Đánh giá thực trạng pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương

Chủ đề: Đánh giá thực trạng pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung
ương và địa phương.
1. Khái quát quy định của pháp luật Việt Nam về phân cấp, phân quyền giữa
trung ương và địa phương.........................................................................................2
2. Đánh giá thực trạng pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa
phương9
2.1. Ưu điểm của pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa
phương...................................................................................................................9
2.2. Một số hạn chế của pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và
địa phương...........................................................................................................12
3. Một số kiến nghị định hướng hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân quyền ở
Việt Nam.................................................................................................................14

1


1. Khái quát quy định của pháp luật Việt Nam về phân cấp, phân quyền
giữa trung ương và địa phương
Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam được quy
định khá chặt chẽ trong các bản hiến pháp từ Hiến pháp năm 1946, 1959,
1980, 1992 và đặc biệt là Hiến pháp năm 2013. Trên cơ sở các quy định của
pháp luật, hoạt động phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đã được tiến hành khá
thành công đáp ứng được nhu cầu, đòi hỏi của đất nước ở mỗi thời kì phát
triển nhất định. Bên cạnh Hiến pháp, các văn bản luật, văn bản dưới luật về
phân cấp, phân quyền cũng rất đa dạng, tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước nói chung và các chủ thể trong phân cấp, phân
quyền nói riêng.
Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp 2013 quy định : “Quyền lực nhà nước là thống
nhất, có sự phân cơng, phối hợp, kiểm sốt giữa các cơ quan nhà nước trong
việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Hiến pháp 2013 đã
có sự kế thừa về bản chất và mơ hình tổng thể về tổ chức bộ máy trong Hiến

pháp 1992, đồng thời khẳng định tầm quan trọng hơn bao giờ hết của việc
phân chia và kiểm soát quyền lực nhà nước hiện nay.Bên cạnh đó theo Điều
94 Hiến pháp năm 2013 và Điều 1 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi
năm 2019) thì “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan
chấp hành của Quốc hội”.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là văn bản pháp luật quy
định những nội dung cơ bản về nguyên tắc và yêu cầu đối với hoạt động phân
cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, cụ
thể :
Nguyên tắc phân định thẩm quyền: Nguyên tắc trong quản lí hành chính
nhà nước nói chung được xác định những tư tưởng chủ đạo bắt nguồn từ cơ sở
khoa học của hoạt động quản lí, xuất phát từ bản chất của chế độ xã hội, được
quy định trong pháp luật, làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động của quản lí
2


nhà nước. Phân cấp quản lý hành chính nhà nước có quan hệ mật thiết với tổ
chức hành chính nhà nước. Do vậy, một số nguyên tắc trong tổ chức hành
chính nhà nước, cải cách nền hành chính nhà nước cũng là nguyên tắc của
phân cấp quản lý hành chính nhà nước. Khoản 2 Điều 11 Luật Tổ chức chính
quyền địa phương 2015 sửa đổi 2019 quy định Việc phân định thẩm quyền
được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc sau đây:
a) Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến
lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất,
thơng suốt của nền hành chính quốc gia;
b) Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý
nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật;
c) Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ,

phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa chính quyền địa phương các
cấp đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ;
d) Việc phân định thẩm quyền phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm
nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực;
đ) Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp
xã trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương cấp
huyện; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp
huyện trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương
cấp tỉnh; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp
tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước ở trung
ương, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết
của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ có quy định khác
e) Việc phân quyền, phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương
phải bảo đảm điệu kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần
thiết khác; gắn phân quyền, phân cấp với cơ chế kiểm tra, thanh tra khi thực
hiện phân quyền, phân cấp. Chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm
3


vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong
phạm vi được phân quyền, phân cấp.”
Phân quyền cho chính quyền địa phương: Điều 12 Luật Tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015, sửa đổi 2019 quy định các nội dung như sau:
Thứ nhất, việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được
quy định trong luật. Trong trường hợp này, luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn
cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan
nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác. Khoản 1 Điều 12 Luật Tổ chức
chính quyền địa phương 2015 sửa đổi 2019 đã được sửa đổi theo hướng cụ thể hơn
so với trước đó, thay vì chỉ ghi nhận rằng Việc phân quyền cho mỗi cấp chính
quyền địa phương phải được quy định trong các luật thì quy định này đã đặt ra yêu

