quốc gia, tổ chức quốc tế cấp vốn ODA cho Viện
HLKH&CNVN (từ năm 2010 - 2015)

Trang
32

34

35

36


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Sự nghiệp cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước với mục tiêu phấn đấu đến
năm 2020 đưa nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp đã đi được một
chặng đường khá dài. Sau nhiều năm đổi mới, Việt Nam đã đạt được những thành
tựu phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội vượt bậc, được dư luận trong nước và quốc tế
thừa nhận rộng rãi: Nền kinh tế tăng trưởng liên tục với tốc độ bình qn 7,5%/năm,
mức đói nghèo giảm từ trên 50% vào đầu những năm 90 xuống còn trên 10% vào
năm 2008, hội nhập quốc tế sâu rộng và toàn diện đánh dấu bằng việc Việt Nam trở
thành thành viên thứ 150 của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), được bầu là
Ủy viên không thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc, Việt Nam là
thành viên tích cực của ASEAN, APEC, và nhiều Diễn đàn, tổ chức quốc tế khác…
Những thành tựu mà Việt Nam đạt được trong thời gian qua có phần đóng góp quan
trọng của viện trợ phát triển như một phần trong sự nghiệp phát triển của Việt Nam.
Trong thời gian qua, ODA thực sự là một nguồn vốn quan trọng đối với phát
triển đất nước, ODA đã giúp chúng ta tiếp cận, tiếp thu những thành tựu khoa học

công nghệ hiện đại, phát triển nguồn nhân lực, điều chỉnh cơ cấu kinh tế và tạo ra hệ
thống cơ sở hạ tầng kinh tế -xã hội tương đối hiên đại.
Tuy vậy, khi sử dụng nguồn vốn viện trợ ODA cũng gặp phải nhiều điểm bất
lợi như: Các nước giàu khi viện trợ ODA đều gắn với những lợi ích và chiến lược
như mở rộng thị trường, mở rộng hợp tác có lợi cho họ, đảm bảo mục tiêu về an
ninh - quốc phịng hoặc theo đuổi mục tiêu chính trị... Vì vậy, họ đều có chính sách
riêng hướng vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay họ có lợi thế (những mục tiêu
ưu tiên này thay đổi cùng với tình hình phát triển kinh tế - chính trị - xã hội trong
nước, khu vực và trên thế giới).
Ngoài ra, tình trạng thất thốt, lãng phí; xây dựng chiến lược, quy hoạch thu
hút và sử dụng vốn ODA vào các lĩnh vực chưa hợp lý; trình độ quản lý thấp, thiếu
kinh nghiệm trong quá trình tiếp nhận cũng như xử lý, điều hành dự án… khiến cho
1


hiệu quả và chất lượng các cơng trình đầu tư bằng nguồn vốn này cịn thấp... có thể
đẩy nước tiếp nhận ODA vào tình trạng nợ nần..
Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam là một cơ quan ngang Bộ,
hàng năm nhận được lượng vốn đầu tư tuy chưa thực sự lớn từ nguồn ODA. Nhưng,
vấn đề quản lý, sử dụng vốn ODA tại Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt
Nam cũng trở thành vấn đề ln được quan tâm, vì số tiền đầu tư lớn, lĩnh vực đầu
tư rộng, dàn trải, lại tập trung chính lĩnh vực vũ trụ Vì thế, việc quản lý chặt chẽ
nguồn vốn ODA luôn luôn là vấn đề cấp thiết của lãnh đạo Viện nhằm đảm bảo sử
dụng nguồn vốn đúng mục tiêu dự án, khơng có thất thốt, tham nhũng, tiêu cực.
Trong thời gian qua, bên cạnh những thành tựu chung về việc thu hút, quản lý
và sử dụng nguồn vốn ODA, công tác quản lý nguồn vốn này ở Viện
HLKH&CNVN còn một số hạn chế, như: tiến độ giải ngân chậm, quy định về quản
lý tài chính cịn chồng chéo, v.v. Nguyên nhân của những hạn chế nêu trên có phần
do nhận thức, trình độ của đội ngũ cán bộ quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA cịn
hạn chế; mặt khác là do cơng tác chuẩn bị dự án chưa tốt. Bên cạnh đó, trong q

trình quản lý, sử dụng nguồn vốn này cũng gặp khó khăn trong việc hài hịa hóa thủ
tục, quy định pháp luật của bên viện trợ. Những vướng mắc, bất cập trong cơ chế,
chính sách cũng như hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, nhiều quy định còn chồng
chéo; thủ tục hành chính liên quan đến việc thực hiện chương trình, dự án ODA và
việc tổ chức thực hiện thủ tục hành chính chưa nhất quán ở các cấp, các ngành cũng
ảnh hưởng đến hiệu quả việc quản lý, sử dụng vốn ODA ở Viện HLKH&CNVN.
Xuất phát từ thực tế đó, cùng với kinh nghiệm và thực tế làm việc tại Viện
HLKH&CNVN, tác giả đã mạnh dạn chọn đề tài “Quản lý nguồn vốn ODA ở Viện
Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
ODA khơng đơn thuần chỉ là nguồn vốn mà ODA chính là sự thể hiện chính
sách của các quốc gia trong quan hệ quốc tế, là lợi ích của các quốc gia, các nhà
kinh doanh. Nói cách khác, ODA khơng chỉ là vấn đề kinh tế mà còn là vấn đề an

2


ninh chính trị. Chính vì vậy, ODA là chủ đề được giới nghiên cứu quan tâm. Đã có
nhiều cơng trình nghiên cứu về vấn đề này trong nước và trên phạm vi quốc tế.
2.1 Những cơng trình đã cơng bố liên quan đến đề tài luận văn
Bàn về vấn đề quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA sao cho có hiệu quả được
công luận và nhiều nhà nghiên cứu quan tâm, nhất là sau vụ PMU 18.
Về phía các bài báo khoa học, đáng chú ý là các bài: “Bàn về vấn đề quản lý
vốn ODA ở Việt Nam” (2009) của tác giả Hồ Hữu Tiến, đăng trên Tạp chí Khoa học
và Công nghệ số 2 [31], Trường Đại học Kinh tế, Đại học Đà Nẵng; bài “Vốn ODA
trong điều kiện mới” (2014) của Nguyễn Quang Thái và Trần Thị Hồng Thủy, đăng
trên Tạp chí Khoa học, Đại học Quốc gia Hà Nội, Tập 30, số 1. Trong bài viết của
mình, tác giả Hồ Hữu Tiến đã khái quát thành tựu thu hút, quản lý, sử dụng vốn ODA
ở Việt Nam giai đoạn 2002 - 2006; trong đó nêu rõ: đã có sự phân cơng tương đối rõ
ràng giữa các cấp bộ, ngành trong vấn đề quản lý ODA. Bên cạnh đó, tác giả cũng chỉ

