Quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công, Thực trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế

1

Q
Q
U
U
Ả
Ả
N
N


L
L
Ý
Ý


V
V
À
À


P
P
H
H
Â
Â
N

N


C
C
Ấ
Ấ
P
P


Q
Q
U
U
Ả
Ả
N
N


L
L
Ý
Ý


Đ
Đ
Ầ

Ầ
U
U


T
T
Ư
Ư


C
C
Ô
Ô
N
N
G
G


T
T
H
H
Ự
Ự
C
C

T
T
R
R
Ạ
Ạ
N
N
G
G


Ở
Ở


V
V
I
I
Ệ
Ệ
T
T


N
N
A

A
M
M


V
V
À
À


K
K
I
I
N
N
H
H


N
N
G
G
H
H
I
I
Ệ

Ệ
M
M


Q
Q
U
U
Ố
Ố
C
C


T
T
Ế
Ế



 Anh
ng dy kinh t Fulbright



1. Khái niệm về quản lý đầu tư công
1

Cách tip cn ca bài vit này là so sánh thc trng ca qu công  Vit Nam vi
chun mc quc tng kt t lý thuyt và kinh nghim quc t
t ng hn ch trong qu Vi 
khuyn ngh chính sách thích hp.

Mc dù có mt vài s khác bit trong chi ti i th, c u quan
nim rng qu- PIM) là mt h thng tng th,
bu t vic hình thành nhng lcông n vic thm
nh, la chn, lp ngân sách, th  th, vi mm
bo hiu qu và hiu lc ca c mng và phát trin
chung ca nn kinh t.
2
Chng hNgân hàng Th gii, quy trình qu
gm tám ni dung và c tóm tt :

1.1. Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu
o Định hướng chiến lược đầu tưm ca quy trình qu
c th hin qua chic hay k hoch tng th do cp quynh cao nh ra.
ng này giúp cho hoa chính ph phn 
tiên ca qung thc xây dnh
a các b - ngành và ca các cp chính quy
o Xây dựng dự án đầu tư ng chi - ngành - a
ng các h   cn
thit, mc tiêu, các hong chính, ngân sách d toán, ti thc hin, kt qu k
va d án.
o Sàng lọc dự án bước đầu: Mm bo d án do các b - ngành -
 xum bo thu kin ti thi có th c xem xét 
c k tiu kin ti thiu này bao gm s cn thit, tính nhi vi
a chính ph, và s phù hp v tài khóa. Sàng lc tt  khâu này s giúp tit

kim thi gian và ngun lc  nhc sau.


1
Khái nim u t cô c trình bày  các phn khác c tài nghiên cu, vì vy không nhc li mt cách
chi tit  y. Trong bài này, đầu tư công c hiu là chi tiêu ca nhà c giúp làm tng vn vt cht,
ví d nh xây dng cung, sân bay, cng binng hc, bnh vin v.v. Khái nim này v u t công tng
ng vi nh ngha v u t công (chi phí vn) trong Tài khon quc gia. Trong gii hn bài vit này, chúng tôi
không xem xét các khon chi cho giáo dc và y t ca nhà c, mc dù nhng khon chi này hin nhiên tác ng
n vn i, và vì vy cng có th c coi nh mt khon u t.
2
 tìm hiu chi tit v khái nim qua OECD, xem OECD (2001); ca WB, xem Rajaram, Le,
Biletska và Brumby (2010); và ca IMF, xem Dabla-Norris, Brumby, Kyobe, Mills, và Papageorgiou (2010).




2

1.2. Thẩm định dự án chính thức
o Đánh giá tiền khả thi: Mnh nhanh tính kh thi ca d án
(chng h chi phí và l 
xp tài chính) và nhn din mt s la chn thay th cho d c khi ti
giá kh .
o Đánh giá khả thi: D án s phi qua mt quy trình và quy chun th và
nghiêm ngt. C th là d án s c phân tích chi phí và li ích mt cách chi tic
thnh tính kh thi v tài chính, kinh t, và xã hi. Bên c c
á cn thn v nhng ri ro tim tàng, v tính bn v ng môi
ng và xã hi. Chng c thi ph thu
c, và chng d liu ca t ch

1.3. Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án
S lc quan thái quá và thiu khách quan i vi các d - nh chi phí
quá thp và li ích quá cao - là hing ph bin  n. Chính vì vy,
luôn có nhu cu kim tra tính chân thc và khách quan ca hong thnh d c
bii vi nhng d án la lc hin t thnh. Trong
ng ht li ích nghiêm trng thì thm chí nên s dc lp
ngay t khâu thnh d án.

1.4. Lựa chọn và lập ngân sách dự án
Bt k d u là mt b phn ca k hoch ng th, vì vy
vic la chn và lp ngân sách d án ph c cân nhc phù hp vi chu k ngân sách
n, và dài h m bo d án phù hp v thi v mt tài
khóa trong tng chu k ngân sách.  m bo tính công bng hiu lc giám
sát sau này, các tiêu thc la chn d án phc công khai. u qu không
ch ph thuc vào vic la chn d án tt mà còn ph thuc vào chng ca hong
qun lý và bo trì tài sng xuyên vì vy phu chnh thích hp
 phn ánh nhng khon chi mi phát sinh này.

1.5. Triển khai dự án
S thành công (hay tht bi) trong trin khai d án ph thuc vào nhiu nhân t
chc chn bao gm (i) la chn d án tt; (ii) lp ngân sách chính xác; (iii) chun b các
u kin cn v c qun lý tài chính, t chc b máy và nhân s, thu ht; (iv) k
hoch mua sm máy móc, v theo dõi và qun lý chi phí; (vi) qun lý các ri ro phát
sinh làm ng ti ti và chi phí ca d án. Bn thân tng nhim v u rt
phc tp, vì vy phi có nhng dn cn thit cho vic trin khai d án. V các mt t
chc, vic b trí nhân s, xây dng b máy qun lý, d kin ti v.v. tt c phc
chun b k càng và thc tu thu công khai, công bng, và hiu qu n
c xây dng và công bc nh  n (hoc ít nht là
gim thi

1.6. Điều chỉnh dự án
Trong quá trình trin khai d án, có th xut hin nhng tình hung mi n thit
k, ti, hay chi phí ca d án. Vì vy, hong qun lý d án cn có mt s linh hot
nh có th ng phó vi nhng tình hu tránh kh ng
u chnh này b li d  giu chnh, cn thc hin tht tt các
khâu  c bit là các khâu thnh, la chn, ký kt hp ng mua sm, lp k
hoch và chun b u kin cn thit  trin khai d án. ng thi, hong kim tra,
nh k c thc hi c bc tranh cp nht v tình
hình trin khai d c bit là v chi phí và li ích. Bên c 
 thm chí hy b các d c phát hin là kém hiu qu và lãng phí.
3


1.7. Vận hành dự án
Sau khi d tt, cn phi có mt quá trình (i) bàn giao d án cho t chc
vn hành; (ii) vn hành d án; (iii) bo trì, bng tài sn hình thành t d án; (iv) hch
toán chính xác và kp thi nhng i v giá tr tài sn; (v) và  hu dng
ca d  vào chng và s ng dch v nó mang li.

