Pháp luật giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai và thực tiễn áp dụng ở các tỉnh đông nam bộ

VIỆN NGHIÊN CỨU PHÁP LUẬT PHÍA NAM

TÀI LIỆU HỘI THẢO
KHOA HỌC PHÁP LÝ
“PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT TRANH
CHẤP, KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI VÀ
THỰC TIỄN ÁP DỤNG Ở CÁC TỈNH
ĐÔNG NAM BỘ”

Thành phố Thuận An, ngày 26/8/2022
1


CHƯƠNG TRÌNH HỘI THẢO KHOA HỌC PHÁP LÝ
“Pháp luật giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai và thực tiễn áp dụng ở các tỉnh
Đông Nam Bộ”
Thời gian: cả ngày từ 08h00 – 17h00 ngày 26/8/2022
Địa điểm tổ chức: Trung tâm Hội nghị – Tiệc cưới Vạn Lộc Phát Palace
Địa chỉ: 68-68A/12 Mặt tiền, QL13, Khu phố Trung, Tp.Thuận An, Bình Dương

STT

Thời
gian

Cơng
việc

Chi tiết

Phụ trách

Hướng dẫn đỗ xe
Hướng dẫn khách di chuyển vào
khu vực tổ chức
Hỗ trợ chụp hình cho khách mời

Bảo vệ

Tham luận 4: Thẩm quyền giải
quyết tranh chấp đất đai – một số
bất cập và hướng hoàn thiện

TS. Nguyễn Thái Cường,
ThS. Kiều Anh Khoa, ThS.
Trần Linh Huân, Nguyễn
Phước Thạnh

Lễ tân

Đón
1
tiếp
khách Mời khách đến bàn đăng ký tham
Ms. Dung
dự
Kiểm tra lại cơng tác chuẩn bị sự
Tồn bộ e-kip
kiện
Khai Tun bố lý do
8h15 mạc

2
MC
MC giới thiệu đại biểu & thành
8h30
sự
kiện phần tham gia
I - PHIÊN THỨ NHẤT: KHÁI NIỆM TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
CHỦ TRÌ: TS. LƯU QUỐC THÁI
Tham luận 1: Đặc điểm của
8h30TS. Phạm Văn Võ
3
tranh chấp đất đai và những vấn
8h45
đề pháp lý đặt ra
Tham
Tham luận 2: Bàn về khái niệm
luận
8h45 tranh chấp đất đai và thẩm quyền,
TS. Lưu Quốc Thái
4
09h00
thủ tục giải quyết tranh chấp đất
đai tại cơ quan hành chính
09h00
5
THẢO LUẬN
- 09h30
09h30 6
GIẢI LAO
10h00

II - PHIÊN THỨ HAI: TRÌNH TỰ, THỦ TỤC, THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT
TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
CHỦ TRÌ: TS. LƯU QUỐC THÁI
Tham luận 3: Hịa giải tranh
10h00 ThS. Ngơ Gia Hồng
7
chấp đất đai - thực trạng pháp
10h15
Tham luật và kiến nghị hoàn thiện
7h30 8h

8

10h15 10h30

luận

2


10h30 THẢO LUẬN
11h00
11h00 10
NGHỈ TRƯA
13h30
III - PHIÊN THỨ BA: ĐƯỜNG LỐI GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
CHỦ TRÌ: TS. DƯƠNG KIM THẾ NGUYÊN
Tham luận 5: Hoàn thiện pháp
13h30 TS. Lưu Quốc Thái
11

luật về giải quyết tranh chấp “đòi
13h45
lại đất”
Tham Tham luận 6: Giải quyết tranh
luận chấp đất đai theo Luật Đất đai
TS. Nguyễn Thái Cường,
13h45 12
2013 và những vấn đề pháp lý đặt ThS. Kiều Anh Khoa, ThS.
14h00
Trần Linh Huân
ra từ thực tiễn địa bàn các tỉnh
Đông Nam Bộ
14h00 13
THẢO LUẬN
14h30
14h30 14
GIẢI LAO
15h00
IV - PHIÊN THỨ TƯ: KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
CHỦ TRÌ: TS. DƯƠNG KIM THẾ NGUYÊN
9

15

15h0015h15

16

15h15 15h30

17

15h30 16h00

18

16h00 16h15

Tham luận 7: Pháp luật về giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất
ThS. Nguyễn Thành
Phương,
Trần Thị Thu Vân
đai của Trung Quốc - một số gợi
Tham mở cho Việt Nam
luận
Tham luận 8: Pháp luật về khiếu
TS. Trần Lê Đăng Phương,
nại trong lĩnh vực đất đai - thực ThS. Nguyễn Thành Phương
trạng và hướng hoàn thiện
THẢO LUẬN

Bế
mạc

MC gửi lời cảm ơn đến hội đồng,
khách mời
Tặng quà cho 2 đơn vị:
1. Xã Đức Thạnh huyện Mộ Đức
2. Xã An Lạc huyện Bắc Tân

Uyên
Trao chứng nhận cho 3 đơn vị:
1. Khu Du Lịch Khương Lạc
Viên
2. Công ty CP Đầu Tư Xây
Dựng Miền Đông
3. Công ty Luật Song Thịnh
MC mời khách lên sân khấu chụp
ảnh lưu niệm

MC

Lễ tân
3


19

16h40

Dọn
dẹp

Thơng báo kết thúc chương trình
và hẹn gặp lại

MC

Hướng dẫn khách di chuyển ra về

Lễ tân

Thu dọn đồ đạc và vệ sinh hội
trường

Hậu cần
BAN TỔ CHỨC

4


MỤC LỤC
STT

TÊN BÀI VÀ TÁC GIẢ
Đặc điểm của tranh chấp đất đai và những vấn đề pháp lí đặt ra

TRANG

TS. Phạm Văn Võ

1.

1

Khoa Luật Thương mại, Trường Đại học Luật TP.HCM
Bàn về khái niệm tranh chấp đất đai và thẩm quyền, thủ tục giải quyết
tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính
2.

5

TS. Lưu Quốc Thái
Khoa Luật Thương mại, Trường Đại học Luật TP.HCM
Hòa giải tranh chấp đất đai - thực trạng pháp luật và kiến nghị hồn

3.

thiện

14

ThS. Ngơ Gia Hoàng
Khoa Luật Thương mại, Trường Đại học Luật TP.HCM
Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai – một số bất cập và hướng
hoàn thiện
TS. Nguyễn Thái Cường
Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

4.

ThS. Kiều Anh Khoa
Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

22

ThS. Trần Linh Huân
Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
Ngũn Phước Thạnh
Cơng ty Luật TNHH MTV Thanh Vinh

Hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp “đòi lại đất”
5.

TS. Lưu Quốc Thái
Khoa Luật Thương mại, Trường Đại học Luật TP.HCM

30

Giải quyết tranh chấp đất đai theo luật Đất đai 2013 và những vấn đề
pháp lý đặt ra từ thực tiễn địa bàn các tỉnh Đông Nam Bộ
TS. Nguyễn Thái Cường
Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
6.

43

ThS. Kiều Anh Khoa
Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
ThS. Trần Linh Huân
Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

5


Pháp luật về giải quyết khiếu nại khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
để phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam: những vướng mắc và một số
giải pháp
7.

TS. Nguyễn Văn Đông

Trường Đại học Sư phạm Đà Nẵng
ThS.Nguyễn Văn Nam
Viện nghiên cứu pháp luật phía Nam
Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của Trung Quốc
- một số gợi mở cho Việt Nam

56

8.

ThS. Nguyễn Thành Phương
Khoa Luật, Trường Đại học Nam Cần Thơ
Trần Thị Thu Vân
Khoa Luật, Trường Đại học Nam Cần Thơ
Pháp luật về khiếu nại trong lĩnh vực đất đai - thực trạng và hướng
hoàn thiện

66

TS. Trần Lê Đăng Phương
Trường Đại học An Giang - ĐHQG TP.HCM
ThS. Nguyễn Thành Phương
Khoa Luật, Trường Đại học Nam Cần Thơ
Một số vấn đề lý luận và thực trạng giải quyết tranh chấp đất đai trên
địa bàn tỉnh Tây Ninh.
10.
ThS. Nguyễn Đăng Duy
Thanh tra tỉnh Tây Ninh

77

9.

86

6


ĐẶC ĐIỂM CỦA TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI VÀ NHỮNG
VẤN ĐỀ PHÁP LÍ ĐẶT RA
TS. Phạm Văn Võ
Khoa Luật Thương mại, Trường Đại học Luật TP.HCM
Tóm tắt: Tranh chấp đất đai là loại tranh chấp phổ biến ở Việt Nam hiện nay. Tuy
nhiên do các quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai qua các các thời kì cịn có
nhiều hạn chế nên cơng tác giải quyết tranh chấp đất đai còn gặp nhiều vướng mắc, bất cập.
Với mong muốn góp phần hồn thiện các quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp đất
đai trong Luật Đất đai sửa đổi, bài viết tập trung vào phân tích các đặc điểm của tranh chấp
đất đai, qua đó xác định các vấn đề pháp lí cần giải quyết trong sửa đổi Luật Đất đai 2013
và các Luật liên quan.
1. Đặc điểm của tranh chấp đất đai
- Thứ nhất, về đối tượng tranh chấp
Do đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên tranh chấp đất đai ở Việt Nam không phải là
tranh chấp về quyền sở hữu mà chỉ có thể là tranh chấp về quyền sử dụng đất cụ thể tranh
chấp xem ai là người có quyền sử dụng đất?
Theo quy định của pháp luật hiện hành, việc giải quyết tranh chấp đất đai có nhiều
điểm khác so với giải quyết tranh chấp về tài sản nói chung như không áp dụng thời hiệu
khởi kiện (khoản 3 Điều 155 của Bộ luật Dân sự 2015), bắt buộc phải qua hoà giải tại UBND
cấp xã (Điều 202 của Luật Đất đai 2013), đương sự có thể lựa chọn cơ quan có thẩm quyền
giải quyết là tồ án nhân dân hoặc UBND (Điều 203 của Luật Đất đai 2013). Tuy nhiên, qua
thực tiễn áp dụng cho thấy, việc nhận diện tranh chấp nào là tranh chấp đất đai để áp dụng

