LUẬN VĂN: Nội dung và quá trình thực thi pháp luật hiện hành về trách nhiệm của Nhà nước doc

LUẬN VĂN:

Nội dung và quá trình thực thi
pháp luật hiện hành về trách
nhiệm của Nhà nước










MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta trong công cuộc
đổi mới hiện nay là tiến tới xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; trong đó điều kiện đặt ra đối với một Nhà
nước thực sự dân chủ là Nhà nước không thể đứng cao hơn và vận hành chỉ trong khuôn

khổ của pháp luật dù rằng Nhà nước là chủ thể duy nhất trong xã hội ban hành pháp luật.
Nhà nước với tư cách là một chủ thể công quyền duy nhất trong xã hội, được hình
thành từ nhân dân và thực hiện quyền điều hành, quản lý xã hội trong đó có những nhiệm
vụ bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khi những quyền và lợi ích
hợp pháp này bị xâm phạm. Để có thể thực hiện được những nhiệm vụ này, Nhà nước phải
thông qua các cơ quan đại diện cho mình ở các ngành, các cấp chính quyền mà cụ thể là
thông qua việc thực thi công vụ của công chức nhà nước. Trong quá trình Nhà nước thực
hiện các công việc thuộc thẩm quyền của mình thông qua hành vi của đội ngũ công chức
thì một điều tất yếu là có thể gây thiệt hại cho bất kỳ cá nhân, tổ chức nào. Ngoài việc gây
thiệt hại trong quá trình thực thi công vụ, thực tiễn còn đặt ra nhiều tình huống cụ thể mà
trong đó Nhà nước có thể trực tiếp hay gián tiếp gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức. Vấn đề
đặt ra là nếu cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do nguyên nhân từ phía cá nhân, chủ thể khác thì
được cá nhân, tổ chức đó bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật, vậy nếu Nhà
nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước có phải chịu trách nhiệm bồi thường
thiệt hại hay không hay Nhà nước được miễn trừ trách nhiệm? Thực tiễn Việt Nam hiện
nay đã có các văn bản quy phạm pháp luật quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại
của Nhà nước: cụ thể là các quy định trong Bộ luật Dân sự 1995 và nay là Bộ luật Dân sự
2005 quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước (Điều 619 và Điều 620 Bộ luật
Dân sự 2005 quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các cơ quan nhà nước trong
trường hợp cán bộ, công chức gây thiệt hại và trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các cơ
quan tiến hành tố tụng trong trường hợp người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố
tụng gây thiệt hại) và các văn bản dưới luật khác quy định về vấn đề này. Trong thời gian


gần đây, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH ngày
17 tháng 3 năm 2003 (sau đây gọi tắt lả Nghị quyết số 388) về bồi thường thiệt hại cho
người bị oan do người có thẩm quyền trong tố tụng hình sự gây ra. Như vậy, về mặt thực
tiễn pháp lý, Việt Nam đã thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước trong các trường hợp cụ
thể song về mặt thực thi các quy định của pháp luật thì không hiệu quả. Sự ra đời của Nghị
quyết số 388 dù đã góp phần là cơ sở pháp lý quan trọng để cá nhân, tổ chức có thể bảo vệ

quyền lợi của mình nhưng chưa đầy đủ, bao quát và toàn diện.
Chính từ thực tiễn như vậy, việc nghiên cứu có hệ thống một số vấn đề lý luận cơ
bản, cũng như đánh giá một cách toàn diện nội dung và quá trình thực thi pháp luật hiện
hành về trách nhiệm của Nhà nước sẽ là cơ sở để xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại
của Nhà nước một cách toàn diện, đầy đủ, góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm
của Nhà nước.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong quá trình tìm hiểu, nghiên cứu có một số chuyên đề nghiên cứu và bài viết
liên quan đến nội dung của đề tài như:
- Luận văn Thạc sĩ Luật học của tác giả Lê Mai Anh: "Những vấn đề cơ bản về
trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong Bộ luật Dân sự". Luận văn này
nghiên cứu nhiều vấn đề, trong đó có những nội dung liên quan đến đề tài nghiên cứu của
tác giả như: tiếp cận vấn đề trách nhiệm dân sự, khái niệm trách nhiệm bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng và đặc điểm pháp lý.
- Bài viết "Lỗi và trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng" của TS Phùng
Trung Tập - Trưởng bộ môn Luật Dân sự, Khoa Luật Dân sự, Trường Đại học Luật Hà
Nội. Trong bài viết này có đề cập đến nhiều vấn đề trong đó có nội dung có tính chất
tham khảo quan trọng cho việc nghiên cứu đề tài của tác giả như: việc phân tích những
hành vi có lỗi trong một số loại trách nhiệm dân sự ngoài hợp đồng (về cơ sở xác định
lỗi, hình thức lỗi), hay khi xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng cần
phải xác định yếu tố lỗi để có căn cứ quy trách nhiệm cho người có hành vi trái pháp luật.
- Luận án Tiến sĩ của tác giả Lê Mai Anh: "Bồi thường thiệt hại do người có thẩm
quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra". Nội dung của Luận án đề cập đến nhiều vấn


