KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP MÔN XÂY DỰNG VĂN BẢN QPPL KHÓA LUẬT HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU......................................................................................................1
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUY TRÌNH
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA UỶ BAN NHÂN
DÂN CÁC CẤP........................................................................................................6
1.1. Khái quát về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban
nhân dân các cấp.....................................................................................................6
1.1.1. Khái niệm quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân
dân các cấp................................................................................................................6
1.1.2. Đặc điểm của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban
nhân dân các cấp........................................................................................................7
1.1.3. Ý nghĩa của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân
dân các cấp................................................................................................................9
1.2. Pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ
ban nhân dân các cấp............................................................................................11
1.2.1. Pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban
nhân dân cấp tỉnh.....................................................................................................11
1.2.2. Pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban
nhân dân cấp huyện.................................................................................................19
1.2.3. Pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban
nhân dân cấp xã.......................................................................................................24
1.2.4. Pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự thủ
tục rút gọn................................................................................................................26
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1......................................................................................30
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY TRÌNH BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP
VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN..........................................................................31
2.1. Những kết quả đạt được trong việc thực hiện quy trình ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân..........................................................31
2.1.1. Về số lượng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban
hành......................................................................................................................... 31

2.1.2. Kết quả đạt được trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật của Ủy ban nhân dân................................................................................32
2.1.3. Kết quả đạt được trong giai đoạn soạn thảo và lấy ý kiến dự thảo quyết định
của Ủy ban nhân dân...............................................................................................33


2.1.4. Kết quả đạt được trong giai đoạn thẩm định dự thảo quyết định của Ủy ban
nhân dân tỉnh...........................................................................................................34
2.1.5. Kết quả đạt được trong giai đoạn Ủy ban nhân dân tỉnh xem xét, thông qua dự
thảo quyết định........................................................................................................35
2.1.6. Một số kết quả khác.......................................................................................35
2.2. Một số hạn chế, bất cập trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp....................................................37
2.2.1. Thực trạng quy định pháp luật về quy trình xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp...................................................38
2.2.2. Thực tiễn thực hiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật…....................................................................................................................... 40
2.2.2.1. Giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.....................40
2.2.2.2. Giai đoạn soạn thảo, lấy ý kiến dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.........41
2.2.2.3. Giai đoạn thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.........................43
2.2.2.4. Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút
gọn…....................................................................................................................... 45
2.2.2.5. Một số hạn chế khác...................................................................................45
2.3. Nguyên nhân của hạn chế...........................................................................46
2.3.1. Nguyên nhân khách quan...............................................................................46
2.3.2. Nguyên nhân chủ quan..................................................................................47
2.4. Giải pháp nâng cao chất lượng quy trình ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Ủy ban nhân dân............................................................................49
2.4.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành..........................49
2.4.2. Giải pháp nâng cao trách nhiệm của chủ thể thực hiện quy trình xây dựng và

ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp......................52
2.4.2.1. Tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn cho đội ngũ cán bộ,
cơng chức làm cơng tác phân tích chính sách và tiến tới xây dựng một cơ quan đánh
giá chính sách độc lập ở địa phương........................................................................52
2.4.2.2. Tăng cường sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức tham gia vào quy trình
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân..............54
2.4.2.3. Giải pháp về xuất bản cuốn Sổ tay hướng dẫn hoạt động xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương các cấp.................55
2.4.3. Giải pháp về linh hoạt mức kinh phí đầu tư cho hoạt động ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương....................................................56
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2......................................................................................57
KẾT LUẬN CHUNG.............................................................................................58


DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..............................................................59


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong quá trình lãnh đạo cách mạng nước Nga đầu thế kỷ XX, V.I. Lênin đã
xây dựng lý luận về dân chủ xã hội chủ nghĩa và rất đề cao vai trò của quần chúng
nhân dân trong quản lý nhà nước. Với mục tiêu xây dựng một chế độ dân chủ triệt
để, dân chủ là “do nhân dân tự quy định”, V.I. Lênin cho rằng: “Mục đích của
chính quyền Xơ viết là thu hút những người lao động tham gia vào quản lý nhà
nước”, thực hiện một nền dân chủ rộng rãi nhằm giải phóng con người và phát triển
tồn diện con người trong xã hội mới. Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa là một định hướng lớn và xuyên suốt của Đảng và Nhà nước ta, đã được ghi
nhận trong các Văn kiện của Đảng và pháp luật của nhà nước trong các thời kỳ của

cách mạng Việt Nam. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII của Đảng nhấn
mạnh: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa do
Đảng lãnh đạo”1. Nhà nước pháp quyền địi hỏi phải có một hệ thống pháp luật
hoàn thiện cùng với tinh thần “thượng tôn pháp luật” của tất cả các chủ thể trong xã
hội, kể cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Với tinh thần đổi mới, phát huy dân
chủ, ngay từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Đảng ta đã xác định yêu cầu:
“Đối với những chủ trương có quan hệ trực tiếp tới đời sống nhân dân trên phạm vi
cả nước cũng như ở địa phương và đơn vị cơ sở, cấp uỷ Đảng hoặc cơ quan chính
quyền phải trưng cầu ý kiến nhân dân trước khi quyết định. Dân biết, dân bàn, dân
làm, dân kiểm tra, đó là nề nếp hàng ngày của xã hội mới, thể hiện chế độ nhân dân
lao động tự quản lý nhà nước của mình”2. Theo quan điểm của Đảng ta, nhân dân
không chỉ là người thực hiện các đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước, mà
cịn là người có quyền được thơng tin và tham gia xây dựng, quyết định các chủ
trương, chính sách đó. Trong bối cảnh đó, cơng tác xây dựng, hồn thiện và thực thi
pháp luật được xác định là nhiệm vụ trọng tâm, là cơ sở của sự phát triển. Thực hiện
chính sách, chủ trương của Đảng và phát triển đồng bộ đất nước, song song với kinh
tế, văn hóa xã hội, pháp luật cũng là một lĩnh vực được chú trọng hàng đầu. Quán
triệt và thực hiện nghiêm chủ trương chỉ đạo của Đảng, hoạt động của cơ quan nhà
nước ở địa phương đã có nhiều đổi mới và tiến bộ trong việc xây dựng và ban hành
văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). VBQPPL là nguồn chủ yếu, quan trọng
nhất của hệ thống pháp luật, là hình thức pháp luật tiến bộ, hiện đại nhất được sử
dụng tại nhiều quốc gia trên thế giới.
1

Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đảng tồn quốc lần thứ XII, Văn phịng Trung ương
Đảng, Hà Nội, tr. 175.
2
Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Nxb. Sự thật, Hà Nội 1987, tr.
20.