những quy định đặc thù trên cịn có nhiều vướng mắc, không thống nhất.
Theo quy định của Luật Đất đai 2013, khái niệm tranh chấp đất đai được giải thích tại
khoản 24 Điều 3 chưa xác định rõ đối tượng tranh chấp làm cơ sở để nhận diện tranh chấp
nào là tranh chấp đất đai trong các tranh chấp về tài sản. Cụ thể, khoản 24 Điều 3 của Luật
Đất đai 2013 quy định: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử
dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Rõ ràng, với quy định như trên,
đối tượng của tranh chấp đất đai là quyền và nghĩa vụ giữa người sử dụng đất với nhau,
quyền và nghĩa vụ là đối tượng tranh chấp có thể là:
- Quyền được sử dụng một thửa đất cụ thể như quyền được cấp Giấy chứng nhận,
quyền được công nhận quyền sử dụng đất;
- Quyền và nghĩa vụ phát sinh từ hợp đồng giao dịch quyền sử dụng đất như hợp đồng
chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp quyền sử dụng đất,…
- Quyền được nhận tiền bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất,…
- Tranh chấp về việc thực hiện nghĩa vụ của người sử dụng đất như nghĩa vụ nộp tiền
sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất,…
Nếu khái niệm tranh chấp đất đai bao gồm mọi dạng tranh chấp về quyền và nghĩa vụ
như trên sẽ dẫn đến việc áp dụng các quy định đặc thù sẽ xung đột với các quy định trong
các luật liên quan như UBND có thể giải quyết tranh chấp về hợp đồng, tranh chấp về thừa
1


kế quyền sử dụng đất,... Để giải quyết vấn đề này, Nghị quyết 04/2017/NQ-HĐTP của Hội
đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn một số quy định tại khoản 1 và khoản
3 Điều 192 Bộ luật Tố tụng dân sự số 92/2015/QH13 về trả lại đơn khởi kiện, quyền nộp
đơn khởi kiện lại vụ án đã phân chia tranh chấp đất đai thành 2 trường hợp là tranh chấp ai
là người có quyền sử dụng đất và tranh chấp khác liên quan đến đất đai. Theo Điều 3 của
Nghị quyết này, chỉ có tranh chấp “ai là người có quyền sử dụng đất” mới áp dụng quy định
về hồ giải tại UBND cấp xã hay nói các khác đã gián tiếp khẳng định chỉ có tranh chấp “ai
là người có quyền sử dụng đất” mới được coi là tranh chấp đất đai. Thực ra quy định này
trong Nghị quyết 04/2017/NQ-HĐTP không phải là cách tiếp cận mới mà chỉ là kế thừa quy

định tại Thông tư liên tịch số 02/1997/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-TCĐC của Tổng cục
Địa chính, Tồ án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao “Hướng dẫn về thẩm
quyền của toà án nhân dân trong giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất theo quy định tại
khoản 3 Điều 38 của Luật Đất đai năm 1993”.
Mặc dù vậy, các quy định tại Nghị quyết 04/2017/NQ-HĐTP vẫn chưa giải quyết triệt
để những vướng mắc phát sinh từ thực tiễn do sự giao thoa, chuyển hoá của tranh chấp đất
đai với các tranh chấp dân sự khác mà tác giả sẽ nói ở đặc điểm tiếp theo.
- Thứ hai, tranh chấp đất đai có sự giao thoa, chuyển hoá với các tranh chấp dân sự
khác. Như trên đã nói, Nghị quyết 04/2017/NQ-HĐTP đã gián tiếp khẳng định chỉ có tranh
chấp “ai là người có quyền sử dụng đất” mới được coi là tranh chấp đất đai. Tuy nhiên, trong
thực tiễn áp dụng cho thấy các quan hệ sử dụng đất có sự vận động, chuyển hố thông qua
nhiều dạng thức phức tạp, đan xen của nhiều đang quan hệ dân sự, hành chính nên rất khó
phân định tranh chấp đất đai với các tranh chấp dân sự khác, tranh chấp trong lĩnh vực hành
chính. Ví dụ, tranh chấp về việc đòi lại đất mua bán, chuyển nhượng được coi là tranh chấp
đất đai nếu nguyên đơn khởi kiện yêu cầu đòi lại đất đã bán nhưng sẽ là tranh chấp hợp đồng
nếu nguyên đơn yêu cầu tuyên bố hợp đồng mua bán, chuyển nhượng là hợp đồng vơ hiệu
hoặc sẽ là tranh chấp hành chính được giải quyết theo thủ tục khiếu nại nếu đương sự khiếu
nại việc cấp Giấy chứng nhận cho bên mua, bên nhận chuyển nhượng. Ngay cả trong trường
hợp nguyên đơn khởi kiện yêu cầu đòi lại đất đã bán, đã chuyển nhượng, nhưng để xác định
có thừa nhận việc địi lại đất đã bán, đã chuyển nhượng hay khơng thì cơ quan xét xử lại
phải xem xét giá trị pháp lí của hợp đồng chuyển nhượng. Theo Nghị quyết 02/2004/NQ HĐTP khi hướng dẫn giải quyết các dạng tranh chấp này đều theo hướng là có cơng nhận
hợp đồng chuyển nhượng giữa các bên hay không? Thực tiễn cho thấy, cùng một vụ tranh
chấp nếu nguyên đơn yêu cầu đòi lại đất thì coi là tranh chấp đất đai nhưng nếu u cầu
tun bố hợp đồng chuyển nhượng vơ hiệu thì lại coi là tranh chấp về hợp đồng. Ví dụ: Năm
1999, ông Phan Quý mua của ông Huỳnh Hữu Lợi 01 thửa đất bằng giấy tay. Năm 2002, ông
Quý “cắt” 500m² trong thửa đất trên bán cho ông Sĩ bằng giấy tay. Đến năm 2005, ông Quý
được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với toàn bộ diện tích 3.500m². Sau đó, tháng
4-2009, ơng Q tiếp tục bán cho ông Dư và ông Thắng mỗi người 87m² trong cùng thửa đất
trên cũng bằng giấy tay. Sau khi mua, ông Dư và ông Thắng cùng bán lại đất cho ông Sĩ (tổng
cộng 674m²). Đến năm 2015 thì ông Sĩ bán lại tồn bộ đất cho ơng Dư. Ơng Dư đã đưa gia

đình về đây sinh sống ổn định, khai báo tạm trú, tạm vắng và được chính quyền địa phương
2


cấp số nhà. Tháng 6-2017, ông Quý khởi kiện các ông Dư, Thắng, Sĩ ra TAND quận Gò Vấp,
yêu cầu tòa tuyên các hợp đồng chuyển nhượng đất trước đây giữa ông Quý với các ông Dư,
Thắng, Sĩ vô hiệu. Xét xử sơ thẩm, TAND quận Gò Vấp đã tuyên hủy hợp đồng chuyển nhượng
đất giữa ông Quý với ông Sĩ, công nhận hai hợp đồng chuyển nhượng đất giữa ông Quý với
ông Dư, ông Thắng. Không đồng ý, các bên kháng cáo, còn viện trưởng Viện KSND quận Gò
Vấp kháng nghị bản án sơ thẩm. Tuy nhiên khi bị đơn kháng cáo yêu cầu xem xét thời hiệu
yêu cầu tun bố hợp đồng vơ hiệu thì ngun đơn đã thay đổi yêu cầu từ tuyên bố hợp đồng
vô hiệu sang địi lại đất và đã được tồ chấp nhận1.
Ngồi sự giao thoa giữa tranh chấp đất đai với tranh chấp hợp đồng, tranh chấp đất đai
cịn có sự giao thoa với tranh chấp về quyết định hành chính, hành vi hành chính như quyết
định cấp Giấy chứng nhận cho người đang là đối tượng của quan hệ tranh chấp….
Thứ ba, đất đai tồn tại vĩnh viễn (bất biến) nhưng pháp luật về đất đai lại là một phạm
trù lịch sử, luôn vận động và thay đổi (khả biến). Đối với một thửa đất cụ thể trong suốt quá
trình tồn tại của nó từng có nhiều chế độ pháp lí đã được xác lập với những nội dung và hình
thức khác nhau. Trên một thửa đất cụ thể thường đã có nhiều chế độ pháp lý được xác lập
và vận hành, các chủ thể của quyền sở hữu, sử dụng đối với một thửa đất cùng thời gian
cũng có nhiều thay đổi bằng những cách thức khác nhau như mua bán, tặng cho, thừa kế…
hợp pháp và bất hợp pháp theo pháp luật tại thời điểm thực hiện hành vi. Do vậy, việc áp
dụng những quy định pháp luật trong quá khứ, việc xác định tư cách pháp lý của các chủ sở
hữu trong lịch sử,… luôn là một vấn đề quan trọng trong giải quyết tranh chấp đất đai cũng
như giải quyết các vấn đề khác liên quan đến quyền sở hữu. Qua các quy định của Luật Đất
đai 2013 về vấn đề công nhận quyền sử dụng đất, giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng
đất… cho thấy đây ln là những vấn đề phức tạp vì phải sử dụng những văn bản pháp luật
đã hết hiệu lực được ban hành bởi chế độ cũ hoặc trong quá trình thực hiện chính sách về
đất đai của nhà nước ta qua các thời kì như quy định của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng
hồ, Chính phủ cách mạng lâm thời cộng hoà miền nam Việt Nam, Nhà nước cộng hoà xã

hội chủ nghĩa Việt Nam,…
2. Những vấn đề pháp lí đặt ra trong sửa đổi Luật Đất đai 2013
Để khắc phục những tồn tại hạn chế nói trên trong sửa đổi Luật Đất đai 2013, theo tác
giả, chúng ta trước hết cần phải:
Thứ nhất, sửa đổi khoản 24 điều 3 của Luật Đất đai 2013 theo hướng khái quát chính
xác đối tượng và chủ thể của quan hệ tranh chấp làm cơ sở nhận diện được đâu là tranh chấp
đất đai, phân biệt tranh chấp đất đai với các dạng tranh chấp liên quan đến đất đai làm cơ sở
cho việc áp dụng pháp luật để xác định thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết. Theo khoản
28 Điều 3 của Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi giải thích thuật ngữ “tranh chấp đất đai”, nội
dung giải thích khơng có gì khác so với quy định tại khoản 24 điều 3 của Luật Đất đai 2013.
Theo tác giả, nội dung giải thích khái niệm tranh chấp đất đai trong Dự thảo nên sửa lại là:
“Tranh chấp đất đai là tranh chấp trong việc xác định người có quyền sử dụng đất đối với
một thửa đất cụ thể nhưng khơng bao gồm các tranh chấp có nguồn gốc từ giao dịch quyền
Tuyết Mai, "Vụ án có đương sự định nhảy lầu: Bản án phúc thẩm chưa thuyết phục", truy cập ngày 15/8/2022
1

