Luận Văn Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế

MỞ ĐẦU
Lịch sử phát triển của kinh tế thế giới đã cho thấy sự phát triển thần kỳ của
Đông Á. Mô hình phát triển của Đông Á đã khiến các Chính phủ, các học giả,
các chuyên gia nghiên cứu kinh tế phải suy ngẫm và học hỏi. Trong câu chuyện
thần kỳ đó, chính sách công nghiệp là một vấn đề rất được quan tâm. Và mặc dù
vai trò của nó đối với thành công của Đông Á còn phải được xem xét, khảo cứu,
nhưng đến nay, chính sách công nghiệp đã trở thành một bộ phận quan trọng
trong hệ thống các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của các quốc gia trên
thế giới.
Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng Sản Việt Nam, hiện nay Đảng, Nhà nước
và nhân dân ta đang tiến hành công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước
với mục tiêu đưa nước ta về cơ bản thành một nước công nghiệp vào năm 2020.
Trong quá trình này, chúng ta cần xây dựng và thực hiện được các chính sách
công nghiệp vừa phù hợp với điều kiện cụ thể của đất nước vừa đáp ứng được
những đòi hỏi của quá trình hội nhập vào nền kinh tế thế giới nhằm tạo cơ sở
cho sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế. Để thực hiện được nhiệm vụ to lớn
này, cùng với việc nghiên cứu, phân tích, nắm bắt các qui luật khách quan và
thực tiễn để đề ra các chính sách công nghiệp có cơ sở khoa học, việc tham
khảo, học tập kinh nghiệm của những nước đi trước, đặc biệt là những nước
trong khu vực có các điều kiện về chính trị, văn hoá, xã hội tương đồng với
chúng ta, là việc làm hết sức cần thiết và bổ ích. Xuất phát từ bối cảnh đó, em
chọn đề tài “ Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế ” làm
khoá luận tốt nghiệp của mình nhằm: góp phần hệ thống hoá một số vấn đề lý
luận và thực tiễn của CSCN, phân tích các CSCN của Nhật Bản, Trung Quốc và
rút ra những bài học kinh nghiệm cho quá trình hoạch định và thực thi CSCN, và
trên cơ sở đó trình bày một số kiến nghị góp phần xây dựng và hoàn thiện chính
sách công nghiệp của Việt Nam trong thời gian tới. Với mục tiêu như vậy,
1
ngoài các phần “Mở đầu”, “Kết luận” và “Danh mục tài liệu tham khảo” kết cấu
của khoá luận được trình bày thành ba chương.
Chương 1: Những vấn đề lý luận của chính sách công nghiệp.

Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế - Chính sách công nghiệp của Nhật Bản và
Trung Quốc.
Chương 3: Một số kiến nghị nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện chính
sách công nghiệp Việt Nam trong giai đoạn từ nay đến năm 2020.
CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP
2
Chính sách công nghiệp là một phần đặc biệt trong câu chuyện thần kỳ
Đông Á. Sự đánh giá về vai trò của nó đối với thành công của Đông Á đã gây
rất nhiều tranh cãi. Đó là bởi vì chính sách công nghiệp (CSCN) bên cạnh những
mặt tích cực còn có những mặt trái rõ rệt. Nó thường bị coi là hành vi trục lợi
của một số nhóm đặc quyền và là nguồn gốc của sự tham nhũng, tiêu cực trong
giới quan chức chính phủ Nhiệm vụ của chương này là hệ thống hoá một số
vấn đề về lý luận của CSCN, bao gồm: khái niệm, nội dung, mục tiêu và công cụ
của CSCN…Ngoài ra, những điều kiện để có một chính sách công nghiệp hữu
hiệu cũng được đưa vào và xem xét trên cơ sở lý thuyết kinh tế. Đây là những
căn cứ quan trọng để tác giả phân tích CSCN trong các phần tiếp theo.
1.1. Tổng quan về chính sách công nghiệp.
1.1.1. Khái niệm về chính sách công nghiệp.
Việc thảo luận về chính sách công nghiệp nhiều khi gặp khó khăn. Vì cho
đến nay, vẫn chưa có một khái niệm chuẩn thống nhất về CSCN. Có nhiều
người quan niệm CSCN là những chính sách được nhằm vào ngành công
nghiệp. Một số khác định nghĩa CSCN theo cách hẹp hơn, họ cho rằng CSCN
chỉ là những chính sách liên quan tới việc khuyến khích và tổ chức lại các ngành
công nghiệp riêng biệt nào đó. Trong khi đó, một số nhà nghiên cứu thì định
nghĩa CSCN hết sức chung chung, coi CSCN là công cụ, biện pháp để Nhà nước
can thiệp vào nền kinh tế nhằm đạt được các mục tiêu nhất định. Tuy nhiên, theo
tác giả đề tài này, mặc dù các quan niệm trên không hoàn toàn sai nhưng những
quan niệm này là chưa đầy đủ hoặc không rõ ràng. Vì những quan niệm này đã
xác định không chính xác mục tiêu, đối tượng, nội dung cũng như cơ chế thực

hiện của CSCN.
Phân tích về mặt thuật ngữ, cụm từ “chính sách công nghiệp” được xuất
hiện vào đầu những năm 1970, đầu tiên là ở Nhật Bản. Theo tiếng Nhật, chính
sách công nghiệp là “Sangyo Seisaku”. Còn trong tiếng Anh, CSCN được gọi là
“Industrial Policy”. Từ “Industry” có hai nghĩa, bao gồm: (i) ngành chế tạo hay
sản xuất; (ii) công nghiệp, kinh doanh. Như vậy, thuật ngữ “ chính sách công
3
nghiệp “ có thể dẫn đến hai cách hiểu khác nhau là chính sách điều chỉnh ngành
công nghiệp hoặc chính sách ngành và nó gây ra những sự lầm lẫn trong việc
tìm hiểu và phân tích về CSCN.
Xét về nội dung, chính sách công nghiệp được nhìn nhận rất khác nhau:
- Theo Ryutaro Komiya, căn cứ vào các chính sách phát triển công nghiệp
của Nhật Bản, ông coi CSCN là “ các chính sách của chính phủ thuộc loại mà
nếu không được vận dụng, sẽ có một sự phân bổ nguồn lực theo cách khác giữa
các ngành hoặc mức khác biệt về khía cạnh nào đó của hoạt động kinh tế của
các hãng cấu thành một ngành công nghiệp ”. Tuy nhiên sau đó ông đã sửa đổi
và mở rộng định nghĩa này, ông cho rằng CSCN bao gồm các chính sách ảnh
hưởng tới sự phân bổ nguồn lực cho các ngành công nghiệp và các chính sách
ảnh hưởng tới tổ chức ngành. [5, 15].
- Cũng có quan điểm khá tương đồng với quan niệm trên, Motoshige Ito,
trong cuốn sách “Phân tích kinh tế về chính sách công nghiệp”, đã cho rằng
“chính sách công nghiệp là chính sách nhằm tác động tới phúc lợi kinh tế của
một quốc qua thông qua việc Chính phủ can thiệp vào lĩnh vực phân bổ các
nguồn lực giữa các ngành, các khu vực của một quốc gia và can thiệp vào tổ
chức sản xuất của các ngành/khu vực nào đó”. Theo quan niệm này, đối tượng
của CSCN không chỉ là các ngành công nghiệp mà còn là các ngành khác đồng
thời CSCN vừa bao gồm chính sách có tác động liên ngành, vừa bao gồm chính
sách có tác động tới nội bộ một ngành. [60, 23].
- Nhấn mạnh đến khía cạnh phân bổ nguồn lực, Paul Krugman coi CSCN là
“ sự nỗ lực của Chính phủ nhằm huy động các nguồn lực cho các khu vực riêng