2

Quy trình ban hành VBQPPL đóng vai trị hết sức quan trọng trong quản lý
nhà nước, đặc biệt là với nhà nước pháp quyền, giúp cho nhà nước có thể hoàn thiện
tổ chức thực hiện và thực hiện pháp luật. Văn bản có chất lượng cao phải có tên gọi
phù hợp với nội dung thể hiện, có hình thức rõ ràng, có nội dung được kết cấu chặt
chẽ, logic, các thuật ngữ pháp lý được sử dụng chính xác, một nghĩa, lời văn trong
sáng, ngắn gọn, dễ hiểu, phù hợp với khả năng nhận thức của đại đa số quần chúng
nhân dân. Do đó, quy trình ban hành VBQPPL nói chung và quy trình ban hành
VBQPPL của Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp nói riêng cần được xây dựng một
cách khoa học và chặt chẽ. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn cịn tồn tại nhiều VBQPPL
ra đời khơng đảm bảo chất lượng, cịn chồng chéo và thiếu tính khả thi, kỹ thuật lập
pháp còn yếu kém. Thực tế đã cho thấy, VBQPPL của địa phương vẫn còn nhiều
hạn chế như số lượng các VBQPPL ban hành trái thẩm quyền còn tồn tại, chất
lượng các văn bản đã ban hành chưa cao, nhiều quy định khơng có tính khả thi,
thiếu đồng bộ. Những tồn tại, bất cập này đã ảnh hưởng không nhỏ tới việc quản lý
nhà nước của bộ máy chính quyền.
Xuất phát từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài: “Quy trình ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp” làm khóa luận tốt nghiệp
với mong muốn góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL do Ủy ban nhân dân các
cấp ban hành đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của hoạt động quản lý nhà nước đối
với các mặt của đời sống xã hội. Đây là kết quả của quá trình làm việc, nghiên cứu
một cách nghiêm túc của tác giả. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đề tài hẳn cịn
sai sót, mong q Thầy Cơ góp ý và nhắc nhở. Tác giả xin chân thành cảm ơn!
2. Tình hình nghiên cứu
Ban hành VBQPPL có tầm quan trọng đặc biệt trong việc quản lý nhà nước.
Liên quan đến quy trình ban hành VBQPPL nói chung và quy trình ban hành
VBQPPL của chính quyền địa phương nói riêng, hiện đã có rất nhiều cơng trình
nghiên cứu được cơng bố qua các thời kỳ với những góc độ và phạm vi tiếp cận

khác nhau, có thể kể đến như:
Nguyễn Quốc Bảo (2013) “Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh - thực trạng và kiến nghị”, Khóa luận
tốt nghiệp, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, nội dung của khóa luận nghiên
cứu những vấn đề chung về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy
ban nhân dân; thực tiễn thực hiện các giai đoạn về xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh theo quy định của
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân năm 2004, trong đó phân tích những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân và kiến


3

nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh.
Vũ Thị Phương (2018), “Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Điện Biên - Thực trạng và giải pháp
hoàn thiện”, Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, nội dung của
luận văn nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật của
Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên; và quy trình, thủ tục trong
hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân tỉnh Điện Biên theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2015 và kiến nghị một số giải pháp để hoàn thiện hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
tỉnh Điện Biên.
Phan Thị Phương (2018), “Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh”, Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật
Thành phố Hồ Chí Minh, nội dung của luận văn nghiên cứu về thực trạng pháp luật
về quy trình ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh đã thể hiện và thực tiễn áp dụng quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp

luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ đó đưa ra một số kiến nghị.
Trịnh Tiến Dũng (2019), “Xây dựng văn ban quy phạm pháp luật từ thực
tiễn tại tỉnh Bắc Kạn”, Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, nội
dung của luận văn nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm, vai trò,… văn bản quy phạm
pháp luật do chính quyền địa phương ban hành và trình tự, thủ tục ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương và thực tiễn áp dụng và kiến nghị
một số giải pháp để hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại
tỉnh Bắc Kạn.
Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019), “Văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương”, Luận án Tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ
Chí Minh, luận án nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm, vai trị và hình thức
VBQPPL của chính quyền địa phương; về thủ tục xây dựng và ban hành nghị quyết
của HĐND, quyết định của UBND các cấp; yêu cầu tính hợp pháp và tính hợp lý
trongVBQPPL của chính quyền địa phương cũng như hậu quả của việc không tuân
thủ các yêu cầu và thực tiễn áp dụng từ đó đề xuất một số kiến nghị.
Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp khoa: Trần Thị Quyên (2018), “Quy trình xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam
hiện nay”, Trường Đại học Luật Hà Nội; Nguyễn Văn Năm (2018), “Bàn về quy


4

trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp xã, Kỷ yếu
hội thảo khoa học cấp Khoa”, Trường Đại học Luật Hà Nội.
Sách chuyên khảo: Đinh Dũng Sỹ (2022), “Bình luận khoa học Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được sửa đổi, bổ sung năm 2020”,
Nxb Tư pháp. Ngoài ra, cũng có một số nghiên cứu khoa học, bài viết trên các tạp
chí có đề cập đến vấn đề hoạt động ban hành VBQPPL của UBND, quy trình xây
dựng ban hành VBQPPL của UBND.
Nhìn chung, các cơng trình nghiên cứu của các tác giả đã đề cập đến hoạt