1.8. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án
t khâu rt quan tri hay b b qua. Ma khâu này là
 c trit k, ti và ngân sách d toán, có
chng và kt qu  vc các m u hay không.
Mt ma ca khâu này là so sánh d i các d  khác
c và quc t t c kinh nghim cho vic thit k và trin khai các
d Bên cnh vi, d  c kim toán
(mt cách chn l  tuân th ca d i vi h thng lunh v u


 h tr cho vit chng ca hong qu
công, các tác gi Rajaram, Le, Biletska và Brumby (2010) ca Ngân hàng Th gi
mt bng câu hi ch :

Các câu hỏi chẩn đoán giúp đánh giá hiệu quả đầu tư công

Nhng câu h cung c  u qu ca h thng qun


Bước 1: Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu
1. ng dn mang tính chic công b rng rãi cho các quy
c
2.  m b xui chính sách ca chính ph và các
ng chic hay không? Quy trình này có hiu lc (effective) hay không? T l
các d án b loi b  n là bao nhiêu?
Bước 2: Thẩm định dự án chính thức:
3. Có quy trình thnh d án chính thc (phân tích chi phí và li ích) vi m 
chi ti cp b hay c xut d 
Nu có, liu có bt buc thnh cho tt các d án hay ch nhng d án trên mt mc giá
tr nh? Liu thnh d án ch tin hành cho mt s khu vc/ngành nhnh,
và nu có thì s là khu vc/ngành nào? T l s d c chính thc thnh v
chi phí và li ích là bao nhiêu?
Bước 3: Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án
4. Thnh d án chính thc thc hin b cho d án hay bi t chc
u gì th hin chng ca nhng bn thnh?
Bước 4: Lựa chọn và lập ngân sách dự án
5. T l c tài tr bi các nhà tài
tr quc t là bao nhiêu? Liu các d án này và các d c tài tr có tri qua mt
quá trình th toán ngân sách vi cùng mt quy tc ging nhau hay
không? Nu khác nhau, hãy gii thích s k có kim tra bn thnh

t nhà tài tr hay không?
4

6. Chng và tính khách quan ca các bn thc kim tra bi m
ngoài hay bi mc chính quyn hay không?
7. Vic la chn d án cuc tit phn ca quy trình ngân sách hay
c thc hic quy trình ngân sách? Chính ph  các d 
c th cân nhc v ngân sách hay không?
8. Có quy trình hiu l  kim soát nhng d   vào din cp ngân sách trong
 p hp nhng d c chính thc phê
chun phân b ngân sách và trin khai? S  gii hn hay không,
và vai trò ch yu ca h cnh c th hay không? Có tn ti các nc y quyn
  n chính quyc lc
i h b sung d án có tính cp bách v kinh t hay chính tr không?
a) T l các d án tham giam vào cu t
trình kim soát  khâu  c (gate-keeping)?
b) T l ca các d c cp ngân sách là bao nhiêu?
9. Giá tr trung bình ca nhng d án mi là bao nhiêu khi so vi giá tr ca:
a)  c thc hin?
b) Các d  dng c
Bước 5. Triển khai dự án
10. T l hoàn thành ca các d  li
 l ng chi  hoàn thành các d án
n t l khác bi nào
gia nhng khu vc then cht  ví d c, y t, cc và v ng,
n?
11. Các b có tin hành k hou thu và mua sm phù hp vi thông l tiên tin hay không
(ví d u thu cnh tranh)? Và nu có thì các b có thc hin các k hoch mua sm
hiu qu hay không?
Bước 6. Điều chỉnh dự án

12. Chính ph  hi vi 
nh này có giúp ci thia các
u này có dn vic hy b hoc tm th
ch các d c thc hin hay không? Nu có, t l ph
 hy b hoc tm th là bao nhiêu? Ch ra nu có các d n
b  không hy b hoàn toàn.
13. c hin d c yêu cu chun b các báo cáo ti nh k hay không?
Các báo cáo này có cp nht phân tích chi phí và l có
chu trách nhim cho nhi v chi phí và li ích hay không? Có nh 
c s d buc hin d án chun b báo cáo cp nht? Nhng báo cáo
qun lý d c s dng trong nhng tho lun ngân sách tip theo vi B Tài Chính
hoc B K hoch hay không?
14. i vi mt b phi din ca các d m c nhng d án do
c ngoài hay t chc tài chính quc t tài tr), t l pht chi phí d toán trung
u chnh lm phát) trong nhng d án chính  các khu vc then cht là bao
nhiêu?
Bước 7. Vận hành dự án
15. D c giao cho nhà thu có, vic thng thu có da trên
 u thu cu
thu hay không? Nu nhc s dng, hãy gii thích nh
  ng chng nào t  c gia v H th u thu và mua sm 
(Country Procurement Assessment Reviews - CPARs) hoc b u thu
mua sm góp phn vào s leo thang chi phí hoc gian ln?
5

Bước 8. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án
16. Có quy trình chuyn giao trách nhim qup dch v i vi hot
ng vn hành và bng tài sc to lp t d 
quan cung cp dch v c cung c  vn hành và bng nhng tài
sc cung ng dch v cng

u trách nhim v vic cung ng dch v?
17. Chính ph có thc hi tài sn ho thng kê tài sn khu vc công bao gm
máy móc, thit b, xe c hay không? Quyn s hu hp pháp ca tài sc duy trì
hay không? Tài snh giá theo nhng nguyên tc k toán vng chnh
 toán ca mt tài sc tuân th, khc tr vào giá tr tài sn, và trong
chng mc có th, cp nht giá tr tài s th hin nhi v giá c.
18. i vi mt b phi din ca các d  chm tr i
thi gian hoàn thành d án so v nào? Chêch lch so vi ngân sách
u (hou chnh) trong nhng d án chính  nhng khu vc then ch
th nào?
19. Giá tr hin ti ròng thc t ca các d c tính toán hay không? D án
 khác bit gia giá tr hin ti thc t và giá
tr hin tc tính (theo th  
i vi nhng d 

2. Quản lý đầu tư công ở Việt Nam và tác động của nó đối với hiệu quả đầu tư công
2.1. Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu
Vinh ng , xây dng và sàng lc d án  Vic phn nh trong rt nhiu
n bn  các cnh - thành ph, huyn, ngành), vi phm vi khác
nhau (toàn qunh th c bit), bao trùm nhng khong thi gian khác
nhau (h c tóm tt trong Bng 1. Còn
i vi tng d án c thm quyn s  ng và quy hoch
  phê duyt ch      ng d   xut phù hp v nh
ng và nm trong quy hoch s  mt ch  c
xp hàng trong danh mc chun b  i ngân sách.
3


Bảng 1. Tóm tắt các văn bản định hướng chiến lược đầu tư
Văn bản

Cơ quan ban hành/phê duyệt
Thời hiệu
Cấp trung ương


Chic phát trin kinh t xã hi
ca quc gia
Ban chng
  và tm nhìn

ng, nhim v phát trin
c
Th ng Chính ph (B K hoch và
 trì)

c tiêu quc gia
Th ng Chính ph

K hoch phát trin kinh t xã hi 5

Quc hi phê duyt (Chính ph ch trì)


Th ng Chính ph phê duyt (B K
ho trì)

K hoch phát trin kinh t xã hi
h
Chính ph (B K ho   
trì)


Cấp vùng, địa phương, ngành


Quy hoch tng th phát trin kinh
t - xã hi các lãnh th c bit
(vùng kinh t trm; khu kinh
t, khu kinh t quc phòng, khu
Th ng Chính ph phê duyt (B K
ho trì. i vi các
quy ho   n quc phòng s
do B Quc phòng ch trì)
   m nhìn


3
Rt tic là s liu v s ng (hay t l) d án b loi  vòng s tuyn khôc B K hoch và u t công
b.
6

công nghip, khu ch xut, khu
công ngh ca c c; hành lang
kinh t);
Quy hoch tng th phát trin kinh
t - xã hi tnh, thành ph trc thuc

Th ng Chính ph phê duyt (UBND
tnh, thành ph trc thuc  
ch trì, phi hp vi các B, ngành liên
quan t chc lp quy hoch)

   m nhìn

Quy hoch phát tri  
vc, sn phm ch yu ca quc gia
Các B qu    c ch trì,
phi hp vên
quan t chc lp và phê duyt quy hoch
   m nhìn

Quy hoch tng th phát trin kinh
t - xã hi ca huyn, th xã, thành
ph trc thuc tnh
UBND cp huyn t chc lp và trình
Ch tch UBND cp tnh phê duyt quy
hoch
   m nhìn

Quy hoch phát tri  
vc, sn phm ch yu ca tnh
Ch tch UBND cp tnh phê duyt (các
s quc, sn phm ch
yu chu trách nhim t chc lp và trình
quy hoch)

Nguồn: Tng kt t Ngh -CP ngày 11/1/2008 si, b sung mt s u
ca Ngh nh s -a Chính ph v lp, phê duyt và
qun lý quy hoch tng th phát trin kinh t - xã hi.

