Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven thành phố hồ chí minh trong quá trình đô thị hóa những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất

ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ CHÍ MINH
VIỆN NGHIÊN CỨU PHÁT TRIỂN
***** o0o *****

BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ ĐỀ TÀI NCKH:

NHÀ Ở XÂY DỰNG KHÔNG PHÉP VÀ SAI PHÉP TRÊN
ĐỊA BÀN VÙNG VEN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
TRONG QUÁ TRÌNH ĐƠ THỊ HĨA – NHỮNG VẤN ĐỀ
ĐẶT RA VÀ CÁC GIẢI PHÁP ĐỀ XUẤT
(Tài liệu nộp sau nghiệm thu chính thức)

Chủ nhiệm đề tài: TS. Dư Phước Tân

Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 6 năm 2019


ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ CHÍ MINH
VIỆN NGHIÊN CỨU PHÁT TRIỂN
***** o0o *****

BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ ĐỀ TÀI NCKH:

NHÀ Ở XÂY DỰNG KHÔNG PHÉP VÀ SAI PHÉP TRÊN
ĐỊA BÀN VÙNG VEN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
TRONG QUÁ TRÌNH ĐƠ THỊ HĨA – NHỮNG VẤN ĐỀ
ĐẶT RA VÀ CÁC GIẢI PHÁP ĐỀ XUẤT
(Tài liệu nộp sau nghiệm thu chính thức)

Chủ nhiệm đề tài : TS. Dư Phước Tân
Thành viên tham gia : ThS. Nguyễn Mai Anh

ThS. Trần Nhật Nguyên
ThS. Trịnh Thị Minh Châu
ThS. Nguyễn Ngọc Phước Đại
ThS. Lê Hồng Nhật
KS. Đào Thị Hồng Hoa
KS. Phạm Kim Bằng
CN. Nguyễn Thị Bích Thủy

XÁC NHẬN CỦA TỔ CHỨC

CHỦ NHIỆM NHIỆM VỤ

(Thủ trưởng ký, ghi rõ họ tên và đóng dấu)

(Ký và ghi rõ họ tên)

Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 6 năm 2019


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

MỤC LỤC
MỤC LỤC ...................................................................................................................... i
MỞ ĐẦU .........................................................................................................................1
I. LÝ DO THỰC HIỆN ĐỀ TÀI ..................................................................................... 1
II. MỤC TIÊU CỦA ĐỀ TÀI .......................................................................................... 2
2.1. Mục tiêu tổng quát ........................................................................................ 2
2.2. Mục tiêu cụ thể ............................................................................................. 3
III. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU................................................................. 3

3.1. Về tổng quan các cơng trình nghiên cứu ......................................................... 3
3.2. Về cơ sở lý luận của đề tài ............................................................................. 5
3.2.1. Cơ sở lý luận dựa vào tài liệu của UN-Habitat ......................................... 5
3.2.2. Đặc điểm khu định cư phi chính thức ...................................................... 6
3.2.3. Tình trạng các khu định cư phi chính thức trên thế giới ............................ 7
3.2.4. Nguyên nhân hình thành và phát triển các khu định cư phi chính thức ...... 9
3.2.5. Giải pháp cho các khu định cư phi chính thức ........................................ 10
3.3. Tham khảo các quy định hiện hành về quản lý xây dựng ............................... 13
3.3.1. Khái niệm về quản lý xây dựng đô thị ................................................... 13
3.3.2. Khái niệm về quản lý xây dựng đô thị theo quy hoạch xây dựng ............. 13
3.3.3. Cấp phép xây dựng (quản lý nhà nước về xây dựng đô thị) ..................... 14
3.3.4. Các hình thức vi phạm trật tự xây dựng ................................................. 14
3.4. Cơ sở lý luận vận dụng vào đề tài ................................................................ 15
IV. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .......................................................................... 16
4.1. Khung nghiên cứu đề tài .............................................................................. 16
4.2. Phương pháp nghiên cứu ............................................................................. 17
4.3. Các hoạt động nghiên cứu của đề tài ............................................................ 17
4.3.1. Sưu tầm/dịch tài liệu phục vụ nghiên cứu .............................................. 17
4.3.2. Hội thảo/ tọa đàm khoa học ................................................................... 17
4.3.3. Khảo sát/điều tra thực tế đối với các hộ dân vi phạm .............................. 18
4.3.4. Phỏng vấn chuyên viên và lãnh đạo các quận huyện liên quan ................ 18
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019

i


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

CHƯƠNG 1 ..................................................................................................................19

THỰC TRẠNG XÂY NHÀ KHÔNG PHÉP VÀ SAI PHÉP TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN NGOẠI THÀNH VÀ QUẬN MỚI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
TRONG 3 NĂM GẦN ĐÂY .......................................................................................19
I. HIỆN TRẠNG NHÀ KHƠNG PHÉP, SAI PHÉP TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH
PHỐ HỒ CHÍ MINH ................................................................................................. 19
1.1. Khái niệm và định nghĩa các tên tên gọi ....................................................... 19
1.1.1. Theo quy định từ văn bản pháp lý của Việt Nam .................................... 19
1.1.2. Theo định nghĩa từ một số tài liệu học thuật quốc tế ............................... 21
1.2. Nhận dạng và phân loại các dạng vi phạm không phép, sai phép qua thực tế .. 21
1.2.1. Phân loại các dạng nhà không phép ....................................................... 21
1.2.2. Phân loại các dạng nhà sai phép ............................................................ 28
1.3. Thực trạng nhà không phép, sai phép tại huyện ngoại thành và quận mới....... 33
1.3.1. Huyện Bình Chánh ............................................................................... 33
1.3.2. Huyện Nhà Bè ...................................................................................... 35
1.3.3. Huyện Hóc Mơn ................................................................................... 36
1.3.4. Huyện Củ Chi ...................................................................................... 38
1.3.5. Quận 9 ................................................................................................. 39
1.3.6. Quận Thủ Đức ...................................................................................... 40
1.3.7. Quận Bình Tân ..................................................................................... 41
1.3.8. Quận Tân Phú ...................................................................................... 42
II. KẾT QUẢ ĐIỀU TRA, PHỎNG VẤN TỪ PHÍA CHÍNH QUYỀN ................. 43
2.1. Kết quả phỏng vấn chủ tịch xã Đa Phước và Vĩnh Lộc B, Huyện Bình Chánh 43
2.2. Kết quả phỏng vấn chủ tịch Huyện Bình Chánh ............................................ 45
2.3. Kết quả phỏng vấn Thanh tra xây dựng Quận 9 ............................................ 46
III. KẾT QUẢ ĐIỀU TRA, PHỎNG VẤN HỘ DÂN VI PHẠM ............................ 48
3.1. Dạng nhà không phép và sai phép ................................................................ 48
3.2. Số người bình quân trong căn hộ vi phạm..................................................... 48
3.3. Tình trạng thường trú và tạm trú của hộ vi phạm .......................................... 49
3.4. Diện tích nhà, đất bình qn xây dựng căn nhà khơng phép/ sai phép ............ 49
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019

ii


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

3.5. Số tầng nhà ở được xây dựng ....................................................................... 50
3.6. Hình thức giao dịch nhà không phép và sai phép .......................................... 50
3.7. So sánh môi trường nơi ở trước kia và hiện nay ............................................ 50
3.8. Lý do chọn nhà không phép và sai phép ....................................................... 51
3.9. Chấp nhận rủi ro khi chọn nhà không phép/sai phép ..................................... 52
3.10. Nhận xét về thái độ chính quyền khi xử lý nhà khơng phép/sai phép ............ 53
3.11. Chính quyền có thơng báo tình trạng quy hoạch cho người dân hay khơng ... 53
3.12. Hình thức giúp đỡ và hướng xử lý của chính quyền .................................... 54
3.13. Dự kiến tương lai về nhà ở của hộ gia đình vi phạm .................................... 54
3.14. Ý kiến về thơng tin nhà ở xã hội................................................................. 54
3.15. Nguyện vọng, kiến nghị đề xuất với Thành phố và Quận Huyện .................. 55
CHƯƠNG 2 ..................................................................................................................57
NHỮNG BẤT CẬP TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TRẬT TỰ
XÂY DỰNG ĐỐI VỚI HIỆN TƯỢNG NHÀ KHÔNG PHÉP VÀ SAI PHÉP
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH .....................................................57
I. ĐẶC ĐIỂM Q TRÌNH ĐƠ THỊ HĨA TẠI TPHCM ....................................... 57
II. NHỮNG THIỆT HẠI GÂY RA TỪ NHÀ KHÔNG PHÉP, SAI PHÉP ........... 58
2.1. Những thiệt hại trực tiếp về vật chất ............................................................. 59
2.2. Những thiệt hại gián tiếp khác (chưa thể lượng hóa) ..................................... 59
III. THỰC TRẠNG BỘ MÁY QUẢN LÝ TRẬT TỰ XÂY DỰNG VÀ QUY
TRÌNH XỬ LÝ VI PHẠM NHÀ KHƠNG PHÉP/ SAI PHÉP VỪA QUA ....... 60
3.1. Cơ chế thanh, kiểm tra xây dựng cơng trình nhà ở TPHCM trước năm 2013 .. 60
3.1.1. Bộ máy thanh kiểm tra xây dựng trước năm 2013 (khơng cịn hiệu lực) .. 60