cầu về nội dung cụ thể của các văn bản pháp luật về phân quyền về việc phỉa xác
định rõ nhiệm vụ, quyền hạn hay những trường hợp không được phân cấp, ủy
quyền. Thượng tôn pháp luật là yêu cầu cơ bản và quan trọng’ về phân cấp, phân
quyền nói chung, đảm bảo tuân thủ Hiến pháp, pháp luật trong tổ chức và hoạt
động cũng là nguyên tắc được ghi nhận trong Điều 8 Hiến pháp 2013. Sự tuân thủ
quy định của pháp luật là cần thiết trong phân quyền, nhằm hạn chế tình trạng lạm
quyền và đưa ra một cơ sở pháp lý rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn cũng như dễ
dàng trong việc truy cứu trách nhiệm của bất cứ cá nhân, cơ quan, tổ chức khi vi
phạm.
Thứ hai, chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực
hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền. Phân cấp, phân quyền giữa trung
ương và địa phương thường diễn ra với hai lí do cơ bản: Một là khả năng hạn chế
của chính quyền trung ương trong việc quản lí, điều hành công việc của đất nước ở
các địa phương, nhất là ở những vùng sâu, vùng xa, ở tầm vi mô; Hai là một số địa
phương nhờ có những ưu thế nhất định (về tài nguyên khoáng sản, về nguồn nhân
lực…) nên phát triển khá mạnh và thường dẫn đến xu hướng khơng muốn lệ thuộc
hồn tồn vào chính quyền trung ương, họ đấu tranh để được quyền tự chủ trong
4


một số lĩnh vực hoặc vấn đề nhất định. Quy định này vừa góp phần tháo gỡ, giải
quyết khó khăn của chính quyền trung ương trong quản li, vừa trao cho địa phương
sự chủ động trong việc sử dụng quyền lực nhà nước, đồng thời vẫn đảm bảo hiệu
quả thông qua yêu cầu tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.
Thứ ba, cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của
mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực
hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa
phương. Sự phân quyền cho chính quyền cấp dưới giúp khắc phục được những khó
khăn của chính quyền trung ương trong việc quản lí các công việc trực tiếp ở địa
phương, tuy nhiên điều này không đồng nghĩa với việc loại bỏ cơ chế

Thay vào đó, cơ quan nhà nước cấp trên sẽ phải tăng cường trách nhiệm hơn
trong công tác giám sát, kiểm tra đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của
cấp được phân quyền. Quy định này nhằm đảm bảo sự quản lý thống nhất, đồng bộ
cũng như khẳng định vai trò của cơ quan quyền lực cấp trên, đồng thời hạn chế sự
tùy tiện, lạm dụng quyền lực của cơ quan cấp dưới. Bởi lẽ như đã đề cập, một
trong những lý do dẫn đến nhu cầu phân cấp, phân quyền giữa cơ quan trung ương
và địa phương là khả năng hạn chế của chính quyền trung ương trong quản lý công
việc của đất nước, nhưng nếu việc trao cho người cầm quyền ở địa phương quá
nhiều quyền lực, thậm chí vượt ra ngồi sự kiểm sốt của chính quyền trung ương
có thể làm tổn hại đến nền dân chủ xã hội; làm giảm hiệu quả của việc cung cấp
dịch vụ công cho các tổ chức và cá nhân do thiếu sự kiểm tra và giám sát từ phía
các cơ quan cấp trên, cơ quan trung ương.
Thứ tư, các luật khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa
phương, của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương phải bảo đảm các nguyên
tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và phù
hợp với các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương quy định tại Luật
này. Khoản 2 Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định về các
nguyên tắc phân định thẩm quyền, việc phân định thẩm quyền của chính quyền địa
5