T u thp niên 2000, Viy mnh phân cp v quy hoch. Tuy nhiên, Chính ph
vn thng nht qun lý công tác quy hoch trên phm vi c c. C th là theo Ngh nh

-CP thì:

Chính ph, Th ng Chính ph trc tip quynh quy hoch cp quc gia, bao gm:
quy hoch tng th phát trin kinh t - xã hi ca c c, ca các tnh và thành ph trc
thuch các công trình kt cu h tng quan trn
c; quy hoch tng th phát trin ngành, vùng kinh t; quy hoch chung xây dng các
 (t loi II tr lên); quy hoch phát trin các khu công nghip, khu công ngh cao.
Các b qun lý ngành phi hp vi B K hong quy hoch phát
trin ngành, trình Th ng Chính ph phê duyt. B ng B qun lý ngành quyt
nh quy hoch c th phát trin ni b c theo phân công ca Chính ph.

 quy hoch tng th ca c c, ca ngành, ca vùng kinh t, Ch tch U
ban nhân dân cp tnh xây dng các quy hoch cm: quy hoch phát
trin kinh t - xã hi ca tnh, ca các tiu vùng lãnh th thuc tnh và c
hành chính trc thuc; quy hoch c th phát tria bàn; quy hoch xây
d (t loi III tr xung), nông thôn ca tnh trình Hng nhân dân cùng
cp phê chuc khi quynh.

K hoch phát trin kinh t - xã ha cp nào do ct
nh. Chính ph lp, trình Quc hi quynh k hoch phát trin kinh t - xã hi ca c
c; U ban nhân dân cp tnh lp, trình Hng nhân dân cùng cp quynh k
hoch phát trin kinh t - xã ha bàn.

V mt hình thng chn, t chin k hoch,
quy hov.v. t cn cp huyn và các b ngành s
bao quát ht mi ngóc ngách ca hom bc dn dt
7

bi nhng rõ ràng và nht quán. Tuy nhiên, trên thc t, rn này vp phi
mt s n.

4


Th nht, v phm vi, mc dù t ph  - xã hi - ng
là ba tr ct ca phát trin bn vng  Vit Nam, song các chic và k hoch phát trin kinh
t - xã hc bit là  c mi coi trng c kinh t 
cp ti hai tr ct còn li. u này ng trc tip ti vic honh và phân b ngun
lc ht sc quan trng này.

Th hai, th t ng  Lê Vit Thái, do
cùng mt lúc tn ti quá nhiu n, trng tâm, trn hiu
n li gian thc hin d án và gim hiu qu


Th ba, không ch thiu ng hp, th t   công còn
không nht quán vi th t  ngun lc. Chng hp hóa luôn
c khnh là mc tiêu bao trùm ca nn kinh t thì t l p ch
to ch bim t 10,3% xung ch còn 
% . Tn 2000-2011, theo s liu ca Tng cc Thng kê, t
l p - vc coi là mt tr- m liên tc t
12,2% xung ch còn 5,6%, ng thi t l t mt tru khác là giáo dc -
o gim t 6,4% xung ch 
xây dng và kinh doanh bng sn li có t trt t 2,4% và 0,9%
lên 5,3% và 2,4% mng.

Th  u phi c phi hp gia các cp và gia các b, ngành,
trong quy hot lng lo. Trong cách làm quy hoch và l
n nay, nhu cu (mà thc ra là mong mua các b a
c tng hp t i lên. Hin nay, mi b  chú trng ti quy
ho- trong nhing hp là do chy theo thành tích và li ích cc

b - mà không qun quy ho ng
thi, k lut tài khóa và k lut quy hoch cp, mang nng tính ban phát và bao
cp. H qu là quy ho t xa kh  t các
hng m mi cp mi ngành thì tng nhu c h tng (CSHT) theo quy
hon 2011-i gn 300 t -la (giá 2010)u
ng 30 t -i 20-25% GDP ca nn kinh t. Con s t xa t l
 khong 12% GDP hin nay ca Vin t l i
10% GDP ct Bn, Hàn Quc trong giai
n m ra h.

Bảng 2. Dự kiến tổng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng theo quy hoạch 2011-2020

Lĩnh vực đầu tư
Vốn đầu tư
(tỷ đô-la)
Trung bình/năm
(tỷ đô-la)
Giao thông
160,0
16,00

46,5
4,65

4
Nhng hn ch này c phân tích chi tit trong các công trình nghiên cu ca Lê Ving
Quang, Lê Minh Tun, và Nguyn Nghiên cu Qun lý Kinh t c vin
c C Anh (2011).
8


11,5
1,15

16,6
1,66

8,5
0,85

8,5
0,85

15,0
1,50

28,5
2,85
Tổng cộng
295,1
29,51
Nguồn: Tng hp t các quy ho ca Chính ph
Ghi chú: Giá tr vu c tính theo mc giá 2010

ng thi,  c ng bin, sân bay, khu kinh t ven bin, khu kinh t ca khu,
khu công nghic quy hot cách tràn lan, thm chí vô t chc, vô k
lu y, s yu kém u phi ca truni
hp c cùng vi s chia ct ca nn kinh t và k lut tài khóa lng lo là
nhng n dn t, chng chéo, lãng phí, kém hiu qu hin
nay  Vit Nam.

2.2. Thẩm định dự án chính thức
V hình thc, các d  Viphi trc thn là
nghiên cu tin kh thi và nghiên cu kh thi.
5
V thm quyn, các bcó
trách nhim t chc thnh nhng d án do mình quynh hoc y quyn quynh
. u mi t chc thnh d  chuyên môn trc thuc quynh
. Chng h K ho u mi thnh nhng d 
y ban Nhân dân cp tnh quy

nh hin hành, Th ng Chính ph thành lp Hng Thi vi
nhng d án do Th ng Chính ph quyc nhng d án khác khi thy cn
thit). Trong nhng hp này, B ng B K ho tch Hng
Thc v các d 
6


Mc dù quy trình thnh có v cht ch v hình thên thc t, hong thnh
d án trong thi gian qua bc l rt nhiu bt cp
7
, c th là:

Th nht, trong rt nhing hp, tn tt li ích trong hong thnh d án.
Chng hnh d ng thnh hoc là ci c
quan quynh ch Thm chí, trong mt s ng hc
n cho ch c xây dng d án. ng hp này, hot
ng thnh d án ch có tính cht hình thc và chiu l.

5
i vi các d ng công trình, theo u 5 ca Ngh nh s 12/2009/-CP thì ch các d án
quan trng quc gia mi cn lp nghiên cu tin kh thi (g trình Quc
hi xem xét, quynh v ch u tt c các d án khác không cn lp nghiên cu tin kh thi.
6
Quy trình thi vi nhng d c thù s c thc hii vi các d án
 u mi còn phi ly ý kin c
chuyên ngành.
7
Mt ln na, rt tic là s liu v s ng (hay t l) d án b loi  vòng thm nh d án khôc B K
hoch và u t công b.  Hàn Quc trong giai on t n 2007, có ti 44% (c th là 147 trên tng s 335)
d án ln vi tng s vn u t d kin lên ti 82 t -la b t chi ngay t vòng  giá tin kh thi. Trong s
này, a s liên quan ti giao thông vn ti nh ng b ng st ng thy (9), và cng (6).Ngun:?
9

Th c cnh d án hin rt hn ch, th hin rõ nht qua vic
thnh các d ln và phc tp. Vì thic th
thc nht phc v hiu qu tài chính, kinh t,
và xã hi ca d án, và vì v lun c  loi b hay thông qua d ng
hp này, ging là yêu cu ch u chnh li d án sao cho phù hp vi
nh hi tránh nhng ri ro v trách nhim và pháp lý sau này.

Th ng hp, vic thnh d án ch mang tính minh ha cho các quyt
, và vì vm bo tính khách quan. Mt ví d n hình là
d án ng st cao tc Bc - Nam . ng st cao tc Hà Ni 
H Chí Minh (gi tt là Báo cáo) ca B Giao thông - Vn ti trong k hp th 7, Quc h
 t 10,6%, th
i ca v12%, và do vy d án không hiu qu v mt
kinh t. Tuy nhiên, khi  cng c tính kh
i mt s gi nh trong mô hình tính toán, c th


. Vi nhng gi nh
mi này, mà thc chng chi phí th
tt c c nâng lên trên 14%. y, bi mt s gi nh
h thi ích ca d i ta có th d dàng bin mt kt qu
không kh quan tr thành kh quan, ít nht là trên giy t.
8


Th c ép v thi gng tiêu cn chng ca thnh d án. Theo
nh hin nay, thi gian thnh d án ph thuc vào quy mô và tm quan trng ca d
án. Chng hi vi nhng d án xây dng công trình, thi gian thnh ca các d án
quan trng quc gia là không quá 90 ngày làm vic t ngày nh h p l; còn thi gian
thi vi d án nhóm A, B, C lt là không quá 40, 30, và 20 ngày làm vic. Mc
nh chính thy, song trên thc t, thi gian thnh phc rút ng
rt nhiu thì mi có th gii quyc mt khng d  s cn phi thnh. u
này mâu thun trc tip vi thc trng c cnh hn ch, thi
khuyn khích làm vic, ngun d liu và thông tin chuyên môn khan him. Kt qu là trong
nhing hp, vic thnh d án hoc rt tn thi gian, hoc ch u l.