ra một số hạn chế trong vấn đề này, như: tình hình thực hiện các dự án thường bị
chậm ở nhiều khâu: chậm thủ tục, chậm triển khai, giải ngân chậm, tỷ lệ giải ngân
thấp; cơng tác theo dõi, đánh giá tình hình đầu tư ODA chưa đầy đủ, còn nhiều hạn
chế, đặc biệt là công tác theo dõi, thống kê, kiểm tra và đánh giá hiệu quả của cơng
trình sau đầu tư cịn bỏ ngỏ; cịn có sự chồng chéo trong thủ tục chuẩn bị và triển khai
đầu tư. Tác giả Hồ Hữu Tiến cũng chỉ ra 4 nguyên nhân của những hạn chế này. Đó
là: có quan điểm nhìn nhận chưa đúng về nguồn vốn tài trợ ODA; cơ quan đàm phán
trực tiếp với nhà tài trợ thường là các bộ, ngành trong Chính phủ nên chủ đầu tư chưa
thấy hết tác động của những điều kiện khó khăn mà nhà tài trợ ràng buộc; nguyên tắc
quan trọng nhất trong quản lý nguồn vốn ODA là “phải quản lý dựa vào kết quả” lại
khơng thường xun nhận được sự đồng tình từ phía các cơ quan chủ quản và chủ
đầu tư các dự án ODA; năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý ODA còn nhiều yếu kém
chưa đáp ứng được nhu cầu. Từ đây, tác giả đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu
quả quản lý nguồn vốn ODA, trong đó đáng chú ý là các giải pháp: phải thống nhất
nhận thức nguồn vốn ODA là một bộ phận ngân sách nhà nước, là một phần nguồn
lực tài chính quốc gia và tạo gánh nặng nợ nần cho người dân; cần quán triệt nguyên
tắc quản lý vốn ODA phải căn cứ vào kết quả và hiệu quả; cần có kế hoạch đào tạo,
3


bồi dưỡng nâng cao năng lực của cán bộ làm cơng tác quản lý vốn ODA theo hướng
chun mơn hóa. Có thể xem đây là những gợi ý bổ ích của bài báo cho học viên
trong quá trình viết luận văn.
Trong bài viết “Vốn ODA trong điều kiện mới”, tác giả Nguyễn Quang Thái
và Trần Thị Hồng Thuỷ đã chỉ ra những khó khăn trong việc thu hút nguồn vốn
ODA trong điều kiện nước ta đã trở thành nước đang phát triển có mức thu nhập
trung bình thấp; đồng thời, đề xuất 7 giải pháp để sử dụng nguồn vốn ODA có hiệu
quả cao và có tác động lan tỏa trong nền kinh tế. Các giải pháp này chủ yếu liên
quan đến khâu sử dụng nguồn vốn ODA chứ không trực tiếp liên quan đến vấn đề
quản lý. Liên quan đến góc độ quản lý nguồn vốn ODA, đáng chú ý là đề xuất của

hai tác giả về việc sửa đổi Nghị định 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ, khi quan hệ
giữa Việt Nam với các nước viện trợ ODA đã thay đổi: từ nước nhận viện trợ, nước
ta đã chuyển sang quan hệ đối tác phát triển.
Nhìn chung, cả hai bài báo khoa học nói trên đã cung cấp một số thơng tin bổ
ích cho học viên trong q trình triển khai đề tài luận văn, nhất là những thông tin
về hạn chế trong quản lý nguồn vốn ODA và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý,
sử dụng vốn ODA ở Việt Nam. Tuy nhiên, phạm vi bàn luận của hai bài báo ở tầm
quốc gia, không phải là ở một bộ chức năng cụ thể nào, nhất là không bàn về quản
lý nguồn vốn ODA ở Viện HLKH&CNVN.
Về phía các cơng trình nghiên cứu sau đại học, đáng chú ý là một số luận văn
Thạc sĩ, như: “Một số giải pháp tăng cường thu hút nguồn vốn ODA của ADB cho
Việt Nam (2008) của Nguyễn Thị Ngọc Thọ, Đại học Ngoại thương; “Một số giải
pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính
thức (ODA) ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” (2006) của Hoàng Kim Tú, Đại
học Ngoại thương; “Quản lý nhà nước về vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)
tại Việt Nam – Thực trạng và giải pháp” (2005) của Vũ Thị Thu Hằng, Đại học
Ngoại thương; “Một số giải pháp quản lý dự án sử dụng vốn ODA đầu tư cho xây
dựng cơng trình giao thơng đường bộ Việt Nam” (2004) của Lê Thị Hồng Hạnh,
Đại học Ngoại thương; “Nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng vốn ODA tại Việt
Nam” (2009) của Lê Thanh Nghĩa, Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh;
4


“Quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA ở Thành phố Hồ Chí Minh – Thực trạng và giải
pháp” (2006) của Nguyễn Bảo Ngọc, Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh. Các
luận văn nói trên đã đề cập ở các góc độ khác nhau về nguồn gốc, đặc điểm, vai trò,
ý nghĩa của nguồn vốn ODA đối với sự phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam nói
chung, ở một địa phương cụ thể nói riêng. Tác giả Nguyễn Thị Ngọc Thọ tập trung
bàn vấn đề giải pháp thu hút ODA, nên vấn đề quản lý nguồn vốn này không phải là
trọng tâm của luận văn. Tác giả Vũ Thị Thu Hằng đã phân tích thực trạng quản lý

nhà nước về nguồn vốn ODA trên phạm vi quốc gia; đồng thời, đề xuất một số giải
pháp nâng cao hiệu quả cơng việc này mà học viên có thể tham khảo. Đó là vấn đề
thường xuyên quan tâm đến việc hồn thiện cơ chế, chính sách quản lý ODA; phân
cấp rõ hơn trách nhiệm của các cấp (Chính phủ, các bộ) và các Ban QLDA trong
quản lý nguồn vốn này; chăm lo nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ quản lý theo
hướng chuyên nghiệp đi đôi với bồi dưỡng phẩm chất đạo đức trong sáng, v.v. Còn
các tác giả: Hoàng Kim Tú, Lê Thị Hồng Hạnh, Lê Thanh Nghĩa và Nguyễn Bảo
Ngọc trong luận văn của mình đều chỉ ra những bất cập trong công tác quản lý
nguồn vốn ODA trên phạm vi cả nước, hay trong một ngành (giao thông đường bộ),
một địa phương cụ thể (thành phố Hồ Chí Minh) là do sự chồng chéo về thủ tục
hành chính; năng lực, trình độ và phẩm chất của cán bộ trực tiếp quản lý dự án chưa
đáp ứng nhu cầu; năng lực và kinh nghiệm của các Ban QLDA tại Trung ương và
địa phương, ngành còn nhiều hạn chế, nhất là về đấu thầu và quản lý hợp đồng, v,v.
Trên cơ sở đó, các luận văn này đề xuất các giải pháp khác nhau nhằm nâng cao
hiệu quả quản lý nguồn vốn ODA theo phạm vi nghiên cứu của từng luận văn. Tuy
nhiên, các luận văn đã dẫn ở trên đều không đề cập đến việc quản lý nguồn vốn
ODA ở một Viện cụ thể, nhất là ở Viện HLKH&CNVN.
2.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu
Hầu hết các cơng trình nghiên cứu cũng như các bài báo khoa học và các
luận văn nói trên đã cung cấp nhiều thơng tin bổ ích để học viên có thể nghiên cứu,
tham khảo; song chưa có cơng trình nào trực tiếp nghiên cứu vấn đề Quản lý nguồn