biệt được xem là quan trọng đối với tăng trưởng kinh tế trong tương lai và do đó
CSCN luôn thúc đẩy một số bộ phận của nền kinh tế thông qua việc gây bất lợi
cho các bộ phận khác ”. [460, 11].
Những quan điểm trên cho thấy việc cho rằng CSCN nhằm điều chỉnh
ngành công nghiệp là không thật chính xác. Tất nhiên, lĩnh vực công nghiệp là
lĩnh vực sản xuất chủ yếu của nền kinh tế, phát triển công nghiệp là nền tảng
quan trọng để thúc đẩy kinh tế phát triển, thế nhưng bên cạnh lĩnh vực công
4
nghiệp còn có các lĩnh vực khác và thực tế cho thấy rằng có một số quốc gia đã
sử dụng những chính sách, mà bản chất của nó giống như các CSCN được đề
cập ở trên, để thúc đẩy sự phát triển của các lĩnh vực đó như Mỹ chẳng hạn.
Chính phủ Mỹ đã có vai trò chính trong việc phát triển các ngành nông nghiệp
thông qua các biện pháp trợ cấp, hỗ trợ nghiên cứu và triển khai [485, 11].
Như vậy, có thể thấy rằng, trong khuôn khổ lý thuyết kinh tế, khái niệm “chính
sách công nghiệp” cần được hiểu là chính sách ngành. Đó là các chính sách ảnh
hưởng đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp
trong những ngành đó và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành. [230, 3].
Tóm lại, trên cơ sở các phân tích nêu trên, đề tài này đặt trọng tâm của
CSCN vào “các chính sách, biện pháp được Nhà nước sử dụng để tác động đến
sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như giữa các doanh nghiệp trong các
ngành đó nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển”. Đối tượng CSCN là các doanh
nghiệp, các ngành hoạt động sản xuất. Do đó, CSCN khác với các chính sách
kinh tế vĩ mô. Các chính sách kinh tế vĩ mô được xây dựng trên quan điểm vĩ
mô còn CSCN được hoạch định trên quan điểm vi mô để can thiệp vào hành vi
của các doanh nghiệp, các ngành.Ví dụ như với chính sách tài chính, đối tượng
của chính sách là tổng thể nền kinh tế, Nhà nước can thiệp theo hướng tăng chi
tiêu sẽ mở rộng tổng cầu từ đó nó làm thay đổi sản lượng, thu nhập, việc làm
những biến số kinh tế vĩ mô; còn trong một CSCN, nhìn ở giác độ ngành kinh tế,
việc Chính phủ trợ cấp cho một ngành phát triển sản xuất sẽ khiến Chính phủ
phải chuyển nguồn lực từ các ngành khác sang ngành này và do đó nó không

trực tiếp ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên về dài hạn, CSCN
cũng ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô vì nó điều chỉnh cơ cấu ngành, cơ
cấu thương mại, ảnh hưởng tới việc làm, sản lượng, chu kỳ kinh doanh, tác động
đến cơ sở hạ tầng, công nghệ và năng suất tạo ra lợi thế cạnh tranh mới ảnh
hưởng đến giá cả Mặt khác, các mục tiêu vĩ mô cũng sẽ điều chỉnh CSCN cho
nên quan điểm phân chia vi mô, vĩ mô chỉ mang tính chất tương đối.
1.1.2. Mục tiêu và công cụ của chính sách công nghiệp
1.1.2.1. Mục tiêu của chính sách công nghiệp
5
Các chính sách công nghiệp hiện thời nhằm vào vô số mục tiêu, trong số đó
có nhiều mục tiêu phi kinh tế. Tuy nhiên, đề tài này chỉ hướng trọng tâm vào các
chính sách được thực thi vì những lý do kinh tế. Về cơ bản, các chính sách kinh
tế phải hướng tới các mục tiêu kinh tế chung như tăng trưởng kinh tế nhanh và
bền vững, ổn định giá cả, đảm bảo đầy đủ công ăn việc làm ở mức độ cao và cân
bằng cán cân thanh toán đồng thời góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ
cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Chính sách công nghiệp
không phải là một trường hợp ngoại lệ. Song song với mục tiêu chung này, mục
tiêu trực tiếp của CSCN là tạo ra được một cơ cấu ngành hợp lý trên cơ sở thúc
đẩy một số ngành phát triển, có sức cạnh tranh quốc tế và có khả năng hỗ trợ
nền kinh tế thị trường. Với các mục tiêu như vậy, nội dung chủ yếu của CSCN là
lựa chọn những ngành cần ưu tiên và các biện pháp thúc đẩy những ngành này
phát triển hoặc ở một khía cạnh khác, đó là xác định những ngành suy thoái hay
phải hạn chế và phương thức “giải thoát” các nguồn lực khan hiếm ra khỏi
những ngành đó một cách hợp lý.
Khi xem xét mục tiêu của CSCN, rất dễ có sự lầm lẫn với chính sách cơ
cấu ngành kinh tế. Vấn đề cần lưu ý ở đây là chính sách cơ cấu ngành kinh tế
thường có phạm vi và nhiệm vụ rộng lớn hơn nhiều so với CSCN. Chính sách cơ
cấu ngành kinh tế được thực hiện nhằm điều chỉnh hoạt động sản xuất giữa các
ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế quốc dân theo định hướng chiến lược
phát triển ngành trong từng giai đoạn nhất định, nội dung của nó phản ánh sự

thay đổi tỷ trọng của các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế. [279, 7]. Còn
CSCN chỉ can thiệp vào sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các
doanh nghiệp trong những ngành đó do có sự tồn tại của các thất bại thị trường
với nội dung chủ yếu là lựa chọn và thúc đẩy những ngành cần ưu tiên hay hợp
lý hoá những ngành cần hạn chế . Mặt khác, cần phải nói thêm rằng, mục tiêu
cũng như các giải pháp chính sách của CSCN được xem xét là tạm thời hay
chiến lược, dài hạn hay ngắn hạn sẽ tuỳ thuộc vào từng Chính phủ, từng giai
đoạn phát triển kinh tế cũng như bối cảnh kinh tế trong và ngoài nước của mỗi
quốc gia. Ví dụ như Nhật Bản trong những năm 50, mục tiêu trọng tâm của
6
CSCN là phục hồi sản xuất cho nên CSCN là chính sách tái thiết với việc thiết
kế hệ thống sản xuất ưu tiên; còn Mỹ trong những năm 90 khi mà nền kinh tế thị
trường đã hoàn thiện thì mục tiêu và nội dung của CSCN được gắn với việc điều
chỉnh cơ cấu ngành, chủ yếu là cơ cấu công nghiệp.
Xét một cách tiếp cận khác đối với mục tiêu của CSCN, CSCN bao gồm
các chính sách mà dựa vào đó Chính phủ của một nước quyết tâm tạo ra một cơ
cấu ngành, đặc biệt là cơ cấu công nghiệp được cho là lý tưởng đối với sự phát
triển kinh tế như: các chính sách bảo vệ những ngành công nghiệp “non trẻ”,
xúc tiến sự phát triển các ngành công nghiệp mũi nhọn, hỗ trợ hay hợp lý hoá
các ngành suy thoái…, và điều này đặc biệt có ý nghĩa đối với một nền kinh tế
mở. Theo mô hình lý thuyết lợi thế so sánh của D.Ricardo, với giả định cơ cấu
công nghiệp có sẵn các quốc gia sẽ được lợi nếu xuất khẩu những hàng hoá có
lợi thế so sánh và nhập khẩu các hàng hoá có ít lợi thế so sánh hơn.Vì vậy, khi
cơ cấu công nghiệp thay đổi theo hướng tạo ra sự thay đổi về lợi thế so sánh thì
thông qua cơ cấu thương mại sự tái phân phối thu nhập giữa các quốc gia xảy ra,
những nước phát huy được lợi thế mới này sẽ được lợi. Như vậy, theo cách tiếp
cận này, có thể coi CSCN là một chính sách được thực hiện nhằm tăng cường
phúc lợi kinh tế của một quốc gia bằng cách làm giảm phúc lợi của nước khác.
Đây cũng là một trong những nguốn gốc dẫn đến các xung đột thương mại quốc
tế.