động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND hoặc thẩm quyền
ban hành VBQPPL của HĐND và UBND, hoặc chỉ đề cập đến một trong các công
đoạn trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của HĐND, UBND. Và đa số
các đề tài nghiên cứu dựa trên quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2015 (gọi tắt Luật 2015).
3. Mục đích, nhiệm vụ của đề tài
Tác giả tập trung nghiên cứu khái quát về quy trình ban hành VBQPPL của
UBND các cấp. Từ đó xác định được rõ vai trò, tầm quan trọng của quy trình xây
dựng và ban hành VBQPPL của UBND các cấp.
Tác giả phân tích quy định của pháp luật về quy trình ban hành VBQPPL của
UBND các cấp, song song với phân tích thực tiễn áp dụng những quy định đó để đề
xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao hơn nữa quy trình ban hành VBQPPL của
UBND các cấp.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu vào các đối tượng sau:
-

Khái quát về quy trình ban hành VBQPPL của Ủy ban nhân dân các
cấp;

-

Pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ
ban nhân dân các cấp;

-

Thực trạng và một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quy trình ban

hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Khoá luận nghiên cứu thực trạng thực hiện quy trình ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân từ năm 2015 đến nay.
5. Phương pháp nghiên cứu
Khoá luận được thực hiện trên cơ sở các phương pháp nghiên cứu của chủ
nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử.


5

Để giải quyết các vấn đề đặt ra trong khoá luận, quá trình nghiên cứu đề tài
được tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu trực tiếp là: lịch sử, tổng hợp, phân
tích, thống kê, so sánh,…để làm rõ các vấn đề.
Đồng thời, khố luận kế thừa có chọn lọc những vấn đề lý luận, thực tiễn đã
được các nhà nghiên cứu đi trước đưa ra, các tài liệu công bố trên tạp chí, bài viết,
báo cáo…về kết quả triển khai thực hiện Luật năm 2015.
6. Bố cục của Khóa luận
Kết cấu của Khóa luận bao gồm hai chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về quy trình ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp
Chương 2. Thực trạng và một số kiến nghị hồn thiện pháp luật về quy trình
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp


6

CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUY TRÌNH
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA UỶ BAN NHÂN
DÂN CÁC CẤP

1.1. Khái quát về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban
nhân dân các cấp
1.1.1. Khái niệm quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban
nhân dân các cấp
Theo từ điển Tiếng Việt quy trình được hiểu là: “trình tự phải tuân theo để
tiến hành một cơng việc nào đó”. Cịn quy trình xây dựng văn bản QPPL khá phức
tạp bao gồm nhiều hoạt động cụ thể liên quan mật thiết với nhau, được tiến hành bởi
các chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nằm trong chuỗi
những hoạt động diễn ra theo trật tự nhất định nhằm chuyển hóa ý chí của giai cấp
cầm quyền thành những quy tắc pháp lý, thể hiện chúng dưới những hình thức pháp
luật. Hoạt động sau kế tiếp hoạt động trước, củng cố kết quả của hoạt động trước,
các hoạt động này bản thân nó đã có nhu cầu liên kết, phối hợp với nhau3.
Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là các giai đoạn hay các
bước cần phải tiến hành thực hiện theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định,
nhằm tạo ra văn bản quy phạm pháp luật phục vụ cho quản lý, điều hành4.
Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản của trường Đại học Luật Thành phố
Hồ Chí Minh cho rằng “quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật là tồn bộ
những cơng việc mà cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tiến
hành với trình tự nhất định để ban hành văn bản quy phạm pháp luật”5.
Như vậy, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các
cấp là tồn bộ những cơng việc mà các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan ở
địa phương phải tiến hành với trình tự nhất định để ban hành VBQPPL của UBND
các cấp hợp hiến, hợp pháp, có chất lượng.
Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp được
quy định cụ thể tại Chương IX, Chương X, Chương XI Luật 2015 bao gồm các giai
đoạn: Lập đề nghị xây dựng quyết định (chỉ áp dụng với quy trình ban hành quyết
định của UBND cấp tỉnh); Soạn thảo dự thảo quyết định; Lấy ý kiến dự thảo quyết
định; Thẩm định dự thảo quyết định (không áp dụng dự thảo quyết định của UBND

3

Cao Kim Oanh (2021), Hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
hiện nay, Luận án Tiến sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 51.
4
Lê Thị Huyền (2014), Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật – Qua thực tiễn địa bàn tỉnh Thanh
Hóa, Luận văn Thạc sĩ Luật học, tr. 13.
5
Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2022), Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản (Tái bản lần thứ 1,
có sửa đổi và bổ sung), Nxb. Hồng Đức, tr. 55.


7

cấp xã); Ủy ban nhân dân xem xét, thông qua dự thảo quyết định và Đăng công báo
(Chỉ áp dụng đối với cấp tỉnh).
1.1.2. Đặc điểm của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ
ban nhân dân các cấp
Từ những phân tích và kết luận về khái niệm “quy trình ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của UBND các cấp” ở phân trên, tác giả phân tích một số đặc
điểm cơ bản và đặc trưng của “quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
UBND các cấp”. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp mang
tính bắt buộc và mang tính chun mơn nghiệp vụ cao.
Tính bắt buộc của quy trình này được quy định cụ thể tại Luật 2015, bắt buộc
các chủ thể có thẩm quyền phải tuân thủ theo. Đối với tính chuyên mơn nghiệp vụ
được hiểu là quy trình ban hành VBQPPL của UBND các cấp không phải bất kỳ
chủ thể nào cũng được thực hiện mà yêu cầu phải là những chủ thể được đào tạo, có
kiến thức nghiệp vụ liên quan. Tính bắt buộc và tính chun mơn nghiệp vụ có vai
trị quan trọng, góp phần đảm bảo được tính hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL
của UBND các cấp. Bởi lẽ, một trong những ý nghĩa của quy trình ban hành