Th i vi các d án ODA, nhng mâu thun v quy trình và quy chun thnh d án
ca Vit Nam vi tác quc t luôn là mt nguyên nhân quan trng khin vic thnh d
án b chm tr.

2.3. Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án

 Vit Nam hin nay không có hng th ng trc, và càng không có
hng thc lp. V mn pháp
quy v nh v c li vi thnh d u
 mm v c phân công, mt s b c

bit là B K hoch  và trong mt chng m Tài chínhc giao nhim
v theo dõi chung hom trng phm vi qun lý ca mình, và vì vy v nguyên
tc có quyn và trách nhim xem xét li kt qu thnh c
quan. Tuy nhiên, trên thc t, mt mc giao nhim v c th, mt khác vì ngun
lc (v t chi, thi gian, tài chính) ht sc hu hn nên các b c và
 


8
Xem thêm phân tích chi tit trong  Anh (2010).
10

V mt lý thuy (bao gm Quc hi, Hng Nhân dân tnh - thành ph,
và Hng Nhân dân qun - huyn) có chnh quy hoch, k hoch phát trin
kinh t - xã hng thi có chc trin khác các quy hoch và k hoch này,
và do vy cn thit và phi có ý kic lp v quym vi ca mình.
Tuy nhiên, trên thc t, vai trò quynh và giám sát này c rt hn ch,
c bit là  c, mt ln na, ch yu là do thiu ngun lng
 thành viên c là công chc trong b máy chính quyn;
a, t l chuyên trách rt thp, ngun lc v i và tài chính u bt cp.

2.4. Lựa chọn và lập ngân sách dự án
9


Khác vi nhic,  Vit Nam, vic la chn d án có hai m quan trng, c
m này c phc tp  bnh ca kt qu la chn d án cui cùng. m
u tiên là cp quynh p phê duyt (hay chp thun) quy
k nhng d i
70% d n lý và quyu d án trong s này cn

có s phê duyt hay chp thun cc bit là nhng d án ni ngân
sách c
10


m th hai,  Vit Nam hin nay  tách ri gia hong la chn và lp d
toán cho d i hong b trí ngun vn. C th  phân cp, các
b ngành c quynh hu ht v danh mc và quy mô ca các d m vi
b ngành ca mình, song B Tài chính mu trách nhim thu xp ngun vu
  ng phê duyt danh m
công, song a s li trông ch vào ngun vn h tr cu này din ra mt cách
ph bin trên toàn quc bit là  nhng tnh không t c ngân sách.

Tình trng quy hot phn lc
t ngân sách, dn nhiu h ly tiêu cu kiên phi k n thc trng là danh m
 xut ngày càng dài, d  thi phng,
trong khi ngân sách l.
11
t mình, dn n mt cuy d án
và s cnh tranh quyt lit gia các b ngun lc. Bên cc la
chn d i ngân sách làm cho rt nhiu d c
quynh, không th tric, hoc gi c tri chm tr, và do
vi giá thành (xem thêm phn Trin khai d án). i din vi tình hình này, các b

 d 
 

 


Ý th c thc trng này, Th ng Chính ph    th s 1792/CT-TTg ngày
15/10/2011 v ng qu vc và vn trái phiu chính ph.

9
Vic lp ngân sách d án còn phi tính n các khon ng xuyên, bo trì, bng. Tuy nhiên, do thiu
thông tin và s liu v vic lp ngân sách cho các khon chi này nên phn này ch tp trung vào phân tích vic lp
ngân sách u t.
10
Xem bài: Phân cp qu    ht l   , truy cp ngày 20/10/2012 ti a ch

11
Theo TS. Lê ng Doanh, nm 2011, c c có 66.000 d i nhu cu vn khong 220.000 t
ên ch trin khai c 20.529 d án vi tng s vn d kin chi 123.029 t ng, tc là ch thc hin
c khong 1/3 d án và  ng c ½ nhu cu v
11

Ch th này yêu cu các 
  thêm  


 



12

 

            


 
 
 
 và i công, gây lãng
 
gây ra.

 
giao. M     

 

 
- 
K
- 2015.
  
, 

 


Mc dù vic Th ng ban hành Ch th 1792 là mt du hiu tích cc, cho thy quyt tâm ca
Chính ph trong ving qu vc và vn trái phiu
chính ph. Tuy nhiên, bn thân s i ca Ch th nàyc bit là t nhng nguyên tc mi và
nhnh b sung  có th thy thc trng qu ngun vn trung
 n nay lng lo ra sao.

2.5. Triển khai dự án

S thành công (hay tht bi) trong trin khai d án ph thuc vào nhc chun b ,
bao gm xây dng chic và quy honh d án, la chn

12
Khi vit nh vy, vô hình trung, Ch th 1792  tha nhn vic tn ti tình trng quyt nh u t bt chp kh
nng thu xp vn. Thc t này cng c phn nh trong Báo cáo ki 
2010, trong  cho thy  Hi Phòng, k hoch vn ch c 12,8% nhu cu vn ca các d 
duyt. Còn  Ninh Thun, Gia Lai, Kon Tum, vn u t xây dng cho các d án  c phê duyt ln t gp
3,4; 3,7; 5,7 ln k hoch vng ca a phc: Nh ng
i a ch nhe-tay-thu-nhung-rong-tay-chi-
3282.html.
12

và tài tr d ánu thu xây dng v.v. Nhng phân tích  các phc v hn ch ca nhng
c trong quy trình qu ng ý rng khâu trin khai d  Vit
Nam s gp phi rt nhiu trc trc. Trên thc ty ra, mà biu hin rõ ràng nht và
bc xúc nht là vic trong rt nhing hp, ti ca d án b 
nhiu so vi d ng thi chng b xung cp nhanh chóng.

 h tng ca Vic bing lên
r so vi các qun khác (xem Bng 3).
13

C th là nng Pháp Vân - Cu Gic coi là
tuyn cao tu tiên ca Vit Nam, ch là 1,86 tri-n 1998-2002, thì
n n 2006-2012, sua tuyn Cu Gi - Ninh Bình i gn 10
tri-la/km. Các tuyn H Chí Minh - ng - Quó sut
 y. Gng cao tc quy hoch và trong quá
trình trin khai, bao gm H Chí Minh - Long Thành  D M Thun, và
Bn Lc - Long Thành có chi phí rt ln, lên ti 20 triu -c bit, suu

a tuyn Bn Lc - Long Thành d kin lên ti 28 tri-la/km.

Nu so sánh vi Trung Qun phát trii Vit Nam hin nay, hay
thm chí so vi M, thì sung cao tc ca Vit Nam t nhiu (xem Bng 3).
 bin minh cho sun bù gii ta và chi
phí gia c nt  Vii nhng chng thc t
cho thy ch   gii thích s chênh lch rt ln v suu
Bng 2 gia các d án  Vit Nam trong các thi k a các d án
 Vit Nam vi các d án ca Trung Quc và M.

D án h tr k thut quy hoch phát tring cao tc ca ADB cho Vit Nam
c tính chi phí ng  xây dng mt ki-lô-mét ng cao tc bn làn xe  Vit Nam
là t n 4,8 tri-la, ính c chi phí n bù, xây cu, khc phu kin a
hình n t yuc tính này phù hp vi kinh nghim quc t. Th hi
mt d ng cao tc các d án giao thông quan trng ca Chính
ph, thì ngay lp tc, c lên thành 7,6 triu USD/km.
14
Nhìn
vào các d án c th, chng hn H Chí Minh - Long Thành  Du Giây, sau khi tr
chi phí cu và tip nht (286 triu USD) thì chi phí vn lên ti 13,5 trig t
y, trong d án Bn Lc  Long Thành, sau khi tr   xây ba chic cu và
b ca d án vn là 16,8 triu USD/km.