đề có tính tham khảo quan trọng cho việc thực hiện đề tài nghiên cứu của tác giả như: đặc
điểm, nội dung, bản chất của trách nhiệm nhà nước trong việc bồi thường thiệt hại do
người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra khi tiến hành các hoạt động điều
tra, truy tố, xét xử.
Ngoài ra, còn có nhiều chuyên đề, bài viết, bài nghiên cứu của một số tác giả làm

công tác xây dựng pháp luật với nội dung đề cập đến nhiều vấn đề cơ bản phục vụ cho quá
trình soạn thảo Luật Bồi thường Nhà nước (trong chương trình chuẩn bị trong năm 2006
của Quốc hội khóa 11) cũng là những tài liệu nghiên cứu quan trọng được tác giả lựa chọn
tham khảo khi thực hiện đề tài nghiên cứu.
3. Phạm vi nghiên cứu đề tài
Luận văn nghiên cứu những vấn đề sau:
- Một số vấn đề lý luận cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
cho cá nhân, tổ chức khi cá nhân, tổ chức bị thiệt hại trong quá trình thực thi công vụ của
công chức nhà nước, khi Nhà nước ra những quyết định trái pháp luật và một số trường
hợp cụ thể khác;
- Pháp luật của một số quốc gia về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước;
- Nội dung và thực tiễn thi hành pháp luật hiện hành của Việt Nam về trách nhiệm
bồi thường thiệt hại của Nhà nước.
4. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Luận văn được thực hiện trên cơ sở quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, ứng
dụng cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử.
Để thực hiện việc nghiên cứu đề tài, luận văn còn sử dụng nhiều phương pháp nghiên
cứu khoa học tin cậy khác như: phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp và một số
phương pháp nghiên cứu khoa học phù hợp khác.
5. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
a) Mục đích


- Phân tích những cơ sở lý luận và thực tiễn để khẳng định rằng Nhà nước phải
chịu trách nhiệm bồi thường cho những thiệt hại đã gây ra cho cá nhân, tổ chức trong một
số trường hợp cụ thể;
- Trên cơ sở những vấn đề lý luận đã nghiên cứu về trách nhiệm bồi thường thiệt
hại của Nhà nước, liên hệ với thực tiễn của Việt Nam để khẳng định sự cần thiết của việc
thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước và phải thiết lập một cơ chế thực thi nghiêm chỉnh và
đầy đủ;

- Phân tích những bất cập, hạn chế của pháp luật Việt Nam hiện hành về trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và của thực tiễn thi hành;
- Kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước.
b) Nhiệm vụ
- Nghiên cứu để tìm hiểu sơ lược về lịch sử hình thành của tư tưởng về trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước;
- Bước đầu phân tích một số vấn đề lý luận để thừa nhận trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước; nêu và đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước ở Việt Nam;
- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành của Việt Nam về trách nhiệm
bồi thường thiệt hại của Nhà nước;
- Trình bày, phân tích và so sánh một số chế định cơ bản trong pháp luật về trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước của một số quốc gia trên thế giới;
- Kiến nghị để hoàn thiện pháp luật của Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt
hại của Nhà nước.
6. Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn
- Trên cơ sở những phân tích một số vấn đề lý luận cơ bản, luận văn khẳng định
việc thừa nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là hoàn toàn phù hợp, đồng
thời luận văn đưa ra cách tiếp cận mới về trách nhiệm của Nhà nước;


- Luận văn đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật của Việt Nam về
trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận
văn gồm 2 chương:
Chương 1: Khái quát chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại
của Nhà nước và một số kiến nghị

Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG
VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