5


vốn ODA ở Viện HLKH&CNVN. Do đó, đề tài nghiên cứu làm luận văn thạc sĩ của
học viên không trùng lặp với các cơng trình đã cơng bố.
Vấn đề đặt ra đối với học viên trong quá trình triển khai nghiên cứu luận văn
này là trả lời câu hỏi tại sao phải tăng cường quản lý nguồn vốn ODA ở Viện
HLKH&CNVN; đặc điểm nguồn vốn ODA tại Viện HLKH&CNVN là gì; quy trình

quản lý nguồn vốn này ở Viện ra sao; q trình quản lý có thuận lợi, khó khăn gì;
đâu là những hạn chế chính và giải pháp nào để nâng cao hiệu quả quản lý nguồn
vốn ODA ở Viện HLKH&CNVN trong thời gian tới ?
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý nguồn vốn ODA ở Viện
HLKH&CNVN, luận văn đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả
quản lý nguồn vốn này.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Luận giải cơ sở lý luận quản lý nguồn vốn ODA ở Viện HLKH&CNVN;
- Phân tích, đánh giá đúng thực trạng quản lý nguồn vốn ODA ở Viện
HLKH&CNVN giai đoạn 2010 - 2015;
- Đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn
ODA ở Viện HLKH&CNVN đến năm 2020.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận và thực tiễn về
quản lý nguồn vốn ODA tại Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi nội dung: nghiên cứu việc quản lý nguồn vốn ODA ở Viện
HLKH&CNVN.
- Phạm vi không gian: tập trung nghiên cứu vấn đề quản lý nguồn vốn ODA ở
Viện HLKH&CNVN. Luận văn cũng nghiên cứu kinh nghiệm quản lý và sử dụng
nguồn vốn ODA tại một số Viện, ngành để rút ra bài học kinh nghiệm cho Viện
HLKH&CNVN.

6


- Phạm vi thời gian: khảo sát, đánh giá thực trạng quản lý nguồn vốn ODA ở

Viện HLKH&CNVN giai đoạn 2010 – 2015.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
+ Phương pháp nghiên cứu bàn (desk study): thu thập, tổng hợp, kế thừa và
nghiên cứu các tư liệu, số liệu, các cơ chế, chính sách pháp luật có liên quan tới chủ
đề nghiên cứu.
+ Phương pháp thống kê: tập hợp và khái quát các dữ liệu, số liệu theo thời
gian nhằm tìm ra các mối liên hệ tương quan giữa các yếu tố, tác nhân.
+ Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh : nghiên cứu từng yếu tố, tác
nhân, sự tác động ảnh hưởng tới đối tượng nghiên cứu và tổng hợp, so sánh các kết
quả nhằm tìm ra những mặt được, những hạn chế, thiếu hụt và các nguyên nhân.
+ Phương pháp nghiên cứu khác: luận văn còn kết hợp sử dụng một vài
phương pháp nghiên cứu khác trong một số vấn đề cụ thể, như phương pháp thực
nghiệm, phương pháp đánh giá nhanh do bản thân tác giả luận văn đang công tác tại
Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Hệ thống hóa và làm rõ thêm những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nguồn
vốn ODA.
- Từ phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nguồn vốn ODA ở Viện
HLKH&CNVN giai đoạn 2010 - 2015; chỉ rõ những thành tựu, hạn chế và nguyên
nhân của hạn chế trong quá trình quản lý nguồn vốn ODA ở Viện HLKH&CNVN.
- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn
ODA ở Viện HLKH&CNVN đến năm 2020.
7. Cơ cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung Luận văn
được kết cấu thành 4 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nguồn vốn ODA.
Chương 2: Thực trạng quản lý nguồn vốn ODA tại Viện Hàn lâm Khoa học và
Công nghệ Việt Nam (giai đoạn 2010-2015).
Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn ODA ở
Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam trong những năm tới.

7


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGUỒN VỐN HỖ TRỢ
PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA)
1.1. Bản chất của ODA và sự cần thiết phải tăng cƣờng quản lý
1.1.1.Các định nghĩa về ODA
ODA là tên gọi tắt của ba chữ tiếng Anh: Official Development Assistance,
có nghĩa là Hỗ trợ phát triển chính thức hay cịn gọi là Viện trợ phát triển chính
thức. Cho đến nay, chưa có định nghĩa hoàn chỉnh về ODA, nhưng sự khác biệt
giữa các định nghĩa khơng nhiều. Có thể thấy điều này qua ý kiến của một số tổ
chức và cá nhân dưới đây:
OECD vào năm 1972 đã đưa ra khái niệm ODA là “một giao dịch chính thức
được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các
nước đang phát triển. Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và
thành tố viện trợ khơng hồn lại chiếm ít nhất 25%”.
Theo UNDP: ODA là viện trợ khơng hồn lại hoặc là cho vay ưu đãi của các
tổ chức nước ngồi, với phần viện trợ khơng hồn lại chiếm ít nhất 25% giá trị của
khoản vốn vay.
Còn ở Việt Nam, theo PGS.TS. Nguyễn Quang Thái (Viện Chiến lược phát
triển), thì ODA là các khoản viện trợ khơng hồn lại hoặc cho vay với điều kiện ưu
đãi (về lãi suất thời gian ân hạn và trả nợ) của các cơ quan chính thức thuộc các
nước và các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ (NGO) [34]. Theo Quy chế
quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ban hành kèm theo Nghị
định 38/2013/NĐ-CP ngày 23 - 4 - 2013 của Chính Phủ nước Cộng hịa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, thì: “Hỗ trợ phát triển chính thức (gọi tắt là ODA) được hiểu là
hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hồ xã hội
chủ nghĩa Việt Nam với Nhà tài trợ là Chính phủ nước ngồi, các tổ chức tài trợ

song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ” [23].