Bảng 3. Chi phí đầu tư đường cao tốc

D m
Khong
cách (km)
Tng chi phí
(triu USD)


dng
Suu
US$/km 4 làn xe)





Pháp Vân  
(*)

32,3
53
1998-2002
1,86
- Ninh Bình
56,0
548
2006-2012
9,78
TP.HCM - 
61,9
613
2004-2010
9,90
 
131,5
1.404
2012-2016

10,67
TP.HCM - Long Thành  
Giây
51,0
932
2009-2013
18,28

13
Phn vit v  h tng da trên nghiên cu ch ging dy kinh t 
trình Vit Nam thui hc Harvard (2012).
14
Quynh -Ttg, 11/4/2007 phê duyt danh mt s d án kt cu h tng giao thông quan
trng, thit y
13

 
54,0
1.000
2009-
18,52
- Long Thành
57,1
1.608
2012-2015
28,16







Jiangxi
134,0
320
1996-2004
2,39
Liaoning
109,0
288
1996-1998
2,64
Shenyang-Jinzhou (6 làn xe)
192,0
729
1996-2001
2,53
Shanxi
176,0
618
1999-2006
3,51
Chengdu-Nanchong
208,0
772
1998-2004

3,71
Changchun-Harbin
101,9
404
1998-2003
3,96
Chongqing (4 & 6 làn xe)
89,0
461
1996-2004
4,37



2002
(**)

5,80
(*)
ng Pháp Vân Cu Gi t chung cao tc.
(**)
Ch s giá USD  Hoa K n t n 2010. Vy quy v ng cao tc
bình quân  Hoa K u chnh thành 7,0 triu USD/km. (C s giá chung; ch s giá
xây d s giá chung).
Nguồn: ng dy kinh t i hc Harvard (2012).
Rõ ràng là nh nt yu và phi xây thêm cu không gii
c mt cách th h tng. Bên c
nhng v c gii quyn là do hi
pháp lý cht ch v quy trình theo dõi, ki 
15

Câu hi
t ra là: vu tiên, phi khnh rng nhng nguyên
u xut phát t bt cp trong vic thit k th ch, chính sách, và t chng kém
ca hong qu- tu có tính ch quan. Bn thân Ch th a
nhp quá rng li thiu các bin pháp qung b dn ti tình trng phê duyt
quá nhiu d t kh i vc và vn trái phiu Chính ph,
thi gian thi công kéo dài, k ho ct khúc ra tu qu 
phân tán và lãng phí ngun lc c các phc (và s phân
tích  các phn sau), thc trng này là h qu tt yu ca vô vàn bt cp trong mc ca quy
trình qu a toàn b h thng qu Vit Nam.

Error! Reference source not found. lit kê mt s d i gian
u lu so vi k hou. Nhng nguyên nhân quan trng ca tình
trng này bao gm:
 Nút tht trong gii ta mt bng, k c n bù gii ta.
 Không b c vn, do vy không th tri.
 i thit k k thut (nhing hp do nhà thc), dn kéo dài
th toán các hng m.
 u thu biu giá nên nhà th giá thc chn.
 i nhà thu do nhà thu thic, t n ti mt cách toàn din
d  c v thit k, thi gian, chi phí v.v.
 D án càng chm càng b c bit trong bi cnh lu
vào (nh giá b phá nhiu ln k t 2007.





15
Xem ngh nh 113/2009/N-CP v  ngày 15/12/2009.

14

Bảng 4. Một số dự án đội giá thành và kéo dài thời gian điển hình


Tên dự án
Chủ đầu tư
Thời gian
Đầu tư
Khởi
công
Dự kiến
hoàn
thành
Hoàn thành
Nguyên nhân chậm tiến độ
Dự toán
Điều
chỉnh

Quyết
toán

Nguyên nhân đội chi
phí
Metro Bn Thành -
Sui Tiên
Ban Qun lý
ng s
Th H Chí

Minh
2012
2017
-

1,1 t
USD
2,4 t
USD

 i thit k k
thu toán các
hng mc thit b
Cao tc TP.HCM

Ban Qun lý D
án M Thun
12/2004
2007
02/2010
Thit k k thut kém nên
phi thit k
6555 t

9880 t

9880 t

Thit k k thut kém
nên phi thit

k
i l 
ng cao tc
Láng - Hòa Lc)
BQL D án

03/2005
09/2007

thành do thiu
vn
16

Thiu vng mc gii
ta mt b
v u th 
li thit k.
5379 t

7500 t

7500 t

t giá.
D án V sinh Môi
ng TPHCM,
c Nhiêu Lc
Th Nghè
S GTVT
Quý

2/2003
2007
08/2012
Chm tr ca nhà thu
Trung Qu u thu giá
r và không hoàn thành d
n.
200 triu
USD
317 triu
USD
317 triu
USD
Chm ti  nên dn
t giá.
ng cao tc Cu
Gi - Ninh Bình
VEC
01/2006
Quý
3/2008
06/2012
ng mc gii ta mt
b ng lc yu kém
ca nhà thu bao gm c

lc thi công.
3733 t

7692 t


8974 t

 i chính sách
n bù gii ta, thay
i t t giá.

16
V i l t s ct theo thit k ng vc hoàn thành do thiu vn ngân sách.
15

2.6. Điều chỉnh dự án

Khuôn kh pháp lý v u chnh d c ci thin trong m l
Trong mt s c c th, khuông kh  và rõ tàng. Chng h
Ngh -CP v Qun lý d nh rt c th v
ng hu chnh d u 14), c th là khi:

 B ng bt, sóng thch ha hoc các s
kin bt kh kháng khác;
 Xut hin các yu t i hiu qu  án;
 Khi quy hoch xây di trc tip ng  m, quy mô, tính
cht, mc tiêu ca d án;
 Do bing bng ca giá nguyên liu, nhiên liu, vt liu, t giá hi
vi phn vn có s dng ngoi t hoc ban hành các ch , chính sách
mi mt bng công trình.

u 14 ca Ngh u chnh d án dn s i v a
m, quy mô, mc tiêu, hay mc s cho phép ca i) quyt
y nhng ni duni phc thnh lng th

i) quyu chnh d án phi chu trách v quynh ca mình.

Viu chnh nh i vi các d n khai là chuyu
chnh ln li không th ng.  Vit Nam hin nay, rt nhiu d u
u b u chnh m - v ti thc hin, m, thm chí là thit
k và công ngh - trong quá trình trin khai. Nói cách khác,  Viu b tr
ng (xem Bng 5). Mt nguyên nhân quan trng ca tình trng này là khung
pháp lý cho ving dn triu ch Vit Nam rt yu và thiu.
Bên cvic theo dc hin d t sc lng lo (xem
thêm Rajaram, Le, Biletska và Brumby, 2010) cc theo
c giao cho B K ho Tài chính. Song, vi trách
nhic giao không rõ ràng, thông tin v d án thiu và không cp nht, ngun lc có hn,
n khích yu, hai b này không th t cách hiu qu hàng
chc nghìn d c trin khai h

Bảng 5. Tỷ lệ số dự án đầu tư công phải điều chỉnh và chậm tiến độ (%)


2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Tỷ lệ phải điều chỉnh (%)
14,6
16,7
22,2
33,7

24,6
15,0
14,2
Tỷ lệ chậm tiến độ (%)
9,2
13,1
14,8
16,6
16,9
9,8
11,6
Tỷ lệ cơ quan gửi báo cáo giám
sát lên Bộ KH & ĐT (%)
-
68,7
60,3
85,0
67,2
-
-
Số dự án trong kỳ (làm tròn)
12.980
17.440
28.690
-
29.680
36.610
38.420
Nguồn: Tng hp t các báo cáo ca B K ho

Tình trng chm ti tt yu dn vic phu chnh các ni dung khác ca d án, nht
u này dn tình th i vi các nhà quu
u gi nguyên k luu ch
n khai có th không bao gi  qu
16

chc chn. Mt khác, nu chnh thì hin nhiên là s ng ngân sách,
c bit là  c ng hp, sc ép ca ch 
ng, cùng vi s hi thúc ca các bn mt s tha hip ca trung


Mc khi có Ch th 1792, có v u chnh các d 
công rt d   Ch th  u chnh vn



     


Khi viy, Ch th 1792 vô hình trung tha nhn rng viu chnh vn (b sung,
u chuyn v.v.) t n nay có th c thc hin mà không cn s chp thun c
quan có thm quyn giao vn.