1.1. SƠ LƯỢC LỊCH SỬ HÌNH THÀNH CHẾ ĐỊNH VỀ TRÁCH NHIỆM
BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC
1.1.1. Sơ lược về chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước của
một số nước trên thế giới
Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một vấn đề còn rất mới
cả về mặt khoa học lẫn thực tiễn pháp luật thực định trên thế giới. Trước Chiến tranh thế
giới lần thứ hai, từ quan điểm chủ quyền tuyệt đối của Nhà nước nên quan niệm phổ biến
trên thế giới được biết đến vẫn là quan niệm về quyền miễn trừ của Nhà nước, theo đó
"vua không thể làm gì sai" và vì vậy không phải chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của
mình. Về mặt lịch sử, xã hội ngày càng phát triển, đặc biệt là sau Chiến tranh thế giới lần
thứ hai, nhiều nước giành được độc lập, nhiều cuộc cách mạng dân chủ đòi quyền lợi chính
đáng kể cả trong trường hợp lợi ích bị xâm phạm bởi cơ quan công quyền. Do quá trình
lịch sử như vậy mà trong Hiến pháp của nhiều nước đã ghi nhận trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước và nhiều quốc gia trên thế giới đã có Luật về trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước.
Nhật Bản là nước mà pháp luật trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước rất
hiệu quả. Quá trình hình thành của lĩnh vực pháp luật này cũng rất phức tạp. Trong thời kỳ
trước chiến tranh thế giới thứ hai, ở Nhật Bản đã tồn tại một hệ thống giải quyết các khiếu
kiện đối với Nhà nước. Tuy nhiên, hệ thống này lại là hệ thống về trách nhiệm không
thuộc Nhà nước, theo đó các yêu cầu về bồi thường nhà nước sẽ không được giải quyết và
do vậy, các đương sự phải khởi kiện theo thủ tục tố tụng tư pháp; kết quả là các hành vi vi
phạm pháp luật của các quan chức nhà nước được nhìn nhận như những hành vi của cá
nhân đơn thuần [5, tr. 452]. Sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai, Nhật Bản ban hành Hiến

pháp năm 1947, tại Điều 17 có quy định: "Mọi người có quyền yêu cầu Nhà nước hoặc cơ
quan công quyền bồi thường thiệt hại mà họ phải gánh chịu do những hành vi trái pháp


luật của các quan chức nhà nước gây ra theo quy định của pháp luật". Đây là cơ sở pháp lý
rất quan trọng để người dân Nhật Bản có thể tự bảo vệ quyền lợi của mình và cũng như cơ
sở hiến định quan trọng để xây dựng các đạo luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước. Cùng trong năm 1947, Nghị viện Nhật Bản đã thông qua Luật Bồi thường nhà
nước. Đạo luật này tuy chỉ có sáu (6) điều luật nhưng đã khẳng định được ý nghĩa to lớn
của nó. Nội dung cụ thể của Luật bao gồm: Điều 1: Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước và điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi hoàn của công chức
nhà nước (hay trách nhiệm bồi thường thiệt hại xảy ra do thực hiện công quyền); Điều 2:
Trách nhiệm bồi thường trong trường hợp có thiệt hại xảy ra đối với người dân do những
sai sót trong việc xây dựng hoặc quản lý các con đường, sông và các phương tiện công
cộng khác (hay trách nhiệm bồi thường xảy ra do khiếm khuyết trong xây dựng và quản lý
công trình công cộng); Điều 3: Trách nhiệm của từng cá nhân cụ thể trong hai trường hợp
quy định tại hai trường hợp trên; Điều 4: Việc áp dụng đồng thời Bộ luật Dân sự khi giải
quyết quan hệ bồi thường nhà nước; Điều 5: Việc áp dụng các đạo luật khác trong trường
hợp những đạo luật đó có quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong
lĩnh vực riêng biệt; Điều 6: Về nguyên tắc có đi có lại, cụ thể là trường hợp người nước
ngoài bị thiệt hại thì trường hợp nào sẽ được bồi thường. Các khiếu kiện yêu cầu Nhà nước
bồi thường được coi là các vụ kiện dân sự [5, tr. 454] nên các quy định của Bộ luật Dân sự
Nhật Bản sẽ được viện dẫn áp dụng trong trường hợp cần thiết. Luật Bồi thường nhà nước
của Nhật Bản tuy đơn giản nhưng việc áp dụng lại rất linh hoạt vì Tòa án Nhật Bản có
thẩm quyền rất lớn trong việc giải thích và áp dụng pháp luật khi giải quyết các vụ việc cụ
thể. Năm 1950, Nghị viện Nhật Bản tiếp tục ban hành Luật Đền bù hình sự, theo đó, quy
định trách nhiệm đền bù tổn thất của Nhà nước đối với những người bị thiệt hại trong hoạt
động tố tụng hình sự - một điểm cần lưu ý là đạo luật này chỉ áp dụng cho trường hợp mà
nạn nhân đã được chuyển sang giai đoạn xét xử ở Tòa án và được Tòa án phán quyết là
trắng án. Một điểm cần lưu ý khác là đạo luật này nhằm mục đích áp dụng cho những hành

vi của cơ quan tiến hành tố tụng mà không xem xét đến yếu tố lỗi của người trực tiếp thực
hiện hành vi tố tụng. Theo giải thích của các chuyên gia Nhật Bản thì đây là một trong
những đạo luật nhằm áp dụng cho trường hợp: hành vi cần thiết phải làm và hành vi này
không trái pháp luật; hành vi cần thiết mà Nhà nước đã thực hiện dù cần thiết và hợp pháp