8


Như vậy, mặc dù có cách diễn đạt khác nhau, nhưng tất cả các cách định
nghĩa nói trên đều chỉ rõ ODA bao gồm các khoản viện trợ khơng hồn lại, viện trợ
có hồn lại, hoặc tín dụng ưu đãi của các Chính phủ, các tổ chức liên Chính phủ,
các tổ chức phi Chính phủ, các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp quốc (UN), các tổ
chức tài chính quốc tế dành cho các nước đang và chậm phát triển, nhằm mục đích
giúp phát triển kinh tế - xã hội ở các nước này; trong đó, tính ưu đãi chiếm trên 25%
giá trị của khoản vốn vay.
ODA có đặc điểm là khơng cấp cho những chương trình dự án mang tính
chất thương mại. Q trình cung cấp ODA đem lại lợi ích cho cả hai phía: bên các
nước đang và kém phát triển có thêm khối lượng lớn vốn đầu tư từ bên ngoài để đẩy
nhanh tốc độ phát triển nền kinh tế cịn nhỏ bé của mình. Phía viện trợ cũng đạt
được những lợi ích trong các điều kiện bắt buộc kèm theo các khoản viện trợ cho
vay, đồng thời gián tiếp tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của các cơng ty nước
mình khi thực hiện đầu tư tại các nước nhận viện trợ. Mặt khác, viện trợ ODA mang
tính nhân đạo, thể hiện nghĩa vụ đồng thời là sự quan tâm giúp đỡ của các nước
giàu đối với các nước nghèo, tăng cường thúc đẩy mối quan hệ đối ngoại tốt đẹp
giữa các quốc gia với nhau, giữa các tổ chức quốc tế với các quốc gia; qua đó, góp
phần củng cố hình ảnh và làm tăng vị thế quốc tế của các nước và các tổ chức quốc
tế tham gia viện trợ.
Về thực chất, ODA là sự chuyển giao một phần thu nhập quốc gia từ các
nước phát triển sang các nước đang và chậm phát triển. Liên hiệp quốc, trong một
phiên họp toàn thể của Đại hội đồng vào năm 1961 đã kêu gọi các nước phát triển
dành 1% GNP của mình để hỗ trợ sự nghiệp phát triển bền vững về kinh tế và xã
hội của các nước đang phát triển.
1.1.2. Các hình thức ODA

Về các hình thức ODA, người ta có thể dựa vào 3 cách phân loại: theo hình
thức cấp, theo nguồn cung cấp và theo mục tiêu sử dụng.
Trước hết, phân loại theo hình thức cấp: có ODA khơng hồn lại, ODA có
hồn lại và ODA hỗn hợp.

9


- Viện trợ khơng hồn lại (ODA khơng hồn lại) là viện trợ mà Nhà tài trợ
cung cấp viện trợ để bên nhận viện trợ thực hiện các chương trình, dự án theo sự
thỏa thuận giữa các bên. Bên nhận tài trợ sử dụng cấp phát lại hoặc cho doanh
nghiệp vay lại theo nhu cầu phát triển kinh tế của đất nước. Viện trợ khơng hồn lại
chiếm khoảng 25% tổng số ODA toàn cầu và thường ưu tiên cho những chương
trình, dự án thuộc các lĩnh vực: y tế, dân số, kế hoạch hóa gia đình, giáo dục - đào
tạo; hoặc dành cho các vấn đề về xã hội: XĐGN, phát triển nơng thơn và miền núi,
cấp thốt nước sinh hoạt, nghiên cứu các chương trình - dự án phát triển và tăng
cường thể chế bảo vệ môi trường môi sinh, quản lý đô thị; nghiên cứu phát triển
khoa học và công nghệ; hỗ trợ ngân sách thực hiện các chương trình nghiên cứu
tổng hợp, nhằm hỗ trợ Chính phủ nước nhận viện trợ hoạch định các chính sách
hoặc cung cấp thông tin cho các nhà đầu tư bằng hoạt động điều tra, giám sát, đánh
giá tài nguyên, hiện trạng kinh tế kỹ thuật - xã hội các ngành, vùng, lãnh thổ. Ngồi
ra, ODA khơng hồn lại cịn hỗ trợ cho các hoạt động sản xuất; trong một số trường
hợp đặc biệt cịn góp phần tạo việc làm, giải quyết các vấn đề về xã hội ở nước nhận
viện trợ. Điều này phụ thuộc rất nhiều vào quan hệ giữa nước nhận và nước cung
cấp viện trợ, thường được cung cấp dưới các dạng: Hỗ trợ kỹ thuật, thực hiện các
nghiên cứu phát triển, lập nghiên cứu khả thi, đánh giá tác động về môi trường,
nghiên cứu thay đổi thể chế chính sách, đào tạo tăng cường năng lực quản lý, hỗ trợ
ngành nghề, xây dựng các cơng trình cơ sở hạ tầng cơ bản. Các tổ chức tài trợ ODA
khơng hồn lại thực hiện thơng qua việc th mướn chuyên gia về để đào tạo cho
nước nhận ODA; viện trợ nhân đạo bằng hiện vật, mà các nước tiếp nhận ODA

dưới hình thức hiện vật, như: lương thực, vải, thuốc chữa bệnh, vật tư, nguyên
liệu... nhưng thông thường sẽ được tính với giá rất cao.
- Viện trợ có hồn lại (ODA có hồn lại - tín dụng ưu đãi) là hình thức Nhà
tài trợ cho nước cần vốn vay một khoản tiền hoặc hàng hóa (bao gồm cả vật tư,
ngun nhiên liệu) tùy theo quy mơ và mục đích đầu tư với mức lãi suất ưu đãi và
thời gian trả nợ thích hợp, trong đó yếu tố khơng hồn lại của khoản vay tối thiểu
phải là 25%. Tín dụng ưu đãi chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng ODA thế giới và sử