Trên thc t, n ht xa so vi d u, cho thy mt k
lut tài khóa vô cùng lng l th là, theo Báo cáo ca Kim toán Nhà
 2009, d toán n do Quc hi giao là 112.800 t ng
on s thc hin là 181.363 t t ti 60,8% so vi d toán. S i lp lun
rng t l   phi kích cm hn
ch m kinh t. Tuy nhiên t d
 l i 31,9%.

2.7. Vận hành dự án

Quy trình qu Vit Nam chm dt sau khi d t c
bàn giao d án cho t chc vn hành. Ly ví d c th ng hp ca tuyng cao tc
H Chí Minh -     a d án này là PMU M Thun, thc hin theo
c chìa khóa trao tay. Sau khi hoàn thành d án, PMU M Thun tin hành bàn giao
d án cho Công ty C phn phát tring cao tc BIDV (BEDC), và kt thúc trách nhim ca
mình  u trách nhim thanh toán ti, qun lý tuyn
cao tc (bao gm c thu phí, thc hin bo trì, bng).

Quy trình qum gi n
n tình trng rc (moral harzard). Quay li ví d  trên, hu qu ca vic d án b
chm ti gi lên gi - tt c thuc trách nhim ca PMU M
Thun - c chuyn hoàn toàn sang BEDC sau khi d c bàn giao. Không ch chu tình
truýt làm, cam chun tình trng chi phí b i lên gp i, BEDC còn phi
gii quyt hu qu do chng xung cp nhanh chóng  mt s 
bo trì và b n nhiên là BEDC s cn ph
ng mc t y, rt nhi
17

quay tr li s dng quc lu này mt mt làm suy gim thêm kh i vn,
ng thc li mu ca d án.
17


Nói tóm li, nhng nn vn hành d án; bo trì, bng tài sn
hình thành t d án; hch toán nhi v giá tr tài s hu dng
ca d  vào chng và s ng dch v nó mang li hin nay nm ngoài quy trình
qua Vit Nam.

2.8. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án

B   116/2005/TT-ng dn vic qun
lý và x lý tài sn ca các d án s dng vc khi d án kt thúc. Phm vi
u chnh cm các d án s dng vc, k c c các
d án s dng ngun vn ODA và ngun vin tr không hoàn li ngân
c.

Vit Nam  cho hong kim toán và phê duyt quyt toán sau khi d
i vi các d án s dng ngun vn -
nh rng tt c các d án ODA quan trng quc gia, d án ODA nhóm A, d án ODA
nhóm B có s dng vu phi kim toán quy trình cp có thm quyn
thm tra và phê duyt. Các d án ODA khác thc hin quyt toán theo yêu cu ca cp có thm
quyn.

Tic kim toán quyt toán là thm tra và phê duyt quyt
toán s c thm tra v tính tuân th các chun mc kim toán  33/2007/TT-
7/TT- pháp lý và vic áp dn quy phm pháp
lut trong quá trình ki trì thng ni dung còn khác
nhau gia báo cáo ca ch m toán quyt toán.

-BTC nh c th v thi hn quyt toán các d án ODA, tùy
theo m quan trng ca chúng (xem Bng 6). Thi hn này nhìn chung rt lâu, dn h
qu là nu có sai phm xy ra thì vic phát hin và quy trách nhing là quá mun
ng hp ca PMU 18 và d i l - Tây.

Bảng 6. Thời hạn lập báo cáo, kiểm toán, và phê duyệt quyết toán dự án ODA (tháng)

Quan trng
quc gia
Nhóm A
Nhóm B
Nhóm C
Lp báo cáo quyt toán
12
12
9
6
Kim toán quyt toán
10
8
6
4
Thm tra và phê duyt quyt toán
10
7
5
4
Tng cng
32
27
20
14

17
Bt chp kt qu thc hin d án ng cao tc H Chí Minh - Trung Lng, Ban QLDA m Thun  c giao
làm ch  án ng giao thông khác vi tng mc v0 t ng. Không dng li  ó,
B GTVT  thành lp Tng công ty n và Qun lý d án h tng giao thông Cu Long (

sp xp, t chc li Ban QLDA M Thun và sáp nhp mt s doanh nghip thuc B GTVT ti khu vc phía Nam)
 thc hin nhim v n lý d án và khai thác h tng giao thông ti khu vc phía Nam.
18

Vit Nam vt khung pháp lý thng nht và toàn din cho hong kii
vi các d ng ngun vn c. Nhim v này hic giao cho Kim
c. Tuy nhiên, vì nhiu nguyên nhân, s ng d c kit
ít. Theo tác gi Nguyn Anh Tun, Phó V ng V Tng hp ca Kic, trung
bình hKic ch thc hin kim toán t n 350 d án
n 1% tng s d a c c. Trong s này, Kim
c chuyên ngành thc hin kim toán khong 22- án trm
do các Ban qun lý d án c c
khu vc thc hin kim toán chi tit t n 10 d  mi tnh.
18


Ngay c vi mt mu kim tra rt nh i 1% tng s d án), tng kt ca tác gi Nguyn
Anh Tun cho thnhng hn ch, thiu sót trong quu y ra  tt c
các khâu cm hiu qu t thoát, lãng phí ngân sách nhà
c. Tng hp kt qu ki -2009 ti các tnh thành, các b ngành,
các d  án và cc tiêu, Kic n ngh x lý tài
chính: 4.224.289 triu 

Cn nhn mnh ri vi tt c các d  c vi ngun vn ODA), hong
kim toán ch dng li  vic kim tra, xác nhn, trung thc, hp pháp ca thông
ng thi kim tra tính tuân th pháp lut ca vic qun lý, s dng tài sn công và ngân
c trong quá trình thc hin d Kim toán Nhà
c không có chy kt qu kim toán không cho bit cht
ng và kt qu ca d  vc các m u
hay không.

Trên thc t, B K ho u mi giúp Th ng Chính ph t chc
thc hii dung và vic t ch án
   nh trong Ngh nh s -CP ban hành ngày 15/12/2009.
Theo Ngh nh này, ni dung giá d  bao ga
kánh giá kt thúct xut thúc bao
gm các ni dung sau:
 n b  án;
 c hin d án: hot ng qun lý thc hin d án; kt qu thc
hin các mc tiêu ca d án; các ngun lng cho d án; các li ích do d
án mang li cho nhi th ng và nhng ca
d án
19
; tính bn vng và các yu t bm tính bn vng ca d án;
 Các bài hc rút ra sau quá trình thc hin d  xut các khuyn ngh cn thit.

V t chc thc hi , Ngh -nh ch 
chu trách nhim t chc thc hiu, gia k và kt thúc d  y,
 nh d án, vi c giao cho ch u
này hin nhiên t t li ích. H qu là vic dù có th
nh ht sc chi tit v mc thc hin ht sc hình thc trên
thc t. Tt nhiên, v nguyên t quyc v u

18
Xem Nguyn Anh Tun n lý u t cô  p ngày 3/11/2012 ti a ch trang web:
Ths.pdf
19
 giá tác ng bao gm c trng kinh t - k thut vn hành ca d ng kinh t -
xã hn vng ca d án.
19

có th thc hin t xut d c quyn qun lý ca mình. Tuy nhiên, nh
n mnh  mt s phc, nhìn chung hiu qu và hiu lc ca hong này rt thp.