1.1.2.2. Công cụ của chính sách công nghiệp
Chính sách công nghiệp thực hiện các mục tiêu và nội dung của mình
thông qua một hệ thống các công cụ. Đó là hệ thống những phương tiện truyền
dẫn các phương thức tác động lên đối tượng của CSCN. Hệ thống này bao gồm
những nhóm công cụ cơ bản sau:
- Những công cụ kinh tế là ngân sách, các quỹ, hệ thống đòn bảy khuyến
khích kinh tế như thuế, trợ cấp, lãi suất
- Những công cụ hành chính, tổ chức gồm có: các công cụ hành chính là
các kế hoạch, quy hoạch của Nhà nước và hệ thống các văn bản quy phạm pháp
7
luật, các công cụ tổ chức như mô hình tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ công
chức tham gia vào quá trình hoạch định và triển khai.
- Những công cụ tuyên truyền, giáo dục là hệ thống thông tin đại chúng
liên ngành, các hiệp hội
- Những công cụ mang tính kỹ thuật và nghiệp vụ như công tác kiểm tra,
thu thập thông tin, các tiêu chuẩn kỹ thuật
Kinh nghiệm từ hoạt động thực thi CSCN trên thế giới và đặc biệt là của
Nhật Bản cho thấy rằng, có thể chia công cụ CSCN thành ba loại chủ yếu: các
công cụ điều chỉnh trực tiếp, các công cụ khuyến khích gián tiếp và các công cụ
liên quan tới thông tin.
- Nhóm công cụ điều chỉnh trực tiếp bao gồm việc cấp giấy phép hoặc bản
quyền, phân phối hàng hoá, kiểm soát sự gia nhập ngành mới, việc hình thành
những cácten Những công cụ như vậy thường có hiệu ứng phụ vì chúng có
khuynh hướng tạo nên sự khác biệt tuyệt đối giữa các đối tượng chịu sự điều
chỉnh của luật với các đối tượng khác. Hơn nữa, với những công cụ mang tính
kế hoạch, chúng có thể gây ra trở ngại đối với quyền tự trị và sự phát triển của
ngành bị can thiệp, đặc biệt khi các ngành này trưởng thành.
- Nhóm công cụ khuyến khích gián tiếp bao gồm các khuyến khích về tài
chính như thuế, trợ cấp, thuế quan và vốn cho vay của Chính phủ và các công cụ
ảnh hưởng đến môi trường mà ở đó doanh nghiệp, ngành hoạt động như các hạn

chế thương mại và quy chế đầu tư. Ở đây, tác giả chỉ phân tích một số công cụ
chủ yếu:
+ Hệ thống thuế: Thuế là một khoản chi phí mà Nhà nước yêu cầu các cá
nhân, tổ chức phải nộp trong một điều kiện nhất định. Thuế thường có ba loại:
thuế thu nhập (thuế trực thu), thuế tiêu dùng (thuế gián thu) và thuế tài sản. Vì
thuế được tính vào chi phí nên nó có thể ảnh hưởng tới giá cả làm lệch lạc tín
hiệu giá cả, thực hiện sự phân bổ nguồn lực theo ý đồ của Nhà nước. Trong
phạm vi CSCN, để thúc đẩy một ngành phát triển, Nhà nước có thể thực hiện
giảm thuế hay thậm chí miễn thuế đối với ngành đó. Một biện pháp quan trọng
trong việc giảm thuế là Nhà nước đưa ra hệ thống khấu hao. Đó là một hệ thống
8
được thiết kế để phân bổ các chi phí phải chịu về máy móc thiết bị trong khoảng
thời gian tồn tại được quy định của tài sản đó mà không tính tới chi phí về lãi
suất và lạm phát trong thời kỳ có liên quan. Nếu thời gian tồn tại được quy định
của tài sản càng ngắn tức là tài sản được khấu hao nhanh thì mức tiết kiệm thuế
thu nhập càng lớn và lợi nhuận của doanh nghiệp sẽ tăng lên. Do đó, ngoài biện
pháp giảm thuế, để tạo ưu thế cho một số ngành, đặc biệt đối với các ngành phục
vụ xuất khẩu hoặc những ngành quan trọng có thời gian thu hồi vốn dài, Nhà
nước có thể cho phép những ngành đó khấu hao nhanh những thiết bị, máy móc
quan trọng, đắt tiền. Nói chung, biện pháp này ít tạo ra những méo mó về giá cả
nên nó hay được sử dụng.
- Thuế quan bảo hộ là loại thuế đánh vào các hàng hoá xuất nhập khẩu,
thuế quan nhập khẩu thường là một trường hợp điển hình hơn. Đây là công cụ
hữu hiệu của CSCN xét trên phương diện nó thực hiện mục tiêu phát triển một
số ngành nào đó nhất là những ngành “công nghiệp non trẻ”. Tuy nhiên, kết quả
là mặc dù tạo ra công ăn việc làm, tạo đà phát triển cho ngành công nghiệp non
trẻ, nhưng nó lại tạo ra gánh nặng thuế quan cho người tiêu dùng và hạn chế
nhập khẩu. Ngoài ra thời gian bảo hộ bằng thuế quan mà quá dài thì sẽ ảnh
hưởng đến tình trạng cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước khiến họ
không thể lớn mạnh lên được.

- Trợ cấp: Về mặt phân bổ nguồn lực thì tác động của trợ cấp cũng tương tự
như thuế. Ngoài ra, do trợ cấp thực tế sẽ làm giảm lượng vốn và phụ phí cho đầu
tư nên nó có hiệu quả đáng kể định hướng hành vi của các doanh nghiệp nhưng
mặt trái của điều này là chúng cũng hạn chế cách ứng xử của doanh nghiệp. Mặt
khác, trợ cấp thường được phân bổ thông qua quá trình chính trị nên chúng
thường thiên vị các ngành công nghiệp hiện có và gây ra tình trạng tham nhũng
và không linh hoạt về tài chính. Nói chung, trợ cấp thường được áp dụng chủ
yếu cho các trường hợp R&D, tạo lập và phát triển các ngành mới, khuyến khích
xuất khẩu
+ Tín dụng theo chính sách: Nhà nước đưa ra các tiêu chuẩn nhằm cung
cấp tài chính thông qua các ngân hàng, các quỹ với lãi suất ưu đãi đối với các
9
đối tượng thoả mãn với các tiêu chuẩn đó. Nói chung, so với những công cụ tài
chính ở trên, công cụ này có một số đặc tính được coi là ưu việt hơn, cụ thể là:
có tính linh hoạt và khả năng điều chỉnh cao, có khả năng định hướng hành vi
đầu tư tư nhân và đặc biệt được thực hiện thông qua thị trường dựa trên các tiêu
chuẩn rõ ràng, cho trước.
+ Các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng: Khi Nhà nước thực hiện các biện
pháp cung cấp cơ sở hạ tầng cứng hoặc mềm cho một số ngành nhằm thúc đẩy
những ngành này phát triển thì đây là công cụ của CSCN. Công cụ này có ý
nghĩa hết sức tích cực vì ngoài việc tăng cường hiệu quả hoạt động của những
ngành được lựa chọn nó còn góp phần phát triển tổng thể cơ sở hạ tầng tạo ra
nền móng cho sự phát triển kinh tế lâu dài và bền vững của một quốc gia.
- Cuối cùng là các công cụ liên quan tới thông tin: đó là những công cụ
giúp cho việc trao đổi thông tin giữa các doanh nghiệp các ngành, hoặc tạo ra
một cơ chế dựa vào đó thông tin có thể trao đổi. Nhóm công cụ này góp phần
khắc phục tình trạng thông tin không hoàn hảo của thị trường và tạo điều kiện để
các doanh nghiệp đưa ra những quyết định chính xác hơn, hiệu quả hơn.
Như vậy, có thể thấy rằng, hệ thống công cụ của CSCN rất đa dạng, phong
phú và mỗi công cụ chính sách có những ưu và nhược điểm khác nhau. Bên