song không thể tránh được việc gây ra một tổn thất cho ai đó; việc gây ra tổn thất được coi
như việc một người chịu thiệt thòi vì một lợi ích chung và vì vậy Nhà nước có biện pháp,
chính sách đền bù thỏa đáng [33, tr. 5-6]. Trong lĩnh vực tố tụng hình sự, Bộ Tư pháp Nhật
Bản còn ban hành Quy tắc về bồi thường cho người bị tình nghi, theo đó những người là
nạn nhân của hoạt động điều tra, truy tố nhưng được chấm dứt hoạt động tố tụng mà chưa
chuyển sang giai đoạn xét xử ở Tòa án thì cũng sẽ được đền bù.
Một quốc gia châu Âu có hệ thống pháp luật rất phát triển là Cộng hòa Liên bang
Đức thì nước này không có một hệ thống pháp luật rõ ràng về trách nhiệm bồi thường thiệt
hại của Nhà nước. Năm 1981, quốc gia Tây Đức cũ có ban hành Luật về trách nhiệm Nhà
nước; tuy nhiên, sau đó đạo luật này bị tuyên là trái Hiến pháp và vì vậy không có hiệu lực
thi hành. Hiện nay việc xét xử của Tòa án đối với các yêu cầu bồi thường nhà nước được
thực hiện trên cơ sở Điều 34 Hiến pháp Đức và Điều 839 Bộ luật Dân sự Đức về trách
nhiệm của công chức do vi phạm trách nhiệm công vụ [8, tr. 1].
Một quốc gia khác - Trung Quốc - nước láng giềng của Việt Nam cũng có hệ
thống pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước đã được định hình ổn
định. Văn bản pháp luật hiện nay được áp dụng để giải quyết các yêu cầu bồi thường nhà
nước của Trung Quốc là Luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước được
Quốc hội Trung Quốc thông qua năm 1994. Đạo luật này quy định trách nhiệm của Nhà
nước Trung Quốc trong trường hợp các cơ quan nhà nước gây thiệt hại trái pháp luật cho
cá nhân, tổ chức; phạm vi áp dụng của đạo luật này loại trừ lĩnh vực lập pháp, theo đó chỉ
những hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực hành chính và tư pháp hình sự mới thuộc
phạm vi điều chỉnh của Luật này [17]. Khác với Luật Bồi thường nhà nước của Nhật Bản,
Luật của Trung Quốc lại quy định rất chi tiết và cụ thể về các vấn đề, ví dụ: các trường
hợp được bồi thường do xâm phạm quyền nhân thân (Điều 3); các trường hợp được bồi

thường do xâm phạm về tài sản (Điều 4); các trường hợp Nhà nước không phải bồi thường
(Điều 5) v.v [17]. Ngoài ra, để áp dụng Luật này trên thực tiễn, Tòa án nhân dân tối cao
Trung Quốc và Viện kiểm sát nhân dân tối cao Trung Quốc cũng đã có văn bản hướng dẫn
để thi hành.


1.1.2. Sơ lược về chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước của
Việt Nam
Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước đã được Nhà nước ta ghi
nhận từ sau khi thành lập nước. Điều này được thể hiện ngay từ Hiến pháp năm 1959, Điều
29 Hiến pháp 1959 quy định: "Người bị thiệt hại về hành vi vi phạm pháp luật của nhân
viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường" [23].
Hiến pháp năm 1980 khẳng định pháp luật bảo hộ tính mạng, tài sản, danh dự và
nhân phẩm của công dân bên cạnh việc xác định mọi hành động xâm phạm quyền lợi
chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị
thiệt hại có quyền được bồi thường (Điều 70 và Điều 73).
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 1980, điều 24 Bộ luật Tố tụng hình sự
năm 1988 quy định:
Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo những việc làm trái pháp luật
của cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát và Tòa án hoặc của bất kỳ cá nhân nào
thuộc cơ quan đó.
Cơ quan có thẩm quyền phải xem xét và giải quyết nhanh chóng các
khiếu nại và tố cáo, thông báo bằng văn bản kết quả cho người khiếu nại và có
biện pháp khắc phục.
Cơ quan đã làm oan phải khôi phục danh dự, quyền lợi và bồi thường
cho người bị thiệt hại. Cá nhân có hành vi trái pháp luật thì tùy từng trường hợp
mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự [25].
Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng định nguyên tắc: "Mọi hoạt động xâm phạm
lợi ích Nhà nước và lợi ích hợp pháp của công dân đều bị xử lý theo pháp luật" (Điều 12),
nhưng đã phân biệt hai loại trách nhiệm: Điều 72 quy định trách nhiệm của cơ quan tố

tụng: "Người bị bắt bị giam giữ, bị truy tố, xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường
thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự. Người làm trái pháp trong việc bắt, giam giữ,
truy tố xét xử gây thiệt hại cho người khác phải bị xử lý nghiêm minh". Điều 74 quy định
"Mọi hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được