3.1.2. Quy trình thanh kiểm tra xây dựng trước năm 2013 (khơng cịn hiệu lực) 63
3.2. Cơ chế thanh, kiểm tra xây dựng công trình nhà ở TPHCM sau năm 2013 ..... 64
3.2.1. Bộ máy thanh kiểm tra xây dựng sau năm 2013 (đang áp dụng) .............. 64
3.2.2. Quy trình thanh kiểm tra vi phạm xây dựng SAU năm 2013 ................... 66
IV. PHÂN TÍCH VĂN BẢN PHÁP LÝ CÓ LIÊN QUAN ....................................... 70
4.1. Các quy định về xử phạt hành chính các cơng trình không phép/sai phép ....... 70
4.2. Quy định về quản lý cấp phép xây dựng vẫn chưa hoàn thiện ........................ 73
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019

iii


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

4.2.1. Thực trạng cấp phép xây dựng nhà ở đơn lẻ TPHCM ............................. 73
4.2.2. Các văn bản pháp lý quy định về cấp phép xây dựng .............................. 74
4.2.3. Phân tích những thuận lợi và khó khăn trong q trình cấp phép xây dựng

..................................................................................................................... 74
V. MỘT SỐ GIẢI PHÁP BƯỚC ĐẦU ĐƯỢC CHÍNH QUYỀN ÁP DỤNG
NHƯNG VẪN CHƯA GIẢI QUYẾT RỐT RÁO.................................................. 75
5.1. Tổng hợp một số giải pháp quận huyện đã áp dụng ....................................... 76
5.2. Giải pháp tiêu biểu trong xử lý nhà không phép/ sai phép của quận huyện ..... 77
5.2.1. Quy chế phối hợp xử lý nhà không phép, sai phép của Quận 9 ................ 77
5.2.2. Ban hành công văn hướng dẫn của UBND Huyện Củ Chi ...................... 79
CHƯƠNG 3 ..................................................................................................................81
PHÂN TÍCH NGUYÊN NHÂN VÀ ĐỀ XUÁT CÁC GIẢI PHÁP LIÊN QUAN
CÔNG TÁC QUẢN LÝ VI PHẠM TRẬT TỰ XÂY DỰNG TRÊN ĐỊA BÀN
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH TRONG THỜI GIAN TỚI ....................................81

I. PHÂN TÍCH NGUYÊN NHÂN ................................................................................. 81
1.1. Nguyên nhân từ công tác quy hoạch ............................................................. 81
1.2. Nguyên nhân do hoạt động đầu cơ làm tăng giá đất, khó khăn của người thu
nhập thấp tạo lập nhà ở ...................................................................................... 83
1.3. Nguyên nhân do đất đai được đầu tư hạ tầng không đủ cung ứng................... 83
1.4. Thị trường nhà ở với giá bình dân, giá thấp cịn q ít ................................... 83
1.5. Nguyên nhân do quy định từ các văn bản pháp lý của TW và TP về cơ chế xử lý
chưa phù hợp ..................................................................................................... 84
1.6. Nguyên nhân do công tác cấp phép xây dựng còn hạn chế ............................ 85
1.7. Nguyên nhân do bộ máy và quy trình kiểm tra giám sát chưa hiệu quả .......... 86
1.8. Nguyên nhân do chủ đầu tư cố tình vi phạm và người dân thiếu hiểu biết ...... 87
II. ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP TRƯỚC MẮT VÀ LÂU DÀI ............................... 87
2.1. Giải pháp trước mắt..................................................................................... 87
2.1.1. Bổ sung quy chế phối hợp quản lý trật tự xây dựng ................................ 87
2.1.2. Bổ sung nhân sự phục vụ công tác kiểm tra và xử lý vi phạm ................. 88
2.1.3. Giải quyết hiện tượng dự án "treo“ ........................................................ 88

Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019

iv


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

2.1.4. Vận động tuyên truyền, nâng cao nhận thức người dân về hành vi vi phạm
trật tự xây dựng ............................................................................................. 89
2.1.5. Tiếp tục duy trì thành lập các Tổ cơng tác và chỉ đạo điều hành quyết liệt
về quản lý trật tự xây dựng trên địa bàn .......................................................... 90
2.1.6. Giải pháp cải tiến thủ tục, cơ chế phối hợp và bộ máy quản lý trật tự xây

dựng trên địa bàn ........................................................................................... 90
2.2. Giải pháp lâu dài ......................................................................................... 92
2.2.1. Giải pháp ngăn ngừa hiện tượng xây nhà trên đất nông nghiệp ............... 92
2.2.2. Giải pháp giám sát, kiểm tra dựa vào công nghệ .................................... 93
2.2.3. Giải pháp nghiên cứu cải tiến bộ máy và quy trình thanh tra, quản lý trật tự
xây dựng theo Nghị định 26 ........................................................................... 93
III. XÂY DỰNG KHUNG KẾ HOẠCH HÀNH ĐỘNG ĐỂ GIẢI QUYẾT CÁC
TRƯỜNG HỢP NHÀ Ở KHÔNG PHÉP VÀ SAI PHÉP TRÊN ĐỊA BÀN
TPHCM ĐẾN NĂM 2020, ĐỊNH HƯỚNG 2025................................................... 93
3.1. Về mục tiêu đặt ra giải quyết ....................................................................... 94
3.2. Xây dựng chỉ tiêu hoàn thành mục tiêu......................................................... 94
3.3. Phân tích tồn tại, nguyên nhân hiện nay........................................................ 95
3.4. Đề xuất giải pháp thực hiện các “đầu ra” .................................................... 100
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ...................................................................................104
1. KẾT LUẬN ................................................................................................................ 104
2. KIẾN NGHỊ ............................................................................................................... 105
2.1. Kiến nghị đối với Bộ ngành trung ương ..................................................... 105
2.2. Kiến nghị giải pháp đối với Ủy ban nhân dân thành phố ............................. 106
2.2.1. Kiến nghị tổng quát ............................................................................ 106
2.2.2. Kiến nghị giải pháp xử lý theo từng dạng cơng trình vi phạm trật tự xây
dựng ............................................................................................................ 107
2.2.3. Một số kiến nghị khác qua thực tế khảo sát .......................................... 108
TÀI LIỆU THAM KHẢO .........................................................................................110
PHỤ LỤC ...................................................................................................................113

Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019

v

Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

MỞ ĐẦU
I. LÝ DO THỰC HIỆN ĐỀ TÀI
Vấn đề xây dựng nhà không phép và sai phép đã xảy ra khá phổ biến trên địa
bàn quận mới và huyện ngoại thành trong q trình đơ thị hóa của Thành phố Hồ Chí
Minh. Theo báo cáo tổng kết của Sở Xây dựng vào tháng 1 năm 2017, Thanh tra Sở
Xây dựng Thành phố đã kiểm tra gần 115.000 cơng trình xây dựng, tăng hơn năm
trước 30%, qua đó phát hiện gần 1.400 trường hợp xây dựng không phép và 956 trường
hợp xây dựng sai phép, tập trung tại huyện Bình Chánh, huyện Hóc Môn, quận 12,
quận Thủ Đức (Lưu ý số liệu báo cáo Sở Xây Dựng năm 2018 là 1.009 trường hợp
không phép và 981 trường hợp khơng phép, có giảm nhẹ nhưng vẫn ở mức khá cao).
Theo lý thuyết về phát triển nhà ở trong q trình đơ thị hóa của UN Habitat,
nhà ở không phép và sai phép cũng được gọi chung trong thuật ngữ là nhà ở phi chính
thức ở đô thị (urban informal housing). Qua nhận định ban đầu, hiện tượng xây dựng
không phép tại TPHCM được bắt nguồn từ việc một số người dân do không đủ tiền
mua nhà có giấy tờ hợp lệ, đã chọn cách mua đất ruộng, đất nằm trong khu quy hoạch
rồi tự cất nhà lên. Một số chủ hộ có đất nơng nghiệp đã cố tình xây dựng khơng phép
trên đất ruộng. Hiện tượng xây dựng sai phép đã xảy ra phần lớn ở địa bàn quận mới và
huyện ngoại thành, thông qua hiện tượng một số chủ đầu tư đã thu mua đất nơng
nghiệp, cho chuyển mục đích sử dụng đất và xây nhà, nhưng lại chia nhỏ diện tích để
“phân lô bán nền” hoặc xây dựng sai phép nhiều căn hộ, sau đó bán lại cho các hộ dân
có nhu cầu. Một số chủ hộ phân lô, rồi bán lại nền nhà bằng giấy tay cho nhiều hộ dân
đến mua. Bên cạnh đó, cịn có ngun nhân là do sự gia tăng đột biến của người lao
động ngoại tỉnh đã kéo theo nhu cầu nhà ở. Mặt khác, cơn sốt đất vừa qua có một phần
nguyên nhân từ việc người dân nhập cư mua giấy tay, xây nhà trên đất biền rạch, đất
quy hoạch cây xanh, hành lang an toàn rạch; dẫn đến xây dựng không phép tăng đột
biến, chiếm hơn 50% vào năm 2017.
Mặc dù cho đến nay tình hình tại một số huyện ngoại thành có dấu hiệu giảm

bớt, nhưng thực tế vẫn còn xảy ra ở các quận huyện khác và không thể nào giải quyết
dứt điểm được. Một số trường hợp đặc biệt đã được các quận huyện báo cáo đến Sở
Xây Dựng và Ủy ban nhân dân thành phố để xin ý kiến xử lý; tuy nhiên, chính quyền
thành phố vẫn cịn lúng túng khi ra quyết định xử lý các trường hợp không phép và sai
phép phát sinh trong thực tế, gây kéo dài và ảnh hưởng đến cuộc sống của hàng trăm,
hàng ngàn hộ dân đã vi phạm trật tự trong xây dựng, dưới hình thức nhà ở khơng phép
và sai phép. Một trong những nguyên nhân chủ yếu là do thành phố chưa hệ thống và
phân loại được các dạng lấn chiếm, xây nhà không phép và sai phép hiện nay, chưa có
tổng hợp các giải pháp đã và đang thực hiện, các tiêu chí phân loại và hướng dẫn xử lý,
mà phải xem xét từng trường hợp cụ thể phát sinh trong thực tế, tốn rất nhiều thời gian,
chưa kể các giải pháp giải quyết hầu như chỉ mang tính đối phó mà chưa áp dụng một
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
1