3. So sánh và kinh nghiệm quốc tế về quản lý đầu tư công

Qu m bu qu và hiu lc là mt v h trng ca
mi quc gia. Vì vy, kinh nghip quc t v t này, trong
khuôn kh ca mình, không có tham vng tng kt mt cách toàn din các kinh nghim quc t
v qu. Nó ch nh khiêm tn là (i) tóm tt mt s thành công và tht bi
v qu gii; và (ii) so sánh chng qu Vit Nam
so vi mt s c có d li thc hin hai mc tiêu này, bài vit s dng tài liu hi tho
ca Ngân hàng Th gii v ch  y hiu qu c t chc ti Hà Ni vào
tháng 8/2010.

n 2008-2010, Ngân hàng Th gic hin các nghiên cu tình hung v qun
i 29 quc chia thành 5 nhóm, bao gc: (i) có h thng qun
u tiên tin; (ii) ph thuc vào vin tr c ngoài; (iii) ph thuc vào tài nguyên;
(iv) hu chin và d  v; và (v) chun b gia nhp EU. Trong chng mn Vit
Nam, Bng 7 tóm tt mt s c m v các ni dung qu u
tiên.

Bảng 7. Tóm tắt một số đặc điểm về quản lý đầu tư công của ba nhóm nước


Hệ thống quản lý
đầu tư công tiên tiến
Quốc gia phụ thuộc viện
trợ nước ngoài
Quốc gia phụ thuộc

tài nguyên tự nhiên
Định hướng
đầu tư, xây
dựng dự án,
và sàng lọc
bước đầu
  ng dn và sàng
l     t,
mch lc và có thm quyn.
Chi c ngành gn kt
vi ngân sách trung hn.
Chi    ng
chú trng vào nhà tài
tr và xây dng  mc quá
chung chung, vì vy thiu
  có th sàng l
b.
Chi    a
chính ph không hoàn
 c tuân th do
quyn lc v tài chính t
các công ty khai thác tài
nguyên. Thiu minh bch.
Thẩm định dự
án chính thức
c da trên mt bn
ng dn toàn din v quy
trình chun mc thnh,
h tr t    thm
nh và qua nhic phê

chun thnh.
Ph thuc vào nhà tài tr.
Chính ph thi  c
ng dn, th nh cn
thit (cho c d án t chi
tr). Không chuyn giao
c thnh.
Thiu kh  n hành
thnh d 
th nh s b gim
xung, d án s mang tính
chính tr    
ph thuc vào ngun
thu t tài nguyên.
Đánh giá độc
lập đối với
thẩm định dự
án
Thc hin bi m  
c lp, là nhân t có tính
then cht.
Ph thuc vào nhà tài tr.
Chính ph thi  c
thnh cn thit.
Thiu kh  nhu cu
thc lp.
Lựa chọn và
lập ngân sách
dự án
D án phi có thc

lp tr  c chn.
Thm quyn ngân sách 
niên (trung và dài hn) h
tr cho vic thc hin d án.
Không gn kt giu
 và  ng xuyên.
Mt phn ln vin tr nm
ngoài ngân sách. Gn kt
gia d i
h thng ngân sách và
chính sách tài khóa lng
lo ng ý tài tr d án
Thiu gn kt ngân sách
 ng xuyên vào d
án. Minh bch kém.
ng thiu gn kt vi
chica quc
gia.
20

  i vic d án
    
sách.
Triển khai dự
án
Qun lý cht ch tng chi
phí thông qua phân chia
trách nhim rõ ràng, h
thng k toán vng chc và
báo cáo ti . H thng

u thu cht ch, có chia s
ri ro gia chính ph và nhà
thu.
Thiu tài chính b sung
thc hin nu tài tr không
 nh. Qun lý kém nên
nhà tài tr thành l
quan qun lý d án và tin
 u thu.  ng
xu v qun lý v sau.
Qun lý kém d n
không chi ht d toán.
Ngu  ng không
 nh gây gi  
và thanh toán chm. Hình
thành mt s loi d 
kèm vi khai thác tài
nguyên.
Điều chỉnh
dự án
Có c  chi tit xem xét
vic có nên tip tc d án
hay không n   
cao.
Ph thuc vào quy nh
ca nhà tài tr.
Thi   tái xem xét
d 
nguyên nhân qun lý kém.
Vận hành

dự án
Danh sách qun lý tài sn
toàn din, tin c  c
kic lp.
Chuyn giao tài sn không
i  tài sn,
ngân sách vn hành và bo
trì thiu do  ng
xuyên không c kt ni
vào ngân sách và tài khóa.
 tài sn không y
. Thiu kinh phí vn
hành và b ng do
không gn vi ngân sách
ng xuyên
Đánh giá và
kiểm toán sau
khi hoàn
thành dự án
Tp trung nhi  
  ng. D án hoàn
c kim toán b
quan cp cao.
Ph thuca nhà
tài tr, không s d
giá da vào hiu qu  ci
thin kh  p và thc
hin d án.
H    
  ng do thiu nhu

cu và kh c hin.
Nguồn:    Promoting Public Investment Efficiency: A Synthesis of Country

Da trên các nghiên cu tình hung v qun lý u t công ca Ngân hàng Th gii, tác gi
Brumby a a ra mt bng so sánh v hiu qu (efficiency) và hiu lc (effectiveness) ca qun
lý u t công  mt s quc gia, trong  có Vit Nam (xem Bng 8). Nhìn vào s so sánh này,
có th thy rng cht ng ca tt c các khâu trong quy trình qun lý u t công  Vit Nam
u t mc trung bình tr xung, trong  có ti 5/8 khâu  mc yu và kém. Vic khc phc
yu kém  các khâu này vì vy s phi tr thành mt u tiên quan trng trong n lc tái c cu
u t công nói chung cng nh ci thin hiu qu qun lý u t công nói riêng  Vit Nam.
Bảng 8. So sánh chất lượng quản lý đầu tư công của Việt Nam với một số nước khác

Các chức năng quản lý đầu
tư công
Chile
Ireland
Hàn
Quốc
Brazil
Belarus
Trung
Quốc
Việt
Nam
Nigeria
Định hướng, xây dựng dự án,
và sàng lọc bước đầu

Thẩm định dự án chính thức








21

Đánh giá độc lập đối với
thẩm định








Lựa chọn và lập ngân sách dự
án

Triển khai
dự án








Điều chỉnh
dự án








Vận hành
dự án

Đánh giá và kiểm toán sau
khi hoàn thành dự án








Nguồn: Brumby, J. (2008). Efficient Management of Public Investment: An Assessment Framework. Presentation
for World Bank/KI Conference. Seoul: 20-21 November.
Ghi chú: Ký hiu màu s

Khá
Trung bình

Kém

4. Phân cấp quản lý đầu tư công ở Việt Nam và tác động đối với hiệu quả đầu tư công

K t i mi, Chính ph luôn ch y mnh phân cp nói chung và phân cp qun lý
. Các ch ng, hành lang pháp lý, và chính sách phân cp
qun ti  nhiu vn khác nhau. Ch ng phân cp qun
c trình bày trong Ngh quyt 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 v tip ty
mnh phân cp quc.
20
Khuôn kh pháp lý cho quc trình bày
trong Lut Ngân sách 2002, Lu tho Luu o
lut, ngh t s c nêu  các phc ca bài vit này. M
ca phm li mt s nguyên tc, chính sách, và h qu ca phân công 
Vit Nam.

4.1. Một số nguyên tắc quản lý đầu tư công ở Việt Nam

Bên cnh nh  m và nguyên tc chính th c trình bày trong Ngh quyt
08/2004/NQ-CP thì trên thc t, chính sách phân cp qu Vic
 ng bi hai nguyên tc quan trng khác. Nguyên t     p t trên
xu    ng gì  cp trên không cần làm thì c i s thc hi  trên
xung)u này ng vi nguyên tc phân cp ph bin trên th gii là
những gì cấp dưới không làm được thì cp trên mi ph i lên). Nguyên tc phân

20
Ngh quyt này bao trùm c phân cp ch yu nht, bao gm qun lý quy hoch, k ho
tric; hong s nghip, dch v công; t chc
b máy, cán b, công chc.
22

cp từ trên xuống n hing ci luôn cm thây b gò bó và cp trên luôn 

trong tình trng quá ti và không th king thi tip t   li 
chính quyn ci.

Nguyên tc th hai là phân cp theo quy mô, hay còn gm to, buông nht
trong nhng tiêu chí ch o trong quá trình phân cp qu Vit nam. C th là
m phân ci vi các chm v qung ph thuc vào
quy mô và tm quan trng ca d c chia thành các d án quan trng quc gia, nhóm A,
nhóm B, và nhóm C.