xử lý nghiêm minh. người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi
danh dự"
Trên cơ sở nguyên tắc chung của Hiến pháp năm 1992 về việc bảo hộ quyền lợi
của tổ chức, cá nhân và trách nhiệm dân sự của người có hành vi gây thiệt hại, để xác định
rõ ràng, cụ thể trách nhiệm này và khắc phục các tồn tại trước đây, Bộ luật Dân sự đã quy
định trách nhiệm bồi thường do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra,
Điều 624 Bộ luật Dân sự năm 1995 quy định:
Cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do người có thẩm
quyền của mình gây ra trong khi thi hành công vụ; trong khi thực hiện nhiệm vụ
điều tra, truy tố xét xử và thi hành án.
Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người đã gây ra thiệt
hại phải hoàn trả khoản tiền mà mình đã bồi thường cho người bị thiệt hại theo
quy định của pháp luật, nếu người có thẩm quyền đó có lỗi trong khi thi hành
công vụ [27].
Cụ thể hóa quy định của Bộ luật Dân sự, ngày 3/5/1997 Chính phủ đã ban hành
Nghị định số 47/CP về giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước,
người có thẩm quyền trong cơ quan tiến hành tố tụng gây ra.
Ngay sau khi Nghị định 47/ CP ra đời, để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành
Nghị định 47/CP, các cơ quan có thẩm quyền quản lý Nhà nước trong lĩnh vực có liên
quan đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn quan trọng: Ngày 4/6/1998 Ban Tổ chức - Cán
bộ Chính Phủ (nay là Bộ Nội vụ) đã ban hành Thông tư số 54/1998 TT-TCCP hướng dẫn
thực hiện một số nội dung Nghị định 47/CP; ngày 30/3/1998 Bộ Tài chính đã ban hành
Thông tư số 38/1998/TT-BTC hướng dẫn việc lập dự toán ngân sách nhà nước cho bồi
thường thiệt hại do công chức, viên chức, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước, cơ

quan tiến hành tố tụng gây ra.
Trong những năm gần đây vấn đề bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người
có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng gây ra được Đảng ta đặc biệt quan tâm, cụ thể: Chỉ
thị số 53-CT/TW ngày 21/3/2000 của Bộ Chính trị chỉ rõ:


Cùng với việc phát hiện và chú trọng giải quyết kịp thời các vụ án có
dấu hiệu oan, sai, cần khẩn trương nghiên cứu xây dựng cơ chế, chính sách để
bồi thường thiệt hại với các trường hợp bị oan, sai do cơ quan tiến hành tố tụng
gây ra
Việc bồi thường thiệt hại cần thực hiện đúng trình tự thủ tục đối với
từng trường hợp cụ thể; những tài sản đã bị tịch thu, kê biên sai thì cần hoàn trả
ngay; cần làm rõ cơ sở pháp lý, trách nhiệm giữa tập thể và cá nhân; phân định
trách nhiệm từng cơ quan và cá nhân tiến hành tố tụng và mức độ thiệt hại về
dân sự do việc làm oan sai gây ra [10].
Nghị quyết số 08 -NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị yêu cầu " khẩn
trương ban hành và thực hiện nghiêm túc các văn bản pháp luật về bồi thường thiệt hại đối
với những trường hợp oan, sai trong hoạt động tố tụng;nghiên cứu xây dựng quỹ bồi
thường thiệt hại về tư pháp " [11].
Quán triệt đầy đủ yêu cầu Chỉ thị số 53-CT/TW và Nghị quyết số 08, ngày
17/3/2003, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 388/2003/ NQ-
UBTVQH11 bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt
động tố tụng gây ra.
Ngày 25/3/2004 Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ
Công an, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng và Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 01/2004/
TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC-BTP-BQP-BTC hướng dẫn việc thực hiện Nghị quyết
388 (sau đây gọi tắt là Thông tư 01). Ngày 13/5/2004, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân
tối cao đã ban hành Chỉ thị số 04 về việc triển khai thi hành Bộ luật Tố tụng hình sự và yêu
cầu Viện kiểm sát các cấp tiến hành tổng rà soát lập danh sách những người bị oan thuộc
trách nhiệm bồi thường của Viện kiểm sát nhân dân. Tiếp đố, ngày 28/5/2004 Viện kiểm

sát nhân dân tối cao đã có văn bản hướng dẫn Viện kiểm sát nhân dân các tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương thực hiện việc tổng rà soát, ngày 1/6/2004 đã có hướng dẫn thống
nhất mở sổ thụ lý vụ việc giả quyết đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại người bị oan và
hướng dẫn về các trình tự thủ tục giải quyết bồi thường; Tòa án nhân dân tối cao đã ban
hành Công văn số 72/2004/KHXX ngày 21/4/2004 hướng dẫn cụ thể hơn về thẩm quyền