phương được thực hiện dựa trên 5 nguyên tắc theo quy định tại khoản 2 Điều 11
Luật năm 2015 (các điểm từ a đến e). Vừa qua, nguyên tắc thứ 5 (điểm e) mới
được sửa đổi, bổ sung bởi Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 như sau: “Việc phân
quyền, phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương phải bảo đảm điều kiện về
tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác; gắn phân quyền, phân
cấp với cơ chế kiểm tra, thanh tra khi thực hiện phân quyền, phân cấp. Chính
quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân
cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp”. Như vậy,
nguyên tắc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương được quy định rõ

hơn, đầy đủ hơn về điều kiện, nội dung thực hiện và phạm vi trách nhiệm của
chính quyền địa phương, đây cũng là những nguyên tắc đòi hỏi các cơ quan, tổ
chức phải tuân thủ xuyên suốt trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của
mình.
Phân cấp trong quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương: Theo
Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2019) thì việc phân cấp cho chính quyền địa phương được quy định cụ thể với các
nội dung như sau:
Thứ nhất, căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình
hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được
quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực
hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc
thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. Phân cấp thực
chất là trao cho từng cấp hành chính-lãnh thổ quyền tự quyết định, tự quản lí
những cơng việc cụ thể trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Các cấp
chính quyền có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được trao tùy theo khả
năng thực tế của địa phương. Nhiệm vụ, quyền hạn tự quyết đó được thực hiện
thơng qua các pháp nhân công quyền như cơ quan đại điện, cơ quan hành chính. So
với đẩy mạnh phân cấp thì phân cấp phù hợp trong một số trường hợp sẽ mang lại
6


hiệu quả hơn đối với chính quyền địa phương. Sự phù hợp phải được đánh giá trên
cơ sở khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, việc phân
cấp, phân quyền cho các địa phương là vấn đề tất yếu của nhà nước, nó phụ thuộc
vào khả năng của chính quyền địa phương trong mỗi giai đoạn phát triển. Nếu
phân cấp, giao nhiều quyền quá có thể dẫn đến chính quyền địa phương sẽ q tải,
không thể thực hiện hết được, nếu phân cấp, giao ít quyền quá thì hiệu quả hoạt
động của chính quyền địa phương sẽ không cao.
Thứ hai, việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2

Điều 11 của Luật này và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của
cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp
cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ
quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp. Tương tự như quy
định về phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương cũng cần phải đảm bảo
tuân thủ các nguyên tắc được đặt ra tại Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa
phương. Quy định này nhằm tạo ra sự đảm bảo, thống nhất trong quá trình hoạt
động phân cấp, bởi lẽ nếu như phân quyền đòi hỏi ghi nhận ở văn bản lập pháp với
một quy trình kéo dài nhiều bước cùng với sự đồng thuận của nhiều cơ quan thì
phân cấp được quy phạm hóa bằng chính văn bản của chủ thể phân cấp, do đó quá
trình phân cấp phải tuân thủ những nguyên tắc về phân định thẩm quyền, tránh
mâu thuẫn, chồng chéo thậm chí là lạm quyền khi phân cấp.
Thứ ba, Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho
chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm điều kiện
về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà
mình phân cấp. Quy định này đã có sự điều chỉnh so với Luật Tổ chức chính quyền
địa phương năm 2015, quy định “bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết
khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp” được thay thế bằng “
7


cấp dưới phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần
thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp”. Cách quy định
này khoa học và đầy đủ hơn với quy định trước đó. Theo đó, để tránh tình trạng “
đem con bỏ chợ” trong phân cấp cho cấp dưới thì việc quy định trách nhiệm đảm
bảo các điều kiện về tài chính, nguồn lực hay hướng dẫn kiểm tra việc thực hiện
nhiệm vụ của cơ quan cấp trên là cần thiết. Bằng quy định này, cơ quan cấp trên
ban hành các văn bản cụ thể trong phạm vi thẩm quyền của mình để hướng dẫn

việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan cấp dưới. Trên thực tế nếu thiếu đi sự hướng
dẫn hay những điều kiện về tài chính, nguồn lực, cơ sở vật chất nhiều địa phương
tỏ ra lúng túng trong việc triển khai nhiệm vụ được phân cấp, làm kéo dài tiến độ,
trì hỗn làm ảnh hưởng tới hiệu quả công việc. Mặt khác, tăng phân cấp phải đi
kèm với trách nhiệm, trách nhiệm của cơ quan cấp trên phải được thể hiện qua quá
trình kiểm tra, giám sát, đánh giá chất lượng, hiệu quả công việc của cơ quan cấp
dưới.
Thứ tư, cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà
nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ
tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp
cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm
vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự
đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp. Việc phân cấp tạo điều kiện cho chính
quyền được phân tự chủ, phát huy tính năng động, sáng tạo trong thực hiện công
việc, điều này đồng nghĩa với việc phải tự chịu trách nhiệm về việc thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Cơ chế chịu trách nhiệm vừa là động lực để
cơ quan cấp dưới hoàn thành tốt nhiệm vụ vừa có tính chất răn đe, hạn chế tắc
trách, lơ là trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, không đạt hiệu quả.

8


2. Đánh giá thực trạng pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương
và địa phương
2.1.

Ưu điểm của pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và
địa phương
Trong những năm gần đây, pháp luật về phân cấp, phân quyền ở Việt Nam

ngày càng hoàn thiện theo hướng cụ thể và rõ ràng hơn, tạo cơ sở pháp lý
quan trọng trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, cụ
thể:
Một là, pháp luật về phân cấp, phân quyền được hoàn thiện theo hướng tư
duy thống nhất về nguồn lực tài chính và quyền hành chính trên cơ sở xác định
rõ nhiệm vụ, quyền hạn từng cấp, tạo điều kiện cho các chủ thể phân cấp, phân
quyền thực hiện tự quản và chịu trách nhiệm. Các quy định của Hiến pháp
2013 liên quan đến phân quyền và những quy định chung tại các Điều 11, 12
và 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 sửa đổi 2019 là cơ sở tiên
quyết cho áp dụng phân cấp, phân quyền. Việc phân cấp, phân quyền của cơ
quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới luôn phải đảm bảo cung cấp đầy đủ,
thống nhất trên cơ sở phân bổ ngân sách giữa trung ương và địa phương phải
tùy thuộc vào từng ngành, từng lĩnh vực, địa phương cụ thể, tuy nhiên khi
phân cấp, cơ quan cấp dưới được sử dụng nguồn lực tài chính đã được phân
cấp kết hợp với quyền hành chính. Đảm bảo nguồn tài chính là một trong
những yêu cầu về phân cấp được quy định tại Điều 13 Luật Tổ chức chính
quyền địa phương 2015 sửa đỏi 2019. Căn cứ vào yêu cầu phân cấp tại Điều
13, các văn bản khác pháp luật quy định về phân cấp cũng đề cập tới nội dung
về đảm bảo nguồn lực như tại Khoản 1 Điều 25 Luật Tổ chức Chính phủ 2015
quy định về Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ đối với Chính quyền địa
phương như sau:
“1. Thực hiện việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương theo
quy định tại các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết
của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
9


Trên cơ sở bảo đảm sự quản lý thống nhất của trung ương, Chính phủ phân
cấp cho chính quyền địa phương quyết định hoặc thực hiện một số nhiệm vụ
quản lý nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực trên địa bàn quản lý phù hợp với

điều kiện và khả năng của chính quyền địa phương.
Căn cứ vào năng lực và điều kiện cụ thể của chính quyền địa phương, Chính
phủ có thể ủy quyền cho chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ
với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.”
Đảm bảo nguồn tài chính trong phân cấp quản lý nhà nước cũng đươc pháp
luật quy định trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Trong Nghị quyết số 21/
NQ-CP ngày 21/03/2016 của Chính phủ Về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính
phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ngoài yêu cầu tuân
thủ các nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước, Nghị quyết cũng quy định vấn đề
quản lý ngân sách Nhà nước tại khoản 1 Điều 3 như sau: “Quản lý ngân sách nhà
nước: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước gắn với đổi mới phân cấp quản lý
kinh tế - xã hội và phù hợp với Hiến pháp năm 2013, Luật Ngân sách nhà
nước năm 2015, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương, tính chủ
động của ngân sách địa phương và phù hợp với trình độ quản lý của mỗi cấp.”
Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước 2015,phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước từ
trung ương đến địa phương trong hoạt động của ngân sách nhà nước, từ đó cho
phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực về quản lý ngân sách
nhà nước giữa các cấp chính quyền, trong đó Ngân sách địa phương được phân cấp
nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp
với cơng tác quản lý tại địa phương
Ngồi ra, Nghị định số 123/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định về chức
năng, nhiệm vụ của một số Bộ, cơ quan ngang Bộ cũng nêu rõ nhiệm vụ, quyền
hạn của Bộ, Cơ quan ngang Bộ trong từng lĩnh vực cụ thể, trong đó Điều 9 Nghị