cạnh đó, các công cụ CSCN có tính đan xen khó tách biệt không chỉ trong bản
thân CSCN mà còn giữa nó với các chính sách khác như chính sách thương mại,
chính sách tài khoá, chính sách tiền tệ, chính sách đầu tư Do đó, rất dễ dẫn đến
sự xung đột trong bản thân CSCN hay giữa chính sách công nghiệp với các
chính sách kinh tế khác. Vì vậy, bên cạnh những tiêu chuẩn như khả thi, thích
hợp thì cần phải phối hợp khôn khéo các công cụ để đạt hiệu quả cao nhất.
1.2. Cơ sở và giới hạn của chính sách công nghiệp.
1.2.1. Cơ sở của chính sách công nghiệp
Bản chất của CSCN là sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình phân bổ
nguồn lực giữa các ngành và hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp trong
các ngành đó. Điều này gợi cho chúng ta một vấn đề là tại sao Nhà nước lại phải
10
can thiệp ?. Mục này sẽ trình bày và phân tích các luận điểm về cơ sở của
CSCN, đó là cơ sở “trục trặc thị trường”, cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”.
1.2.1.1. Cơ sở "trục trặc thị trường".
Các nguồn lực của nền kinh tế có tính khan hiếm. Vì vậy, để đáp ứng được
các yêu cầu cạnh tranh trong việc sử dụng các nguồn lực thì cần phải có cách
thức phân bổ nguồn lực hợp lý. Chúng ta đã từng biết trong kinh tế học, thị
trường tự do là một phương thức phân bổ nguồn lực và sự phân bổ này được
thực hiện thông qua cơ chế thị trường, hay còn gọi là “bàn tay vô hình”. Khi thị
trường càng phát triển, càng hoàn thiện thì sự phân bổ này ngày càng đáp ứng
được tính hiệu quả. Mặt khác, kinh tế học cũng chỉ ra rằng, trong điều kiện thị
trường là cạnh tranh hoàn hảo thì cơ chế giá cả sẽ đảm bảo điểm cân bằng là
điểm mà tại đó sự phân bố nguồn lực khả thi và nằm trên đường giới hạn khả
năng sản xuất. Đồng thời, thông qua dẫn dắt các hành vi tuân theo lợi ích cá
nhân mà cơ chế giá cả đã khiến sự phân bổ nguồn lực này tối ưu hay có tính
hiệu quả Pareto.
Như vậy, về phương diện hiệu quả kinh tế, Nhà nước có thể yên tâm với
một thị trường cạnh tranh tự do trong việc phân bổ các nguồn lực khan hiếm có
hiệu quả. Tuy nhiên, trên thực tế ngay cả những thị trường rất phát triển vẫn

xuất hiện những trục trặc. Thuật ngữ “trục trặc thị trường” ở đây được sử dụng
để chỉ các tình huống mà tồn tại các “bóp méo” trên thị trường ngăn cản “bàn
tay vô hình” phân bố nguồn lực một cách có hiệu quả. Sự tồn tại những bóp méo
này chính là cơ sở cho sự can thiệp của Nhà nước. Trong phạm vi CSCN, người
ta thấy có các nguồn gốc gây ra trục trặc thị trường sau:
- Thứ nhất là ngoại ứng, đây là một dạng thất bại thị trường mà nó xảy ra
khi các chi phí hay lợi ích của cá nhân không phản ánh đúng chi phí, lợi ích của
xã hội. Vì vậy, thị trường sẽ không có khả năng phân bổ nguồn lực tối ưu. Trong
phạm vi CSCN, việc thúc đẩy một ngành, một lĩnh vực phát triển có thể tạo ra
ngoại ứng tích cực đối với sự phát triển của những ngành, lĩnh vực khác đồng
thời có thể đem lại hiệu quả cao hơn so với việc trực tiếp đầu tư vào chúng. Ví
dụ như trong lĩnh vực công nghệ, mặc dù các hãng đã chi một khoản nhất định
11
đầu tư để cải tiến công nghệ và luôn sẵn sàng chấp nhận thua lỗ để có được kinh
nghiệm nhưng khi thành công thì các hãng này không thể chiếm được toàn bộ
lợi ích từ R&D, một phần lợi ích sẽ chảy đến các công ty khác theo cách sao
chép các ý tưởng và kỹ thuật một cách tế nhị. Vì vậy, các hãng sẽ ít có động cơ
để thực hiện R&D và mức đầu tư vào R&D sẽ thấp hơn so với mức hiệu quả.
Khi đó, Nhà nước phải can thiệp bằng cách trực tiếp thực hiện R&D hoặc giao
cho các hãng đồng thời với việc tăng cường trợ cấp cho chúng. Điều này sẽ tạo
ra một hiệu ứng lan toả về công nghệ khiến nền kinh tế tăng trưởng nhanh
chóng.
- Thứ hai là cạnh tranh không hoàn hảo: Trên thực tế, đa số các ngành
rong nền kinh tế là cạnh tranh không hoàn hảo bởi tính quy mô, sự khác biệt về
sản phẩm… Do có sức mạnh đối với thị trường mà các hãng kinh doanh trong
những ngành đó có khả năng kiếm được lợi nhuận siêu ngạch. Như vậy, trong
những ngành cạnh tranh không hoàn hảo sẽ có sự cạnh tranh gia nhập ngành để
chia sẻ khoản lợi nhuận này. Để bảo tồn lợi nhuận và tăng cường sức mạnh đối
với thị trường, các hãng cũ sẽ dựng lên các hàng rào ngăn cản sự nhập ngành
của các hãng mới. Đây là một dạng thất bại của thị trường mà CSCN cần phải

khắc phục. Hai nhà kinh tế học Barbara Spencer và J.Brander đã ứng dụng luận
điểm trên để biện minh cho sự can thiệp của Nhà nước vào một số ngành công
nghiệp. Các học giả đã chỉ ra rằng tại những ngành công nghiệp này chỉ có một
số ít công ty cạnh tranh có hiệu quả, do đó tồn tại tình trạng độc quyền đa
phương. Cụ thể là có một khoản lợi nhuận siêu ngạch tại những ngành này và có
sự cạnh tranh quốc tế để giành khoản lợi nhuận đó. Trong trường hợp này, Nhà
nước có thể thay đổi luật chơi để chuyển các khoản lợi nhuận đó từ các công ty
nước ngoài sang các công ty trong nước. Và thông qua các chính sách này, phúc
lợi của nền kinh tế trong nước sẽ tăng trong điều kiện các chi phí bảo hộ nhỏ
hơn so với lợi ích đạt được. Luận chứng này đã cổ vũ cho sự cần thiết phải có
CSCN để bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ hay phát triển các ngành công
nghiệp mới, đặc biệt trong trường hợp đối với các nước đang phát triển. Đây
được coi là sự tự vệ nội địa chính đáng.
12
- Thứ ba là thông tin không hoàn hảo: Nền kinh tế thị trường luôn tồn tại
một thất bại đó là thông tin không cân xứng hay không hoàn hảo. Điều đó có
nghĩa là các bên tham gia thị trường luôn không có đầy đủ thông tin hoặc có một
bên có nhiều thông tin hơn bên kia vì việc thu thập các thông tin chính xác hay
xác định giá cả cho thông tin là hết sức khó khăn, luôn có rủi ro. Do đó, nói
chung các doanh nghiệp có thể có những quyết định sai. Trong trường hợp này,
vai trò của chính phủ là hỗ trợ sự chuyển giao thông tin chính xác cho các đơn vị
kinh tế thông qua các công cụ thông tin để loại trừ sự không chắc chắn của thị
trường.
Những cơ sở trên đã biện minh cho sự cần thiết của CSCN tại các nước có
thị trường phát triển. Vậy đối với các nước có nền kinh tế thị trường chưa phát
triển, nơi mà thị trường còn nhiều khiếm khuyết, những lập luận này càng được
củng cố chắc chắn. Ngoài ra, khi giả định thị trường chưa phát triển thì sự thiếu
thốn của các thể chế thị trường cũng như khả năng phản ứng chậm chạp của các
cơ chế thị trường có thể khiến Nhà nước có thêm những lý do để triển khai các
CSCN. Ví dụ trường hợp những ngành mới mọc có những hàng rào ngẫu nhiên