10


dụng dưới hình thức tín dụng đầu tư cho những mục đích có khả năng thu hồi vốn
gián tiếp bảo đảm hồn trả nợ nước ngồi. ODA có hồn lại được sử dụng ưu tiên
đầu tư thực hiện các chương trình quốc gia, đặc biệt là các chương trình và dự án
xây dựng hoặc cải tạo cơ sở hạ tầng kỹ thuật kinh tế - xã hội thuộc các lĩnh vực:
năng lượng, giao thông vận tải, nông nghiệp, thủy lợi, thông tin liên lạc... để xây
dựng nền tảng vững chắc cho việc ổn định và tăng trưởng kinh tế, thúc đẩy đầu tư
của thành phần kinh tế tư nhân trong nước và quốc tế. Hình thức này cũng nhằm để
giúp Chính phủ các nước tiếp nhận bù đắp thâm hụt trong cán cân thanh tốn quốc
tế, để có thể quản lý tốt hơn ngân sách trong giai đoạn cải cách hệ thống tài chính,
chuyển đổi hệ thống kinh tế hoặc để XĐGN, tạo điều kiện thuận lợi cho nước nhận
ODA phát triển mạnh hơn cả về sản xuất lẫn việc nâng cao đời sống kinh tế - xã
hội, với nguyên tắc không trực tiếp làm tăng trưởng nền kinh tế của nước tiếp nhận.
- ODA hỗn hợp là các khoản ODA kết hợp một phần khơng hồn lại và có
hồn lại theo các điều kiện của OECD. Những yếu tố khơng hồn lại phải đạt khơng
dưới 25% của tổng giá trị các khoản đó; hoặc có thể kết hợp một phần khơng hồn
lại, một phần ưu đãi và một phần tín dụng thương mại.
Hai là, phân loại theo nguồn cung cấp: có ODA song phương và ODA đa
phương.
ODA song phương là các khoản viện trợ trực tiếp từ nước phát triển viện trợ

cho nước đang và kém phát triển, thông qua hiệp định được ký kết giữa hai chính
phủ.
ODA đa phương là viện trợ phát triển chính thức của một tổ chức quốc tế,
hay tổ chức khu vực hoặc của chính phủ một nước viện trợ dành cho chính phủ một
nước nhận viện trợ nào đó, nhưng có thể được thực hiện thông qua các tổ chức đa
phương như UNDP… Cũng có thể đó là các khoản viện trợ của các tổ chức tài
chính quốc tế được chuyển trực tiếp cho bên nhận viện trợ.
Ba là, phân loại theo mục tiêu sử dụng: có hỗ trợ cán cân thanh tốn, tín
dụng thương nghiệp, viện trợ chương trình, viện trợ dự án.

11


Hỗ trợ cán cân thanh toán là các khoản ODA cung cấp để hỗ trợ ngân sách
của chính phủ, thường được thực hiện thông qua các dạng: chuyển giao tiền tệ trực
tiếp cho nước nhận ODA và Hỗ trợ nhập khẩu (viện trợ hàng hố).
Tín dụng thương nghiệp tương tự như viện trợ hàng hố, nhưng có kèm theo
các điều kiện ràng buộc. Chẳng hạn nước cung cấp ODA yêu cầu nước nhận ODA
phải dùng phần lớn, hoặc hầu hết vốn viện trợ để mua hàng của nước cung cấp
ODA.
Viện trợ chương trình là nước viện trợ và nước nhận viện trợ ký hiệp định
cho một mục đích tổng quát mà khơng cần xác định chính xác khoản viện trợ sẽ
được sử dụng như thế nào.
Viện trợ dự án là hình thức thường chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng vốn
thực hiện ODA. Điều kiện để được nhận viện trợ dự án là "phải có dự án cụ thể, chi
tiết về các hạng mục sẽ sử dụng ODA".
1.1.3. Vai trò của ODA
ODA thể hiện mối quan hệ đối ngoại giữa hai bên cung cấp và bên tiếp nhận
viện trợ. Tuy vậy, đối với mỗi bên nó sẽ mang một ý nghĩa khác nhau.
Trước hết, đối với Bên tiếp nhận vốn, ODA có tác dụng nhiều mặt.

Thứ nhất, góp phần giúp các nước đang phát triển đẩy nhanh quá trình CNH,
HĐH; bởi để rút ngắn giai đoạn phát triển kinh tế, khắc phục tình trạng lạc hậu, tận
dụng tối đa lợi thế của nước đi sau, các nước này cần phải có một nguồn vốn lớn để
phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - kỹ thuật - xã hội và cơ cấu lại nền kinh tế. Trong
khi đó, ở giai đoạn đầu của thời kỳ CNH, HĐH, tất cả các nước chậm và đang phát
triển đều thiếu vốn. Hơn nữa, việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - kỹ thuật xã hội, đảm bảo tiền đề vật chất ban đầu cho sự phát triển kinh tế khơng chỉ địi hỏi
phải có nhiều vốn, mà các nguồn vốn đầu tư vào lĩnh vực này lại không sinh lợi trực
tiếp ngay tức thì, nên các nước đang phát triển đều cần nguồn vốn ưu đãi ODA –
nguồn vốn có lãi suất vay ưu đãi thấp, thời gian ân hạn thường dài để đầu tư phát
triển cơ sở hạ tầng kinh tế - kỹ thuật - xã hội.

12


Thứ hai, tạo cơ hội để các nước nhận viện trợ tiếp thu những thành tựu khoa
học kỹ thuật - công nghệ hiện đại của các nước phát triển; thông qua nhập khẩu máy
móc, cơng nghệ từ các nước cung cấp viện trợ theo các điều khoản cam kết trong
hợp đồng nhận viện trợ.
Thứ ba, góp phần hỗ trợ thực hiện chiến lược về mặt xã hội. Xét về mặt
tổng thể, ODA cũng là công cụ quan trọng hỗ trợ các nước đang phát triển thực
hiện chiến lược XĐGN, góp phần xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông nông thơn,
điện khí hóa nơng thơn, thủy lợi, chỉnh trang đơ thị, giải quyết các vấn nạn về ô
nhiễm môi trường, bảo vệ sức khoẻ cho phụ nữ và trẻ em... Đó là những chương
trình, dự án mang lại ý nghĩa phát triển xã hội một cách sâu sắc.
Thứ tư, góp phần tăng khả năng thu hút vốn FDI và tạo điều kiện để mở rộng
đầu tư phát triển trong nước. Để thu hút vốn đầu tư, mỗi quốc gia phải đảm bảo cho
mình một mơi trường đầu tư thuận lợi về cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, hệ thống
chính sách luật pháp (nhất là Luật Đầu tư), v.v. Muốn thực hiện được vấn đề này,
Chính phủ phải tập trung vào việc nâng cấp, cải thiện và xây dựng kết cấu hạ tầng,
hệ thống tài chính, nghiên cứu mới và bổ sung hoàn thiện hệ thống luật pháp... Chỉ

có như thế mới tăng được sức hút đối với dòng vốn FDI, thúc đẩy đầu tư trong nước
phát triển và đạt được sự phát triển bền vững của nền kinh tế, sự ổn định của xã hội.
Nguồn vốn ODA chính là một kênh quan trọng giúp chính phủ các nước đang và
kém phát triển giải quyết được những khó khăn về vốn để thực hiện được các mục
tiêu đó.
Hai là, đối với Bên tài trợ vốn cũng có nhiều lợi ích. Cụ thể là:
Thứ nhất, việc tài trợ ODA tạo điều kiện cho các công ty của Bên cung cấp
ODA hoạt động thuận lợi hơn tại các nước tiếp nhận ODA một cách gián tiếp. Các
công ty này nhận được nhiều dự án đầu tư với những điều kiện thuận lợi từ sự ưu
đãi của nước tiếp nhận trong công việc kinh doanh, như: giành được quyền ưu tiên
trong các cuộc đấu thầu, bán sản phẩm; có mơi trường hạ tầng tốt thông qua tài trợ
ODA để nâng cao hiệu quả nguồn vốn FDI của mình vào nước tiếp nhận ODA...,