3


sử dụng đất”. Nếu quy định như tác giả đề xuất, khái niệm tranh chấp đất đai sẽ giới hạn
phạm vi của tranh chấp đất đai ở tranh chấp “ai là người có quyền sử dụng đất”. Việc giới
hạn này là phù hợp với thực tiễn áp dụng các đạo luật Đất đai qua các thời kì và các văn bản
hướng dẫn thi hành như Thông tư liên tịch số 02 của Tổng cục địa chính, Tồ án nhân dân
tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Nghị quyết 04/2017/NQ-HĐTP của Hội đồng thẩm
phán Toà án nhân dân tối cao. Ngồi ra, với nội dung giải thích này, cịn giúp chúng ta loại
trừ được tranh chấp hợp đồng giao dịch quyền sử dụng đất với tranh chấp đất đai vốn dĩ đã
gây ra nhiều vướng mắc, bất cập trong thực tiễn giải quyết.
Thứ hai, cần phải hạn chế những quy định đặc thù trong giải quyết tranh chấp đất đai
theo hướng bỏ thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của UBND, bỏ thủ tục hoà giải bắt
buộc tại UBND cấp xã. Việc bỏ thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của UBND là phù

hợp với bản chất của tranh chấp đất đai vốn dĩ là tranh chấp tài sản, một dạng của tranh chấp
dân sự. Việc bỏ thủ tục hoà giải tại UBND cấp xã là phù hợp với thực tiễn áp dụng vì hiệu
quả của cơng tác hồ gỉai chưa cao, giá trị pháp lí của hoà gỉai chưa được quy định rõ ràng.
Thứ ba, cần quy định rõ về đường lối giải quyết tranh chấp đất đai cho từng dạng tranh
chấp cụ thể, có tính phổ biến như tranh chấp về việc đòi lại đất bị lấn chiếm, chiếm dụng,
tranh chấp về ranh giới thửa đất, tranh chấp về việc phân chia quyền sử dụng đất giữa các
thành viên của hộ gia đình sử dụng đất,… Do đất đai tồn tại vĩnh viễn như đã phân tích tại
đặc điểm số 3 nên theo tác giả, pháp luật cũng nên quy định về thời hiệu khởi kiện yêu cầu
giải quyết tranh chấp đất đai vì nếu quy định yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai không áp
dụng thời hiệu như Điều 155 của Bộ luật Dân sự 2015 sẽ dẫn đến khó khăn cho việc thu
thập chứng cứ, xác định cơ sở pháp lí để giải quyết.
Kết luận, tranh chấp đất đai là một dạng tranh chấp phổ biến và có nhiều nét đặc thù
phát sinh từ những đặc điểm của nó. Do vậy, trong pháp luật về giải quyết tranh chấp đất
đai cần có những quy định phù hợp nhằm bảo đảm hiệu quả, công bằng. Luật Đất đai qua
nhiều lần sửa đổi nhưng các quy định về tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai
vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập. Hướng khắc phục những hạn chế này là cần phải nhận diện
được đặc điểm, đặc thù của tranh chấp đất đai và những vấn đề pháp lí đặt ra là cơ sở cho
việc đưa ra các giải pháp phù hợp.
Tài liệu tham khảo
1. Bộ luật Dân sự 2015
2. Luật Đất đai 2013
3. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (công bố tháng 07/2022)
4. Thông tư liên tịch 02/1997/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-TCĐC hướng dẫn
khoản 3 Điều 38 Luật đất đai năm 1993 về thẩm quyền của Toà án nhân dân
trong việc giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất do Tòa án nhân dân tối
cao - Viện kiểm sát nhân dân tối cao - Tổng cục địa chính ban hành
5. Tuyết Mai, “Vụ án có đương sự định nhảy lầu: Bản án phúc thẩm chưa
thuyết phục”, truy cập ngày
15/8/2022
4

BÀN VỀ KHÁI NIỆM TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI VÀ THẨM
QUYỀN, THỦ TỤC GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
TS. Lưu Quốc Thái
Khoa Luật Thương mại, Trường Đại học Luật TP.HCM
Tóm tắt
Bài viết này phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật về khái niệm tranh chấp
đất đai, thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính nhằm góp
phần hồn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai và dự thảo Luật Đất đai sửa đổi.
Abstract
This article analyzes and reviews the provisions on land dispute concept, the
competences and procedures of land disputes settlement at administrative agencies for the
improving of the law on land disputes settlement and the draft of Land Law Amendment.
Tranh chấp đất đai luôn là hiện tượng rất phức tạp ở nước ta. Theo báo cáo của Bộ Tài
nguyên và Môi trường, “hàng năm Bộ nhận được gần 10.000 lượt đơn tranh chấp, khiếu
nại, tố cáo thuộc lĩnh vực tài nguyên và môi trường của công dân 63/63 tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương, trong đó đơn thuộc lĩnh vực đất đai chiếm 98,6% tổng số đơn”1. Theo
báo cáo của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, từ 01/7/ 2004 đến 30/8/2010, Tòa án các cấp đã
thụ lý giải quyết theo thủ tục sơ thẩm 307.912 vụ việc dân sự, trong đó số vụ việc tranh chấp
liên quan đến đất đai là 69.806 vụ việc (chiếm 22,70%)2. Thực trạng này đã gây ra nhiều bất
ổn cho đời sống kinh tế - chính trị - xã hội, ảnh hưởng xấu đến hiệu quả sử dụng đất.
Kể từ Luật Đất đai năm 1987 – Luật Đất đai đầu tiên được thơng qua sau khi chế độ
sở hữu tồn dân đối với toàn bộ đất đai được xác lập theo Hiến pháp năm 1980, thẩm
quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban nhân dân (UBND) đã được quy định. Việc
quy định cho cơ quan hành chính tham gia giải quyết “tranh chấp tài sản” xuất phát từ
những đặc thù của quan hệ đất đai và cũng nhằm “chia sẻ” khó khăn với hệ thống tịa án
nhân dân (TAND). Tuy nhiên, việc giải quyết tranh chấp đất đai nói chung và giải quyết
tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính nói riêng chưa thực sự hiệu quả. Một phần nguyên

nhân là do các quy định về thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại hệ thống
cơ quan này trong thời gian qua còn nhiều bất cập hoặc khơng phù hợp. Vì vậy, bài viết
này sẽ phân tích, đánh giá pháp luật về vấn đề này nhằm góp phần hồn thiện pháp luật,
nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai ở nước ta.
1. VỀ KHÁI NIỆM “TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI” VÀ THẨM QUYỀN CỦA CƠ QUAN
HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
Thuật ngữ “tranh chấp đất đai” được sử dụng từ rất lâu trong các Luật Đất đai nhưng
chỉ được chính thức giải thích lần đầu tiên tại khoản 26 Điều 4 của Luật Đất đai năm 2003.
Theo đó: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất
Hội đồng phối hợp cơng tác, phổ biến giáo dục pháp luật của Chính phủ (2009), “Tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất
đai và giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai”, Đặc san Tuyên truyền pháp luật, số 9.
2
Bộ Tài ngun và Mơi trường (Báo cáo 193/BC-BTNMT), Báo có tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2003 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai, Hà Nội ngày 06/9/2012.
1

5


giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai.” Định nghĩa này một lần nữa được lặp lại
“nguyên văn” tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
năm 2022 tiếp tục giữ nguyên văn quy định này tại Khoản 28 Điều 3.
Rõ ràng, khái niệm “tranh chấp đất đai” nói trên quá rộng đến mức không thể xác
định hết nội hàm của nó, như chủ thể tranh chấp là ai (hai hay nhiều bên trong quan hệ đất
đai), quyền, nghĩa vụ tranh chấp là gì,… chưa kể đến sự bất hợp lý ở nội dung “tranh chấp
về nghĩa vụ của người sử dụng đất”, bởi thông thường người ta chỉ tranh chấp quyền, lợi
ích hợp pháp chứ khơng ai tranh chấp việc thực hiện nghĩa vụ, trừ khi nghĩa vụ đó đồng
thời cũng là quyền, quyền lợi.
Trong điều kiện thẩm quyền giải quyết các tranh chấp có liên quan đến đất đai được
giao cho hai hệ thống cơ quan khác nhau, việc xác định cụ thể “đối tượng” tranh chấp trong
tranh chấp đất đai có ý nghĩa rất quan trọng. Nó vừa giúp xác định chính xác thẩm quyền

giải quyết các tranh chấp về đất đai để hạn chế tình trạng “đùn đẩy” tránh nhiệm giải quyết
tranh chấp giữa hai hệ thống cơ quan TAND và UBND, đồng thời đảm bảo quyền khởi kiện
của các bên tranh chấp. Nếu là tranh chấp quyền sử dụng đất (QSDĐ) thì pháp luật khơng
quy định thời hiệu khởi kiện, nhưng nếu là các tranh chấp khác có liên quan đến QSDĐ
(nhưng khơng phải tranh chấp QSDĐ) như tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ thì các
bên tranh chấp chỉ được khởi kiện trong một khoản thời gian nhất định3. Ngoài ra, việc xác
định rõ đối tượng tranh chấp trong tranh chấp đất đai cũng sẽ giúp xác định được loại tranh
chấp nào cần phải thơng qua thủ tục “hịa giải bắt buộc” tại UBND cấp xã theo quy định
của Điều 135 Luật Đất đai năm 2003, Điều 202 Luật Đất đai năm 2013.
Theo khoản 3 Điều 8 Nghị quyết 05/2012/ NQ-HĐTP ngày 03/12/2012 của Hội đồng
thẩm phán TAND Tối cao (hướng dẫn thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 đã được
sửa đổi, bổ sung năm 2011– gọi chung là BLTTDS), “khi xác định điều kiện khởi kiện vụ
án dân sự mà đối tượng khởi kiện là quyền sử dụng đất thì thực hiện như sau:
“a) Đối với tranh chấp ai có quyền sử dụng đất thì phải tiến hành hịa giải tại UBND
xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấptheo quy định tại Điều 135 của Luật Đất đai năm
2003.
b) Đối với tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất như: tranh chấp về giao dịch
liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản
chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất,… thì khơng phải tiến hành hịa giải tại UBND
xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp nhưng vẫn phải thực hiện thủ tục hòa giải theo
quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự”.
Nội dung trên cũng được quy định tương tự tại Khoản 2 Điều 3 Nghị quyết
04/2017/NQ-HĐTP ngày 05/05/2017 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án Nhân dân Tối cao
(hướng dẫn một số quy định tại khoản 1 và khoản 3 điều 192 bộ luật tố tụng dân sự số
92/2015/qh13 về trả lại đơn khởi kiện, quyền nộp đơn khởi kiện lại vụ án).
Với quy định trên thì TAND Tối cao đã “đồng nhất” tranh chấp đất đai với tranh chấp
3

Xem điểm a, b khoản 3 Điều 23 Nghị quyết 03/2012/NQ-HĐTP ngày 03/12/2012 của TAND Tối cao về hướng dẫn
thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự.