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

giải pháp tổng hợp vừa có tác dụng giải quyết trước mắt, vừa có tác dụng lâu dài, giải
quyết và ngăn ngừa hiện tượng không phép, sai phép xảy ra trong tương lai. Hiện nay,
việc tháo dỡ, cưỡng chế vi phạm là việc làm bắt buộc, nhưng thực tế cho thấy đã ảnh
hưởng rất lớn đến các hộ dân nghèo, do rất nhiều tiền của dành dụm đã đổ dồn vào đó,
nay không được sử dụng, tạo ra sự bức xúc lớn và có thể dẫn đến việc người dân mất
niềm tin vào chính quyền. Nếu thống kê đầy đủ các chi phí bỏ ra dành cho cơng tác
cưỡng chế nhà khơng phép, sai phép, ước tính chi phí thiệt hại trực tiếp và gián tiếp
(nhất là làm phá vỡ quy hoạch) đã gây ra thiệt hại và gây lãng phí cho xã hội là rất lớn,
chưa kể gây ra hệ lụy về an ninh, trật tự xã hội, môi trường và nếu khơng có biện pháp
giải quyết và ngăn ngừa, dự báo sẽ rất tốn kém về sau, mà chương trình nâng cấp khu
dân cư hiện hữu thuộc Chương trình đột phá thứ 7 của Thành phố, đang triển khai giải
quyết. Do vậy, vấn đề đặt ra là làm thế nào để giải quyết hiện tượng này mang tính

khoa học, thực tiễn và căn cơ.
Trên cơ sở đó, một số câu hỏi nghiên cứu đặt ra là: (1) Thực trạng xây nhà
không phép và sai phép ở quận mới và các huyện ngoại thành TPHCM đã xảy ra dưới
các hình thức vi phạm cụ thể nào? Nhận diện hệ thống lại các dạng nhà không phép và
sai phép trên địa bàn thành phố? (2) Nguyên nhân chủ quan và khách quan đã dẫn đến
hiện tượng xây nhà không phép và sai phép là gì? (3) Cách thức giải quyết hiện nay của
chính quyền như thế nào và những khó khăn, thuận lợi khi giải quyết? (4) Ý kiến của
các hộ dân và chính quyền gồm cán bộ quản lý địa bàn và sở ngành liên quan về hiện
tượng này? (6) Cần áp dụng các giải pháp nào (mang tính tổng thể, trước mắt và lâu
dài) cũng như hành động gì, để ngăn ngừa hiện tượng xây nhà không phép và sai phép
trên địa bàn Thành phố, cũng như cách thức xử lý các trường hợp đã vi phạm như thế
nào sao cho có lý, có tình; góp phần vào sự phát triển bền vững của chung của Thành
phố Hồ Chí Minh?
Để giải quyết các câu hỏi nêu trên không đơn giản chút nào, cần nhất thiết phải
có cuộc điều tra, khảo sát, nghiên cứu nhận dạng các trường hợp đã vi phạm vừa qua,
cũng như xác định các yếu tố đã ảnh hưởng đến sự lựa chọn của người dân đối với nhà
không phép và sai phép và những bất cập về phía quản lý trật tự xây dựng của chính
quyền. Trên cơ sở đối chiếu với cơ sở lý luận, tham khảo kinh nghiệm các nước và
phân tích thực trạng, đề tài sẽ đề xuất giải pháp xử lý và ngăn ngừa, mang tính tổng thể
và căn cơ. Đây cũng chính là lý do thực hiện đề tài nghiên cứu này.
II. MỤC TIÊU CỦA ĐỀ TÀI
2.1. Mục tiêu tổng quát
Nghiên cứu đề xuất các giải pháp góp phần giải quyết vi phạm và ngăn ngừa
tình trạng xây nhà khơng phép, sai phép trên địa bàn vùng ven và ngoại thành Thành
phố Hồ Chí Minh.

Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
2

Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

2.2. Mục tiêu cụ thể
(1) Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hình thành và tổn tại nhà khơng phép và
sai phép trong q trình đơ thị hóa;
(2) Làm rõ thực trạng và phân loại các dạng nhà xây dựng không phép, sai phép trên
địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian qua và những bất cập phát sinh.
(3) Đề xuất các giải pháp trước mắt và lâu dài của thành phố liên quan công tác quản lý
và phát triển địa bàn, góp phần giải quyết dứt điểm tình trạng xây nhà khơng phép, sai
phép trong thời gian tới.
GIỚI HẠN ĐỀ TÀI:
+ Đề tài chủ yếu tập trung nghiên cứu nhà không phép, sai phép trên địa bàn
quận mới và huyện ngoại thành trong quá trình đơ thị hóa và tập trung vào những vi
phạm xảy ra chủ yếu vào các trường hợp không phép hoặc sai phép về khía cạnh sử
dụng đất đai, mà khơng đi sâu vào những vi phạm xảy ra không phép hoặc sai phép ở
các cơng trình cấp phép xây dựng ở các quận nội thành. Do vậy, trọng tâm của đề tài
nghiên cứu chủ yếu tập trung trên địa bàn các quận mới và các huyện ngoại thành, đi
sâu vào vấn đề nhà không phép nhiều hơn.
+ Số liệu nghiên cứu thực trạng tập trung trong 4 năm (từ 2015 đến tháng 6 năm
2018), để minh họa và phân tích. Riêng về lĩnh vực chính sách, đề tài đề cập đến thời
gian dài hơn (từ năm 2010 đến nay) và đề xuất giải pháp trước mắt đến năm 2020 và
lâu dài đến năm 2025.
III. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
3.1. Về tổng quan các cơng trình nghiên cứu
Cho đến nay, mặc dù có một vài cơng trình nghiên cứu (kể cả luận văn cao học)
đề cập đến vấn đề này, tuy nhiên các cơng trình nghiên cứu hầu như chưa đặt vấn đề
nghiên cứu một cách toàn diện và xây dựng một kế hoạch hành động để triển khai đồng
bộ. Về khía cạnh học thuật, thuật ngữ chung áp dụng cho dạng nhà không phép sai
phép thường được gọi là “nhà ở phi chính thức” (informal housing) hoặc là “khu định

cư phi chính thức” (informal settlement).
1. Bài viết: “Nhận diện sự phát triển khu ở trái phép” của KTS Nguyễn Mai
Anh, đăng trên tạp chí chuyên ngành Quy hoạch Xây dựng số 27 năm 2007 (trang 5658), đã nghiên cứu nhận dạng các đối tượng đã xây dựng nhà ở khơng phép tại vùng
ven Thành phố Hồ Chí Minh, qua khảo sát tại Tổ dân phố 120, Khu phố 6, Phường
Bình Hưng Hịa B, quận Bình Tân và Tổ dân phố 16, Ấp 2, huyện Vĩnh Lộc B Huyện
Bình Chánh và đã xác định có khoảng 50% hộ dân lấn chiếm xây nhà không phép là
dân nhập cư và 50% là dân tại chỗ có hộ khẩu thường trú. Bài viết đã khảo sát và phân
tích ngun nhân vì sao hộ dân sẵn sàng chuyển nhượng và xây dựng nhà ở trái phép
đối với 2 đối tượng là dân nhập cư và các hộ gia đình có hộ khẩu thành phố. Bài viết đã
nêu lên một số nguyên nhân qua khảo sát để tham khảo, nhưng bài viết chỉ dừng lại ở
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
3


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

mức độ nhận dạng, chưa đề xuất hệ thống các giải pháp nhằm góp phần giải quyết hiện
tượng chuyển nhượng và xây nhà không phép như trên, hoặc ngăn ngừa xảy ra trong
tương lai.
2. Theo tài liệu của Ngân hàng thế giới (2015): “Nhà ở giá hợp lý ở Việt Nam:
Con đường phía trước”, nhà ở tự xây chiếm khoảng 75% tổng số nhà ở Việt Nam, phát
triển nhanh nhất ở vùng rìa các thành phố lớn phục vụ tốt cho nhu cầu nhà ở của người
thu nhập thấp và lao động nhập cư. Phần lớn nhà ở tự xây là phi chính thức do thiếu
giấy tờ pháp lý hợp pháp. Nhà ở tự xây có thể nâng cấp dần, giá cả hợp lý, phù hợp với
sự thay đổi trong nhu cầu sử dụng và dễ tiếp cận nhất đối với nhóm thu nhập trung bình
và thấp, có thể tận dụng tầng trệt, gần mặt tiền đường để kinh doanh thương mại. Nhà ở
tự xây phù hợp với văn hóa của người Việt và dễ được chấp nhận hơn so với nhà ở xã
hội. Nhà ở tự xây đáp ứng các tiêu chí lựa chọn nhà ở tốt hơn so với nhà ở xã hội. Về
nguyên nhân xảy ra hiện tượng vi phạm, trên thế giới đúc kết có 4 nguyên nhân: (a)Tồn