VBQPPL của UBND các cấp phải đảm bảo tính hợp hiến và hợp pháp của dự án,
dự thảo của “quyết định” được ban hành (sẽ được phân tích tại mục 1.1.3 của Khóa
luận).
Thứ hai, quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp được quy
định rất chặt chẽ.
Luật 2015 quy định cụ thể đối với những quy trình ban hành văn bản QPPL
của UBND các cấp khác nhau sẽ phải tuân thủ theo từng trình tự khác nhau. Quy
định đối với mỗi “quyết định” của UBND các cấp với nhiều hoặc ít “giai đoạn” ban
hành loại văn bản này tùy thuộc vào tính chất, vai trị và phạm vi điều chỉnh của
“quyết định” đó. Đơn cử như “quyết định” của UBND cấp tỉnh sẽ có quy trình ban
hành loại văn bản này với số lượng các giai đoạn nhiều hơn so với quy trình ban
hành “quyết định” của UBND cấp huyện và UBND cấp xã. Cùng với đó, tính chặt
chẽ của quy trình thể hiện ở tính cụ thể, rõ ràng, rành mạch và có hệ thống khi tiến
hành các công việc cũng như thời gian thực hiện 6. Với quy trình chặt chẽ về các giai
đoạn, thời gian thực hiện, các chủ thể có thẩm quyền khơng được phép làm trái với
quy trình này. Nếu VBQPPL ban hành theo thủ tục thơng thường có giai đoạn thẩm
định thì trong một số trường hợp quy định tại Điều 146 Luật 2015 về trường hợp
6

Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2022), Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản (Tái bản lần thứ 1,
có sửa đổi và bổ sung), Nxb.Hồng Đức, tr. 55.


8

khẩn cấp, cần thiết thì được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì vẫn đảm bảo
có giai đoạn thẩm định diễn ra. Chẳng hạn, đối với dự thảo quyết định của UBND
cấp tỉnh theo khoản 1 Điều 130 Luật 2015 thì bắt buộc phải thẩm định. Như vậy,
khi ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh theo trình tự, thủ tục rút gọn thì vẫn
phải tiến hành thẩm định. Như vậy, Luật 2015 bắt buộc tiến hành thẩm định đối với

dự thảo VBQPPL của UBND cấp tỉnh dù văn bản đó được ban hành theo trình tự
thơng thường hay rút gọn.
Thứ ba, quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp mang tính
khn mẫu.
Tính khn mẫu được hiểu là quy trình ban hành loại văn bản này bắt buộc
phải được thực hiện theo quy định của pháp luật về ban hành VBQPPL hiện hành.
Bất kỳ chủ thể nào nếu được xác định là UBND cấp tỉnh, cấp huyện hoặc cấp xã dù
ở địa phương nào trên lãnh thổ Việt Nam đều phải tuân thủ theo khuôn mẫu này.
Bởi lẽ, hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương là một trong
những phương thức quan trọng nhằm cụ thể hóa các chủ trương, đường lối, chính
sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước nhằm xây dựng và phát triển toàn diện ở
các địa phương với đặc trưng kinh tế khác nhau7. Việc tuân thủ những quy định về
trình tự, thủ tục trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của các chủ thể có
thẩm quyền theo luật định vừa là điều kiện để bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội
chủ nghĩa, một nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền,
vừa góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL được soạn thảo.
Thứ tư, chủ thể thực hiện quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND
các cấp rất đa dang.
Sự đa dạng về các chủ thể được thể hiện thơng qua việc ở mỗi giai đoạn của
quy trình ban hành, sẽ được thực hiện bởi những chủ thể khác nhau. Đơn cử như,
quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo Luật 2015 xác định: đối
với giai đoạn lập đề nghị xây dựng quyết định, chủ thể đề nghị là cơ quan chuyên
môn của UBND cấp tỉnh hoặc Chủ tịch UBND cấp huyện có trách nhiệm đề nghị
xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh (khoản 1 Điều 127 Luật 2015); đến giai
đoạn soạn thảo dự thảo quyết định thì căn cứ vào tính chất và nội dung của quyết
định mà Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ phân cơng cơ quan chủ trì soạn thảo (khoản 1
Điều 128 Luật 2015), vậy quyết định chọn cơ quan chủ trì soạn thảo phụ thuộc vào
sự đánh giá của Chủ tịch UBND cấp tỉnh; Hay đến giai đoạn thẩm định dự thảo
quyết định thì Sở Tư pháp thuộc UBND cấp tỉnh sẽ là cơ quan có trách nhiệm thẩm
7

Khoa Pháp luật Hành chính – Nhà nước (2018), Hội thảo: Quy trình xây dựng văn bản pháp luật, Kỷ yếu
Hội thảo Khoa học, tr. 42.


9

định (khoản 1 Điều 130 Luật 2015)… Như vậy, có thể thấy các chủ thể thực hiện
quy trình ban hành VBQPPL của UBND các cấp rất đa dạng, thông thường sẽ là
những cơ quan quản lý Nhà nước về hành chính sẽ tham gia ở mỗi giai đoạn.
Trên đây là những phân tích về đặc điểm của quy trình ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của UBND các cấp, mà theo đó, sẽ làm căn cứ, tiền đề cho các nội
dung tiếp theo của Khóa luận.
1.1.3. Ý nghĩa của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ
ban nhân dân các cấp
Từ những phân tích về khái niệm, đặc điểm của quy trình ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của UBND các cấp, tác giả nhận thấy được một số ý nghĩa cơ
bản như sau:
Một là, quy trình ban hành VBQPPL của UBND các cấp đảm bảo việc đáp
ứng các yêu cầu của thực tiễn.
Chúng ta đều biết rằng VBQPPL là một văn bản pháp lý đặc biệt, được ban
hành nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước và được nhà nước sử dụng để
điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý nhà nước nên việc
đảm bảo sự chặt chẽ thống nhất trong hoạt động xây dựng pháp luật là rất cần thiết.
Để đáp ứng được vai trò này, cần phải có quy trình ban hành VBQPPL của UBND
các cấp đảm bảo trên cơ sở khoa học, đảm bảo được các yêu cầu về quy trình, chất
lượng của “quyết định” do UBND các cấp ban hành. “Việc tuân thủ và áp dụng chặt
chẽ các giai đoạn được đặt ra trong quy trình ban hành VBQPPPL đã được xác định
trước sẽ là một trong nhữn yếu tố quan trọng đảm bảo VBQPPL ban hành đáp ứng
được yêu cầu khách quan của xã hội”8.