ngăn cản gia nhập ngành như: khả năng không tiếp cận được nguồn tài chính, sự
chậm chạp trong việc đào tạo nguồn nhân lực và những vấn đề của kinh tế quy
mô, do đó, Nhà nước phải ưu đãi nhằm giúp các hãng nhập ngành thành công.
Trái lại, đối với những ngành đang suy thoái, một chính sách hợp lý hoá nhanh
chóng sẽ tạo điều kiện nguồn lực được phân bổ tốt hơn. Như vậy, nền kinh tế thị
trường chưa phát triển sẽ tạo ra nhiều cơ hội cho sự can thiệp của Nhà nước?.
Tuy nhiên, vấn đề ở đây là còn có những cạm bẫy mà ta sẽ xem xét cẩn thận trong
các phần tiếp theo.
1.2.1.2. Cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”.
Bên cạnh những luận chứng về cơ sở của CSCN dựa vào thất bại thị trường
còn xuất hiện một số quan điểm khác, ít dựa vào sự thất bại của thị trường.
Những luận chứng này cho rằng chính phủ cần hoạt động CSCN trên cơ sở xác
định những ngành chiến lược, những ngành mũi nhọn trong lĩnh vực công
13
nghiệp để thực hiện mục tiêu đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế của mình. Nó
đưa ra các tiêu chuẩn thực tế cho việc xác định những ngành này, bao gồm:
+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng cao tính
theo đầu công nhân.
+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có vai trò “liên kết” với các
ngành khác.
+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng
trong tương lai.
+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp được các chính phủ nước
ngoài hướng tới.
Những tiêu chuẩn trên bề ngoài có vẻ hợp lý, tuy nhiên theo P.Krugman,
trong tác phẩm : “Kinh tế học quốc tế - Lý thuyết và chính sách”, một sự phân
tích sâu sắc cho thấy chúng có khiếm khuyết rất nhiều. Sau đây ta sẽ khảo sát
các tiêu chuẩn này dựa trên sự phê phán của P. Krugman:
- Khuyến khích các ngành có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công nhân:
giá trị gia tăng của một ngành công nghiệp là sự khác nhau giữa giá trị đầu ra

của ngành đó và giá trị đầu vào mà nó có được từ các ngành khác. Tổng giá trị
gia tăng của tất cả các ngành là thu nhập quốc dân của một nước. Giá trị gia tăng
tính theo đầu công nhân của các ngành khác nhau thì rất khác nhau. Điều này
khiến nhiều nhà kinh tế lập luận rằng một nước có thể tăng thu nhập quốc dân
của mình bằng cách chuyển cả khối công nghiệp theo hướng các ngành công
nghiệp có giá trị gia tăng tính theo đầu công nhân cao. Tuy nhiên, theo
P.Grucman, luận chứng này không giải thích được tại sao một số khu vực lại có
giá trị gia tăng tính theo đầu người cao hơn so với khu vực khác. Ông cho rằng
giả định khu vực này phải trả một mức lương cao hơn hoặc có một tỷ suất lợi
nhuận cao hơn so với các khu vực có giá trị gia tăng thấp là không hợp lý. Vì
nếu như vậy, lao động và vốn sẽ nhận được sự kích thích thị trường để di
chuyển đến các ngành có giá trị gia tăng cao mà không cần đến sự khuyến khích
đặc biệt nào của Chính phủ. Ngoài ra, ông lập luận rằng nếu giả sử các khu vực
có giá trị gia tăng cao là những nơi có vốn tính theo đầu người lớn thì trong
14
trường hợp đó, các lực lượng thị trường một cách tự nhiên sẽ dẫn dắt nguồn lực
của nền kinh tế hướng đến các khu vực sử dụng nhiều vốn và tách khỏi các khu
vực sử dụng nhiều lao động. Chính phủ có thể khuyến khích tiết kiệm và đầu tư
tức những cái sẽ dẫn đến việc tích luỹ vốn và thường tự động dẫn đến việc
chuyển dịch trong cơ cấu công nghiệp hướng tới các hàng hoá có hàm lượng vốn
cao. Tuy nhiên, khuyến khích tiết kiệm không phải là một CSCN. Và ông kết
luận trừ phi CSCN giúp cho việc hiệu chỉnh một số thất bại thị trường, còn nếu
thị trường không thất bại thì sự phân bổ khởi đầu các nguồn lực sẽ luôn là tối ưu
và sự phân bổ lại được Chính phủ bảo trợ không giúp gì cho việc cải thiện tình
hình cả.
- Khuyến khích các ngành công nghiệp có tính liên kết: Một số nhà kinh tế
cho rằng Chính phủ nên khuyến khích đặc biệt cho những khu vực cung cấp đầu
vào cho các bộ phận còn lại của nền kinh tế. Điều đó có nghĩa là việc mở rộng
các ngành sản xuất hàng hoá trung gian sẽ làm tăng lên nhiều lần hiệu ứng
(mong muốn) đối với sự phát triển của những ngành sử dụng các sản phẩm mà

chúng sản xuất. Sự phổ cập của luận chứng về sự liên kết bắt nguồn từ nhận
định rằng việc sản xuất các sản phẩm trung gian có thể được sử dụng trong
nhiều khu vực khác nhau và đó là một hoạt động kinh tế mang tính chất cơ bản
hơn là việc sản xuất các hàng tiêu dùng chỉ nhằm thoả mãn nhu cầu của các hộ
gia đình. Tuy nhiên, P.Grucman cho rằng nếu không có thất bại thị trường, sẽ
không có lý do để dự kiến là thị trường sẽ dành quá ít nguồn lực cho việc sản
xuất các sản phẩm trung gian. Một luận đề cơ sở của kinh tế học là trong điều
kiện thị trường cạnh tranh, thu nhập của bất cứ đầu tư nào cũng bằng giá trị sản
phẩm biên của nó. Do đó, giá trị mỗi đôla thêm vào cuối cùng của dịch vụ vốn
sẽ tăng thêm một đôla cho giá trị của sản phẩm tại khu vực mà nó được sử dụng,
bất kể khu vực đó là ngành luyện thép, chế tạo ôtô, đóng tàu hay bất cứ một
ngành gì khác.
- Thúc đẩy các ngành công nghiệp có tiềm năng phát triển trong tương lai:
Có một luận chứng phổ biến khác là CSCN nên tìm cách hướng các nguồn lực
vào những ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng cao trong tương lai. Rõ
15
ràng, sự thay đổi trong công nghệ, trong mô thức tiêu dùng cũng như trong lợi
thế so sánh sẽ dẫn đến tốc độ phát triển của các ngành là rất khác nhau. Tuy
không phải là luôn luôn, song đôi khi cũng có thể dự đoán được là ngành nào sẽ
tăng trưởng nhanh nhất. Chính phủ có nên tìm cách “chọn ra kẻ thắng cuộc” và
ưu tiên các nguồn lực cho các ngành có triển vọng tăng trưởng cao nhất hay
không?. Một lần nữa, câu trả lời vẫn là: các thị trường hoạt động tốt sẽ làm được
điều đó và vai trò của Chính phủ là không cần thiết. P.Grucman tin rằng cơ cấu
thị trường sẽ phản ứng nhanh và chính xác hơn so với cơ cấu chính trị. Vì khi
một ngành công nghiệp tăng trưởng nhanh, do tính hiệu quả hay động cơ lợi
nhuận, vốn và lao động sẽ được di chuyển sang ngành đó ngay cả khi không có
một sự khuyến khích đặc biệt nào của Chính phủ. Trừ phi tồn tại các thất bại thị
trường, thêm một sự kích thích bổ sung đối với việc di chuyển nguồn lực tới khu
vực đó sẽ làm cho sự di chuyển này trở nên quá mức mà hậu quả trực tiếp của
nó là sự không hiệu quả và lãng phí.