tại đối với quyền sử dụng đất; (b) Thiếu những lơ đất xây dựng chính thức trên bản đồ
quy hoạch; (c) Hệ thống quản lý đất đai yếu kém và (d) Sự yếu kém trong quá trình
quy hoạch theo luật định
3. Tác giả Lê Nguyệt Trân (2011) với đề tài: “Phát triển nhà ở giá rẻ tại thành
phố Hồ Chí Minh”- Luận văn Thạc sĩ Chương trình giảng dạy kinh tế Fullbright, đã
xác định, hiện nay thị trường nhà ở giá rẻ chủ yếu được cung ứng bởi khu vực phi
chính thức. Yếu tố quan trọng nhất khiến nhà ở khu vực phi chính thức có mức giá thấp
hơn đó là chi phí đất thấp và tránh/trốn được một số chi phí liên quan và qua khảo sát
cho thấy, khu vực chính thức cũng có khả năng cung cấp căn hộ với mức giá 200 – 300
triệu tương đương với giá nhà ở khu vực phi chính thức.
4. Tác giả Phan Ngọc Yến Xuân (2016) với đề tài: “Phân tích tác nhân dẫn đến
quyết định lựa chọn nhà phi chính thức, trường hợp Xã Vĩnh Lộc A, H. Bình Chánh,
TPHCM” – là Luận văn Thạc sĩ, Chương trình giảng dạy kinh tế Fullbright, đã cho
rằng, hiện nay, nhà phi chính thức đang là một vấn đề nổi lên tại các thành phố lớn ở
các nước đang phát triển, đây là hệ quả của q trình đơ thị hóa nhanh chóng, chuyển
dịch cơ cấu kinh tế, di dân và quy hoạch đơ thị. TP. HCM cũng khơng tránh khỏi tình
trạng tương tự, giá nhà đã vượt xa khả năng kinh tế của người nghèo do đó đã bùng nổ
các hoạt động xây dựng tự phát khắp nơi. Xã Vĩnh Lộc A được xem là xã điển hình
cho tình trạng nhà phi chính thức, người dân ở đây ý thức rất rõ việc làm trên là trái
pháp luật, rủi ro bị phạt và cưỡng chế cao, tuy nhiên họ vẫn cố tình vi phạm và số
lượng ngày càng tăng. Nhà phi chính thức ở xã Vĩnh Lộc A đáp ứng tốt bốn tiêu chí ưu
tiên chọn nhà của NHTG (2015): khả năng chi trả, khả năng tiếp cận, an ninh và sự phù
hợp để sống, đặc biệt đáp ứng tốt những tiêu chí ưu tiên riêng trong chọn nhà của
người nghèo mà nhà chính thức khơng thể đáp ứng, đây chính là nguyên nhân tại sao
ngày càng nhiều người đặc biệt là người thu nhập thấp tìm đến với nhà phi chính thức.
Mặc dù có nhận diện một số đặc điểm của nhà ở phi chính thức vùng ven TPHCM và
bước đầu xác định một số nguyên nhân, tuy nhiên đề tài này vẫn chưa phân tích các
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
4

Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

nguyên nhân đã dẫn đến tình trạng nhà ở phi chính thức, cũng như chưa đề xuất một hệ
thống các giải pháp sao cho phù hợp, cũng như đề xuất một kế hoạch hành động có lộ
trình cụ thể, giúp chính quyền thành phố và các bên liên quan triển khai thực hiện, góp
phần ngăn ngừa tình trạng xây nhà khơng phép, sai phép trên địa bàn TPHCM.
5. Tác giả Phan Thị Bảo Châu (2018) với đề tài:"Quản lý các dự án phát triển
nhà ở chậm triển khai tại Huyện Bình Chánh, TPHCM”, là Luận văn Thạc sĩ về Quản
lý đô thị và cơng trình, Đại học Kiến trúc TPHCM, đã nghiên cứu trường hợp điển hình
tại Huyện Bình Chánh. Tính từ năm 2003 đến 2018, trên địa bàn Huyện Bình Chánh có
đến 148 dự án nhà ở được chấp thuận đầu tư và quyết định thu hồi giao đất với tổng
diện tích gần 3.053 ha, với hơn 71.500 người dân bị ảnh hưởng phải di dời. Mặc dù
được quan tâm của cả hệ thống chính trị từ huyện đến xã, tuy nhiên tiến độ triển khai
thực hiện dự án, công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng rất chậm và đã có đến 80%
số lượng đơn thư khiếu nại liên quan đến lĩnh vực bồi thường, giải phóng mặt bằng,
chủ yếu tập trung về đơn giá bồi thường. Nhiều dự án nhà ở chậm triển khai nhiều năm
đã gây ra nhiều bức xúc cho người dân có đất trong dự án cũng như các Bên có liên
quan. Người dân khơng được thực hiện các quyền về sử dụng đất cũng như sửa chữa,
xây nhà và điều này đã ảnh hưởng phần nào đến việc hình thách nhà khơng phép, sai
phép trên địa bàn.
Nhìn chung, mặc dù một số cơng trình nghiên cứu trước đây cũng đã đề cập đến
vấn đề nhà ở không phép và sai phép, nhưng chưa đi sâu vào nghiên cứu tình huống,
điều tra ngun nhân từ phía chính quyền cũng như hộ dân đang vi phạm, phân tích
tổng hợp các vấn đề liên quan (kể cả vấn đề pháp lý), đặc biệt là nhận dạng và phân
loại một cách hệ thống các loại hình nhà ở khơng phép và sai phép hiện nay trên địa
bàn thành phố Hồ Chí Minh; nhận diện bản chất của vấn đề nhà ở vi phạm không phép
và sai phép trong bối cảnh thành phố Hồ Chí Minh nói riêng và Việt Nam nói chung,
qua đó đề xuất hệ thống các giải pháp, những nguyên tắc và đề xuất cách thức xử lý

mang tính xử lý và ngăn ngừa. Do vậy, đây là chủ đề nghiên cứu hoàn toàn mới. Đề tài
sẽ kế thừa một số cơng trình nghiên cứu trước đó về cơ sở lý luận, đồng thời khảo sát
thực tiễn để vận dụng đề xuất giải pháp giải quyết vấn đề vô cùng phức tạp này thuộc
lĩnh vực nhà ở cho người nghèo và thu nhập thấp.
3.2. Về cơ sở lý luận của đề tài
Qua tổng quan tài liệu các nước cho thấy, trong thuật ngữ sử dụng chung đối với
các dạng nhà ở (kể cả nhà không phép, sai phép) đều được liệt vào dạng phi chính thức
(informal settlement). Trước tiên cần tham khảo về khía cạnh học thuật có liên quan
đối với nhà ở phi chính thức và khu định cư phi chính thức.
3.2.1. Cơ sở lý luận dựa vào tài liệu của UN-Habitat
Các khu định cư phi chính thức là một hiện tượng đơ thị tồn cầu, tồn tại trong
bối cảnh đơ thị hóa trên tồn thế giới, dưới nhiều hình thức, quy mơ, vị trí khác nhau.
Mặc dù tính phi chính thức của đơ thị thường xảy ra nhiều hơn ở các quốc gia đang
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
5


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

phát triển, nhà ở và điều kiện sống kém chất lượng (định cư phi chính thức) cũng có thể
được tìm thấy ở các nước phát triển. Các khu định cư phi chính thức là khu vực dân cư
nơi 1) cư dân không có quyền sử dụng đất hoặc nhà ở; 2) khu phố thường thiếu hoặc
khơng có hoặc bị cắt các dịch vụ cơ bản và cơ sở hạ tầng thành phố và 3) nhà ở có thể
khơng tn thủ quy hoạch và quy định xây dựng hiện tại và thường nằm ở các khu vực
địa lý và môi trường nguy hiểm. Ngồi ra, các khu định cư phi chính thức có thể là một
hình thức đầu cơ bất động sản cho tất cả các mức thu nhập của cư dân đô thị, người
giàu và người nghèo. (Egondi et al., 2012). Đặc điểm khu định cư phi chính thức khác
nhau ở các quốc gia, nhưng trong đó có đề cập đến nội dung về khu “ổ chuột” (slum).
Các khu ổ chuột, theo định nghĩa của UN-Habitat, là các khu định cư có tỷ lệ lớn gia

đình thiếu nước sạch, vệ sinh mơi trường kém, nhà tạm, thiếu khơng gian sống, khơng
có quyền sở hữu nhà ở (UN-Habitat, 2015). Theo Habitat, khu ổ chuột là một dạng của
khu định cư phi chính thức, nhưng ngược lại, khu định cư phi chính thức khơng phải
lúc nào cũng là khu ổ chuột. Khái niệm khu định cư phi chính thức thường nhấn mạnh
tính phi chính thức, trong khi khái niệm khu ổ chuột tập trung vào điều kiện sống thấp
của khu dân cư.
3.2.2. Đặc điểm khu định cư phi chính thức
Các khu định cư phi chính thức có xu hướng rất phức tạp và có thể khác nhau về
quy mơ, cấu trúc, giai đoạn hình thành, thành phần dân số, cơ sở xã hội, tình trạng pháp
lý và các khía cạnh khác. Tuy nhiên, theo Ehebrecht, có điểm chung là các khu định cư
phi chính thức thường có vị trí thuận lợi về tiếp cận các cơ hội kinh tế, giao thông và
các cơ sở hạ tầng xã hội như trường công, trạm y tế và chỗ ở cho thuê với giá cả phải
chăng (Ehebrecht, 2014). So với các cư dân đô thị khác, những người sống trong khu
định cư phi chính thức, đặc biệt là ở các khu ổ chuột, không được hưởng các lợi ích và
cơ hội của mơi trường đơ thị mang lại (về không gian, xã hội và kinh tế). Họ gặp phải
sự phân biệt đối xử và bất lợi do sự thiệt thịi về địa lý (vị trí, địa hình), thiếu dịch vụ
cơ bản, quản trị đô thị yếu kém, hạn chế tiếp cận đất đai và tài sản, sinh kế bấp bênh,
do phi chính thức, dễ bị tổn thương do tác động của nghèo, biến đổi khí hậu và thiên tai
(Egondi et al., 2012).