13


góp phần làm cho các sản phẩm của họ tăng thêm tính cạnh tranh so với các sản
phẩm cùng loại có xuất xứ từ các nước khác.
Thứ hai, đối với quốc gia hỗ trợ dự án, khi chấp nhận cung cấp ODA có
nghĩa là một động tác cộng phí từ ngân sách nước họ đã được hình thành, tiếp theo
là nhà thầu của quốc gia này cũng trúng thầu để họ trực tiếp thực hiện dự án theo
nội dung điều ước hỗ trợ nguồn vốn ODA mà chính phủ hai nước đã chấp thuận và
ký kết. Trong trường hợp viện trợ khơng hồn lại, khi chun gia hay nhà thầu nước
ngoài vào làm việc tại nước tiếp nhận, họ sẽ được miễn thuế thu nhập, thuế lợi tức
tại nước tiếp nhận ODA.
Thứ ba, ngoài những nguồn lợi về kinh tế, nước cung cấp viện trợ cịn có thể
đạt được những mục đích về chính trị, nâng tầm ảnh hưởng của họ về mặt kinh tế,
văn hóa đối với nước nhận viện trợ.
1.2. Nội dung, nguyên tắc quản lý nguồn vốn ODA ở Việt Nam
1.2.1. Quan niệm về quản lý nguồn vốn ODA

Quản lý nguồn vốn ODA ở Việt Nam là sự tác động của các chủ thể quản lý
(được phân công, phân cấp theo quyền hạn và trách nhiệm được giao) vào đối tượng
quản lý (là nguồn vốn ODA) trên cơ sở luật pháp Việt Nam và các cam kết quốc tế
được thể hiện trong các dự án, chương trình viện trợ ODA; thông qua việc lập và tổ
chức thực hiện các khung khổ pháp lý, các kế hoạch, quy chế, quy định, giám sát,
kiểm tra... từ khi bắt đầu đến khi kết thúc dự án, chương trình viện trợ, nhằm sử
dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA được thu hút, khơng để thất thốt, lãng phí, tiêu
cực. Quan niệm này đã chứa đựng các yếu tố của phạm trù quản lý là: chủ thể quản
lý, đối tượng quản lý, môi trường quản lý, công cụ quản lý và mục tiêu quản lý.
Theo đó, ODA là đối tượng quản lý. Đây là vốn viện trợ hay vốn vay giữa
chính phủ với chính phủ hoặc tổ chức quốc tế, nên chủ thể quản lý nguồn vốn ODA
bao gồm từ Chính phủ, các bộ chức năng, các cấp chính quyền địa phương và các
chủ dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ODA; trong đó, có chủ thể làm nhiệm vụ quản
lý nhà nước và chủ thể quản lý trực tiếp nguồn vốn này. Tại Nghị định
38/2013/NĐ-CP của Chính phủ nước Cộng hòa XHCN Việt Nam đã quy định:

14


Chính phủ thống nhất quản lý ODA thơng qua các cơ quan đầu mối với sự tham gia
của các cơ quan quản lý nhà nước theo sự phân công, phân cấp gắn với quyền hạn
và trách nhiệm, đảm bảo quản lý, kiểm tra và giám sát trong quá trình sử dụng ODA
theo chức năng được giao. Các cơ quan hành chính nhà nước, như: Viện, cơ quan
ngang Viện và Ủy ban nhân dân các cấp chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước
về đầu tư; còn chủ dự án đầu tư là người trực tiếp quản lý, khai thác sử dụng kết quả
đầu tư của dự án, trực tiếp quản lý, duy tu, bảo dưỡng, khai thác sử dụng cơng trình
và hồn trả vốn vay ODA (nếu là vốn vay) [23]. Nói cách khác, chủ dự án đầu tư là
chủ thể trực tiếp quản lý nguồn vốn ODA được giao. Cũng theo Nghị định này, tại
Việt Nam có 4 cấp tham gia vào quá trình quản lý và thực hiện nguồn vốn ODA là
Ban QLDA, Chủ dự án, Cơ quan chủ quản, Cơ quan quản lý nhà nước về ODA.

Các cấp này có chức năng và nhiệm vụ rõ ràng; trong đó, Ban QLDA là đơn vị giúp
việc cho Chủ dự án trong việc quản lý thực hiện chương trình, dự án ODA. Chủ dự
án là đơn vị được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA và
nguồn vốn đối ứng để thực hiện chương trình, dự án theo nội dung đã được cấp có
thẩm quyền phê duyệt; và quản lý, sử dụng cơng trình sau khi chương trình, dự án
kết thúc. Cơ quan chủ quản là các Viện, các cơ quan ngang Viện, các cơ quan trực
thuộc Chính phủ, các cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức
nghề nghiệp, các cơ quan trực thuộc Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm
sát nhân dân tối cao và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
có chương trình, dự án. Các cơ quan quản lý nhà nước về ODA gồm Bộ Kế hoạch
và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư
pháp, Văn phịng Chính phủ.
Để tiến hành công tác quản lý nguồn vốn ODA tại các chương trình, dự án, các
chủ thể quản lý tùy theo chức năng, nhiệm vụ được phân công, phân cấp thực hành
quy trình quản lý thơng qua việc ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản có tính
chất quy phạm pháp luật (nghị định, thơng tư, quy chế, quy định...), kế hoạch triển
khai dự án, chương trình; tổ chức kiểm tra, giám sát việc thực hiện các dự án,
chương trình đó theo kế hoạch đã được phê duyệt. Do vốn ODA là quan hệ hợp tác

15


giữa chính phủ với chính phủ và tổ chức quốc tế, nên khung khổ pháp lý cho sự
quản lý nguồn vốn ODA phải đảm bảo trên cơ sở tuân thủ luật pháp Việt Nam và
các cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia, được thể hiện trong các hiệp định tài
trợ.
Mục đích trực tiếp của việc quản lý chặt chẽ nguồn vốn ODA là nhằm đảm bảo
sử dụng có hiệu quả, đúng mục tiêu nguồn vốn tài trợ cho từng chương trình, dự án
cụ thể; sâu xa hơn là nhằm bảo vệ chủ quyền quốc gia trong quá trình sử dụng các
nguồn vốn tài trợ.