- Việc chống lại ảnh hưởng của các chính sách công nghiệp của các nước
khác: Tiêu chuẩn cuối cùng đang dược sử dụng một cách rộng rãi tại các cuộc
tranh luận ở Mỹ về vai trò của CSCN, đó là ý tưởng xem CSCN như là một biện
pháp phòng vệ. Lập luận này giả dụ các nước khác đang hỗ trợ một ngành công
nghiệp nào đó và làm cho ngành này tại Mỹ bị thu hẹp. Như vậy, Mỹ có nên đáp
lại bằng cách hỗ trợ ngành này không?. Nếu không, theo lập luận này, trên thực
tế, nước Mỹ sẽ để cho cơ cấu công nghiệp của mình bị quyết định bởi CSCN
của các nước khác. Theo quan điểm của P.Grucman, nếu một nước có lợi thế
trong việc sản xuất ra một mặt hàng bởi sự can thiệp của chính phủ hay do tiến
bộ công nghệ thì kết quả đối với Mỹ đều tương tự. Để tăng phúc lợi của nền
kinh tế, Mỹ sẽ di chuyển nguồn lực ra khỏi ngành đó. Đây cũng là kết quả thu
được từ phía thị trường.
Tóm lại, lập luận của Paul Kgrucman cho thấy những tiêu chuẩn được đưa
ra ở trên để ủng hộ CSCN đã không dựa trên những phân tích sâu sắc về kinh tế.
Ông cho rằng các tiêu chuẩn trên chỉ hợp lý khi tồn tại các thất bại thị trường
song ông cũng thừa nhận giá trị của những tiêu chuẩn này. Mặt khác, xét một
16
khía cạnh khác của phân tích trên, ta thấy lập luận phê phán của Paul Kgrucman
mặc dù rất có giá trị nhưng nó không phù hợp với các nước đang phát triển, nơi
mà thị trường còn chưa phát triển, sự thiếu thốn về mặt thể chế và thất bại thị
trường phổ biến trong hoạt động công nghiệp. Vì những tiêu chuẩn đưa ra mang
tính thực tế cho nên nó cần được xem xét từ góc độ thực tế liên quan đến những
bối cảnh và điều kiện nhất định.
1.2.2. Giới hạn của chính sách công nghiệp.
Cùng với sự phân tích mà Paul Kgrucman đưa ra, phần trình bày “trục trặc
của thị trường” đã nhấn mạnh đến khả năng thất bại của thị trường trong việc
phân bổ nguồn lực tối ưu và điều này đã mở ra “con đường” để các nhà hoạch
định chính sách tin rằng : “ cần phải có sự can thiệp của nhà nước để đạt sự phân
bổ nguồn lực tối ưu ”. Nói một cách khác, Nhà nước cần phải thực hiện các
CSCN để tăng cường hiệu suất cũng như tốc độ tăng trưởng kinh tế. Thế nhưng,

vấn đề chính chưa được bàn đến ở đây là khi thị trường thất bại thì quá trình
phân bổ nguồn lực sẽ phải được diễn ra như thế nào? Và nó được xét trên hai
khía cạnh sau:
- Thứ nhất, ngoài phương thức phân bổ nguồn lực của thị trường còn có
những phương thức phân bổ nào khác không ?
- Thứ hai, trong trường hợp có phương án thay thế thì các nguyên tắc, cơ
chế thực hiện cũng như các điều kiện của phương án đó là như thế nào?
Nói chung, khi thị trường thất bại trong việc phân bổ nguồn lực, Nhà nước
có lý do chính đáng để can thiệp và trong phạm vi CSCN đó là can thiệp vào sự
phát triển các ngành. Sự can thiệp của Nhà nước có thể được thực hiện trực tiếp
thông qua các DNNN hoặc một cách gián tiếp khi Nhà nước phối hợp cùng thị
trường và các tổ chức khác. Tuy nhiên, có thể thấy rằng dù có thực hiện theo cơ
chế nào thì sự can thiệp của Nhà nước cũng có khả năng thất bại. Xét trên quan
điểm phân bổ nguồn lực, sự thất bại của Nhà nước xảy ra khi việc can thiệp của
Nhà nước đã không dẫn đến sự phân bổ nguồn lực tối ưu hoặc thậm chí còn làm
cho tình trạng tồi đi. Theo quan điểm này, một CSCN bị coi là thất bại khi sự
phân bổ nguồn lực vào các ngành được lựa chọn đã không đạt hiệu quả như
17
mong muốn, gây lãng phí nguồn lực và có thể kìm hãm sự phát triển của ngành
và của nền kinh tế. Sự thất bại của Nhà nước thường được bắt nguồn gốc bởi
những nguyên nhân sau:
- Năng lực của Nhà nước trong việc ra quyết định chính sách: Vì cơ chế ra
quyết định dựa trên cơ cấu chính trị chứ không phải là cơ cấu thị trường nên nó
phụ thuộc vào những nhóm lợi ích. Quyết định sẽ thuộc về nhóm lợi ích nào có
khả năng chi phối hơn. Ở đây, sự can thiệp của Nhà nước có thể đứng trước sự
ích kỷ của một số nhóm lợi ích và nó rất có thể có những quyết định sai lầm.
- Chính sách công nghiệp thiếu suy tính: Ngay cả khi có được sự đồng
thuận từ phía các nhóm lợi ích về mục tiêu chung, sự nhất trí trong hành động,
CSCN vẫn có thể là một chính sách “ thiếu suy tính ” với khả năng thất bại cao.
Một “ chính sách công nghiệp thiếu suy tính ” có thể được đặc trưng với ít nhất

một số đặc điểm sau đây:
+ Không dựa trên sự phân tích kỹ lưỡng về thất bại thị trường mà nó dự
định sẽ khắc phục.
+ Không xác định được những mục tiêu cụ thể như khắc phục thất bại thị
trường hay tối đa hoá các ngoại ứng tích cực và thời gian cho việc thực
hiện mục tiêu.
+ Bỏ qua những tín hiệu thị trường khi cố đạt được tính hiệu quả.
+ Coi nhẹ những hạn chế về khả năng, năng lực và trình độ của chính phủ.
+ Đánh giá không chính xác hoặc không xác định được các nguồn lực sẵn
có và sẽ có trong tương lai.
+ Không phân tích hiệu ứng phụ của CSCN và các phương án dự phòng.
+ Thiếu tính điều chỉnh và những phương án thay thế.
+ Không xét đến tính hiệu quả, quy mô và những vấn đề cân nhắc khác.
18
* Những nhân tố có thể dẫn đến CSCN “thiếu suy tính” là:
+ Thông tin: rất khó có thể có đầy đủ thông tin để định dạng một thất bại
thị trường mà CSCN định khắc phục hay khuyến khích. Vấn đề cũng tương tự
đối với các nhà hoạch định trong việc xác định “kẻ thắng cuộc”. Một khía cạnh
khác, những thông tin cần phải biết ở góc độ lý thuyết chưa chắc đã phù hợp với
các thông tin thực tế từ phía các doanh nghiệp, các ngành hay thị trường… Vì
vậy, các nhà hoạch định chính sách luôn ở trong tình trạng thiếu thông tin để
phân tích kỹ lưỡng các vấn đề chính sách hay để ra một quyết định đúng.
+ Tính giới hạn và khả năng làm méo mó các kết quả kinh tế của công cụ
chính sách có sẵn: việc xác định những chính sách phù hợp để đối phó với thất
bại thị trường đã khó thì việc lựa chọn những công cụ thích hợp cũng khó khăn
tương tự. Điều này xuất phát bởi bản chất có giới hạn và có ưu, nhược điểm của
các công cụ chính sách có sẵn. Mặt khác, do việc sử dụng CSCN thường kèm
theo các hiệu ứng phụ nên các nhà hoạch định nhiều khi phải đánh đổi các mục
tiêu mà việc lựa chọn này là rất khó khăn và rất dễ có sai lầm.
+ Năng lực và phẩm chất của các nhà hoạch định chính sách: nếu các nhà