6


QSDĐ, bởi Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 202 Luật Đất đai 2013 (các quy định
mà Nghị quyết 05/2012/NQ-HĐTP, 04/2017/NQ-HĐTP đề cập đến) quy định “hòa giải tranh
chấp đất đai” chứ khơng dùng cụm từ “hịa giải tranh chấp QSDĐ”. Ngoài ra, Điều 203 Luật
Đất đai năm 2013 khi quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp của UBND cũng dùng cụm
từ “giải quyết tranh chấp đất đai”. Quy định này buộc chúng ta phải khẳng định, tranh chấp
đất đai chỉ có thể hiểu là tranh chấp QSDĐ (tức tranh chấp để xác định ai là người có QSDĐ
hợp pháp) bởi UBND khơng có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp cịn lại có liên quan
đến đất đai như tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ, tranh chấp tài sản gắn liền với đất.
Tóm lại, cơ quan hành chính chỉ có thể giải quyết tranh chấp QSDĐ, không hẳn với tư
cách là cơ quan phân định quyền “sở hữu” đối với tài sản tranh chấp mà còn là chủ thể đại
diện cho chủ sở hữu Nhà nước đối với đất đai để quyết định ai là người có thể sử dụng tài
sản của Nhà nước4.
2. HỊA GIẢI TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
2.1. Hịa giải tranh chấp tại UBND cấp xã
Kể từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, việc hịa giải tranh chấp đất đai tại UBND
cấp xã (nơi có đất tranh chấp) trở thành một thủ tục mang tính chất bắt buộc 5. Tuy nhiên,
gần như trong suốt khoảng thời gian Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, việc hòa giải tranh
chấp đất đai tại UBND cấp xã tồn tại nhiều vướng mắc:
(i) Về loại tranh chấp phải hòa giải tại UBND cấp xã
Như đã phân tích ở trên, do khái niệm tranh chấp đất đai tại khoản 26 Điều 4 Luật Đất
đai năm 2003 quá rộng nên thực tế đã có hai cách hiểu khác nhau trong việc thực hiện thủ
tục hòa giải bắt buộc tại UBND cấp xã. Cách hiểu thứ nhất cho rằng, tất cả các tranh chấp
có liên quan đến đất đai đều phải được hòa giải tại UBND cấp xã, trong khi theo quan điểm
cịn lại thì chỉ những tranh chấp QSDĐ mới phải tiến hành hòa giải theo thủ tục này. Mãi
đến khi Luật Đất đai năm 2003 sắp hết hiệu thi hành thì Nghị quyết 05/2012/NQ-HĐTP (sau
này là Nghị quyết 04/2017/NQ-HĐTP) của Hội đồng thẩm phán TAND Tối cao mới xác

định chỉ những “tranh chấp ai có quyền sử dụng đất thì phải tiến hành hòa giải tại UBND xã,
phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp”. Tuy nhiên, quy định này cũng làm phát sinh những
vấn đề pháp lý nhất định. Thứ nhất, Nghị quyết này của TAND Tối cao hướng dẫn thi hành
Bộ luật Tố tụng dân sự (trên cơ sở thống nhất ý kiến của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân tối
cao và Bộ trưởng Bộ tư pháp), vậy liệu nó có được coi là đồng thời có giá trị hướng dẫn thi
hành Luật Đất đai bởi thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai không chỉ thuộc về hệ thống
cơ quan tịa án và Nghị quyết này khơng thể hiện ý kiến của cơ quan quản lý đất đai ở trung
ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường? Thứ hai, Nghị quyết này ban hành vào thời điểm
Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực nhưng nay Luật này đã bị thay thế bởi Luật Đất đai năm
2013 thì liệu nó có cịn giá trị áp dụng hay không?

Xem thêm Lưu Quốc Thái, “Bàn về khái niệm “tranh chấp đất đai” trong Luật Đất đai 2003”, Tạp chí Khoa học Pháp
lý, số 02 (33)/2006.
5
Xem điểm 2 Công văn 116/2004/KHXX ngày 22/7/2004 của TAND Tối cao hướng dẫn thực hiện thẩm quyền của
TAND theo Luật Đất đai năm 2003.
4

7


(ii) Về vấn đề nội dung quy định hòa giải và trách nhiệm của UBND cấp xã trong việc
thực hiện hòa giải tranh chấp đất đai
So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản quy định thi
hành đã có rất nhiều tiến bộ trong các quy định về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp
xã. Bên cạnh việc quy định lại thời hạn hòa giải dài hơn (45 ngày so với 30 ngày trước đây) 6
để đảm bảo tính khả thi, các nội dung quan trọng khác như: thành phần Hội đồng hòa giải;
cách thức giải quyết khi một trong các bên tranh chấp vắng mặt tại buổi hòa giải lần thứ hai
hoặc các bên có thay đổi ý kiến sau khi hòa giải thành cũng được quy định. Cụ thể:7
Việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt. Trường hợp một

trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai thì được coi là việc hịa giải khơng thành.
- Trường hợp hịa giải khơng thành hoặc sau khi hịa giải thành mà có ít nhất một trong
các bên thay đổi ý kiến về kết quả hịa giải thì UBND cấp xã lập biên bản hịa giải khơng
thành và hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh
chấp tiếp theo.
Các quy định này đã tạo điều kiện thuận lợi cho các bên tranh chấp có thể nhanh chóng
khởi kiện yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Tuy nhiên, trách nhiệm tổ chức hòa
giải tranh chấp của UBND cấp xã vẫn còn điểm bất cập. Thứ nhất, nếu UBND cấp xã khơng
tổ chức hịa giải trong thời hạn quy định thì các bên tranh chấp phải làm gì để có thể khởi
kiện ra cơ quan có thẩm quyền? Thứ hai, trong trường hợp hịa giải không thành theo quy
định của pháp luật nhưng UBND cấp xã khơng lập biên bản hịa giải khơng thành thì các bên
tranh chấp phải làm sao? Những bất cập này nếu không được sớm làm rõ sẽ khiến cho tranh
chấp đất đai kéo dài, ảnh hưởng không tốt đến quyền, lợi ích chính đáng của người sử dụng
đất hợp pháp.
2.2. Hịa giải tranh chấp đất đai tại cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp
Khác với quy định trước đây, việc giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính
có thẩm quyền giải quyết tranh chấp theo quy định của pháp luật hiện hành có thêm giai
đoạn hòa giải trước khi các cơ quan này ban hành quyết định giải quyết. Việc hòa giải này
được thực hiện ở cả UBND cấp huyện, cấp tỉnh và Bộ Tài ngun và Mơi trường8. Đây có
thể coi là một điểm tiến bộ của pháp luật, tận dụng mọi điều kiện có thể để hịa giải các tranh
chấp đất đai vốn rất phức tạp và khó giải quyết.
Tuy nhiên, cũng khác so với quy định về hòa giải tại UBND cấp xã, kết quả hòa giải
(thành) tại UBND cấp huyện, cấp tỉnh và Bộ Tài ngun và Mơi trường lại có cơ chế bắt
buộc phải thực hiện. Cụ thể, nếu hòa giải thành, người có thẩm quyền ban hành quyết định
giải quyết tranh chấp đất đai sẽ ban hành quyết định cơng nhận kết quả hịa giải9. Nếu các
bên tranh chấp khơng tự nguyện thực hiện theo nội dung hịa giải đã được cơng nhận thì sẽ
bị cưỡng chế thi hành quyết định cơng nhận hịa giải thành theo quy định chi tiết của UBND

Điểm a khoản 3 Điều 54 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014.
Xem Điều 88 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014.

8
Khoản 3 Điều 89, khoản 2 Điều 90 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014.
9
Khoản 4 Điều 89, khoản 4 Điều 90 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014.
6

7

8


cấp tỉnh nơi có đất tranh chấp10.
Quy định về thủ tục hịa giải nói trên có những điểm khá giống với thủ tục hòa giải
trong tố tụng dân sự. Tuy vậy, so với quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS), quy
định của pháp luật đất đai về vấn đề này vẫn còn khá sơ sài mà nếu thực hiện trên thực tế sẽ
phát sinh nhiều vấn đề khơng thể giải quyết:
(i) Thứ nhất, việc hịa giải tại các cơ quan hành chính trên có phải là thủ tục bắt buộc
hay không? Nếu các bên tranh chấp được mời đến hịa giải mà cố tình khơng đến thì các cơ
quan này có được ban hành quyết định giải quyết hay khơng? Trong khi đó, theo quy định
tại Điều 207 BLTTDS năm 2015 (trước đây là Điều 182 BLTTDS năm 2003) đối với những
vụ án khơng tiến hành hịa giải được thì Tịa án quyết định đưa vụ án ra xét xử, bao gồm:
- Bị đơn đã được Tòa án triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn cố tình vắng mặt;
- Đương sự khơng thể tham gia hịa giải được vì có lý do chính đáng;
- Đương sự là vợ hoặc chồng trong vụ án ly hôn là người mất năng lực hành vi dân
sự;
- Một trong các đương sự đề nghị khơng tiến hành hịa giải11.
(ii) Thứ hai, sau khi có kết quả hịa giải, pháp luật đất đai khơng có quy định về khoảng
thời gian để các bên tranh chấp cân nhắc về những thương lượng, thỏa thuận của mình như
quy định của pháp luật tố tụng dân sự. Theo quy định tại Điều 212 BLTTDS 2015, hết thời
hạn 7 ngày, kể từ ngày lập biên bản hịa giải thành mà khơng có đương sự nào thay đổi ý