Hai là, quy trình ban hành VBQPPL của UBND các cấp đảm bảo chất
lượng của “quyết định” được ban hành.
Như tác giả Hoàng Văn Tú đã viết “hoạt động xây dựng pháp luật có tác
động, ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế, chính trị, xã hội. Hoạt động xây dựng
pháp luật tạo dựng môi trường pháp lý đối với mỗi quốc gia, ảnh hưởng đến hội
nhập và đầu tư từ bên ngồi thơng qua chính sách của quốc gia được quy phạm
hố.”9, VBQPPL nói chung và VBQPPL của UBND các cấp có ảnh hưởng rất lớn
đến quá trình quản lý Nhà nước và điều chỉnh các quan hệ xã hội trong đời sống
hiện nay. Từ đó, đặt ra yêu cầu của VBQPPL phải đảm bảo được chất lượng nhằm
đáp ứng được yêu cầu và quản lý xã hội. Để VBQPPL của UBND các cấp đảm bảo
8

Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2022), Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản (Tái bản lần thứ 1,
có sửa đổi và bổ sung), Nxb. Hồng Đức, tr. 59.
9
Hoàng Văn Tú (2019), Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn,
Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp (điện tử) - [ />truy cập ngày 02/6/2023.


10

chất lượng thì u cầu tất yếu chính là các chủ thể có thẩm quyền ban hành phải
đảm bảo được quy trình ban hành VBQPPL được Luật 2015 quy định. Đơn cử như
trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành “quyết định” của UBND cấp tỉnh được quy
định cụ thể tại Chương IX, từ Điều 127 đến Điều 132 Luật 2015, phải thực hiện
theo trình tự các bước sau đây: (1) Lập đề nghị xây dựng quyết định; (2) Soạn thảo
quyết định; (3) Lấy ý kiến về dự thảo quyết định; (4) Thẩm định dự thảo quyết định;
(5) UBND xem xét, thông qua dự thảo quyết định và (6) Đăng công báo. Như vậy,
khi ban hành VBQPPL đáp ứng đầy đủ và chặt chẽ các giai đoạn nêu trên không chỉ
góp phần đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp mà cịn có thể đảm bảo cho chất lượng

của dự thảo quyết định của UBND các cấp.
Ba là, quy trình ban hành VBQPPL của UBND các cấp phải đảm bảo tính
hợp hiến và hợp pháp của dự án, dự thảo của “quyết định” được ban hành.
Nguyên tắc này được quy định tại khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013
với nội dung “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với
Hiến pháp”. Và nguyên tắc này cũng được khẳng định tại khoản 1 Điều 5 Luật
2015 với nội dung “Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của
văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”. Để đảm bảo nguyên tắc
Hiến pháp là luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhất thì các VBQPPL được các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền trong đó có UBND các cấp phải phù hợp với Hiến
pháp. Các VBQPPL phải đảm bảo không được trái với tinh thần của Hiến pháp.
Cùng với tính hợp hiến, tính hợp pháp của VBQPPL của UBND các cấp
cũng được xem là yêu cầu được đặt ra. Tính hợp pháp của VBQPPL của UBND
được hiểu là cần phải đảm bảo thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống
pháp luật, hay nói cách khác là phải phù hợp với VBQPPL của cơ quan nhà nước
cấp trên đã ban hành10. Điều này được thể hiện rõ nét nhất thơng qua hai giai đoạn
rất quan trọng trong quy trình ban hành VBQPPL đó là thẩm định và thẩm tra dự
án, dự thảo VBQPPL. Đơn cử như dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh, cấp
huyện phải được thẩm định theo quy định tại Điều 130 và Điều 139 Luật 2015.
Bốn là, quy trình ban hành VBQPPL của UBND các cấp góp phần tạo ra
hệ thống văn bản pháp luật hồn chỉnh.
Các chủ thể có thẩm quyền đưa ra “sáng kiến” ban hành VBQPPL về nguyên
tắc phải nắm bắt được những lĩnh vực nào của đời sống xã hội cần sự điều chỉnh
của VBQPPL nhưng chưa có văn bản áp dụng, trên cơ sở đó dự kiến thời gian cụ
10

Phạm Phương Chi (2020), Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân
dân tỉnh Phú Thọ, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 17.

11

thể để ban hành vản bản; đồng thời cũng dự kiến những VBQPPL nào đã được ban
hành nhưng xuất hiện những hạn chế cần phải sửa đổi, bổ sung, hay thay thế, từ đó
khắc phục những mặt yếu kém của hệ thống VBQPPL hiện hành 11. Trên thực tế,
hoạt động này luôn được tiến hành một cách liên tục và thường xuyên không chỉ
hướng đến nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của UBND các cấp, mà còn hướng
đến đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân, nhất là nhân dân địa
phương.
1.2. Pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ
ban nhân dân các cấp
1.2.1. Pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh
VBQPPL của UBND cấp tỉnh theo quy định của pháp luật hiện hành là quyết
định của UBND cấp tỉnh ban hành để quy định chi tiết, điều, khoản, điểm được giao
trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật,
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát
triển kinh tế - xã hội, ngân sách quốc phòng, an ninh ở địa phương và biện pháp
thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện các chính sách
khác trên địa bàn12. Quy trình ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh được quy
định tại Chương IX (từ Điều 127 đến Điều 132) Luật 2015. Theo đó, quy trình xây
dựng quyết định của UBND cấp tỉnh bao gồm 06 giai đoạn sau: Lập đề nghị xây
nghị định;
xây dựng
dựng quyết định; Soạn thảo dự Lập
thảođềquyết
Lấy quyết
ý kiếnđịnh
dự thảo quyết định;