hoạch định không đủ khả năng chuyên môn và kinh nghiệm cũng như không có
đủ bản lĩnh, phẩm chất hay không có một môi trường để giúp họ cách ly khỏi
các áp lực chính trị và các tệ nạn như tham nhũng thì các quyết định chính sách
của họ sẽ hứa hẹn những kết quả tồi tệ.
+ Mục tiêu: Nhà nước thường tập trung vào rất nhiều mục tiêu khác nhau,
thậm chí có những mục tiêu đối lập nhau, ví dụ như thất nghiệp và lạm phát,
hiệu quả và công bằng, ưu thế của độc quyền và hạn chế của nó Những mục
tiêu này có thể dẫn dắt CSCN tới các hướng khác nhau làm CSCN bị phân tán,
mất trọng tâm.
- Chi phí của sự can thiệp: sự can thiệp của Nhà nước có thể đem đến một
lợi ích nhất định cho nền kinh tế. Tuy nhiên, sự can thiệp này luôn có giá đó là
chi phí cơ hội của việc phân bổ nguồn lực cho khu vực này chứ không phải khu
vực khác. Chi phí này có thể được chia thành: chi phí quản lý, chi phí tuân thủ
và chi phí hiệu quả. Sự can thiệp sẽ thất bại khi các chi phí vượt quá lợi ích đạt
19
được. Tuy nhiên, việc định lượng lợi ích và chi phí là rất khó khăn và không
thực tế. Vì vậy ở đây, ta sẽ chỉ ra các trường hợp khiến chi phí này tăng, điều đó
khiến khả năng thất bại của CSCN sẽ tăng. Các trường hợp này có thể là:
+ Đối tượng điều chỉnh của CSCN quá lớn, nó tạo ra một khối lượng công
việc lớn cũng như sự gia tăng các chi phí thực tế kèm theo.
+ Khả năng thích nghi của đối tượng đối với chính sách gặp khó khăn. Nó
xảy ra khi tín hiệu thị trường bị lệch lạc, các điều kiện cạnh tranh không công
bằng, chính phủ bị mất niềm tin, hệ thống pháp luật không đảm bảo, tệ nạn tham
nhũng, có quá nhiều sự can thiệp cũng như sự thay đổi một cách không minh
bạch của nó.
+ Sự tăng lên của các chi phí hiệu quả: chi phí hiệu quả là chi phí tiềm
năng của những thay đổi trong hoạt động sản xuất do ảnh hưởng của CSCN.
Nếu một chính sách công nghiệp tồi thì hậu quả của nó không phải nghi ngờ, các
kết quả kinh tế sẽ xấu đi và chi phí cho sự tổn thất này có thể lớn hơn cả chi phí
quản lý và tuân thủ. Còn ngay cả khi sự can thiệp là tối ưu thì vẫn tồn tại loại chi

phí này. Cùng với thời gian, các điều kiện và môi trường cũ biến đổi, sự can
thiệp với bản chất của nó không thể phản ứng nhanh hơn cơ chế thị trường. Vì
vậy, những can thiệp tích cực trước kia trở nên lỗi thời và phi kinh tế. Tồi tệ hơn
nữa, sự can thiệp này lại tạo ra những méo mó, những rào cản cho sự tiến bộ
công nghệ, sự phát triển của thị trường và quá trình tăng trưởng kinh tế Đây
cũng là lý do quan trọng giải thích tại sao một số ngành được khuyến khích lại
có thể hoạt động với năng suất kém hơn mong muốn.
Tóm lại, qua những phân tích nêu trên, ta có thể rút ra nhận xét là sự thất
bại của thị trường không phải là điều kiện cần và đủ cho sự can thiệp của Nhà
nước. Điều này cũng có nghĩa là CSCN sẽ là một giải pháp đáng được mong
muốn chỉ khi mà nó thoả mãn một số điều kiện. Những điều kiện này bao gồm
các điều kiện dẫn đến thất bại thị trường trong một số lĩnh vực như công nghệ,
những vấn đề liên quan đến nền kinh tế quy mô… và các phản điều kiện của
phân tích về thất bại của Nhà nước trong việc sử dụng CSCN như: năng lực của
Nhà nước, sự đồng thuận các nhóm lợi ích, sự dễ dàng trong việc sử dụng các
20
công cụ thích hợp và các trường hợp mà chi phí cơ hội của CSCN có xu hướng
giảm… Những giả định đó càng nhiều và càng thuyết phục thì sự biện minh cho
CSCN càng chính đáng. Đây chính là giới hạn đặt ra cho CSCN.
CHƯƠNG 2
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP CỦA NHẬT
BẢN VÀ TRUNG QUỐC.
Lý thuyết về chính sách công nghiệp được coi là một phần trong lý thuyết
về tổ chức ngành. Theo quan điểm này, các quốc gia sẽ phát triển các ngành
hoạt động trong nền kinh tế trên cơ sở lựa chọn một số ngành để ưu tiên. Trong
Chương 1, chúng ta đã chỉ ra rằng, một CSCN có lẽ sẽ khả thi và có hiệu quả
nếu nó được thực hiện trong “giới hạn”. Tuy nhiên, khái niệm “giới hạn chính
sách công nghiệp” cần phải được làm rõ hơn trong những bối cảnh thực tiễn
21
nhất định. Vì vậy, trong chương này, tác giả sẽ phân tích hoạt động CSCN của

một số quốc gia trên thế giới và đánh giá vai trò của các chính sách đó đối với
sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia trong các thời kỳ tương ứng. Các CSCN
sẽ được coi là thành công khi chúng góp phần thúc đẩy các ngành được lựa chọn
phát triển và bản thân những ngành này lại góp phần cải tiến hiệu suất và tăng
trưởng của toàn bộ nền kinh tế. Hai nước được chọn ở đây là Nhật Bản và Trung
Quốc. Nhật Bản là một quốc gia có tốc độ tăng trưởng thần kỳ trong những năm
60 và 70 và là một nước phát triển có hệ thống CSCN rõ nét nhất. Vì vậy, những
kinh nghiệm của Nhật Bản đã được những nước đi sau như Hàn Quốc, Đài Loan
vận dụng khá thành công Còn Trung Quốc mặc dù chưa hoàn thành quá trình
công nghiệp hoá, hiện đại hoá, chưa thực sự trở thành một nước phát triển,
nhưng với tiềm năng của mình cũng như những gì Trung Quốc đã thể hiện sau
cải cách thì việc nghiên cứu, học tập các CSCN của Trung Quốc là hết sức cần
thiết trong bối cảnh hiện nay, nhất là khi Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng
về kinh tế, chính trị, xã hội với Việt Nam.
2.1. Chính sách công nghiệp Nhật Bản.
Từ sau chiến tranh thế giới thứ 2, CSCN luôn giữ vị trí quan trọng trong hệ
thống các chính sách phát triển kinh tế của Nhật Bản. Dưới sự chỉ đạo của Bộ
Công nghiệp và Thương mại Quốc tế (MITI), cánh tay phải của Chính phủ Nhật
Bản, CSCN đã được vận dụng một cách rất linh hoạt tùy thuộc vào mục tiêu của
Chính phủ cũng như các điều kiện trong từng thời kỳ của nền kinh tế Nhật Bản.
Khi phân tích CSCN Nhật Bản, người ta thấy rằng trọng tâm của CSCN là “ các
chính sách thúc đẩy các ngành công nghiệp phát triển theo định hướng kế hoạch
trên cơ sở phân bố các nguồn lực một cách tương đối hợp lý ”. [17, 8]. Đối tượng
chủ yếu của CSCN Nhật Bản là các ngành công nghiệp và các doanh nghiệp hoạt
động trong các ngành đó. Điều này được lý giải bởi quá trình thực hiện CSCN Nhật
Bản gắn liền với quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nhà nước tập
trung mọi nguồn lực cho phát triển công nghiệp, trong khi đó các ngành nông
nghiệp ít được quan tâm bởi Nhật Bản là một nước không có điều kiện thuận lợi về
phát triển nông nghiệp. Với nội dung như vậy, CSCN Nhật Bản được chia làm 3
22