1.2.2. Nội dung quản lý nguồn vốn ODA
Tùy theo chức năng, nhiệm vụ của từng chủ thể quản lý nguồn vốn ODA, mà
nội dung quản lý nguồn vốn này thuộc loại hình quản lý nhà nước hay quản lý trực
tiếp nguồn vốn được giao. Có thể xác định những nội dung chủ yếu của hoạt động
quản lý nguồn vốn ODA gồm có:
Thứ nhất, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng nguồn
vốn ODA theo thẩm quyền; để trên cơ sở đó có thể hướng dẫn chủ thể trực tiếp quản lý
vốn ODA triển khai thực hiện theo đúng quy định của pháp luật, đúng các cam kết
quốc tế được quy định trong các chương trình, dự án. Theo đó, Chính phủ ban hành các
nghị định về quản lý vốn ODA làm khung khổ pháp lý chung; các cơ quan nhà nước,
căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của mình ban hành các văn bản quy định hướng dẫn
các cơ quan chủ quản, các chủ dự án thực hiện các quy trình triển khai chương trình, dự
án. Các cơ quan chủ quản, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với chương trình,
dự án thuộc Viện, ngành, các đơn vị trực thuộc Viện mình quản lý, có trách nhiệm cụ
thể hóa các nghị định, quy định của Chính phủ và các cơ quan chức năng quản lý nhà
nước về ODA thành các văn bản pháp lý cấp mình (quy chế, quy định...) để hướng dẫn
và theo dõi, kiểm tra việc thực hiện của các chủ dự án.
Thứ hai, quản lý tiến độ giải ngân; đảm bảo cung cấp kịp thời, đúng tiến độ số
lượng vốn tài trợ và vốn đối ứng trong nước cho từng chương trình, dự án theo kế
hoạch triển khai thực hiện chương trình, dự án; kịp thời tháo gỡ những vướng mắc,
nhất là về thủ tục pháp lý để đạt tỷ lệ giải ngân cao. Theo đó, các cơ quan chủ quản
và các chủ chương trình, dự án phải có kế hoạch khả thi trong việc giải ngân nguồn
16


vốn được cấp; Bộ Tài chính phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư phải cung cấp đầy
đủ và kịp thời vốn chuẩn bị chương trình, dự án, vốn đối ứng chuẩn bị thực hiện và
thực hiện đối với các chương trình, dự án thuộc diện được Nhà nước cấp phát từ
ngân sách
Thứ ba, theo dõi, giám sát, kiểm tra việc tổ chức thực hiện các chương trình,

dự án, đảm bảo việc sử dụng nguồn vốn ODA đúng mục đích. Đây là hoạt động
được tiến hành thường xuyên, theo định kỳ hay đột xuất của các chủ thể quản lý tùy
theo chức năng, nhiệm vụ được Chính phủ giao trong suốt quá trình thực hiện
chương trình, dự án từ lúc bắt đầu đến khi kết thúc. Trong đó, việc theo dõi, giám
sát, kiểm tra của cơ quan chủ quản và chủ chương trình, dự án có vai trị quyết định
nhất. Việc theo dõi, giám sát và kiểm tra tổ chức thực hiện chương trình, dự án vốn
ODA phải được tiến hành trên cơ sở bám sát các văn bản quy phạm pháp luật của
Nhà nước, các cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về ODA và của cơ quan chủ
quản chương trình, dự án; đặc biệt là giám sát, kiểm tra việc thực hiện các hạng mục
của chương trình, dự án theo đúng mục tiêu, định mức chỉ tiêu kỹ thuật đã được thể
hiện trong các hợp đồng chương trình, dự án, nhất là những chỉ tiêu về tài chính để
tránh thất thốt, tiêu cực.
1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến hiệu quả quản lý vốn ODA
Hiệu quả quản lý vốn ODA là kết quả của toàn bộ quy trình quản lý vốn ODA
theo đúng các quy định của Chính phủ, nhằm bảo đảm vốn ODA của các chương
trình, dự án được thực hiện đúng mục tiêu, đúng với các cam kết quốc tế, khơng có
tham nhũng, tiêu cực. Hiệu quả quản lý vốn ODA phụ thuộc vào nhiều yếu tố
khách quan và chủ quan; trong đó, yếu tố chủ quan của cơ quan chủ quản và chủ
chương trình, dự án giữ vai trị quyết định nhất.
1.3.1. Về yếu tố khách quan
Trước hết, phải kể đến yếu tố quốc tế. Đó là Nhà tài trợ vốn quốc tế. Các
yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát, thất nghiệp hay
những thay đổi chính trị trên thế giới, nhất là tại các nước cam kết tài trợ vốn ODA
có ảnh hưởng lớn đến các hoạt động hỗ trợ phát triển cho các quốc gia khác. Chẳng
hạn đối với các quốc gia cung cấp ODA, do nền kinh tế gặp khủng hoảng, tỷ lệ thất
17


nghiệp tăng hay thay đổi về thể chế…có thể làm cho mức cam kết ODA hàng năm
của quốc gia này thay đổi theo hướng có thể giữ nguyên, có thể tăng hay giảm, thậm

chí dừng lại. Điều đó ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện chương trình, dự án, nhất là
khi mức cam kết khơng cịn như lúc đàm phán ban đầu. Ngồi ra, có thể do sự thay
đổi về thể chế chính trị ở quốc gia tài trợ, từ đó dẫn đến việc thay đổi các quy định,
thủ tục giải ngân... cũng làm ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện dự án tại quốc gia
nhận viện trợ. Mặt khác, các cam kết quốc tế được quy định trong các chương trình,
dự án đã ký chính là cơ sở pháp lý không thể thay đổi, buộc các chủ thể quản lý vốn
ODA phải tuân thủ nghiêm ngặt; bởi một sự vi phạm không chỉ làm chậm tiến độ
giải ngân của chương trình, dự án, mà cịn đem lại những hệ lụy khó lường, tạo cơ
hội cho bên ngồi có thể can thiệp sâu vào công việc nội bộ nước nhận ODA, nhiều
khi ngồi phạm vi chương trình, dự án, như: vấn đề dân chủ, nhân quyền. Hơn nữa,
mỗi Nhà tài trợ lại có chính sách và thủ tục riêng, địi hỏi các quốc gia tiếp nhận
viện trợ phải tuân thủ khi thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA của
họ. Các thủ tục này khác nhau cơ bản ở một số lĩnh vực, như: xây dựng báo cáo
nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, các thủ tục về đấu thầu, các thủ
tục về giải ngân, các định mức, thủ tục rút vốn hay chế độ báo cáo định kỳ… Tiến
độ các chương trình, dự án thường bị đình trệ, kéo dài hơn so với dự kiến, giảm
hiệu quả đầu tư thường do những quy định này. Vì vậy, việc hiểu biết và thực hiện
đúng các chủ trương hướng dẫn và quy định của từng Nhà tài trợ là một điều vô
cùng cần thiết đối với các quốc gia tiếp nhận viện trợ.
Thứ hai, là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước. Đây là hệ thống
văn bản đã được cơ quan lập pháp, các cơ quan nhà nước xây dựng công phu, để điều tiết
trong thời gian dài, đối với nhiều lĩnh vực; trong đó có lĩnh vực quản lý, sử dụng nguồn
vốn ODA, như: Luật Đầu tư, Luật Ngân sách Nhà nước, v.v. Do đó, các cơ quan chủ
quản, các chủ chương trình, dự án khơng thể tùy tiện thay đổi hay khơng tn thủ các
quy định có tính quy phạm pháp luật đó của Nhà nước trong quá trình quản lý. Việc xây
dựng các văn bản có tính pháp lý để quản lý các chương trình, dự án vốn ODA cụ thể ở
các Viện, ngành, các đơn vị trực thuộc Viện cụ thể phải nhất thiết trên cơ sở chấp hành
các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, có tính đến yếu tố đặc thù của ngành