Mt nguyên tc quan trng ni vi vic qun lý các d n ngun
tài chính. M i nht quán, chính quyn cp t c quyn t quyt g
i vi các d  t nhiên là vu kin phù hp
v phát trin kinh t - xã hi và kh  qun lý c Tuy nhiên, thc
trng  Vit Nam là có t c ngân sách. Rt nhiu tnh thm chí
còn không t ng xuyên. Chính vì v các d 
 c các d áu phi trông ch vào ngun tr cp t trên
xung.

4.2. Phân cấp đối với các chức năng quản lý đầu tư công ở Việt Nam

Trong phn này, khi bàn v phân c gii hn trong phm vi các d án
có ngun vn trun Các ni dung và cha quc minh ha
trong Hình 1. Chính sách phân cn các ni dung và ch n
rt nhiu cu hình (hay trng thái) phân cp khác nhau gia chính quy    a
a các cp chính quyi nhau.

Hình 1. Sơ đồ nội dung và chức năng quản lý đầu tư công


Tình/Thành

phố
Trung ương
Cấp CQ thấp
hơn
Lựa chọn dự án, lập ngân
sách
Thẩm định dự án chính
thức
Triển khai dự án
Đánh giá độc lập thẩm
định
Điều chỉnh dự án
Định hướng, xây dựng dự
án, và
sàng lọc bước đầu
Vận hành dự án
Đánh giá và kiểm toán
sau khi
hoàn thành dự án
Văn hóa, giáo dục,
y tế
Sản xuất
Xã hội, môi trường
Cơ sở hạ tầng cứng

23

Cng chính sách và quá trình phân cp nh hình và thc hin
mt cách bit lp mà trong mng kinh t, chính tri và pháp lut nht
nh - gng th ch ng ca thut ng này

21
. Do vy, thit k - và
 kt qu - ca chính sách phân cp ph thung th
ch chung ca quc gia. Mng th ch khác nhau s to ra nhng
n khích khác nhau, t n nhng hành vi và cui cùng là các kt qu khác
nhau. Nhng kt qu t mình, lng tr li vng th ch, có
th ng cng c  ng làm rn nt các th ch hin ti. Và vòng lp
này c th tip tc tái din.

Vì chính sách phân c th ph thuc vào tng n
quy mô d án, cn phân cp, ngun tài tr v.v. nên rt khó khái quát hóa. Trong
nhng pho lun chính sách phân cp (nu có)  tng khâu trong quá
trình quy,  phn này, chúng tôi s ch xem xét mt nhóm các d u
lc  h tng, c th là ng b, sân bay, cng bin, khu kinh t, và
n (Bng 9).

 vào kt qu phân tích ca Bng 9, có th ph nh ý kin cho rng tình tr
lan cn nay có ngun gc t chính sách phân cp quá mc và ch yu do li
cc dù không th ph nhn mt thc t là nhii dng nhiu
khe h ca quá trình phân cn cùng, chính s thiu phi và k lut
lng lo ci chng quy hoch thp là nguyên nhân quan trng nht dn
ti tình trng chéo, và kém hiu qu.

Bảng 9. Trách nhiệm và thẩm quyền của TƯ và ĐP trong đầu tư công


Cảng biển
lớn
Sân bay
Khu

kinh tế
Quốc lộ
Điện

T
T
T
T
T

T
T
T
T
T

T
T
T
T
T

T
T
T
T
T

T

T
T
T
T
Giám sát
T
T
T
T
T

T
T
T
T
T
Nguồn Anh (2012)
Cn nhn mnh rng gc gác ca tình trng phân tán và cht phát
ngay t trong quy hoch. Vì  Vit Nam, Chính ph qun lý thng nht công tác quy hoch, nên

21
Th ch (institution) theo Douglass North (1990) bao gm các quy tc thành vn và không thành vn cng nhng
c ch ng ch thi hành các quy tc này.
24

trách nhiu tiên phi thuc v các b Trong cách làm quy hoch và lp
n nay, nhu cu (mà thc ra là mong mua các b ngành
c tng hp t i lên. Hin nay, mi b  chú trng
ti quy ho mình - trong nhing hp là do chy

theo thành tích và li ích cc b - n quy ho ngành
Có th thy tình trng thiu k lut dn phá v quy hoch mt cách ph
bin trong hu hh v h tng bin, khu kinh t, khu
công nghip v.v. (xem li








Hình 2).

Hin nay, c c có 39 cng bin vn cng, tc là trung bình c 30  40 km b
bin li có mt bn ct na (chính xác là 20) trong s 39 cng bic phân
loi là cc t là ca Vit Nam và th gii. Vi
ng hàng hóa có hn, vic phân m h t này khing hàng thc t qua
nhiu cng thua xa công sut thit k, vì vi giá thành và gim sc cnh tranh cho sn
phm xut khu ca Vit Nam.
22
 y, Vit Nam hin có 14 sân bay quc ni và 8
c t
23
u sân bay cách nhau ch t n 2 gi lái xe. Ngay c khi sân
bay C s di 20% công su 
khong 70 km (và cách sân bay Rch Giá khong 60 km) vch vi s
vi 3.400 t ng t i và kém hiu qu 
hin rt rõ trong vic phát trin h tng công nghip. C c có 18 khu kinh t ven bin, 267
khu công nghip, 918 cm công nghip vi t l ly

24
lt là 4%
25
, 46%
26
, và 26%
27
.

Hãy nhìn k trng hp cng bin. Theo quy hoch (Quy-TTg ngày
 c s có 39 cng bin vi khong 100 khu bn cng tng
hp. Th  bn phê duyt quy hoch ca Th n bn quy hoch chi tit ca B
Giao thông  Vn ti, s ng bn cng không ngng mc thêm. Ly ví d ng s 6
 - có 14 cng bin vi 21 bn tng hp.

22
g lc Cnh tranh Toàn cu 2010-2011, chng cng bin ca Vit Nam xp hng 97/139
quc gia, thua xa nhic trong khu v-lan (43), Trung Quc (67), Campuchia (82).
Còn theo báo cáo Làm kinh doanh 2010 ca WB thì chi phí tin t và th thc hin các th tc
xut khu mt container  Vi-la và 22 ngày, trong khi  Trung Qu-la và 21 ngày, 
Thái--la và 14 ngày,  -la và 18 ngày, còn  Singapore là 45-la và 5 ngày.
23
 4 sân bay mi bao gm Thanh Hóa, Kon-tum, An Giang, và Long Thành vc B Giao thông Vn
ti công b quy ho
24
 l l da theo s d u so vi s d án trin khai.
25
Theo Báo cáo ti Hi th chính sách phát trin khu kinh t ven bin Vit Nam ngày 27/8/2011.
26
Theo Báo cáo to Hi tho v quy hoch s dt ca y ban Kinh t ca Quc hi ngày 27/9/2011.

27
Theo Báo cáo to Hi tho v quy hoch s dt ca y ban Kinh t ca Quc hi ngày 27/9/2011.
25

  n Quy -BGTVT ngày 3/8/2011 v quy hoch chi tit
nhóm cng bi bn tng h n 21 bn cng
chuyên dùng, phc v cho hou, gas, và nhi
vào quy hoch.










Hình 2. Đầu tư cơ sở hạ tầng phân tán: Ví dụ về sân bay, cảng biển, khu kinh tế ven biển




Sân bay
Cng bin
Khu kinh t ven bin

4.3. Một số hạn chế của chính sách phân cấp đầu tư công

Phân cấp đồng loạt và đại trà

N phân cp thì các tnh và thành ph trc thu
Vic chia ra thành ba nhóm. Nhóm mt gm Hà Ni và H ng
chính sách phân cc bit.
28
Nhóm hai gm ba thành ph trc thui, bao
gm Hng, và Cng chính sách phân cp không r
mi nhóm ba, bao gm 58 tnh còn lng chung mt
chính sách phân cp, bt chp s khác nhau hin nhiên v quy mô, không gian tài khóa, ngun
lc v.v. ca nhnày. Vic có mt tm áo phân cp chung cho h
tt c u có th hic t  chính quyu này

28
Chng hn nh v phân cp ngân sách, xem Ngh nh --CP v mt s  tài
i vi Hà Ni và H Chí Minh.