Thẩm định dự thảo quyết định; UBND xem xét, thông qua dự thảo quyết định và
Đăng cơng báo. Quy trình xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh có thể tóm tắt
trong sơ đồ sau:
Soạn thảo

Tổ chức lấy ý kiến

Thẩm định dự thảo
(Sở Tư pháp)

11

Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2022), Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản (Tái bản lần thứ 1,
Xem xét thông qua dự thảo quyết định
có sửa đổi và bổ sung), Nxb. Hồng Đức, tr. 60-61.
12
Điều 28 Luật 2015.

Đăng công báo


12

Quy trình xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh theo Luật 2015

Giai đoạn 1: Lập đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Trước đây, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND
năm 2004 (gọi tắt Luật 2004), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 (gọi tắt Luật 2008) đã quy định về quy trình xây dựng văn bản, từ đề xuất sáng
kiến, soạn thảo, xem xét cho đến ban hành và công bố VBQPPL, tuy nhiên có điểm

hạn chế là vẫn chưa tách bạch giữa quy trình phân tích chính sách và quy trình soạn
thảo văn bản. Do vậy, khi Luật 2015 được ban hành đã bổ sung quy trình lập đề
nghị, hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo VBQPPL theo hướng
tách bạch với giai đoạn soạn thảo văn bản.
Lập đề nghị xây dựng VBQPPL được xác định là thủ tục đầu tiên và có ý
nghĩa quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL. Đây là giai đoạn
cần có sự nghiên cứu kỹ lưỡng, nhằm xác định các nhu cầu, tìm ra các chính sách,
quy định pháp luật phù hợp để giải quyết các vấn đề đất nước nói chung và ở địa
phương nói riêng. Vì vậy, ở giai đoạn này càng chuẩn bị chu đáo bao nhiêu thì càng
dễ dàng nhanh chóng bấy nhiêu cho giai đoạn viết dự thảo. Theo quy định tại Điều


13

28 Luật 2015, UBND cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định chi tiết điều, khoản,
điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp thi hành
Hiến pháp, luật văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng
cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;
biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.
Về trách nhiệm lập đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh, theo
quy định tại Điều 127 Luật 2015 thuộc các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp
tỉnh và Chủ tịch UBND cấp huyện. Theo chức năng, nhiệm vụ của mình hoặc khi
được giao tại các VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, cơ quan chuyên môn
thuộc UBND cấp tỉnh và Chủ tịch UBND cấp huyện có trách nhiệm lập đề nghị xây
dựng quyết định của UBND cấp tỉnh. Đề nghị xây dựng quyết định phải nêu rõ tên
gọi, sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung chính của quyết
định, dự kiến thời gian ban hành, cơ quan chủ trì soạn thảo.
Đối với quyết định quy định những vấn đề được giao quy định chi tiết, trên
cơ sở thông báo của Bộ Tư pháp về danh mục các nội dung giao địa phương quy
định chi tiết, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện

rà soát đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết
định của Chủ tịch nước thuộc phạm vi ngành, lĩnh vực được giao quản lý. Trong đó,
cơ quan đề nghị phải xác định rõ nội dung, phạm vi giao quy định cụ thể. Quyết
định danh mục quyết định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong
VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và chấp thuận đề nghị xây dựng quyết
định.
Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với Văn phịng UBND cấp tỉnh và các cơ quan,
tổ chức có liên quan lập và trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành danh mục quyết
định của UBND quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, Nghị
quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước theo
quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật 2015.
Văn phịng UBND cấp tỉnh chủ trì xem xét, kiểm tra việc đề nghị ban hành
quyết định, đề nghị Sở Tư pháp có ý kiến đối với đề nghị xây dựng quyết định, tổng
hợp, báo cáo chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định việc chấp thuận xây dựng quyết
định theo quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 28 Luật 201513.
Giai đoạn 2: Soạn thảo dự thảo quyết định
Thứ nhất, về cơ quan chủ trì soạn thảo. Tùy thuộc vào tính chất và nội dung
của quyết định, Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ phân công cơ quan chủ trì soạn thảo dự
13

Vũ Thị Phương (2018), Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân tỉnh Điện Biên - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại học
Luật Hà Nội, tr. 21.


14

thảo quyết định của UBND cấp tỉnh. Trên thực tế, chúng ta đang làm theo nguyên
tắc: văn bản thuộc ngành, lĩnh vực nào thì giao cho ngành, lĩnh vực đó phụ trách;
quyết định điều chỉnh lĩnh vực quản lý nhà nước thuộc Sở, Ban, Ngành nào thì sẽ