10


định có đề cập về việc phân cấp cho chính quyền địa phương trong cải cách hành
chính

Hai là, pháp luật về phân cấp, phân quyền ghi nhận phạm vi tự quyết định của
địa phương ở mỗi cấp, mỗi lãnh thổ, đồng thời là cơng cụ định hướng mức độ kiểm
sốt và can thiệp của trung ương và xử lý tranh chấp phát sinh. Các quy định về
phân cấp, phân quyền theo pháp luật hiện hành đảm bảo thống nhất, là cơ sở để các
chủ thể có liên quan tuân thủ thực hiện, đồng thời chính quyền các cấp cùng với
việc phân cấp, phân quyền đều có quyền hạn trong việc kiểm soát những văn bản
mà cấp dưới ban hành. Theo đó:
Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc
hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tịa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát
nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội ( Điều 70 Hiến
pháp 2013, Điều 15 Luật Tổ chức Quốc hội 2014)
Thủ tướng chính phủ có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;
đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trái với Hiến
pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy
ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ.(Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015)
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong mối quan hệ với chính
quyền địa phương có quyền đề nghị Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản pháp luật của Ủy
ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trái với các văn bản về ngành,
lĩnh vực được phân công. Nếu Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh khơng chấp hành thì báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định (Điều 36 Luật
Tổ chức Chính phủ 2015)
Chủ tịch UBND cấp tỉnh, huyện có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ
văn bản trái pháp luật của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp
11


và văn bản trái pháp luật của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới

. Đình chỉ việc thi hành văn bản trái pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp dưới,
báo cáo Ủy ban nhân dân tỉnh để đề nghị Hội đồng nhân dân tỉnh bãi bỏ
Sự kiểm sốt của chính quyền cấp trên đối với văn bản mà chính quyền cấp
dưới ban hành trong phân cấp, phân quyền là cần thiết và vô cùng quan trọng trong
việc đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ về nội dung, tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn
trong triển khai nhiệm vụ.
Ba là, các văn bản pháp luật về phân cấp, phân quyền rất đa dạng: Nếu như các
quy định về phân quyền tập trung chủ yếu ở Hiến pháp và các Luật về tổ chức và
hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước thì việc phân quyền lại được
thực hiện bằng các văn bản dưới luật giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với địa
phương, văn bản của Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, Bộ trưởng, giữa các cấp
chính quyền địa phương,…..Điều này làm cho hệ thống văn bản pháp luật về phân
cấp rất đa dạng. Tuy nhiên có thể nhận thấy đây là yếu tố khách quan xuất phát từ
yêu cầu giải quyết công việc cũng như những vấn đề phát sinh trong thực tiễn quản
lý nhà nước.Trong mỗi ngành, mỗi lĩnh vực, mỗi địa phương nhất định sẽ có
những đặc thù về triển khai cơng việc trong mỗi hồn cảnh, giai đoạn phù hợp với
điều kiện cụ thể, do đó việc ban hành các văn bản đáp ứng nhu cầu về phân cấp là
điều cần thiết. Mặc dù chấp nhận sự đa dạng của các văn bản pháp luật về phân
cấp, phân quyền nhưng cần lưu ý các văn bản pháp luật được ban hành cần đáp
ứng đầy đủ các tiêu chuẩn, yêu cầu về hình thức, trình tự, thủ tục và đặc biệt nội
dung phải đảm bảo thống nhất với văn bản cấp trên đã ban hành, đúng với thẩm
quyền, nhiệm vụ được giao.
2.2.