Hình 1: Khu định cư phi chính thức tại Cape Town, Nam Phi (Ảnh: Internet)
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
6


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

Điều kiện vật lý của các khu định cư phi chính thức có thể khác nhau. Một số
khu xây dựng tạm bợ với vật liệu nhẹ (gỗ, tôn…); một số khác nhà ở xây kiên cố hoặc

cả hai tùy theo nhu cầu, khả năng của người dân. Mật độ xây dựng của các khu định cư
khơng chính thức cũng khơng giống nhau. Một số khu có đường rộng, khơng gian mở,
vườn rau; một số khu xây dựng dày đặc với hẻm nhỏ. Hình 1 mơ tả các khu định cư phi
chính thức có mật độ cao tuy nhiên điều kiện nhà ở khác nhau ở thành phố Cape Town,
Nam Phi. Ivan Turok (2015) mô tả hai viễn cảnh của các khu định cư phi chính thức
theo hai chiều hướng: tích cực và tiêu cực; theo đó các khu định cư phi chính thức có
thể là bậc thang để thốt nghèo, nhưng cũng có thể là cái bẫy của nghèo, qua tóm tắt
Bảng 1.
Bảng 1: Viễn cảnh đối lập về vai trò của các khu định cư phi chính thức

Con người và
cộng đồng

Địa điểm và vị
trí

Bậc thang thốt nghèo

Bẫy của nghèo

Người dân di cư đến các khu vực
đô thị với hy vọng cao, nhiệt huyết
và quyết tâm.
Mạng xã hội hỗ trợ nỗ lực cá nhân
và doanh nghiệp, dẫn đến tăng
nguồn nhân lực
Các khu định cư phi chính thức
nằm ở vị trí thuận tiện. Nhà ở giá cả
phải chăng và thích hợp cho người
thu nhập thấp.

Các khu định cư phi chính thức mở
ra các cơ hội kinh tế với chi phí
thấp.

Người dân di cư đến các vùng đô thị
do bị bắt buộc, thiếu giáo dục và kỹ
năng.
Họ đấu tranh để vượt qua những
công việc nguy hiểm và bế tắc.
Các khu định cư nằm ở các khu vực
nguy hiểm và không được phép.
Sự bất an và dễ bị tổn thương hạn
chế sự gắn bó của con người với khu
định cư phi chính thức và đồng thời
ngăn cản đầu tư vào hạ tầng và nhà
ở.
(Nguồn: UN-Habitat, 2015)

Để thúc đẩy viễn cảnh tích cực của khu định cư phi chính thức, UN Habitat
khuyến cáo các chính phủ nên giúp mọi người dễ dàng di chuyển đến đô thị bằng cách
cung cấp dịch vụ cơ bản như giáo dục, y tế. Đầu tư vào con người sẽ cung cấp cho họ
nhiều lựa chọn hơn về nơi ở và công việc cạnh tranh (Turok, 2015). Đây cũng là định
hướng để các thành phố trên thế giới theo đuổi để thúc đẩy mặt tích cực của khu định
cư phi chính thức, lồng ghép sự phát triển của khu vực này vào sự phát triển chung của
thành phố.
3.2.3. Tình trạng các khu định cư phi chính thức trên thế giới
Trong 10 năm qua, tỷ lệ dân số đô thị của các nước đang phát triển sống trong
khu ổ chuột đã giảm từ 39% (2000) xuống 32% (2010). Trên thực tế, các báo cáo về
Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ1 (Millennium Development Goals - MDG) của Liên
1

Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ, còn gọi là Mục tiêu Thiên niên kỷ là 8 mục tiêu được 189 quốc gia thành
viên Liên hợp quốc nhất trí phấn đấu đạt được vào năm 2015. Những mục tiêu này (gọi tắt là MDGs từ tiếng
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
7


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

Hiệp Quốc ước tính rằng từ năm 2000 đến 2010, tổng số 227 triệu cư dân khu ổ chuột
đô thị ở các nước đang phát triển đã cải thiện đáng kể điều kiện sống thơng qua các
chương trình nâng cấp cải tạo đơ thị. Mặc dù đã có nhiều thành tựu, khoảng một phần
tư dân số đô thị của thế giới tiếp tục sống trong khu ổ chuột. Hơn 90% dân số đô thị
tăng thêm đang diễn ra ở các nước đang phát triển và ước tính có khoảng 70 triệu cư
dân mới được thêm vào các khu đô thị của các nước đang phát triển mỗi năm. Trong
hai thập kỷ tới, dân số đô thị của hai khu vực nghèo nhất thế giới - Nam Á và châu Phi
cận Sahara - dự kiến sẽ tăng gấp đôi, hàm ý rằng số lượng tuyệt đối các khu định cư
phi chính thức và cư dân khu ổ chuột ở những khu vực này sẽ tăng trưởng đáng kể.
Tại châu Phi, hơn một nửa dân số đô thị (61,7%) sống trong khu ổ chuột và đến
năm 2050, cư dân đô thị của châu Phi được dự đoán sẽ tăng từ 400 triệu lên 1,2 tỷ. Ở
châu Á, nơi sinh sống của một nửa dân số đô thị trên thế giới, 30% dân số đô thị sống
trong khu ổ chuột. Tuy nhiên, châu Á đã đi đầu trong những nỗ lực thành công để đạt
được mục tiêu MDG với khoảng 172 triệu người dân khu ổ chuột đã cải thiện cuộc
sống.
Hình 2 là ước tính của UN-Habitat cho thấy tỷ lệ lớn dân số sinh sống trong các
khu ổ chuột trên toàn thế giới đến năm 2050. Một điểm quan trọng là khả năng di
chuyển ra khỏi những khu ổ chuột vẫn còn hạn chế. Trong số 10 triệu người được thêm
vào dân số đô thị của vùng cận Sahara châu Phi mỗi năm, hai phần ba (7 triệu người)
sống trong khu định cư không chính thức hoặc khu ổ chuột và chỉ có 2 triệu người có

thể di chuyển ra ngồi khu vực này.

(Nguồn: UN-Habitat, 2015)

Hình 2: Ước tính dân số đơ thị, dân số nông thôn và dân số sinh sống trong các khu ổ
chuột trên thế giới
Anh: Millennium Development Goals) được ghi trong bản Tuyên ngôn Thiên niên kỷ của Liên hợp quốc tại Hội
nghị thượng đỉnh Thiên niên kỷ diễn ra từ ngày 6 đến ngày 8 tháng 9 năm 2000 tại trụ sở Đại hội đồng Liên hợp
quốc ở New York, Mỹ. Kết quả 15 năm thực hiện Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ, Việt Nam đã hoàn thành
trước thời hạn 3 mục tiêu (Xóa bỏ tình trạng nghèo cực cùng, phổ cập giáo dục tiểu học, tăng cường bình đẳng
giới và vị thế cho phụ nữ) và có nhiều tiến bộ, đạt tiệm cận các mục tiêu còn lại.
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
8


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

3.2.4. Nguyên nhân hình thành và phát triển các khu định cư phi chính thức
Các khu định cư phi chính thức hình thành và mở rộng do nhiều yếu tố liên quan,
bao gồm tăng dân số và di cư nông thôn - thành thị, thiếu nhà ở giá rẻ cho người nghèo
đô thị, quản trị yếu đặc biệt là trong các lĩnh vực chính sách, quy hoạch, đất đai và
quản lý đơ thị dẫn đến đầu cơ và chiếm đoạt, tính dễ bị tổn thương về kinh tế và việc
làm thu nhập thấp, phân biệt đối xử và bên lề xã hội, sự dịch chuyển dân cư gây ra bởi
xung đột, thiên tai và biến đổi khí hậu. Có mối quan hệ giữa sự gia tăng các khu định
cư phi chính thức và thiếu nhà ở và đất đai khu vực chính thức. Trong khi khu vực tư
nhân đầu tư vào nhà ở đã được ổn định trong những năm qua, đầu tư này đã không
được chuyển sang nhà ở cho người nghèo, giá cả phải chăng (Egondi et al., 2012).
Vòng tròn luẩn quẩn của Smolka (2005) mô tả nguyên nhân của khu định cư phi
chính thức với sự luẩn quẩn của các vòng tròn quản lý nhà nước, đầu cơ và các khu

định cư phi chính thức. Thiếu vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng – một khó khăn chung của
các nước đang phát triển – khởi đầu vòng tròn Quản lý nhà nước dẫn đến việc thiếu đất
có đầy đủ cơ sở hạ tầng và dịch vụ xã hội. Điều này khiến cho loại đất này trở nên khan
hiếm và đắt đỏ. Việc tăng giá loại đất có đủ hạ tầng khởi đầu cho vòng tròn Đầu Cơ mà
ở đó các nhà đầu cơ để dành đất cho lợi nhuận trong tương lai. Các nhà đầu cơ còn
hưởng lợi từ sự hỗ trợ của nhà nước như tài chính, thuế hoặc tiêu chuẩn được hạ thấp
để giảm chi phí, khuyến khích đầu tư. Yếu tố này xuất hiện trong vòng tròn Đầu Cơ
như một yếu tố thúc đẩy đầu cơ đất đai. Do đất dự án dân cư tăng cao, thị trường đất
khơng có hạ tầng đáp ứng nhu cầu của đại bộ phận dân cư, khởi đầu vòng trịn Khu
định cư phi chính thức. Giá đất tại đây cũng tăng do nhu cầu lớn và sự hi vọng về lợi
nhuận trong tương lai, góp phần khuyến khích đầu cơ tại thị trường này. Sự hy vọng
đến từ các chương trình hợp thức hóa, cải tạo và nâng cấp của nhà nước tại các khu
định cư phi chính thức khác. Như vậy chương trình hợp thức hố tại khu vực này có thể
khuyến khích sự phát triển các khu nhà ở trái phép tại khu vực khác ( Mai Anh, 2014).