kiến về sự thỏa thuận của mình thì thẩm phán chủ trì phiên hịa giải hoặc một thẩm phán
được chánh án tịa án phân cơng ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự.
Trong thời hạn 5 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các
đương sự, tịa án phải gửi quyết định đó cho các đương sự và Viện kiểm sát cùng cấp. “Thẩm
phán chỉ ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự nếu các đương sự thỏa
thuận được với nhau về việc giải quyết toàn bộ vụ án. Trong trường hợp quy định tại khoản
4 Điều 210 của Bộ luật này mà các đương sự có mặt thoả thuận được với nhau về việc giải
quyết vụ án thì thoả thuận đó chỉ có giá trị đối với những người có mặt và được Thẩm phán
ra quyết định công nhận nếu không ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của đương sự vắng mặt.
Trường hợp thoả thuận của họ có ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của đương sự vắng mặt
thì thoả thuận này chỉ có giá trị và được Thẩm phán ra quyết định công nhận nếu được
đương sự vắng mặt tại phiên hòa giải đồng ý bằng văn bản”. Theo Khoản 1 Điều 213
BLTTDS 2015 thì “Quyết định cơng nhận sự thoả thuận của các đương sự có hiệu lực pháp
luật ngay sau khi được ban hành và không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc
thẩm”.
Tuy nhiên, theo Khoản 2 Điều 213 BLTTDS 2015 thì quyết định cơng nhận sự thỏa
thuận của các đương sự vẫn có thể bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm nếu có căn cứ
cho rằng sự thỏa thuận đó là do bị nhầm lẫn, lừa dối, đe dọa hoặc vi phạm điều cấm của pháp
luật, trái đạo đức xã hội. Đây cũng là một vấn đề hồn tồn có thể xảy ra đối với hoạt động

10
11

Khoản 2 Điều 91 Nghị định 43/2014/NĐ-CP
Trường hợp này mới bổ sung sau trong Bộ Luật Tố tụng dân sự 2015.

9


hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính nhưng pháp luật đất đai hồn tồn khơng

có quy định dự liệu hướng xử lý.
3. THẨM QUYỀN, THỦ TỤC GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP TẠI CƠ QUAN HÀNH
CHÍNH
Theo khoản 2, 3 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013, tranh chấp đất đai mà đương sự
khơng có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền
với đất giấy chứng nhận và các giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì
đương sự được lựa chọn một trong hai cơ quan giải quyết là cơ quan hành chính hoặc TAND.
Như vậy, nếu đương sự khơng chọn TAND thì cơ quan hành chính mới có thẩm quyền giải
quyết tranh chấp. So với Luật Đất đai năm 2003, thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành
chính đã bị thu hẹp hơn12.
Trong trường hợp cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai thì
thẩm quyền được quy định cụ thể như sau:
a) Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì
Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết; nếu khơng đồng ý với quyết định giải quyết thì có
quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại TAND theo quy định của
pháp luật về tố tụng hành chính;
b) Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt
Nam định cư ở nước ngồi, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi thì Chủ tịch UBND cấp
tỉnh giải quyết; nếu khơng đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ
trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện tại TAND theo quy định của pháp luật
về tố tụng hành chính.
Như vậy, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính được phân
thành hai cấp tùy thuộc vào chủ thể tranh chấp. Nếu chỉ lựa chọn con đường giải quyết tại
cơ quan hành chính thì cấp giải quyết thứ hai được coi là cấp giải quyết cuối cùng. Tuy
nhiên, khác với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 cho phép các bên tranh chấp
thêm một lựa chọn cách thức giải quyết sau khi đã được giải quyết theo thẩm quyền (lần
đầu). Nếu như không đồng ý với lần giải quyết này, các bên tranh chấp có thể khởi kiện vụ
án hành chính đối với quyết định giải quyết tranh chấp của chủ tịch UBND theo pháp luật tố
tụng hành chính thay vì chỉ được u cầu cấp cao hơn giải quyết như trước đây.
Những điểm mới trong quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ

quan hành chính dường như tạo ra nhiều lựa chọn, nhiều cơ hội hơn cho các bên tranh chấp
bảo vệ quyền sử dụng đất hợp pháp của mình. Tuy nhiên, những thay đổi này lại đặt ra
nhiều vấn đề cần phải làm rõ khi mà pháp luật vẫn còn quá chung chung:
Thứ nhất, như đã trình bày, trường hợp đương sự khơng có GCN và các giấy tờ quy
định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì đương sự được lựa chọn một trong hai cơ quan
giải quyết là cơ quan hành chính hoặc TAND. Sẽ có hai khả năng xảy ra đối với trường hợp

Theo Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 thì cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp đất đai mà
đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và các giấy tờ quy định tại khoản 1, 2, 5 Điều 50 Luật Đất đai năm
2003. Luật Đất đai năm 2003 không cho phép đương sự lựa chọn cơ quan giải quyết tranh chấp như Luật Đất đai năm
2013.
12

10


này mà pháp luật chưa quy định cách giải quyết. Một là, trường hợp có một đương sự vừa
gửi đơn đến UBND và gửi đơn đến TAND; và hai là, một đương sự gửi đơn đến UBND còn
một (hoặc các) đương sự còn lại nộp đến TAND yêu cầu giải quyết tranh chấp. Vậy, cơ quan
nào sẽ giải quyết tranh chấp nếu các tình huống này xảy ra?
Thứ hai, trong trường hợp các bên tranh chấp đều lựa chọn UBND giải quyết và sau
khi đã có quyết định giải quyết của chủ tịch UBND theo thẩm quyền, một bên tranh chấp
gửi đơn yêu cầu cơ quan cấp cao hơn giải quyết trong khi đó phía cịn lại gởi đơn đến TAND
có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính thì sẽ xử lý ra sao?
Thứ ba, trường hợp vụ việc được đưa đến TAND giải quyết theo thủ tục tố tụng hành
chính. Trường hợp này TAND khơng có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai mà chỉ
có quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính về giải quyết tranh chấp đất đai
của chủ tịch UBND. Hội đồng xét xử (HĐXX) vụ án hành chính chỉ có thẩm quyền “bác
u cầu của người khởi kiện” hoặc “chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện,
tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật; buộc cơ quan nhà

nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo
quy định của pháp luật”13 chứ khơng có quyền sửa quyết định giải quyết tranh chấp đất đai
của chủ tịch UBND.
Như vậy, trong trường hợp HĐXX vụ án hành chính tuyên hủy một phần hoặc tồn bộ
quyết định hành chính về giải quyết tranh chấp đất đai thì sẽ phát sinh thêm nhiều thủ tục
khác. Nếu như quyết định của HĐXX không bị kháng cáo, kháng nghị thì sẽ được đưa về
UBND đã giải quyết tranh chấp để giải quyết lại. Không loại trừ khả năng sau khi giải quyết
lại, quyết định giải quyết lại tranh chấp của chủ tịch UBND lại bị khởi kiện theo thủ tục
hành chính một lần nữa. Cứ thế việc giải quyết tranh chấp sẽ lịng vịng, khơng có “đường”
ra.
Trường hợp quyết định của HĐXX bị kháng cáo, kháng nghị thì sẽ được giải quyết
theo thủ tục phúc thẩm. Ngoài ra, trong trường hợp đặc biệt, bản án đã có hiệu lực của
HĐXX vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai sẽ bị xem xét lại
theo thủ tục Giám đốc thẩm hoặc Tái thẩm. Cả Hội đồng Giám đốc thẩm và Tái thẩm đều
khơng có quyền sửa bản án đã có hiệu lực mà chỉ có thể tuyên hủy án để xét xử lại 14. Vụ
việc sẽ có thể kéo dài khơng có thời hạn tại TAND theo thủ tục tố tụng hành chính chỉ để
nhằm xác định quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của chủ tịch UBND có hợp pháp
hay không chứ không thể phân định QSDĐ tranh chấp thuộc về ai. Rõ ràng, đây không hẳn
là lựa chọn tốt cho các bên tranh chấp đất đai.
4. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ
Hòa giải tranh chấp đất đai bắt buộc tại UBND cấp xã là thủ tục cần thiết. Các quy định
của Luật Đất đai năm 2013 về vấn đề này gần như đã khá đầy đủ, rõ ràng. Tuy nhiên, pháp
luật cần bổ sung quy định về trường hợp UBND cấp xã khơng tổ chức hịa giải đúng thời
hạn quy định hoặc khơng lập biên bản hịa giải khơng thành theo quy định của pháp luật để
13
14

Khoản 2 Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
Điều 254, 280 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

11


các bên tranh chấp có thể nhanh chóng khởi kiện ra cơ quan có thẩm quyền. Cụ thể, nếu hết
thời hạn hịa giải mà UBND cấp xã khơng tổ chức hịa giải hoặc khơng lập biên bản hịa giải
khơng thành thì các bên có thể tranh chấp có thể căn cứ vào biên nhận đơn yêu cầu hòa giải
để khởi kiện đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp.
Pháp luật đất đai hiện hành đã giảm thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ
quan hành chính xuống mức “tối thiểu” vì ngay cả trong trường hợp đương sự khơng có giấy
tờ về quyền sử dụng đất thì thẩm quyềngiải quyết vẫn có thể thuộc về TAND. Quy định này
thể hiện việc Nhà nước đã đánh giá được khả năng giải quyết tất cả các tranh chấp đất đai
của TAND. Vì vậy, với những hạn chế đối với việc giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan
hành chính như đã phân tích ở trên và để phù hợp hơn đối với chức năng của từng loại cơ
quan nhà nước, tác giả kiến nghị sửa đổi quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai
theo hướng giao toàn bộ cho TAND giải quyết. Việc thay đổi này sẽ tránh được tình trạng
một tranh chấp tài sản lại được giải quyết tại cơ quan hành chính, sau đó lại đi lịng vịng
qua TAND theo thủ tục tố tụng hành chính rồi lại quay về UBND để làm lại, chưa kể đến
một thực tế là việc người dân thắng kiện cơ quan hành chính là điều rất khó. Ngồi ra, xét
về nhân sự thì HĐXX của TAND theo thủ tục tố tụng dân sự chắc chắn được “chuẩn hóa”
hơn so với đội ngũ cán bộ quản lý hành chính của UBND nên chất lượng giải quyết tranh
chấp sẽ “ổn định” hơn. Hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai của TAND sẽ được nâng cao
nếu như cơ chế phối hợp giữa hệ thống cơ quan này và cơ quan quản lý đất đai được quy
định cụ thể, rõ ràng, hợp lý. Đây là điều có thể dễ dàng thực hiện được thông qua một văn
bản liên tịch giữa các cơ quan Tòa án – Kiểm sát – Tài nguyên và Môi trường. Kiến nghị
này cũng phù hợp với Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vừa được công bố lấy ý kiến đóng góp
của xã hội.
Ngồi ra, Nhà nước cần quy định rõ ràng, cụ thể hơn khái niệm tranh chấp đất đai theo
hướng xác định nó chính là tranh chấp quyền sử dụng đất. Những tranh chấp khác có liên
quan đến đất đai nên được định danh là “tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất” để
vấn đề hịa giải tại UBND cấp xã khơng gặp phái lúng túng và Luật Đất đai mới hợp lý, khoa