phân cơng, giao trách nhiệm cho Sở, Ban, Ngành đó chủ trì soạn thảo dự thảo 14 (chủ
yếu do cơ quan chuyên môn thuộc UBND soạn thảo). Cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ
có trách nhiệm dự thảo quyết định.
Đối với dự thảo VBQPPL của UBND cấp tỉnh liên quan đến nhiều ngành,
nhiều lĩnh vực cơng tác thơng thường giao cho Văn phịng UBND chủ yếu sẽ đóng
vai trị là cơ quan chủ trì soạn thảo. Ngồi ra, cịn có thể giao cho Sở Tư pháp đóng
vai trị chủ trì soạn thảo, điều này phụ thuộc vào sự phân công của Chủ tịch UBND
cấp tỉnh.
Thứ hai, cơ quan chủ trì soạn thảo có các nhiệm vụ 15 sau: (i) Khảo sát, đánh
giá, thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương, nghiên cứu đường lối, chủ trương của
Đảng, chính sách của Nhà nước, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết
của HĐND cùng cấp và tài liệu có liên quan; (ii) Tiến hành xây dựng dự thảo và tờ
trình dự thảo quyết định; (iii) Đánh giá tác động của thủ tục hành chính trong
trường hợp được luật, nghị quyết của Quốc hội giao, đánh giá tác động về giới (nếu
có) và (iv) Tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và
các cơ quan, tổ chức có liên quan, tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến, chỉnh lý
hoàn thiện dự thảo quyết định. Quy định về quy trình, nhiệm vụ của cơ quan chủ trì
soạn thảo trên đây khá cụ thể và đầy đủ.
Ngồi ra, trong q trình soạn thảo đề cương sơ lược, đề cương chi tiết cần
chú ý dựa trên báo cáo nghiên cứu để tránh bỏ sót những biện pháp, giải pháp, quy
định cần thiết. Đề cương tốt sẽ là nền tảng tốt cho dự thảo VBQPPL tốt; do đó, ngay
từ trước khi xây dựng đề cương cũng có thể tiến hành khảo sát, đánh giá, tổng kết
các vấn đề thực tiễn. Khi xây dựng đề cương, tổ biên tập ln chú ý đến các tiêu chí
về chất lượng của một VBQPPL16.
Trong trường hợp UBND cấp tỉnh được luật giao quy định về thủ tục hành
chính thì phải đánh giá tác động của các thủ tục này (cơ quan chủ trì soạn thảo phải
xác định được việc ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh sẽ làm phức tạp thêm
hoặc sẽ đơn giản hóa thủ tục hành chính) cũng như đánh giá tác động về giới (nếu
có). Đương nhiên, không phải quyết định nào của UBND và quyết định của UBND
các cấp đều phải đánh giá tác động của quyết định mà yêu cầu này chỉ đặt ra đối với

14

Báo cáo tổng kết việc thi hành Luật ban hành VBQPPLcủa HĐND, UBND năm 2004 của các tỉnh, thành
phố: Hà Nội, Bà Rịa -Vũng Tàu, Hồ Bình, Bắc Giang, Kon Tum, Bạc Liêu, Bình Dương.
15
Điều 128 Luật 2015.
16
Trường Đại học Luật Hà Nội (2021), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội, tr. 52.


15

quyết định của UBND cấp tỉnh quy định cụ thể các chính sách đã được quy định
trong các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên (nếu chưa được đánh giá trong
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên) 17. Trong trường hợp này cơ quan chủ trì
soạn thảo phải đánh giá tác động của chính sách trước khi soạn thảo quyết định.
Còn đối với các quyết định của UBND cấp tỉnh được ban hành để quy định chi tiết
(khoản 1 Điều 28 Luật 2015) thì về ngun tắc cơ quan chủ trì soạn thảo khơng cần
đánh giá tác động của chính sách. Kết quả của cơng tác xây dựng dự thảo là có được
“sản phẩm” đầu ra bao gồm dự thảo quyết định và tờ trình dự thảo quyết định 18.
Thứ ba, sau khi công tác soạn thảo văn bản đã được cơ quan có thẩm quyền
thông qua, ban soạn thảo tiến hành tổ chức cho việc soạn thảo văn bản. Quá trình
soạn thảo VBQPPL là một q trình cần tới sự tối đa về trí tuệ, năng lực chuyên
môn của tất cả các thành viên trong ban soạn thảo nhằm bảo đảm chất lượng về mọi
mặt của dự thảo văn bản.
Như vậy, ở bước soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định của UBND
cấp tỉnh phải thực hiện những công việc như khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ
xã hội ở địa phương; nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của
Nhà nước, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Có thể thấy, quy định về quy
trình, nhiệm vụ của ban soạn thảo trong giai đoạn này khá cụ thể và đầy đủ, đòi hỏi

phải tập trung vào những vấn đề cơ bản mà Luật 2015 đã quy định. Chính vì vậy,
nhiệm vụ của ban soạn thảo trong giai đoạn này rất quan trọng, đòi hỏi phải tập
trung vào những vấn đề cơ bản, cụ thể là: xem xét, thơng qua đề cương dự thảo,
thảo luận về chính sách cơ bản và những vấn đề thuộc nội dung dự thảo, thảo luận
về dự thảo văn bản, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân,…
Giai đoạn 3: Lấy ý kiến dự thảo quyết định
Để bảo đảm cho dự thảo quyết định phù hợp với đối tượng thi hành, pháp
luật quy định các dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh phải được lấy ý kiến của
các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Việc tham gia đóng góp ý kiến vào dự
thảo quyết định của UBND cấp tỉnh không chỉ là sự thể hiện quyền làm chủ của
người dân mà còn là yêu cầu về tính cơng khai, minh bạch của hệ thống pháp luật.
Mục đích của việc lấy ý kiến khơng phải để nhằm thu nhận được đa số sự đồng
thuận mà chủ yếu thu thập các ý kiến trái chiều, các quan điểm, cách thức, giải pháp
được góp ý để làm cơ sở nghiên cứu, củng cố về mặt lý luận và thực tiễn cho các
vấn đề được quy định trong văn bản. Chính vì vậy, trong nhiều trường hợp có
17

Điểm c khoản 2 Điều 128 Luật 2015, khoản 3 Điều 31 Nghị định 34/2016/NĐ-CP. Trường hợp này, cơ
quan chủ trì soạn thảo cần thực hiện việc đánh giá tác động của chính sách theo quy định tại Điều 6, Điều 7,
Điều 8 và Điều 9 của Nghị định 34/2016/NĐ-CP.
18
Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019), Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, Luận án Tiến sĩ
luật học, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 114.