Hình 3: Vịng trịn luẩn quẩn của Martim Smolka (2005)
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
9


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

Tại Thành phố Hồ Chí Minh, trong một nghiên cứu (Nguyễn Mai Anh, 2007) cho
thấy các khu định cư khơng chính thức là nguồn cung nhà ở không chỉ cho người nhập
cư vốn khơng có nhà ở mà cịn cho các gia đình thường trú tại thành phố. Có sự dịch
chuyển của dân cư thu nhập thấp và người có trình độ thấp từ khu vực nội thành ra các
khu định cư phi chính thức tại vùng ven. Các lý do của người dân khi họ từ bỏ một căn
nhà chính thức sang phi chính thức bao gồm: khó khăn về kinh tế; mơi trường sống
đơng đúc, chật chội, khơng an tồn, dễ cháy nổ, hẻm cụt và nhỏ, thiếu ánh sáng, thiếu

thơng gió và ồn ào ở khu vực nội thành; và sự mập mờ về thông tin quy hoạch (nhiều
hộ dân không biết khu vực họ ở sẽ bị giải tỏa hay không nên cách tốt nhất là họ bán
nhà trong khi giá nhà đất tại khu vực đó vẫn còn cao)
3.2.5. Giải pháp cho các khu định cư phi chính thức
Tham khảo kinh nghiệm các nước, Cyril Fegue (2007) đã tổng quan các chiến
lược giải quyết vấn đề khu định cư phi chính thức trên thế giới như sau (Fegue, 2007):
- Chiến lược I: Tháo dỡ, phá hủy. Chiến lược này phá dỡ các khu định cư phi
chính thức, trục xuất những người cư ngụ và phá dỡ nhà ở tự phát của họ. Có hai cách
thực hiện ở chiến lược này. Cách thứ nhất (hành động cứng): phá dỡ không bồi thường,
không thương lượng. Những người cư trú được coi là vi phạm không mong muốn.
Cách thứ hai (hành động mềm): phá dỡ đi kèm với một kế hoạch tái định cư (chủ yếu ở
vùng ngoại ô) hoặc một gói đền bù khiêm tốn. Cả hai cách thức đều xem khu định cư
phi chính thức là vấn đề của đô thị mà không phải là giải pháp phục hồi đô thị. Đối với
trường hợp TPHCM, cách tiếp cận xử lý theo chiến lược này do xử lý theo từng trường
hợp (biện pháp quản lý và ngăn chận ngay từ đầu).
- Chiến lược II: Chương trình cung cấp nhà ở giá rẻ. Chiến lược này khá chủ
động và có tính ưu việt cao, khơng nhằm giải quyết vấn đề tức thời. Các nhà lập kế
hoạch cho rằng hiện tượng khu định cư phi chính thức là do khan hiếm nhà ở giá rẻ. Do
đó, cung cấp nhiều hơn các đơn vị nhà ở chi phí thấp sẽ loại bỏ tình trạng thiếu nhà ở
chính thức và do đó, cuối cùng giải quyết được vấn đề nhà ở phi chính thức. Điểm nổi
bật và quan trọng là thành công lâu dài của chiến lược này được xác định bằng việc
huy động các nguồn tài chính lớn - như được minh chứng trong các trường hợp của
Singapore và Hồng Kông - mà nhiều nền kinh tế có thu nhập thấp của các nước châu
Phi không thể đủ khả năng .
- Chiến lược III: Đất và hạ tầng (Sites-and-services). Mục tiêu của chiến lược này
là cung cấp nhà ở, việc làm để giải quyết vấn đề các khu định cư phi chính thức. Các
thành phần chính của chiến lược là: 1). Đất (phân lô đất ở đô thị); 2). Hạ tầng kỹ thuật;
3). Hạ tầng xã hội. Kinh phí đến từ chính quyền và phần lớn là từ cộng đồng – đôi khi
có thêm có sự hỗ trợ từ bên ngồi. Các chương trình đất và hạ tầng là hiệu quả nếu vấn
khi quyền sử dụng đất được đưa vào kế hoạch. Chiến lược đất và hạ tầng tập trung vào

đất đai và dịch vụ, vấn đề nhà ở hoàn toàn phụ thuộc vào người dân.
- Chiến lược IV: Tự giúp đỡ / trợ giúp lẫn nhau (self-help/mutual help). Ban đầu,
các chương trình tự giúp đỡ tập trung vào việc sử dụng vật liệu, sản phẩm địa phương,
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
10


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

kỹ thuật truyền thống để xây dựng nhà ở cho người thu nhập thấp, sử dụng lao động tự
thân trong gia đình hoặc cộng đồng. Sau này các chương trình được chính phủ hoặc các
tổ chức quốc tế hỗ trợ, bao gồm ban hành các tiêu chuẩn, quy định cụ thể, giám sát,
hướng dẫn, hỗ trợ tài chính, cung cấp nguyên vật liệu, cơng cụ, mẫu nhà. Chiến lược tự
giúp đỡ có một số ưu điểm bao gồm: khuyến khích bảo trì, chăm sóc nhà ở và khu dân
cư; chi phí xây dựng thấp nên việc xây dựng hàng loạt có thể tiến hành nhanh chóng ở
quy mơ lớn; tăng cường mối quan hệ cộng đồng; tự xây dựng nhà ở giúp người dân có
được chỗ ở theo đúng nhu cầu và kỳ vọng riêng của bản thân.
- Chiến lược V: Cải tạo, nâng cấp. Cải tạo, nâng cấp khu nhà ở phi chính thức
bao gồm cải tạo hạ tầng kỹ thuật, xã hội, kinh tế và môi trường được thực hiện trong
quan hệ đối tác với những người cư ngụ, các nhóm cộng đồng, doanh nghiệp và chính
quyền địa phương. Những công việc này thường tập trung vào việc cải tạo khu vực nhà
ở phi chính thức hiện hữu, cung cấp dịch vụ cơ bản, giảm nhẹ nguy cơ môi trường, hợp
thức hóa nhà ở, cung cấp các ưu đãi cho quản lý cộng đồng và bảo trì, cải thiện khả
năng tiếp cận chăm sóc sức khỏe và giáo dục. Các dịch vụ cơ bản này có thể bao gồm
nước và vệ sinh, thu gom và xử lý rác thải, thoát nước bề mặt, đường xá, lối đi bộ, cấp
điện; và thường đi kèm với hợp thức hóa. Các kế hoạch nâng cấp không liên quan đến
xây dựng nhà ở và địi hỏi sự tham gia tích cực của tất cả các bên liên quan. Sự thành
công của một kế hoạch nâng cấp dựa trên quản trị đơ thị tốt; chính phủ nên dựa vào sự
tham gia dân chủ cơ sở, trên khái niệm của Ngân hàng Thế giới về Phát triển dựa vào

cộng đồng (Community Driven Development - CDD). Yếu tố quan trọng nhất để thành
công là cam kết của tất cả các bên liên quan. Thứ hai, việc nâng cấp phải đáp ứng nhu
cầu thực sự, tức là mọi người phải muốn nó và chi trả được chi phí. Để thực hiện tốt,
chính quyền địa phương cần khuyến khích các cơ quan làm việc với người dân, thông
báo đầy đủ và minh bạch cho mọi người, phối hợp giữa các bên liên quan và xác định
rõ vai trò của các cơ quan khác nhau. Các mối quan tâm về tính bền vững phải được
đặt lên hàng đầu trong số các ưu tiên khi đưa ra các kế hoạch tài chính, thể chế và quản
lý. Điều cũng rất quan trọng là chính phủ cần đào tạo cho các tổ chức phi chính phủ và
cư dân để họ có thể tham gia đầy đủ vào tồn bộ q trình.
Quy hoạch nâng cấp khu dân cư có sự tham gia là một công cụ quyết định để
nâng cao chất lượng của quy trình và tạo ra lợi ích ở các mức độ khác. Từ góc độ phát
triển như quyền con người, có thể lập luận rằng mọi người phải tham gia vào việc ra
quyết định trực tiếp ảnh hưởng đến điều kiện sống của họ. Tự lực cũng là một sản
phẩm phụ của sự tham gia của các nhóm bị ảnh hưởng. Việc tham gia giúp đạt được
hiệu quả cao hơn, ví dụ: sự hợp tác chặt chẽ giữa cộng đồng và tư nhân, giữa chính
quyền địa phương và cộng đồng có thể làm cho dự án đạt yêu cầu cho cả hai bên. Về
mặt quản lý, sự tham gia giúp giảm thiểu những rủi ro của sự hiểu biết sai và sự chống
đối từ các nhóm cộng đồng, vì họ sẽ tự xác định mình với giá trị của dự án. Điều này
cũng làm tăng tốc độ thực hiện các nhiệm vụ. Tính bền vững cũng đạt được một cách

Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
11


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

tốt nhất khi người dân được sở hữu tài sản hợp pháp. Vì chính phủ là nhà cung cấp
chính các dịch vụ xã hội, vai trị của chính phủ rất quan trọng.
Về nguyên tắc thực thi các giải pháp cho khu định cư phi chính thức, UN-Habitat

cho rằng cần phải nhận thức đơ thị hóa là khơng thể ngăn cản, khu định cư phi chính
thức tồn tại như một phần của đơ thị. Thay vì phá hủy chính phủ có thể khai thác tiềm
năng tích cực của q trình đơ thị hóa và huy động nguồn lực bên trong các khu định
cư này (UN-Habitat, 2015). Trong một tài liệu xuất bản gần đây. UN-Habitat đề xuất
các chiến lược ngắn, trung và dài hạn đối với các khu định cư phi chính thức như sau
(UN-Habitat, 2018), có thể tham khảo như sau:
-