học hơn.
Tài liệu tham khảo
1. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (công bố tháng 07/2022)
2. Luật Đất đai 2003
3. Luật Đất đai 2013
4. Luật Tố tụng Hành chính 2015
5. Bộ Luật Tố tụng dân sự 2015
6. Nghị quyết 05/2012/NQ-HĐTP
7. Nghị quyết 04/2017/NQ-HĐTP
8. Nghị định 43/2014/NĐ- CP ngày 15/5/2014.
9. Công văn 116/2004/KHXX ngày 22/7/2004 của TAND Tối cao hướng dẫn thực hiện
thẩm quyền của TAND theo Luật Đất đai năm 2003.
10. Bộ Tài nguyên và Môi trường (Báo cáo 193/BC-BTN-MT), Báo có tổng kết thi hành
12


Luật Đất đai năm 2003 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai, Hà Nội ngày 06/9/2012.
11. Hội đồng phối hợp công tác, phổ biến giáo dục pháp luật của Chính phủ (2009),
“Tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai và giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo
về đất đai”, Đặc san Tuyên truyền pháp luật, số 9.
12. Lưu Quốc Thái, “Bàn về khái niệm “tranh chấp đất đai” trong Luật Đất đai 2003”,
Tạp chí Khoa học Pháp lý, số 02 (33)/2006.

13


HÒA GIẢI TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI - THỰC TRẠNG PHÁP
LUẬT VÀ KIẾN NGHỊ HỒN THIỆN
ThS. Ngơ Gia Hồng
Khoa Luật Thương mại, Trường Đại học Luật TP.HCM

Tóm tắt: Hịa giải là một biện pháp giải quyết tranh chấp mềm dẻo, linh hoạt và hiệu quả
nhằm giúp cho các bên tranh chấp tìm ra một giải pháp để tháo gỡ những mâu thuẫn, bất đồng
trong tranh chấp đất đai trên cơ sở tự nguyện, tự thỏa thuận. Việc hòa giải được tiến hành ở tất cả
các giai đoạn của quá trình giải quyết tranh chấp đất đai. Bài viết này sẽ phân tích quy định về hịa
giải tranh chấp đất đai theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, từ đó đánh giá những hạn chế,
bất cập của pháp luật hiện hành, so sánh đối chiếu quy định này với Dự thảo Luật Đất đai (sửa
đổi), từ đó nêu quan điểm, ý kiến hồn thiện pháp luật.
Từ khóa: hịa giải, tranh chấp đất đai, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
1. Khái quát quy định về hòa giải tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật đất
đai hiện hành và Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
Nhà nước khuyến khích giải quyết tranh chấp thơng qua thương lượng, hịa giải là một trong
những nguyên tắc của quá trình giải quyết tranh chấp đất đai. Việc giải quyết tranh chấp bằng con
đường hịa giải, thương lượng nếu thành cơng sẽ mang lại nhiều lợi ích. Trước hết, khi các bên ngồi
lại nói chuyện với nhau và thống nhất được về cách thức giải quyết tranh chấp thì sẽ giữ được mối
quan hệ tốt đẹp trong nội bộ nhân dân, góp phần ổn định đời sống kinh tế, chính trị, xã hội. Mặt
khác, nếu tranh chấp được giải quyết ngay tại giai đoạn hòa giải sẽ giúp các bên tranh chấp và cho
cả Nhà nước tiết kiệm được nhiều chi phí cũng như thời gian để theo đuổi, giải quyết vụ việc ở các
giai đoạn sau. Đồng thời, do kết quả giải quyết tranh chấp hình thành trên tinh thần thỏa thuận nên
các bên sẽ tự nguyện thực hiện, từ đó nâng cao tính khả thi trong việc thi hành kết quả giải quyết
tranh chấp đất đai. Về phía Nhà nước, cách thức này góp phần giảm bớt áp lực giải quyết tranh chấp
lên các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Chính vì những ưu điểm của phương pháp hịa giải, thương lượng trong giải quyết tranh chấp
mà pháp luật đã quy định việc hòa giải được tiến hành ở tất cả các giai đoạn của quá trình giải quyết
tranh chấp đất đai. Trong đó, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định
về thủ tục hòa giải trong giai đoạn tiền tố tụng (trước khi các bên tiến hành khởi kiện tại tòa án hoặc
các cơ quan hành chính có thẩm quyền). Cụ thể, theo Điều 202 Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước
khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hịa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thơng qua
hịa giải ở cơ sở. Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp khơng hịa giải được thì gửi đơn đến Ủy
ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải. Như vậy, theo pháp luật đất đai có 03 phương
thức hịa giải được đặt ra, bao gồm: (i) tự hòa giải, (ii) hòa giải ở cở sở, và (iii) hòa giải tại Ủy ban

nhân dân (UBND) cấp xã. Trong đó, việc tự hịa giải và hịa giải ở cơ sở là không bắt buộc mà chỉ
khuyến khích thực hiện, cịn hịa giải tại UBND cấp xã nơi có đất lại là một thủ tục “tiền tố tụng”
mang tính chất bắt buộc. Tính chất bắt buộc thể hiện ở việc biên bản hoà giải tại UBND cấp xã
(trường hợp hồ giải khơng thành) là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp
đất đai thụ lý đơn xin giải quyết tranh chấp 1. Như vậy, nếu khơng có việc hịa giải của UBND cấp
xã thì các đương sự sẽ bị coi là chưa đủ điều kiện khởi kiện theo quy định của pháp luật và theo đó,
Tịa án sẽ phải trả lại đơn khởi kiện và hướng dẫn đương sự tiến hành thủ tục hòa giải tại UBND
Theo Điều 203 Luật Đất đai 2013, “Tranh chấp đất đai đã được hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã mà khơng
thành…” thì UBND hoặc Tịa án nhân dân mới có thẩm quyền giải quyết tùy từng trường hợp.
1

14


cấp xã nơi có đất tranh chấp. Luật Đất đai 2013 và Nghị định 43/2014/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi
Nghị định 01/2017/NĐ-CP và Nghị định 148/2020/NĐ-CP) đã có nhiều quy định chi tiết về trách
nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương, thời gian thực hiện, trình tự thủ tục,
thành phần hội đồng hịa giải,… Các quy định này đã tạo cơ sở pháp lý để thực hiện hoạt động hòa
giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã, góp phần giải quyết hiệu quả tranh chấp đất đai trên thực
tế.
Bộ Tài nguyên và Môi trường đã công bố Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) nhằm khắc phục
những tồn tại, hạn chế của Luật Đất đai 2013, đồng thời bổ sung các chính sách mới để điều chỉnh
một số nội dung phát sinh trong thực tiễn. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) gồm 16 chương, 237 điều
và về cơ bản, bố cục của Dự thảo được sắp xếp như Luật Đất đai hiện hành. Trong đó, vấn đề hịa
giải tranh chấp đai được quy định tại Điều 226, nằm trong Chương Giám sát, thanh tra, kiểm tra giải
quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo (Chương XV). Nhìn chung, quy định về hịa giải tranh chấp đất
đai trong Dự thảo vẫn giữ nguyên nội dung của Điều 202 Luật Đất đai 2013, đồng thời bổ sung
khoản 6 Điều 226 nội dung quy định hòa giải tranh chấp đất đai đối với địa bàn không thành lập
đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc UBND cấp huyện. Theo đó, đối với địa bàn khơng thành lập
đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc UBND cấp huyện thì khơng thực hiện hịa giải tranh chấp đất

đai tại UBND cấp xã. Quy định mới này sẽ phù hợp với pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương
và thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính ở nước ta. Theo khoản 1 Điều 72 Luật Tổ chức chính quyền
địa phương năm 2015 (sửa đổi 2019), tùy theo điều kiện địa lý, dân cư, yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, các đảo, quần đảo có thể được tổ chức thành các đơn vị hành
chính cấp huyện, cấp xã. Theo đó, một số địa phương sẽ có thể khơng tổ chức đơn vị hành chính
cấp xã (cịn gọi là mơ hình chính quyền một cấp). Hiện nay, các huyện đảo sau đây khơng tổ chức
đơn vị hành chính cấp xã, gồm: Cồn Cỏ (Quảng Trị), Bạch Long Vĩ (Hải Phịng), Hồng Sa (Đà
Nẵng), Lý Sơn (Quảng Ngãi), Côn Đảo (Bà Rịa – Vũng Tàu). Việc triển khai thực hiện đề án giải
thể đơn vị hành chính cấp xã, thực hiện chính quyền một cấp góp phần làm tinh gọn bộ máy trong
hệ thống chính trị; tinh giảm biên chế, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức gần dân, sát dân, giải
quyết kịp thời những khó khăn của nhân dân, khơng qua cấp trung gian (cấp xã),…
2. Một số hạn chế, bất cập của pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai và hướng hoàn
thiện
Thực tế thực hiện quy định về hòa giải tranh chấp đất đai theo Luật Đất đai năm 2013 đã tồn
tại những vướng mắc, bất cập. Tuy nhiên, như đã đề cập, các quy định về hòa giải tranh chấp đất
đai của Luật Đất đai năm 2013 hầu như vẫn được giữ nguyên trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi),
chưa giải quyết triệt để những hạn chế, vướng mắc trong cơng tác hịa giải tranh chấp đất đai trong
thực tiễn. Theo quan điểm của tác giả, có một số vấn đề sau đây cần tiếp tục nghiên cứu, xem xét
sửa đổi:
Thứ nhất, sửa đổi về mặt câu chữ cho phù hợp với bản chất của biện pháp hòa giải và tránh
gây nhầm lẫn.
Theo khoản 1 Điều 202 Luật Đất đai 2013 (khoản 1 Điều 226 Dự thảo) quy định Nhà nước
khuyến khích các bên tranh chấp đất đai “tự hòa giải”. Cách sử dụng thuật ngữ “tự hòa giải” như
trên là chưa phù hợp. “Hòa giải” theo Từ điển tiếng Việt được hiểu là “thuyết phục các bên đồng ý
chấm dứt xung đột hoặc xích mích một cách ổn thỏa”2. Có thể hiểu hịa giải là một biện pháp giải
quyết tranh chấp có sự tham gia của bên thứ ba, nhằm thuyết phục các bên giải quyết tranh chấp của
mình một cách ổn thỏa. Bên thứ ba sẽ làm trung gian hoà giải để hỗ trợ, thuyết phục các bên tranh
2