16

những quan điểm thuộc về thiểu số nhưng vẫn được ghi nhận để trình lên cơ quan
có thẩm quyền xem xét19.
Tùy theo nội dung dự thảo văn bản, pháp luật quy định cơ quan soạn thảo có

thể tự mình quyết định lấy ý kiến những đối tượng nhất định, để bàn bạc, nghiên
cứu tiếp thu nhằm làm cho các chính sách được đề xuất sau khi được luật hóa sẽ
phù hợp và đáp ứng được yêu cầu của cuộc sống. Có thể thấy, việc lấy ý kiến của
các đối tượng trực tiếp chịu sự điều chỉnh của quyết định, của các chuyên gia, nhà
khoa học, của người dân có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Trong trường hợp pháp
luật không quy định bắt buộc thì cơ quan soạn thảo có quyền quyết định việc lấy ý
kiến và chọn đối tượng để lấy ý kiến. Tùy thuộc vào tính chất, nội dung, điều kiện
thực tế, việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Bên cạnh đó, Nghị định 34/2016/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị
định 154/2020/NĐ-CP) đã quy định cụ thể hơn đối tượng lấy ý kiến bao gồm: “Cơ
quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành,
lĩnh vực có liên quanm cơ quan, tổ chức khác có liên quan” (khoản 3 Điều 10);
“Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh; Phòng Thương mại và Công nghiệp
Việt Nam (nếu hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL liên quan đến quyền và nghĩa vụ
của doanh nghiệp” (khoản 4 Điều 10). Đối với giai đoạn soạn thảo, đối tượng lấy ý
kiến là cơ quan, tổ chức có liên quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn
bản (Điều 120 Luật 2015).
Khi tổ chức ý kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp thì cơ quan tổ chức
lấy ý kiến phải xác định vấn đề cần lấy ý kiến, thời gian dành cho việc góp ý ít nhất
30 ngày. Cơ quan, tổ chức có liên quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng
văn bản trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản. Sau khi
nhận được ý kiến góp ý, cơ quan tổ chức lấy ý kiến phải tổng hợp ý kiến góp;
nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý và chỉnh lý dự thảo quyết định. Có thể
thấy, quy định về lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, đánh
giá tác động của thủ tục hành chính trong trường hợp được luật giao, đánh giá tác
động về giới nếu dự thảo có những nội dung liên quan đến bình đẳng giới hay
quyền lợi của giới. Việc quy định khá chi tiết nhiều nhiệm vụ của cơ quan chủ trì
soạn thảo như nói trên là cần thiết vì trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng quyết
định của UBND cấp tỉnh, Luật không yêu cầu phải đánh giá tác động của thủ tục
hành chính hay lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Do

19

Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019), Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, Luận án Tiến sĩ
luật học, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 115.


17

đó, giai đoạn xây dựng dự thảo quyết định phải thực hiện đầy đủ các thủ tục này 20.
Như vậy, việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan một mặt
bảo đảm tính dân chủ, minh bạch, công khai hoạt động của các cơ quan nhà nước
trong việc hoạch định chính sách, bảo đảm sự tham gia của người dân vào quá trình
này, song phải bảo đảm tính khả thi của văn bản.
Giai đoạn 4: Thẩm định dự thảo quyết định
Sau khi tổng hợp tiếp thu ý kiến góp ý, chỉnh sửa dự thảo, cơ quan chủ trì
soạn thảo phải lấy ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp. Theo Từ điển Tiếng Việt,
thẩm định được hiểu là: “xem xét để xác định, quyết định” 21. Dưới góc độ pháp lý,
thì thẩm định được hiểu là: “xem xét và cho ý kiến bằng văn bản về một vấn đề nào
đó, thường là về dự thảo văn bản pháp luật, dự án,…” 22. Hoạt động này do tổ chức,
cá nhân có chun mơn và nghiệp vụ thực hiện. Thẩm định dự thảo quyết định là
khâu có ý nghĩa quan trọng trong q trình xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh
bởi đây chính là hoạt động xem xét đánh giá một cách toàn diện về nội dung, hình
thức của dự thảo quyết định do UBND cấp tỉnh ban hành theo đúng quy định của
pháp luật, nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính thống nhất,
đồng bộ của dự thảo quyết định trong hệ thống pháp luật của Trung ương và địa
phương. Thẩm định còn là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và giám sát lẫn
nhau của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động ban hành quyết định của UBND
cấp tỉnh – một khía cạnh của hoạt động quản lý nhà nước.
Theo quy định tại Điều 130 Luật 2015, việc thẩm định dự thảo quyết định do

UBND cấp tỉnh trình bởi Sở Tư pháp trước khi trình UBND. Trình tự, thủ tục thực
hiện: Một là, chậm nhất 25 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan chủ trì soạn thảo
dự thảo quyết định phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định đến Sở Tư pháp để thẩm
định23; Hai là, cơ quan thẩm định kiểm tra hồ sơ (nếu chưa đủ sẽ yêu cầu bổ sung);
Ba là, tiến hành thẩm định và xây dựng báo cáo thẩm định; Bốn là, gửi báo cáo
thẩm định cho cơ quan chủ trì soạn thảo (lưu ý việc đảm bảo thời hạn thẩm định, Sở
Tư pháp cũng chỉ có thời gian 15 ngày, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ dự thảo quyết định
phải tiến hành thẩm định).
Nội dung thẩm định: báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp phải thể hiện rõ ý
kiến về 04 nội dung: (1) Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo quyết định; (2)
20

Đinh Dũng Sỹ (2022), Bình luận khoa học Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được
sửa đổi, bổ sung năm 2020 Lý thuyết, thực định và thực tiễn, Nxb Tư pháp, tr. 242.
21
Hoàng Phê (2012), Từ điển tiếng việt, Nxb Từ điển Bách khoa, tr. 922.
22
Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học (1999), Nxb Công an nhân dân, tr. 111.
23
Hồ sơ gửi thẩm định gồm: (1) Dự thảo Tờ trình của UBND; (2) Dự thảo quyết định của Hội đồng nhân
dân; (3) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý;
và (4) Tài liệu khác có liên quan.