18

mình, các đơn vị trực thuộc Viện mình, nhưng khơng được đi ngược lại các quy định của
pháp luật nhà nước. Tuy nhiên, trong thực tế, việc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
trong nước có khi chưa đầy đủ, đồng bộ, cịn những khác biệt với thơng lệ quốc tế cũng
gây ra những khó khăn trong q trình quản lý vốn ODA, đòi hỏi các chủ thể quản lý
phải rất thận trọng. Do vậy, đây cũng là một yếu tố khách quan ảnh hưởng tới hiệu quả
quản lý nguồn vốn ODA cần tính đến.
1.3.2. Các yếu tố chủ quan
Trước hết, đó là năng lực quán triệt, cụ thể hóa các văn bản quy phạm pháp
luật Nhà nước, các cam kết trong quá trình đàm phán với các nhà tài trợ thành các
quy định của cơ quan chủ quản các chương trình, dự án; thơng qua việc kịp thời ban
hành các kế hoạch triển khai, các văn bản hành chính, như: quy chế, quy định,
hướng dẫn..., nhằm quản lý chặt chẽ tiến trình triển khai các chương trình, dự án
vốn ODA đúng với mục tiêu đặt ra.
Hai là, năng lực của các Ban QLDA trong việc tham mưu, tổ chức quản lý
nguồn vốn ODA. Với tư cách là cơ quan giúp việc cho chủ dự án – chủ thể quản lý
trực tiếp dự án, nên chất lượng công tác tham mưu của Ban QLDA có ảnh hưởng
trực tiếp đến chất lượng, hiệu quả công tác quản lý của chủ dự án. Đến lượt mình,
chất lượng tham mưu tốt hay chưa tốt lại phụ thuộc vào năng lực của Ban này, trực
tiếp là năng lực, trình độ, phẩm chất của đội ngũ cán bộ trong Ban, nhất là của
người đứng đầu.
Ba là, năng lực và phẩm chất đạo đức của cán bộ tham gia quản lý chương
trình, dự án; bởi cán bộ bao giờ cũng là gốc của mọi công việc. Hai yếu tố kể trên là
năng lực ban hành các văn bản có tính pháp lý để quản lý của cơ quan chủ quản,
năng lực tham mưu của Ban QLDA, suy cho cùng phụ thuộc vào năng lực, trình độ
của cán bộ quản lý. Mặt khác, người cán bộ có tài nhưng khơng có đức cũng là điều
nguy hiểm, vì điều đó tất yếu sẽ dẫn đến những vi phạm trong công tác quản lý. Các
vụ tiêu cực liên quan đến quản lý, sử dụng vốn ODA trong một số chương trình, dự
án ở nước ta vừa qua có nhiều nguyên nhân, nhưng nguyên nhân chủ yếu là từ công

tác quản lý cán bộ và trước hết là từ phẩm chất của chính người cán bộ. Do vậy,

19


năng lực và phẩm chất đạo đức của cán bộ quản lý chương trình, dự án, nhất là của
người đứng đầu, là một trong các yếu tố chủ quan quan trọng nhất.
1.4. Kinh nghiệm quản lý nguồn vốn ODA của một số Bộ, ngành và bài học cho
Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam
1.4.1. Khảo cứu kinh nghiệm của một số Bộ, ngành
1.4.1.1. Tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trong thời gian qua cũng đã tiếp
nhận và sử dụng nhiều chương trình, dự án từ nguồn vốn ODA. Khảo cứu quá
trình quản lý nguồn vốn này tại đây cho ta thấy một số kinh nghiệm nhất định.
Trước hết, đối với công tác thiết kế dự án; để đảm bảo tính khả thi, ít vướng mắc
trong q trình triển khai dự án, ảnh hưởng đến tiến độ và các chi phí phát sinh, cần th
những tư vấn có kinh nghiệm, am hiểu tình hình thực tế địa phương, am hiểu các quy
định của nhà tài trợ. Đồng thời, việc thiết kế để phù hợp, nhất thiết phải có sự tham gia
của địa phương/cộng đồng thụ hưởng dự án.
Hai là, việc đấu thầu phải được thực hiện một cách nghiêm túc, trên cơ sở
pháp luật hiện hành, với sự lựa chọn những cán bộ có năng lực, có kinh nghiệm và
có phẩm chất đạo đức tốt, để đảm bảo lựa chọn được nhà thầu đủ năng lực (chuyên
môn, tài chính).
Ba là, cần có hướng dẫn quy trình thực hiện dự án ngay từ ban đầu; thống
nhất quy trình xét duyệt dự án tại các tỉnh, đảm bảo có sự đồng nhất, bố trí vốn đối
ứng trong q trình giải phóng mặt bằng.
Bốn là, cần xác định cụ thể cơ quan chủ trì để lập kế hoạch vốn hàng năm
đối với dự án hỗn hợp vừa có yếu tố xây dựng cơ bản, vừa có yếu tố hành chính sự
nghiệp để giảm bớt thời gian, đáp ứng tiến độ giải ngân đề ra.
Năm là, tăng cường năng lực của đội ngũ cán bộ thực hiện dự án: cả ở cấp

Bộ và các đơn vị trực thuộc Bộ.
Sáu là, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án. Theo đó,
ngay từ đầu, phải xây dựng được quy chế giám sát, kiểm tra chặt chẽ. Đó sẽ là tác
nhân chính nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn.

20