Viện Ngôn ngữ học (2003), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, tr.446

15


chấp tìm kiếm các giải pháp nhằm loại trừ tranh chấp đã phát sinh. Thơng thường, việc hịa giải
được thực hiện sau khi các bên đã tự thương lượng, thỏa thuận nhưng không đạt được kết quả. Như
vậy, đã gọi là “hịa giải” thì phải có sự tham gia của bên thứ ba độc lập, giữ vai trò trung gian. Vì
vậy, nếu gọi các bên tranh chấp “tự hịa giải” thì sẽ khơng đúng với bản chất của biện pháp này.
Thay vào đó, nên thay thế thuật ngữ “tự hịa giải” thành “tự thương lượng, thỏa thuận”. Nói cách
khác, khi tranh chấp đất đai xảy ra, cách thức xử lý đầu tiên mà các bên phải sử dụng là tự thương
lượng. “Thực chất đây là việc các bên tranh chấp tiến hành gặp gỡ, trao đổi, thỏa thuận với nhau
để đạt được tiếng nói chung, xóa bỏ bất đồng, xung đột về lợi ích nhằm giải quyết ổn thỏa vụ việc.
Điểm đặc biệt của hình thức này là chưa có sự tham gia của người thứ ba nên chỉ mang tính chất
nội bộ.”3
Bên cạnh đó, vẫn có nhiều người bị nhầm lẫn giữa thủ tục hòa giải tại UBND cấp xã và hòa
giải ở cơ sở, mặc dù đây là hai thủ tục hồn tồn khác nhau và tính chất bắt buộc cũng khác nhau.
Theo Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013, “Hòa giải ở cơ sở” là việc hòa giải viên hướng dẫn, giúp đỡ
các bên đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau các mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm
pháp luật theo quy định của Luật này. Cơ sở là thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố, khu
phố, khối phố và cộng đồng dân cư khác (sau đây gọi chung là thôn, tổ dân phố)4. Việc hòa giải này
được thực hiện bởi các hòa giải viên đáp ứng tiêu chuẩn5, được bầu và cơng nhận theo trình tự, thủ
tục của Luật Hịa giải ở cơ sở. Nếu như hòa giải ở cơ sở là thủ tục được Nhà nước khuyến khích
thực hiện thì hịa giải tại UBND cấp xã là thủ tục bắt buộc. Vấn đề đặt ra là ngoài việc các bên có
thể được hịa giải bởi các hịa giải viên theo Luật Hịa giải ở cơ sở thì họ hồn tồn có thể thống
nhất nhờ bất kỳ một bên thứ ba nào khác (khơng nhất thiết phải là hịa giải viên được pháp luật công
nhận), những người mà cả hai bên đều tin tưởng, có uy tín. Vì thủ tục hịa giải ở cơ sở được khuyến
khích thực hiện nên cần đa dạng hóa các hình thức hịa giải, đồng thời để tránh nhầm lẫn, có thể sửa
điều luật trên theo hướng như sau: “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự thương
lượng, thỏa thuận hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thơng qua hịa giải ở cơ sở theo Luật Hòa giải
ở cơ sở và các hình thức hịa giải thích hợp khác.”
Thứ hai, cân nhắc việc cho phép các bên được lựa chọn hòa giải tại UBND cấp xã thay vì

xem đây là thủ tục tiền tố tụng mang tính chất bắt buộc.
Mặc dù giải quyết tranh chấp bằng con đường hòa giải mang lại nhiều lợi ích cho các bên, tuy
nhiên thực tế triển khai cho thấy hiệu quả đạt được từ hoạt động hòa giải đối với tranh chấp đất đai
vẫn còn rất hạn chế. Ở nhiều địa phương, hòa giải tại UBND cấp xã cịn mang tính hình thức, thủ
tục mà chưa có hiệu quả, chưa giải quyết dứt điểm tranh chấp, đơn thuần là “làm cho có” để đầy đủ
thủ tục khởi kiện. Điều này xuất phát từ thực tế là các tranh chấp đất đai thường rất phức tạp, đòi
hỏi người giải quyết phải có chun mơn, am hiểu pháp luật và cần nhiều hồ sơ, giấy tờ để xác minh
nguồn gốc đất tranh chấp. Tuy không phải là một cấp giải quyết tranh chấp, nhưng hòa giải tại
UBND cấp xã cũng là một cách thức để giải quyết tranh chấp thơng qua sự quyết định của các bên,
do đó cũng địi hỏi người hịa giải phải có trình độ, kinh nghiệm và nguồn lực cần thiết mới có thể
đưa ra những lời khuyên, tư vấn phù hợp, có lý, có tình, chưa kể kết quả hịa giải cịn có thể làm
thay đổi hiện trạng sử dụng đất6. Tuy nhiên, UBND cấp xã ở nhiều địa phương rất khó có thể đáp
Khúc Thị Phương Nhung (2019), "Quy định về hòa giải tiền tố tụng đối với tranh chấp đất đai - Một số bất cập và
kiến nghị hoàn thiện", Khoa học Kiểm sát, Số chuyên đề 2 (33), tr. 49
4
Khoản 1, khoản 2 Điều 2 Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013
5
Điều 7 Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 quy định người được bầu làm hòa giải viên phải là công dân Việt Nam
thường trú tại cơ sở, tự nguyện tham gia hoạt động hòa giải và có các tiêu chuẩn sau đây: 1. Có phẩm chất đạo đức tốt;
có uy tín trong cộng đồng dân cư; 2. Có khả năng thuyết phục, vận động nhân dân; có hiểu biết pháp luật.
6
Khoản 5 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013
3

16


ứng những yêu cầu này. Các thành viên trong hội đồng hòa giải giải quyết tranh chấp đất đai tại cấp
chính quyền cơ sở hầu hết là kiêm nhiệm, khơng có nghiệp vụ chuyên sâu về pháp luật đất đai. Hơn
nữa, hòa giải chỉ phù hợp với việc giải quyết các tranh chấp nhỏ, giá trị tranh chấp không đáng kể,

có thể giải quyết bằng tình cảm, trong khi tranh chấp đất đai thường có giá trị lớn và rất gay gắt, rất
khó để đi đến sự đồng thuận giữa các bên nên khả năng hịa giải thành cơng rất thấp. Mặc dù hiệu
quả giải quyết tranh chấp thấp nhưng pháp luật lại quy định đây là thủ tục mang tính bắt buộc để
đương sự có thể khởi kiện lên tòa án hoặc UBND các cấp đã làm phát sinh thêm thủ tục, kéo dài
thời gian và ảnh hưởng đến quyền khởi kiện của đương sự7, “nếu UBND cấp xã khơng tổ chức hịa
giải hoặc hịa giải khơng đúng quy định trình tự… thì người dân lại phải kiện thêm vụ án hành
chính.”8 Do đó, tác giả cho rằng nên quy định hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã là một
thủ tục khuyến khích, các bên có thể lựa chọn nếu như có nhu cầu thay vì bắt buộc như hiện nay.
Thứ ba, cần xác định rõ loại tranh chấp phải hòa giải tranh chấp đất đai.
Mặc dù quy định các bên tranh chấp bắt buộc phải hòa giải tại UBND cấp xã nhưng cả Luật
Đất đai năm 2013 và Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đều khơng làm rõ loại tranh chấp nào phải hịa
giải. Khái niệm tranh chấp đất đai trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vẫn giữ nguyên, không thay
đổi so với Luật Đất đai 2013. Theo đó, “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của
người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai” (khoản 28 Điều 3 Dự thảo). Khái
niệm “tranh chấp đất đai” nói trên quá rộng và dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau. Theo khoản 2
Điều 3 Nghị quyết số 04/2017/NQ-HĐTP của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao quy
định: “Đối với tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất mà chưa được hịa giải tại UBND xã,
phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp theo quy định tại Điều 202 Luật đất đai năm 2013 thì được
xác định là chưa có đủ điều kiện khởi kiện.” Quy định trên cho thấy chỉ có tranh chấp “ai là người
sử dụng đất” mới bắt buộc phải hòa giải tại UBND cấp xã, còn các tranh chấp khác liên quan đến
quyền sử dụng đất (QSDĐ) như: tranh chấp về giao dịch liên quan đến QSDĐ, tranh chấp về thừa
kế QSDĐ, chia tài sản chung của vợ chồng là QSDĐ,...” thì khơng bắt buộc. Với quy định trên thì
Tịa án nhân dân Tối cao đã đồng nhất “tranh chấp đất đai” với “tranh chấp QSDĐ”, tức tranh chấp
để xác định ai là người có QSDĐ hợp pháp. Tuy nhiên, phạm vi điều chỉnh của Nghị quyết
04/2017/NQ-HĐTP chỉ nhằm hướng dẫn một số quy định về trả lại đơn khởi kiện, quyền nộp đơn
khởi kiện lại vụ án tại khoản 1 và khoản 3 Điều 192 Bộ luật Tố tụng dân sự, áp dụng cho các cơ
quan xét xử. Hơn nữa, việc xác định tranh chấp nào là tranh chấp “ai có quyền sử dụng đất” cũng
khơng hề đơn giản, bởi thực tế có những tranh chấp về thừa kế hoặc tranh chấp hợp đồng chuyển
nhượng QSDĐ cũng hướng đến việc xác định ai mới là người có quyền sử dụng đất. Do đó, cần
thiết phải quy định lại về khái niệm “tranh chấp đất đai” một cách rõ ràng, cụ thể để tránh dẫn đến

nhiều cách hiểu khác nhau. Đồng thời, việc bãi bỏ quy định bắt buộc phải thực hiện hòa giải tại
UBND cấp xã đối với tranh chấp đất đai là giải pháp phù hợp để tránh gây khó khăn, lúng túng cho
các cơ quan có thẩm quyền trong việc phân định tranh chấp nào là tranh chấp đất đai để bắt buộc
các bên phải hòa giải.
Thứ tư, quy định cụ thể hơn về thành phần tham gia cuộc họp hòa giải.
Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 88 Nghị định 43/2014/NĐ-CP thì cuộc họp hịa giải
phải có sự tham gia của các bên tranh chấp, thành viên Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai và
người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều
Theo khoản 3 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013, thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã có thể thực hiện
trong thời hạn lên đến 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai.
8
Yến Châu, Minh Chung, "Bỏ hòa giải tại xã, phường với tranh chấp đất đai?", truy cập ngày 05/8/2022
7