-

-

Chiến lược ngắn hạn (0-12 tháng):
+ Tiến hành điều tra có sự tham gia để xác định quyền sử dụng đất (chính
thức và phi chính thức) bởi thành viên của cộng đồng địa phương.
+ Tiến hành Chương trình thế chấp cộng đồng (Community Mortgage
Program): sử dụng một hệ thống tài trợ thế chấp mới, theo đó một vùng
đất khơng phân chia có thể được mua lại bởi một số đối tượng thông qua
khái niệm về quyền sở hữu cộng đồng. Trường hợp ở Philippines minh
họa cách thức hợp nhất đất đai và cải tạo chỉnh trang, cho phép người dân
tiếp cận với tín dụng chính thức, giúp đỡ người dân mua đất mà họ đã
chiếm đóng từ chủ sở hữu hợp pháp.
Chiến lược trung hạn (0-36 tháng)
+ Nâng cấp, cải tạo các khu định cư phi chính thức: tập trung vào việc cải
tạo các hệ thống hạ tầng kỹ thuật như đường xá, thoát nước, cấp nước,
cấp điện và cải tạo chất lượng nhà ở.
+ Tích hợp các khu định cư phi chính thức vào khung chính sách của thành
phố, vào quy hoạch và thiết kế không gian, giải quyết các vấn đề phân
mảnh không gian và xã hội trong thành phố.
Chiến lược dài hạn (> 3 năm)

+ Thiết lập các chính sách dài hạn hướng tới các nguyên nhân gốc rễ của
các khu định cư phi chính thức, cùng với việc thực hiện các chương trình
kinh tế xã hội, cung cấp các lựa chọn nhà ở giá rẻ cho người nghèo và bị
thiệt thòi trong xã hội, kết hợp với cải cách cơ cấu để điều chỉnh hệ thống
pháp luật quốc gia.
+ Cải thiện hệ thống luật pháp liên quan đất và quyền sở hữu (sử dụng) đất.
+ Cải thiện hệ thống quản lý đất và quyền sở hữu (sử dụng) đất.
+ Tích hợp sinh kế: Liên kết các chương trình trong khu định cư phi chính
thức với cơ hội tạo việc làm, tạo thu nhập, cho phép cộng đồng địa
phương gìn giữ tài sản và cải thiện điều kiện sống của họ trong dài hạn.

Để ngăn chặn sự hình thành các khu định cư tự phát, Chiến lược II - Chương trình
cung cấp nhà ở giá rẻ trình bày trên đây là giải pháp trung tâm. Các phương pháp tiếp
cận chiến lược và tích hợp để phát triển đơ thị phải đặt nhà ở ở trung tâm của bối cảnh
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
12


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

chính sách và bối cảnh đô thị. Các cơ chế nhà ở giá cả phải chăng đáp ứng đầy đủ nhà
ở cho tất cả các mức thu nhập - bao gồm nâng cấp tại chỗ và tránh các hành vi trục xuất
theo hướng dẫn quốc tế, gia tăng nhà dân tự xây dựng, kết hợp với sinh kế và tạo việc
làm. (Egondi et al., 2012).
Ngoài cung cấp nhà ở giá rẻ, UN-Habitat kiến nghị giải pháp để ngăn chặn sự
hình thành và phát triển các khu định cư phi chính thức thơng qua quy hoạch thành phố
và cung cấp đất có hạ tầng với giá cả phải chăng (UN-Habitat, 2015). Quy hoạch thành
phố cần xác định khu vực có tiềm năng phát triển và các khu vực này cần quy hoạch hệ
thống đường giao thông thiết kế tốt, kết nối với các mạng lưới đường hiện hữu thành

phố hiện có, tạo ra cơ hội kinh tế, đồng thời tích hợp các khu định cư phi chính thức
trong cấu trúc đơ thị. Để tạo quỹ đất có hạ tầng với giá cả hợp lý, chính quyền thành
phố có thể mua đất những khu vực được dự báo phát triển để có thể giúp ổn định thị
trường, giảm độc quyền và lạm phát giá. Chính quyền cũng cần đảm bảo đất quy hoạch
được sử dụng một cách tuần tự và hiệu quả, đồng thời liên tục giám sát thị trường để
ngăn chặn đầu cơ đất đai. Đây cũng là cơ sở tham khảo cho các giải pháp đề xuất trong
đề tài.
3.3. Tham khảo các quy định hiện hành về quản lý xây dựng
3.3.1. Khái niệm về quản lý xây dựng đô thị
Theo Luật Xây dựng 2014, tại Khoản 21, Điều 3. Giải thích từ ngữ, hoạt động xây
dựng gồm:
-

Lập quy hoạch xây dựng,
Lập dự án đầu tư xây dựng cơng trình,
Khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng,
Thi công xây dựng,
Giám sát xây dựng,
Quản lý dự án,
Lựa chọn nhà thầu,
Nghiệm thu, bàn giao đưa cơng trình vào khai thác sử dụng, bảo hành, bảo trì
cơng trình xây dựng và hoạt động khác có liên quan đến xây dựng cơng trình.

Như vậy, đối tượng của quản lý xây dựng đơ thị là tồn bộ những hoạt động xây
dựng trên hoặc có liên quan đến địa bàn đơ thị, trong đó hoạt động quy hoạch xây dựng
có vị trí quan trọng, thứ tự đầu tiên trong quy trình, làm cơ sở cho các bước tiếp theo
như lập dự án đầu tư xây dựng cơng trình, khảo sát, thiết kế, thi công xây dựng…
3.3.2. Khái niệm về quản lý xây dựng đô thị theo quy hoạch xây dựng
Nguyên tắc quản lý xây dựng theo quy hoạch xây dựng (Điều 45)
1. Việc quản lý đầu tư xây dựng phải căn cứ vào quy hoạch xây dựng được cơ quan

có thẩm quyền phê duyệt.
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
13


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

2. Việc đầu tư xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình kiến trúc, cơng trình hạ
tầng kỹ thuật, cơng trình hạ tầng xã hội và nhà ở phải phù hợp với quy hoạch chi tiết
xây dựng đã được phê duyệt và theo quy định của pháp luật về xây dựng.
3.3.3. Cấp phép xây dựng (quản lý nhà nước về xây dựng đô thị)
Giấy phép xây dựng là văn bản pháp lý do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp
cho chủ đầu tư để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo, di dời cơng trình.
Điều 89 của Luật xây dựng quy định: Trước khi khởi cơng xây dựng cơng trình, chủ
đầu tư phải có giấy phép xây dựng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp theo quy
định của Luật này
Cũng tại Điều 95 của luật xây dựng quy định về hồ sơ đề nghị cấp giấy phép xây
dựng mới đối với nhà ở riêng lẻ gồm:
a) Đơn đề nghị cấp giấy phép xây dựng;
b) Bản sao một trong những giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất theo quy định
của pháp luật về đất đai;
c) Bản vẽ thiết kế xây dựng;
d) Đối với cơng trình xây dựng có cơng trình liền kề phải có bản cam kết bảo đảm
an tồn đối với cơng trình liền kề.
Vì vậy khi xây dựng cơng trình, nhà ở, các tổ chức, cá nhân phải chấp hành các quy
định của Nhà nước về xây dựng.
3.3.4. Các hình thức vi phạm trật tự xây dựng
Nghị định số 139/2017/NĐ-CP ngày 27/11/2017 của Chính phủ về Quy định xử
phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư xây dựng, khai thác,chế biến, kinh

doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng, quản
lý cơng trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản lý sử
dụng nhà và công sở, đã quy định và liệt kê các hình thức vi phạm quy định về trật tự
xây dựng (Điều 15), bao gồm 6 dạng vi phạm (không phép, sai phép) như sau:
1. VI PHẠM DẠNG KHƠNG PHÉP
1.1. Cơng trình lấn chiếm hành lang bảo vệ cơng trình quốc phịng, an ninh, giao thơng
1.2. Cơng trình không phù hợp với quy hoạch xây dựng được duyệt (Khơng phù hợp
mục đích sử dụng đất và vướng dự án quy hoạch)
1.3. Cơng trình xây dựng cơi nới, lấn chiếm diện tích, lấn chiếm khơng gian đang được
quản lý, sử dụng hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác hoặc của khu vực công cộng
2. VI PHẠM DẠNG SAI PHÉP
2.1. Cơng trình thi cơng sai nội dung giấy phép xây dựng được cấp khi xây mới hoặc
cải tạo, hoặc sai thiết kế phê duyệt
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
14