Một số hạn chế của pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung
ương và địa phương
Nhìn chung, các quy định pháp lý về phân cấp, phân quyền giữa Trung ương

và địa phương đã từng bước được hoàn thiện, hợp lý hơn, góp phần nâng cao hiệu
12

lực, hiệu quả quản lý đối với ngành, lĩnh vực, tạo chủ động hơn cho chính quyền
địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội ở địa
phương. Tuy nhiên quá trình thực tiễn triễn khai các văn bản pháp luật về phân
cấp, phân quyền cũng bộc lộ một số hạn chế nhất định.
Trước hết, phân cấp thiếu đồng đồng bộ, một số văn bản mang tính đồng
loạt và đại trà: Một trong những nguyên tắc về phân định thẩm quyền đó là đảm
bảo sự thống nhất, đồng thời phải phù hợp với điều kiện của địa phương. Tuy
nhiên trên thực tế vẫn còn tồn tại những văn bản pháp luật về phân cấp, phân
quyền thiếu đồng bộ như phân cấp về thẩm quyền quyết định đầu tư cho địa
phương nhưng việc phân cấp thẩm quyền quyết định nguồn thu để triển khai thực
hiện đầu tư theo quy định của địa phương lại không được điều chỉnh một cách
tương ứng, kết quả là thẩm quyền quyết định về đầu tư được mở rộng nhưng
không có nguồn lực tài chính để thực hiện). Một số địa phương tự cân đối ngân
sách nhưng không được chủ động trong việc điều tiết giữa các cấp ngân sách
thuộc phạm vi quản lý đã làm hạn chế việc phát triển kinh tế - xã hội chung của
địa phương1. Bên cạnh đó, tình trạng phân cấp đại trà, khơng phân biệt về điều
kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội giữa các địa phương và thực hiện trong một cơ chế,
chính sách trong phân cấp. Một hệ thống phân cấp hiệu quả sẽ điều chỉnh mức độ
tự quyết của chính quyền mỗi sao cho phù hợp nhất với năng lực của chính quyền
đó, dù vậy sự thiếu đồng bộ trong phân cấp, phân quyền trở thành rào cản đối với
phân cấp, phân quyền.
Bên cạnh đó, quy định về phân cấp, quyên quyền chưa thực rõ ràng, một số
quy định chỉ dừng lại ở những nguyên tắc, yêu cầu mà chưa có những cơ chế cụ
thể. Phân cấp, phân quyền nếu chỉ dừng lại ở nguyên tắc mà không được quy định
rõ về cơ chế, phương thức thực hiện, chế tài xử lý thì sẽ khó có thể đưa chính
1

PGS.TS Trần Thị Diệu Oanh - Học viện Hành chính Quốc gia, Hoàn thiện quy định pháp luật về phân

quyền, phân cấp giữa Trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Tổ chức Nhà
nước, tháng 02/2022

13


sách này vào thực tiễn. Đa số các luật, văn bản dưới luật quy định nhiệm vụ,
quyền hạn của HĐND, Ủy ban nhân dân các cấp trên các lĩnh vực tương đối
giống nhau, trùng lắp nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền địa phương
trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, khoa học, quốc phịng, an ninh trật tự, an tồn
xã hội. Có nhiều lĩnh vực cả ba cấp chính quyền địa phương được giao thẩm
quyền ngang nhau và chưa xác định rõ giới hạn phạm vi thẩm quyền của mỗi cấp.
Thực tế, việc phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương chỉ nặng về
chuyển giao công việc (nhiệm vụ) từ cấp trên xuống chứ chưa chuyển giao tương
xứng với thẩm quyền và nguồn lực cần thiết (tổ chức, nhân sự, tài chính). Một số
nội dung phân quyền, phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương đã được
pháp luật quy định nhưng chậm được triển khai thực hiện hoặc thực hiện không
triệt để, chưa phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùng lãnh thổ, chưa phân
biệt rõ sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn. Do vậy, việc phân cấp chưa cụ thể
và triệt để.
Ngồi ra, vấn đề kiểm sốt việc thực hiện cịn thiếu chặt chẽ. Việc tăng tính
tự quản của chính quyền địa phương trong nhiều trường hợp thực tế có thể dẫn tới
việc phá vỡ tính thống phân cấp, phân quyền nhất của chính sách quốc gia, xuất
hiện tình trạng cát cứ nếu khơng được kiểm sốt chặt chẽ. Hành lang pháp lý liên
quan đến kiểm soát phân cấp, phân quyền còn tản mạn và chưa đầy đủ, nhất là
những chế tài xử lý đối với các vi phạm về phân cấp, phân quyền Việc kiểm soát,
thanh tra, kiểm tra của trung ương đối với hoạt động của các cơ quan ở địa
phương trong quá trình phân cấp, phân quyền chưa thực sự hiệu quả, có thể dẫn
đến nhiều địa phương lợi dụng việc phân cấp, phân quyền để đưa ra các quyết