17


có mặt. Trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai thì được coi là việc hịa
giải khơng thành. Về thành phần hội đồng hịa giải, khoản 27 Điều 1 Nghị định 148/2020/NĐ-CP
quy định gồm: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân là Chủ tịch Hội đồng; đại diện Ủy ban
Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn; tổ trưởng tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp
đối với khu vực nơng thơn; người có uy tín trong dòng họ, ở nơi sinh sống, nơi làm việc; người có
trình độ pháp lý, có kiến thức xã hội; già làng, chức sắc tôn giáo, người biết rõ vụ, việc; đại diện
của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và q trình sử
dụng đối với thửa đất đó; cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn. Tùy từng trường
hợp cụ thể, có thể mời đại diện Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đồn Thanh niên
Cộng sản Hồ Chí Minh.”
Với quy định trên thì “đại diện Hội Nơng dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đồn Thanh
niên Cộng sản Hồ Chí Minh” không phải thành phần bắt buộc trong mọi cuộc họp hịa giải, vì họ
có thể được mời hoặc khơng tùy theo từng trường hợp. Trong khi đó, khoản 3 Điều 202 Luật Đất

đai năm 2013 lại quy định UBND cấp xã “trong quá trình tổ chức thực hiện phải phối hợp với Ủy
ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội
khác”. Vậy việc “phối hợp” trong quy định này cần được hiểu như thế nào? Các thành viên của Mặt
trận có bắt buộc phải tham gia hịa giải hay khơng? Và “các tổ chức xã hội khác” là những tổ chức
nào cũng chưa được cụ thể hóa trong Nghị định.
Ngồi các chủ thể nói trên, thì các chủ thể khác được liệt kê tại khoản 27 Điều 1 Nghị định
148/2020/NĐ-CP có bắt buộc phải có mặt tại cuộc họp hịa giải hay khơng? Nếu hiểu đây là thành
phần bắt buộc phải có mặt thì sẽ gây ra khó khăn cho việc giải quyết tranh chấp. Bởi lẽ khơng phải
lúc nào ở địa phương nơi có tranh chấp cũng có những người có trình độ pháp lý, có kiến thức xã
hội; già làng, chức sắc tơn giáo, người biết rõ vụ, việc; đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu
đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó”. Và dù
có những người như vậy thì việc mời họ tham gia Hội đồng hịa giải cũng khơng phải dễ, bởi họ có
thể ngại va chạm, sợ mất lòng các bên tranh chấp hoặc sợ tốn thời gian nên không muốn tham gia.
Một vấn đề nữa là nếu hội đồng hịa giải khơng đảm bảo đầy đủ thành phần theo quy định thì Tịa
án có được căn cứ vào lý do đó để trả lại đơn cho người khởi kiện vì chưa có đủ điều kiện khởi kiện
theo quy định của pháp luật hay không?
Thiết nghĩ, để tránh việc tùy tiện trong áp dụng pháp luật cũng như gây khó khăn trong việc
giải quyết tranh chấp, Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) cần làm rõ trách nhiệm thực hiện hòa giải tại
UBND cấp xã, hoặc giao cho Chính phủ hướng dẫn cụ thể, chi tiết về thành phần bắt buộc và thành
phần khuyến khích tham gia phù hợp với điều kiện thực tiễn, vừa đảm bảo giá trị cho cuộc họp hòa
giải, vừa khơng gây khó khăn, kéo dài thời gian cho việc triệu tập các thành phần của hội đồng hòa
giải. Bên cạnh đó, cũng cần hướng dẫn rõ về hậu quả của việc không đảm bảo các thành phần tham
dự cuộc họp hịa giải theo hướng trường hợp nào thì Tịa án không nhận đơn khởi kiện do chưa đủ
điều kiện, trường hợp nào Tịa án vẫn giải quyết ln mà khơng cần u cầu đương sự quay về hịa
giải ở UBND cấp xã. Điều này giúp cho quá trình tố tụng được diễn ra nhanh chóng, khơng gây mất
nhiều thời gian, cơng sức, chi phí của người dân cũng như cơ quan công quyền.
Thứ năm, cần bổ sung quy định về việc cơng nhận kết quả hịa giải thành trong q trình hịa
giải tiền tố tụng.
Khi các bên đạt được sự thỏa thuận thơng qua hịa giải thì được coi là hòa giải thành. Đối với
hòa giải ở cơ sở, các bên có thể thỏa thuận lập văn bản hịa giải thành hoặc khơng 9, cịn việc hịa

9

Khoản 2 Điều 24 Luật Hòa giải ơ cơ sở năm 2013

18


giải tại UBND cấp xã dù thành hay không thành đều phải lập thành biên bản có chữ ký của các bên
và có xác nhận của UBND cấp xã10. Nếu như Luật Hịa giải ở cơ sở có quy định về việc thực hiện
thỏa thuận hòa giải thành tại Điều 25, 26 thì Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định việc thực hiện kết
quả hịa giải thành khi có thay đổi hiện trạng về ranh giới sử dụng đất theo khoản 5 Điều 202. Tuy
nhiên, điểm chung của Luật Hòa giải ở cơ sở và Luật Đất đai là đều khơng quy định biên bản hịa
giải thành có giá trị pháp lý ràng buộc các bên thực hiện. Đáng chú ý, khoản 57 Điều 2 Nghị định
01/2017/NĐ-CP có quy định “Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày lập biên bản hịa giải thành mà
các bên tranh chấp có ý kiến bằng văn bản khác với nội dung đã thống nhất trong biên bản hịa giải
thành thì Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức lại cuộc họp Hội đồng hòa giải để xem xét giải quyết đối
với ý kiến bổ sung và phải lập biên bản hòa giải thành hoặc không thành”. Tuy nhiên, quy định trên
lại không thể hiện rõ nếu quá thời hạn 10 ngày kể từ ngày lập biên bản các bên mới có ý kiến khác
thì sẽ giải quyết như thế nào? Các bên có bị hạn chế số lần thay đổi ý kiến hay khơng?
Như vậy, có thể thấy rằng biên bản hịa giải thành tại UBND cấp xã cho dù đã được xác nhận
nhưng cũng khơng có giá trị ràng buộc đối với các bên. Các bên hồn tồn có quyền thay đổi ý kiến
về kết quả hịa giải. UBND cấp xã khơng phải là cơ quan giải quyết tranh chấp mà chỉ đứng ra làm
trung gian, tổ chức cho các bên hòa giải với nhau và ghi nhận kết quả vào biên bản hịa giải. UBND
cấp xã khơng được ra phán quyết công nhận hay phân định QSDĐ thuộc về bên nào trong tranh
chấp đất đai. Điều này khác với quyết định cơng nhận hịa giải thành tại Tịa án hoặc tại UBND
trong các giai đoạn sau của quá trình giải quyết tranh chấp sẽ có giá trị cưỡng chế thi hành 11. Việc
biên bản hịa giải thành khơng có giá trị đối với các bên khiến cho phương thức này chỉ mang tính
hình thức, khơng thực sự giải quyết được tận gốc vấn đề nếu một trong các bên bội tín. Có quan
điểm cho rằng biên bản hịa giải thành được lập tại UBND phải có giá trị bắt buộc thực hiện đối với
các bên. UBND cấp xã đã mất rất nhiều công sức để triệu tập các bên đương sự và tiến hành hịa

giải cho các bên để có được kết quả hịa giải thành. Vì vậy nó phải được cơng nhận và thực hiện 12.
Tác giả đồng tình với quan điểm này, nhưng cần cân nhắc thời điểm cũng như nội dung nào được
thỏa thuận trong biên bản hòa giải thành sẽ có giá trị pháp lý, bắt buộc áp dụng.
Có ý kiến đề xuất rằng trường hợp một trong các bên không thực hiện cam kết theo kết quả
hịa giải thành thì UBND cấp xã áp dụng các biện pháp cưỡng chế thực hiện theo thẩm quyền do
pháp luật quy định13. Thực tế, do trình độ chun mơn hạn chế của đội ngũ cán bộ, công chức ở
nhiều địa phương, việc hòa giải và đi đến đồng thuận có thể có những thỏa thuận chưa phù hợp với
quy định của pháp luật, có thể gây ra những hệ quả pháp lý nhất định, nhất là khi thỏa thuận đó dẫn
đến thay đổi hiện trạng sử dụng đất. Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 có quy định về thủ tục cơng
nhận kết quả hịa giải thành ngồi Tịa án tại Chương XXXIII. Theo đó các bên có thể u cầu Tịa
án xem xét ra quyết định cơng nhận là kết quả hịa giải thành. Quyết định cơng nhận hoặc khơng
cơng nhận kết quả hịa giải thành ngồi Tịa án có hiệu lực thi hành ngay, khơng bị kháng cáo, kháng
nghị theo thủ tục phúc thẩm14. Như vậy, khi các bên tranh chấp đất đai đạt thỏa thuận và thống nhất
lập biên bản hịa giải thành thơng qua hòa giải ở cơ sở hoặc hòa giải tại UBND cấp xã thì đều có
Khoản 4 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013
Khoản 2 Điều 91 NĐ 43/2014/NĐ-CP, sửa đổi bởi Khoản 59 Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP
12
Phạm Thị Hương (2014), “Bàn về giá trị của biên bản hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND xã, phường thị trấn”,
Tạp chí Nhà nước & Pháp luật, số 02/2014, tr.39.
13
Nguyễn Thị Phương Hồng, Hạn chế, bất cập về hòa giải tranh chấp đất đai ở chính quyền cấp xã, Tạp chí Tài
nguyên và môi trường điện tử, truy cập ngày 06/8/2022
14
Điều 419 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015
10
11

19