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

2.2. Công trình thi cơng vi phạm chỉ giới xây dựng;
2.3. Cơng trình thi cơng sai cốt xây dựng
Qua nghiên cứu thực tế các tình huống vi phạm trật tự trongg xây dựng, sẽ đối
chiếu với các quy định hiện hành, làm rõ những khác biệt, làm cơ sở đề xuất các giải
pháp về sau.
Các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả (Điều 3) bao gồm:
Nghị định 139 đã quy định các hình thức xử phạt bao gồm:
1. Hình thức xử phạt chính: a) Cảnh cáo; b) Phạt tiền.
2. Hình thức xử phạt bổ sung:
Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ năng lực, chứng chỉ hành nghề hoặc đình

chỉ hoạt động có thời hạn từ 03 tháng đến 24 tháng.
Đối với mỗi hành vi vi phạm hành chính, ngồi việc bị áp dụng hình thức xử phạt,
tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm cịn có thể bị áp dụng một hoặc nhiều biện pháp
khắc phục hậu quả sau đây:
a) Buộc khơi phục lại tình trạng ban đầu;
b) Buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường;
c) Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính;
d) Buộc tháo dỡ cơng trình, phần cơng trình xây dựng vi phạm;
đ) Những biện pháp khác được quy định tại Nghị định này.
Những quy định hiện hành có liên quan nêu trên sẽ là cơ sở để đối chiếu và nhận
dạng phân loại các dạng nhà không phép, sai phép cũng như đề xuất giải pháp trên cơ
sở tham khảo những quy định liên quan.
3.4. Cơ sở lý luận vận dụng vào đề tài
Qua kết quả tổng quan về kinh nghiệm các nước và quy định hiện hành, cơ sở khoa
học để vận dụng nghiên cứu đề tài, dựa vào 2 nguyên tắc chính như sau:
Nguyên tắc 1: Cách thức xử lý nhà ở phi chính thức sẽ bao gồm 2 hình thức chủ
yếu: (1) Phá dỡ, phá hủy (theo từng trường hợp phát sinh) và (2) Cung ứng nhà giá rẻ.
Hai hình thức này nên được thực hiện song song trước mắt. Riêng giải pháp (3) Cải tạo
nâng cấp khu định cư phi chính thức, có thể thực hiện mang tính lâu dài ở những khu
vực đã xảy ra vi phạm trật tự xây dựng trước đây trên địa bàn TPHCM, nhưng chưa
được xử lý kịp thời, nay vẫn còn tồn tại.
Nguyên tắc 2: Do hiện tượng vi phạm trật tự xây dựng (nhà không phép/ sai phép)
sẽ gậy tác hại nghiêm trọng do phá vỡ tòan bộ quy hoạch địa phương, nhất thiết cần
kiên quyết xử lý nhanh, ngăn chận ngay từ đầu các hiện tượng mới phát sinh, không để
kéo dài. Cần lưu ý giải pháp xử lý khác nhau trên 3 đối tượng (1) chủ đầu tư, các nhà
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
15


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven

TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

đầu cơ bất động sản cố tình vi phạm trật tự xây dựng; (2) Hộ dân tại chỗ bức xúc về
nhu cầu nhà ở và (3) Hộ dân từ nơi khác đến mua nhà không phép/ sai phép, theo quan
điểm xử lý linh hoạt hơn đối với hộ dân có nhu cầu. Về lâu dài, cần nghiên cứu bổ sung
các quy định sát hợp và từng bước hoàn thiện bộ máy kiểm tra, giám sát, ngăn chận các
hành vi vi phạm sao cho hiệu quả hơn.
IV. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.1. Khung nghiên cứu đề tài
Tham khảo khung nghiên cứu đề tài theo sơ đồ sau đây:

Sơ đồ 1: Khung nghiên cứu đề tài
Đề tài thuộc loại nghiên cứu ứng dụng nên hướng tiếp cận chính là phương pháp
khảo sát thực tế, nhận diện các hình thức xây nhà khơng phép, sai phép; phân tích thực
trạng những bất cập trong cơng tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quản lý thực thi
quy hoạch, cùng các văn bản quản lý nhà nước hiện hành có liên quan. Bên cạnh phỏng
vấn các cán bộ quản lý nhà nước các cấp, đề tài đã tiến hành điều tra một số hộ vi phạm
qua bảng hỏi định lượng và phỏng vấn sâu (điều tra định tính), từ đó làm rõ những tồn
tại, hạn chế và làm rõ ngun nhân hình thành nhà ở phi chính thức (không phép, sai
phép) trên địa bàn vùng ven. Qua tham khảo kinh nghiệm các nước về các giải pháp
nhằm giải quyết nhà không phép/sai phép, cũng như phỏng vấn thêm ý kiến của chính
quyền địa phương, đề tài sẽ tổng hợp đề xuất các giải pháp trước mắt và lâu dài trên
từng đối tượng cụ thể khác nhau, kể cả đề xuất một số kiến nghị đối với trung ương và
giải pháp đối với thành phố. Sản phẩm cuối cùng sẽ là kết quả đề xuất các giải pháp và
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
16


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

đặc biệt là xây dựng một kế hoạch hành động định hướng mang tính tổng thể, qua đó
Ủy ban nhân dân thành phố sẽ xem xét và giao các đơn vị liên quan chi tiết hóa triển
khai từ nay đến năm 2020, định hướng 2025.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp tổng hợp tài liệu: Đề tài tham khảo tài liệu trong nước và ngoài
nước để kế thừa các phương thức giải quyết hiện tượng nhà không phép/sai phép.
- Phương pháp khảo sát bằng bảng hỏi: chủ yếu trên đối tượng là những hộ dân vi
phạm về xây dựng hoặc chuyển nhượng xây dựng nhà không phép, sai phép; đồng thời
cũng thu thập ý kiến về nhận thức của người dân về vấn đề này, cũng như đề đạt, tâm
tư nguyện vọng và những kiến nghị các giải pháp cho tương lai.
- Phương pháp khảo sát bằng phỏng vấn: Chủ yếu phỏng vấn chính quyền địa
phương, cán bộ quản lý nhà nước tại các quận huyện/phường xã chịu trách nhiệm trực
tiếp quản lý và giám sát thanh tra các căn nhà không phép/sai phép trên địa bàn.
- Phương pháp chuyên gia: Tham khảo ý kiến chuyên gia thông qua tọa đàm, trao
đổi và hội thảo cũng như thu thập ý kiến qua các bài viết chuyên đề liên quan nội dung
nghiên cứu.
- Phương pháp phân tích “Cây vấn đề“ (Problem tree) và xây dựng “Sơ đồ đầu ra“
(Output map) để xây dựng khung kế hoạch hành động cụ thể, nhằm giải quyết vấn đề
vi phạm xây dựng nhà ở không phép và sai phép nêu trên. Phương pháp này có cơ sở
khoa học bắt nguồn từ phương pháp lập quy hoạch chiến lược (Strategic Planning) và
quản lý theo kết quả (Performance Management System). Áp dụng phương pháp này
để xây dựng một khung kế hoạch hành động mang tính tồn diện. Trên cơ sở khung
hành động, các đơn vị liên quan sẽ tiếp nối để chi tiết hóa các đầu việc được phân
cơng.
4.3. Các hoạt động nghiên cứu của đề tài
4.3.1. Sưu tầm/dịch tài liệu phục vụ nghiên cứu
+ Số liệu thống kê của Sở Xây dựng, Ủy ban nhân dân các quận huyện có hiện
tượng nhà khơng phép, sai phép.
+ Tham khảo tài liệu nước ngoài về đặc điểm và nguyên nhân hình thành nhà

khơng phép, sai phép và các giải pháp quản lý, xử phạt của cơ quan chính quyền.
4.3.2. Hội thảo/ tọa đàm khoa học
Đề tài tổ chức hội thảo để nhận dạng, phân loại, phân tích ngun nhân hình thành
nhà khơng phép, sai phép, qua đó để xuất các giải pháp áp dụng nhằm giải quyết các
trường hợp vi phạm cũng như ngăn ngừa xảy ra trong thời gian tới. Hội thảo chủ yếu
mời các chuyên gia, nhà quản lý góp ý kiến về thực trạng và kết quả đúc kết của đề tài
(chuyên gia về quản lý đô thị, Sở Xây Dựng, Sở Quy hoạch-Kiến trúc, Sở Tài NguyênMôi trường và Ủy ban nhân dân quận/huyện...).
Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
17


Báo cáo tổng hợp đề tài NCKH: “Nhà ở xây dựng không phép và sai phép trên địa bàn vùng ven
TPHCM trong q trình đơ thị hóa – Những vấn đề đặt ra và các giải pháp đề xuất”

4.3.3. Khảo sát/điều tra thực tế đối với các hộ dân vi phạm
Đề tài tiến hành khảo sát theo phương pháp phỏng vấn một số cán bộ địa phương
quận huyện (theo các câu hỏi gợi ý) và thu thập thông tin, số liệu, tại một số địa bàn có
xảy ra nhiều trường hợp xây nhà không phép và sai phép, song song với tổ chức phỏng
vấn trực tiếp một số hộ dân vi phạm. Do địa bàn Huyện Bình Chánh và Quận 9 là nơi
xảy ra nhiều trường hợp nhà không phép/sai phép; nên được chọn vài xã/ phường tiêu
biểu để tiến hành điều tra trực tiếp một số hộ dân vi phạm, với sự hỗ trợ và giúp đở của
chính quyền địa phương. Công việc tổ chức điều tra hộ dân của Nhóm nghiên cứu là
khá cơng phu, mặc dù chi thu thập được 35 hộ dân vi phạm, nhưng quá trình tiếp cận
điều tra hộ vi phạm thuộc Huyện Bình Chánh và Quận 9 là vơ cùng khó khăn, do phần
lớn các hộ đã bị cưỡng chế, di dời; không còn cư trú tại nơi ở cũ. Cách thức điều tra có
thể tham khảo chi tiết trong phần Phụ lục.
4.3.4. Phỏng vấn chuyên viên và lãnh đạo các quận huyện liên quan
Do kết quả điều tra mẫu đối với hộ dân gặp nhiều khó khăn, đề tài đã tiến hành thực
địa phỏng vấn và thu thập số liệu tổng quát của hầu hết các quận huyện, phường xã có
liên quan, nâng tổng số địa bàn khảo sát là 8 địa bàn, gấp đôi số lượng là 4 địa bàn theo

dự kiến ban đầu. Các địa bàn phỏng vấn, thu thập số liệu bao gồm: (1) Huyện Củ Chi;
(2) Huyện Hóc Mơn; (3) Huyện Bình Chánh; (4) Huyện Nhà Bè; (5) Quận Thủ Đức;
(6) Quận 9; (7) Quận Tân Phú và (8) Quận Bình Tân.
Kết quả phân tích hiện trạng và đặc điểm các dạng nhà không phép và sai phép
được tiếp nối qua Chương sau.

Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, tháng 6 năm 2019
18