và các thủ tục bồi thường của ngành tòa án theo quy định của Nghị quyết 388; Bộ Công an
đã ban hành Thông tư số 18/2004/TT-BCA ngày 9/11/2004 hướng dẫn bồi thường thiệt hại
cho các trường hợp bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự thuộc
Công an nhân dân gây ra.
Ngày 26/11/2003, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã thông qua Bộ luật Tố
tụng hình sự năm 2003, sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản, toàn diện các quy định tố tụng
hình sự của nước ta cho phù hợp với yêu cầu của thực tiễn. Trên cơ sở nghiên cứu những
vấn đề Bồi thường cho người bị oan quy định tại Nghị quyết 388, Bộ luật Tố tụng hình sự
năm 2003 đã ghi nhận quyền được bồi thường thiệt hại và phục hồi danh dự, quyền lợi của
người bị oan trở thành một nguyên tắc cơ bản của Bộ luật. Điều 29 Bộ luật quy định:
Người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự
gây ra có quyền được bồi thường thiệt hại và phục hồi danh dự, quyền lợi.
Cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự đã làm oan phải
bồi thường thiệt hại và phục hồi danh dự quyền lợi cho người bị oan; người đã
gây thiệt hại có trách nhiệm bồi hoàn cho cơ quan có thẩm quyền theo quy định
của pháp luật [28].
Bộ luật Dân sự năm 2005 - Bộ luật điều chỉnh một lĩnh vực rộng lớn các quan hệ
dân sự của cá nhân, pháp nhân, tổ chức và thay thế Bộ luật Dân sự năm 1995 đã tiếp tục
ghi nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của cán bộ công chức và người có thẩm quyền
của cơ quan tố tụng. Cụ thể:
Cơ quan tổ chức quản lý cán bộ công chức phải bồi thường thiệt hại do
cán bộ công chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ.
Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ công chức có trách nhiệm yêu cầu cán

bộ công chức phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu cán
bộ công chức có lỗi trong khi thi hành công vụ (Điều 619) [30].
Cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do người có thẩm
quyền của mình gây ra khi thực hiện nhiệm vụ trong quá trình tố tụng


Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người có thẩm quyền
đã gây thiệt hại phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu
người có thẩm quyền có lỗi trong khi thi hành nhiệm vụ (Điều 620) [30].
Như vậy, vấn đề trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Việt Nam đã
manh nha hình thành ngay từ những ngày đầu tiên thành lập nước thông qua một số quy
định cụ thể trong Hiến pháp. Chỉ đến khi Bộ luật Dân sự 1995 được thông qua (hiện nay là
Bộ luật Dân sự 2005 và một số văn bản quy phạm pháp luật khác), pháp luật về trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mới thực sự định hình. Hiện nay, Nghị quyết số
49/2005/NQ-QH11 ngày 19/11/2005 về Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội
năm 2006, Quốc hội đã đưa dự án Luật Bồi thường nhà nước vào chương trình chuẩn bị.
Dự án Luật này đang được kỳ vọng sẽ điều chỉnh một cách toàn diện quan hệ bồi thường
nhà nước, khắc phục những hạn chế của những văn bản pháp luật trước đó.
1.2. QUAN ĐIỂM TIẾP CẬN VẤN ĐỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG
THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC
1.2.1. Bản chất của trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
Pháp luật khi điều chỉnh các quan hệ xã hội cũng không loại trừ quan hệ phát sinh
giữa Nhà nước và công dân. Nhà nước và các cá nhân, tổ chức khác khi là các bên trong
một quan hệ pháp luật.
Quá trình chuyển đổi từ xã hội cũ sang xã hội mới, từ xã hội thần dân sang xã hội
công dân kéo theo những quan niệm hoàn toàn mới về mối quan hệ giữa công dân và Nhà
nước, chính những quan niệm này đóng vai trò to lớn trong việc thay đổi nội dung của
pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước và người dân. Trong xã hội thần dân, quan
niệm chính thống, ngự trị trong nhiều thế kỷ là "Vua không bao giờ sai", theo đó Vua - hay
rộng hơn là Nhà nước không thể làm gì sai trái và do đó không phải chịu trách nhiệm đối

với mọi hoạt động của mình. Tuy nhiên, quá trình phát triển của xã hội, sự mở rộng dân
chủ cộng với sự bình đẳng ngày càng thể hiện rõ trong các mối quan hệ giữa người dân và
Nhà nước đang thu hẹp dần chỗ đứng của quan niệm này trong xã hội. Nhà nước với tư
cách là một chủ thể của pháp luật, khi tham gia vào các quan hệ pháp luật đều có những
quyền, nghĩa vụ và phải gánh chịu những hậu quả pháp lý phát sinh từ những quan hệ pháp