giai đoạn: Giai đoạn tái thiết nền kinh tế (1945 - 1960); Giai đoạn tăng trưởng
nhanh (1960 - 1972); và giai đoạn từ sau cuộc khủng hoảng dầu lửa năm 1973
cho đến 1990.
2.1.1. Thời kỳ tái thiết.
2.1.1.1. Hệ thống sản xuất ưu tiên (1945 - 1949).
Sau khi chiến tranh kết thúc, nền kinh tế Nhật Bản rơi vào tình trạng suy
thoái, tổn thất nặng nề: mức sống của người dân bị giảm sút mạnh, các hãng suy
yếu bởi các chính sách chống độc quyền và sự thiếu thốn các yếu tố đầu vào
nguyên liệu, vật tư. Năm 1946, tổng sản phẩm quốc dân của cả nước chỉ bằng
61%, thu nhập quốc dân tính theo đầu người chỉ bằng 55% và sản lượng của
ngành công nghiệp khai khoáng chỉ đạt 29% so với thời kỳ trước chiến tranh.
Trước tình hình như vậy, mục tiêu của các chính sách kinh tế nói chung cũng
như chính sách công nghiệp nói riêng là phục hồi sản xuất. Nội dung của CSCN
là “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” với các ngành được lựa chọn là các ngành than,
thép. Đây là hai ngành được cho là đặc biệt khó khăn trong việc phục hồi nhưng
có khả năng ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của các ngành khác như công
nghiệp khai khoáng và chế biến vì nó cung cấp năng lượng và nguyên liệu đầu
vào cho các ngành này. Trong “hệ thống sản xuất ưu tiên”, sự gia tăng sản lượng
của hai ngành than và thép trước tiên nhằm đáp ứng đầu vào cho bản thân chúng
sau đó mới đến các ngành công nghiệp khác. Với ý nghĩa như vậy, hệ thống sản
xuất ưu tiên đã vận dụng tất cả các biện pháp kiểm soát trực tiếp hiện có: phân
phối vật tư, cấp phát tài chính tái thiết, kiểm soát giá cả, trợ giá và phân phối
hàng nhập khẩu. Trong năm tài khoá 1947, vốn cho vay của Công ty Tài chính
Tái thiết (RFC) đạt 53,4 tỷ Yên xấp xỉ tổng vốn cho vay của tất cả các ngân
hàng tư nhân (56,8 tỷ Yên), 30% vốn cho vay của RFC được dành cho ngành
than và chiếm tới 70% vốn vay của ngành này. Những hỗ trợ về giá cả chiếm
17,9% tổng ngân sách trong năm và tăng tới 23,8% của ngân sách vào năm
1948. Ngành thép là ngành nhận nhiều nhất số tiền vay đó. Với sự trợ giúp như
vậy, năm 1947, sản lượng thép thông thường tăng tới 740.000 tấn và sản lượng
than tăng 29,34 triệu tấn, sản lượng khai khoáng và chế biến nói chung cũng

23
tăng 22,7%. Ngoài nỗ lực của các nhà sản xuất trong nước, việc cải thiện khả
năng cung ứng nguyên, nhiên vật liệu từ nước ngoài thông qua các biện pháp hỗ
trợ vốn, cấp giấy phép nhập khẩu cũng có ảnh hưởng lớn đến sự gia tăng sản
lượng. [55, 15].
Nhờ đạt được kết quả hết sức tích cực kể trên, hoạt động sản xuất của các
ngành đã được khởi động lại và dần đi vào quỹ đạo phát triển. Vì vậy, có thể coi
hệ thống sản xuất ưu tiên đã thành công trong việc thực hiện mục tiêu của nó.
Hơn nữa, hệ thống sản xuất ưu tiên còn được xem là đã dọn đường cho sự tăng
trưởng các ngành công nghiệp nặng và mở đầu cho quá trình công nghiệp hoá
của Nhật Bản. Tuy vậy, thành công của hệ thống sản xuất ưu tiên vẫn bị nghi
ngờ bởi:
- Thứ nhất, mục tiêu cuối cùng của hệ thống sản xuất ưu tiên là đảm bảo
đầu vào cho việc sản xuất hàng hoá tiêu dùng nên việc phục hồi sản xuất trong
công nghiệp nặng là không đáng kể nhất là khi so sánh với thành tựu đạt được
của nền kinh tế sau này.
- Thứ hai là sự cần thiết phải có một hệ thống sản xuất ưu tiên. Một số nhà
nghiên cứu cho rằng việc sản xuất bị tắc nghẽn bởi sự thiếu hụt đầu vào là do
các tín hiệu thị trường đối với hàng hoá trung gian chậm hơn so với hàng hoá
tiêu dùng trong thời kỳ này vì vậy cần phải ưu tiên cho việc sản xuất các hàng
hoá trung gian. Sự chậm trễ này có thể được lý giải bởi một số nguyên nhân sau:
các biện pháp kiểm soát kinh tế trực tiếp đang áp dụng có thể gây bất mãn cho
người lao động, việc hầu như không có khả năng huy động nguồn tài chính của
khu vực tư nhân, lạm phát và hoạt động nghèo nàn nói chung của thị trường
trong điều kiện xã hội còn lộn xộn của thời kỳ này. Do đó phải nhìn nhận chính
sách “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” chỉ là một biện pháp tạm thời trong những
điều kiện hết sức đặc biệt của nền kinh tế Nhật Bản sau chiến tranh. Mặt khác,
việc thực hiện hệ thống sản xuất ưu tiên với tư cách là một chính sách thay thế
nhập khẩu bắt buộc đã làm gia tăng tình trạng lạm phát bởi ngân sách phình lên
vì phải trợ giá cũng như việc hỗ trợ tín dụng theo các tiêu chuẩn lỏng lẻo Chỉ

số giá tiêu dùng đã tăng khoảng 4% mỗi quý năm 1947, sau đó đã tăng vọt
24
khoảng 15%/quý năm 1948. [73, 20]. Sức ép lạm phát đã buộc CSCN phải thay
đổi và có những điều chỉnh trong giai đoạn tiếp theo.
2.1.1.2. Giai đoạn hợp lý hoá công nghiệp.
Từ năm 1950 đến 1955, sau khi có được những thành công từ hệ thống sản
xuất ưu tiên, nền kinh tế đi vào ổn định, Nhật Bản thực hiện mở cửa đối với nền
kinh tế thông qua việc áp dụng tỷ giá thống nhất. Sự bùng nổ cuộc chiến tranh
Triều Tiên vào năm 1951 đã đưa đến sự phát triển nhanh chóng của sản lượng
khoáng sản và công nghiệp chế tạo. Tuy nhiên, sự khiếm khuyết của các chính
sách thời kỳ trước đó đã đặt Nhật Bản trước hai vấn đề: đó là sự mất cân bằng
cán cân thanh toán và sức cạnh tranh yếu của hàng xuất khẩu do giá than, thép
quá cao. Vì vậy, nội dung chính của CSCN trong giai đoạn này là hợp lý hoá
ngành nhằm giải quyết các khoản nợ, giảm giá than thép và đưa các hãng thoát
khỏi sự kiểm soát để có thêm động lực mới, tăng năng suất sản xuất và khả năng
cạnh tranh cho các hãng. Vào đầu năm 1950, nhiều ngành công nghiệp đã bắt
đầu tăng đầu tư để hợp lý hoá và Chính phủ cũng đã có những biện pháp ủng hộ
những nỗ lực này đối với một số ngành cơ bản quan trọng: thép, than, điện, vận
tải biển, phân hoá học
Tiêu chuẩn để Chính phủ lựa chọn ngành công nghiệp nào đó được hưởng
ưu đãi gồm:
+ Ngành công nghiệp cơ bản trong thời kỳ đình trệ.
+ Ngành có thể ảnh hưởng tới sự phát triển của các ngành công nghiệp
khác và thay thế nhập khẩu.
+ Ngành rất cần hợp lý hoá để tăng sản lượng và giảm chi phí sản xuất.
+ Ngành công nghiệp đang rất cần hiện đại hoá trang thiết bị hoặc ứng
dụng công nghệ mới, đặc biệt là các ngành xuất khẩu và các ngành có
triển vọng lớn.
Một số biện pháp của Chính phủ nhằm thúc đẩy những ngành này bao
gồm: việc thành lập “ Hội đồng hợp lý hoá công nghiệp ” năm 1949, “ các biện

pháp hợp lý hoá ngành khai thác thép và than ” năm 1950, “ Luật khuyến khích
hợp lý hoá công nghiệp ” năm 1952 và “Luật thúc đẩy hợp lý hoá công nghiệp”
25