sách vì lợi ích cục bộ hoặc thực hiện quyết sách theo hướng có lợi cho địa
phương, thậm chí sẵn sàng vi phạm các quy định mà cơ quan quản lý trung ương
đã ban hành.
3. Một số kiến nghị định hướng hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân
quyền ở Việt Nam
14


Để nâng cao hiệu quả phân cấp, phân quyền cần chú trọng một vài vấn đề
sau:
Một là, tăng cường tính đồng bộ, phân cấp phù hợp với từng ngành, lĩnh vực
và địa phương cụ thể trên cơ sở đảm bảo các điều kiện về tài chính, nguồn lực. Để
đảm bảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2019) được triển khai thi hành có hiệu quả trên thực tế, cần có những quy định,
hướng dẫn cụ thể để hoạt động áp dụng pháp luật được thống nhất. Các văn bản
quy phạm pháp luật hướng dẫn thực hiện Luật phải tạo cơ sở pháp lý vững chắc để
đảm bảo chính quyền địa phương các cấp vận hành thực sự có hiệu lực, hiệu quả;
các cấp chính quyền địa phương phải đủ sức để phục vụ Nhân dân, thực hiện được
đầy đủ các trách nhiệm và quyền hạn luật định với chi phí ít nhất cho nhân dân địa
phương và cho ngân sách nhà nước. Việc xây dựng văn bản pháp luật cần tạo hành
lang pháp lý thúc đẩy việc xây dựng chính quyền địa phương năng động, cởi mở,
thân thiện, công khai, minh bạch trách nhiệm giải trình trước Nhân dân. Các cấp
chính quyền địa phương thực hiện tốt vai trò vừa là cơ quan “thực hiện pháp luật
do cơ quan Trung ương hoặc chính quyền cấp trên ban hành”, vừa là cơ quan giải
quyết các công việc riêng, đặc thù của địa phương. Các công việc này cần phân
định rõ trách nhiệm. Những công việc nào thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp
tỉnh, công việc nào thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp huyện, công việc nào
thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp xã; quy định rõ các điều kiện bảo đảm để thực
hiện những cơng việc được phân định.
Tổ chức rà sốt các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến tổ chức và

hoạt động của chính quyền địa phương; đề xuất với Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật có
liên quan, bảo đảm tính thống nhất giữa các quy định của Luật chuyên ngành và
các văn bản của HĐND, UBND các cấp với các quy định của Luật Tổ chức chính
quyền địa phương. Tổ chức quán triệt thực hiện và tuyên truyền, phổ biến Luật Tổ
chức chính quyền địa phương; tập trung vào các nhiệm vụ thực hiện phân cấp quản
15


lý, phân quyền quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương để mỗi cấp nắm được
những nhóm cơng việc thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp mình.
Hai là rà soát nhiệm vụ, quyền hạn để phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp
lý giữa Chính phủ với các bộ, ngành; giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính
quyền địa phương để góp phần tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, nâng cao hiệu
lực, hiệu quả hoạt động. Việc phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và chính
quyền địa phương trong thời gian qua, tuy đã được quy định, nhưng mới giải quyết
bước đầu vấn đề pháp luật về phân định giữa Chính phủ và UBND cấp tỉnh, tình
trạng trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền chưa
được khắc phục một cách căn bản. Bốn cấp chính quyền vẫn được tổ chức theo
kiểu lồng ghép, sự phân định thẩm quyền chưa tính tới đặc thù của chính quyền đơ
thị so với chính quyền nơng thơn. Do đó ở trung ương cần bảo đảm khơng chồng
chéo, trùng lắp nhiệm vụ giữa các cơ quan của bộ máy nhà nước, chức năng,
nhiệm vụ đến đâu thì thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện được giao phù hợp, một
việc chỉ giao một cơ quan chịu trách nhiệm chính. Đối với địa phương, cần bảo
đảm sự phù hợp giữa nhiệm vụ, lĩnh vực chính quyền địa phương với các địa
phương, điều kiện thực hiện theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm2.
Ba là hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, kiểm soát giữa các cơ quan của
trung ương và giữa trung ương với địa phương được thông suốt. Phân cấp, phân
quyền luôn gắn liền với kiểm tra, kiểm soát, giám sát việc thực hiện. Ở trung ương,
cơ chế kiểm sốt quyền lực phải phù hợp với mơ hình Nhà nước pháp quyền

XHCN ở Việt Nam, quyền lực là thống nhất nhưng có sự phân cơng, phối hợp giữa
các cơ quan của bộ máy nhà nước. Ở địa phương phải bảo đảm tính hiệu quả của
kiểm tra, kiểm sốt của các cơ quan trung ương. Xây dựng luật pháp và thiết kế
chính sách ln bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Coi trọng các
hình thức giám sát của các cơ quan, tổ chức xã hội, báo chí truyền thơng và giám
2

TS. Nguyễn Đăng Quế, Học viện Hành chính Quốc gia, Một số vấn đề đặt ra trong phân cấp, phân quyền
giữa Trung ương và chính quyền địa phương hiện nay, Tạp chí Quản lý Nhà nước, Tháng 12/2021

16


sát của người dân đối với hoạt động của cơ quan cơng quyền. Phát huy vai trị của
các tổ chức xã hội trong giám sát, phản biện xã hội. Tăng cường sự phối hợp giữa
các cơ quan của bộ máy nhà nước, giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức chính trị
– xã hội, các tổ chức xã hội trong cung cấp thơng tin, trách nhiệm giải trình về các
nội dung liên quan đến phân cấp, phận quyền bảo đảm việc giám sát được thực
hiện hiệu quả.

17


DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
A. Danh mục văn bản pháp luật
1. Hiến pháp 2013
2. Luật tổ chức Chính Phủ 2015
3. Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015 sửa đổi 2019
4. Nghị định số 123/2016/NĐ-CP quy định về chức năng, nhiệm vụ của một số
Bộ, cơ quan ngang Bộ

5. Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/03/2016 của Chính phủ Về phân cấp quản lý
nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương.
6. Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 của Chính phủ Về đẩy mạnh phân cấp
quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực.
7. Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ Về đẩy mạnh phân
cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước.
B. Danh mục tài liệu tham khảo
1. PGS.TS Trần Thị Diệu Oanh - Học viện Hành chính Quốc gia, Hồn thiện quy
định pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và chính quyền địa phương ở
Việt Nam hiện nay, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, tháng 02/2022
2. TS. Nguyễn Đăng Quế, Học viện Hành chính Quốc gia, Một số vấn đề đặt ra
trong phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và chính quyền địa phương hiện nay, Tạp
chí Quản lý Nhà nước, Tháng 12/2021
3. PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, Phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa
phương, Tạp chí Luật học số 5/2012, Trường Đại học Luật Hà Nội
4. Th.S Lê Trung Quân, Quy định về phân quyền, phân cấp, uỷ quyền trong quản
lý Nhà nước của chính quyền địa phương,Trường chính trị tỉnh Bình Thuận, 2/2022
5. PGS.TS Vũ Thư, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Đẩy mạnh phân
cấp, phân quyền với tăng cường kiểm tra, giám sát và kiểm sốt chặt chẽ quyền lực,
Cổng thơng tin Sở Nội vụ Bắc Giang, Tháng 4/2022
18


19