luật đó. Như vậy, việc Nhà nước nếu gây thiệt hại thì phải có trách nhiệm bồi thường cho
bên còn lại trong quan hệ pháp luật là "câu chuyện hiển nhiên trong xã hội mới" [22, tr. 1].
Xét về bản chất, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước thể hiện ở những nội dung cơ
bản sau đây:
a) Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một cơ chế pháp
lý hiệu quả ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực nhà nước
Nhà nước với tư cách là chủ thể duy nhất có quyền quản lý, điều hành xã hội
thông qua quyền lực đã được ghi nhận (dù trực tiếp Nhà nước thực hiện hoặc thông qua
một cơ quan, tổ chức không phải của Nhà nước) thì thường có xu hướng lạm dụng quyền lực.
Sự lạm dụng có nhiều biểu hiện cụ thể, song về hình thức thường là sự vi phạm pháp luật
trong quá trình thực thi quyền lực, về hậu quả thường là sự tổn hại các quyền, lợi ích hợp
pháp của đối tượng quản lý gây ra bởi các hành vi vi phạm pháp luật nêu trên. Chính vì
vậy, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước có thể coi là một cơ
chế pháp lý gián tiếp rất hiệu quả trong số các phương pháp có thể hạn chế, ngăn ngừa sự lạm
dụng quyền lực của Nhà nước. Ngày 17.3.2003, Ủy ban Thường vụ Quốc hội sau khi ban hành
Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người
có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra, nghị quyết này đã thực sự tạo ra một cơ
chế pháp lý hiệu quả để bảo vệ quyền lợi của người dân trong lĩnh vực tố tụng hình sự. Hiện
nay có quan điểm cho rằng nghị quyết này trên phương diện tổ chức quyền lực nhà nước có
bản chất là "sự hạn chế quyền lực tư pháp bởi nó quy định trách nhiệm của quyền lực tư pháp
trong trường hợp triển khai quyền lực này không đúng các quy định của pháp luật" [43, tr. 39].
Đây cũng có thể coi là một cách tiếp cận, đánh giá tương đối mới hiện nay. Nhìn từ góc độ
pháp luật dân sự, việc Nhà nước phải bồi thường cho người dân không phải là tự hạn chế quyền

lực của mình mà:
Việc Nhà nước quy định trách nhiệm pháp lý của mình hoàn toàn không
phải là hạn chế quyền lực hay chủ quyền trong mối quan hệ với công dân, mà
chính là nâng cao trách nhiệm của Nhà nước là biện pháp bảo đảm cho các
quyền tự do của công dân; bảo đảm sự thực thi những chủ trương, chính sách
pháp luật mang tính cải cách trong xã hội, góp phần nâng cao uy tín, vị thế của
nhà nước, làm tăng sự tin tưởng của công dân vào bộ máy nhà nước [3, tr. 53].


b) Việc Nhà nước bồi thường thiệt hại cho người dân là một biểu hiện của một
chế độ dân chủ
Trong một chế độ dân chủ, Nhà nước do nhân dân thành lập ra và bộ máy nhà
nước sau đó sẽ thực hiện quyền lực nhà nước thông qua sự ủy thác trực tiếp hoặc gián tiếp
của nhân dân. Nhà nước dân chủ phải là một nhà nước có trách nhiệm đối với người dân
của mình, và do đó "trong trường hợp làm thiệt hại cho nhân dân, thì phải có sự bồi thường
thiệt hại cho nhân dân hay nói cách khác, Nhà nước dân chủ là Nhà nước biết bồi thường
thiệt hại cho nhân dân" [9, tr. 1]. Việt Nam là một quốc gia dân chủ, vì vậy việc xác lập
một cơ chế pháp lý về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là hoàn toàn cần
thiết để đáp ứng đòi hỏi của một Nhà nước dân chủ.
Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một yêu cầu cơ bản của
việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp quyền hiện tại đang là
một trong những mục tiêu ưu tiên xây dựng và tiến tới hoàn thiện của nước ta. Trong điều
kiện nhà nước pháp quyền, pháp luật luôn giữ vị trí tối thượng, pháp luật phải được mọi chủ
thể tôn trọng. Tồn tại song song với nền pháp chế đó là một nền dân chủ thực sự, trong đó
Nhà nước và công dân bình đẳng trên nhiều phương diện. Một tiêu chí rất quan trọng để xây
dựng và hoàn thiện mô hình mhà nước pháp quyền là Nhà nước không thể đứng cao hơn và
phải vận hành chỉ trong khuôn khổ của pháp luật dù rằng Nhà nước là chủ thể duy nhất trong
xã hội có quyền ban hành pháp luật. Khi quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị
xâm phạm bởi cá nhân, tổ chức khác thì những cá nhân, tổ chức có hành vi xâm phạm phải
chịu trách nhiệm bồi thường theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là khi

quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức bị Nhà nước xâm phạm thì liệu Nhà nước có phải chịu
trách nhiệm bồi thường thiệt hại như những chủ thể thông thường khác? Đặt trong bối cảnh
Nhà nước không thể đứng cao hơn và phải vận hành chỉ trong khuôn khổ của pháp luật thì
tất yếu Nhà nước phải có trách nhiệm đối với các thiệt hại mà mình gây ra cho các cá nhân,
tổ chức trong xã hội. Nhà nước pháp quyền không phải là "công trình" của riêng ai. Để có
được "công trình" này đòi hỏi không chỉ nỗ lực của riêng những người có thẩm quyền "kiến
thiết" mà còn cần phải có một sự "phản hồi" từ phía xã hội. Sự phản hồi này có thể được
thực hiện thông qua nhiều phương thức, trong đó việc phát hiện ra những hành vi vi phạm
pháp luật và yêu cầu khắc phục hậu quả là phương thức phản hồi mà chế định pháp luật về


trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước xác lập. Chế định này không chỉ là công cụ
mà qua đó Nhà nước không những kiểm soát được hoạt động của mình, phòng ngừa vi
phạm pháp luật mà qua đó Nhà nước còn bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân,
tổ chức trong xã hội và ngay cả lợi ích của chính Nhà nước - một nền pháp chế vững chắc,
tính lành mạnh và hiệu quả trong hoạt động của đội ngũ công chức - một trong những yêu
cầu quan trọng đối với Nhà nước pháp quyền.
c) Việc xây dựng chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là
phù hợp với yêu cầu của việc bảo đảm các quyền con người cũng như phù hợp với xu
thế chung của thế giới
Từ những yêu cầu cơ bản đối với việc bảo đảm các quyền con người, quyền yêu
cầu giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức nhà nước gây ra là một trong những
quyền cơ bản về dân sự, chính trị của con người. Tại khoản 5 Điều 9, Công ước quốc tế về
các quyền dân sự và chính trị ngày 16/12/1966, có hiệu lực từ ngày 23/3/1976 (Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam gia nhập ngày 24/9/1982) đã tuyên bố: "Bất cứ người nào trở
thành nạn nhân của việc bị bắt hoặc bị giam cầm bất hợp pháp đều có quyền yêu cầu được
bồi thường". Bên cạnh đó, thực tiễn pháp lý trên thế giới đã cho thấy càng ngày càng có
nhiều quốc gia có luật về trách nhiệm nhà nước (dù rằng nội dung cũng như truyền thống pháp
luật các nước có khác nhau). Nhà nước phải thừa nhận trách nhiệm đối với những hậu quả
mình gây ra. Ngay trong khu vực Đông á cũng đã có nhiều quốc gia đã có luật riêng về

trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước (Trung quốc đã ban hành Luật về trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước năm 1994, Nhật Bản có Luật Bồi thường nhà
nước từ rất sớm, năm 1947, trong khu vực Đông Nam á cũng đã có nhiều quốc gia có luật
về trách nhiệm nhà nước như Philippine, Indonesia v.v ). Đối với trường hợp của Hoa Kỳ
- quốc gia giàu có và luôn tự hào về nền dân chủ của mình - thì hiện vẫn tồn tại nguyên tắc
"miễn trừ quốc gia" ở quốc gia này. Tuy nhiên, điều này không đồng nghĩa với việc Nhà
nước Hoa Kỳ từ chối trách nhiệm mà Nhà nước Hoa Kỳ chỉ có thể bị kiện nếu "có sự đồng
thuận của chính quốc gia này" [37, tr. 17] và cơ quan có thẩm quyền thực hiện "đồng
thuận" để Nhà nước bị kiện ở Hoa Kỳ là Quốc hội Hoa Kỳ, theo đó quyền phủ quyết việc
áp dụng hoặc giữ nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia thuộc về Quốc hội Hoa Kỳ.
Mặc dù cho đến nay Hoa Kỳ vẫn giữ nguyên tắc miễn trừ quốc gia đối với việc bồi


thường thiệt hại do công chức gây ra trong hoạt động tư pháp, lập pháp nhưng Hoa Kỳ
cũng đã thừa nhận trách nhiệm trong lĩnh vực hành chính (năm 1946 Quốc hội Hoa Kỳ
đã ban hành Luật bồi thường liên bang quy định phủ quyết nguyên tắc miễn trừ trách
nhiệm quốc gia đối với việc bồi thường thiệt hại do công chức gây ra trong hoạt động hành
chính) [372, tr. 17]. Trong bối cảnh như vậy, không chỉ hòa vào xu thế chung của khu vực,
của thế giới mà việc thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước cũng là phù hợp với nền dân chủ
mà chúng ta đang tích cực xây dựng.
1.2.2. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong giới hạn của
chính sách pháp lý
Nhà nước và pháp luật là hai vấn đề không bao giờ tách rời nhau và có mối quan
hệ tác động qua lại. Nhà nước ban hành ra pháp luật và pháp luật sau đó quay trở lại tác
động trở lại Nhà nước. Chính sách của Nhà nước được thể hiện thông qua công cụ chủ yếu
là pháp luật, vì vậy việc mỗi Nhà nước nhìn nhận như thế nào về vấn đề trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước mà sẽ ban hành chế định pháp luật tương ứng. Ngoài ra, đặt
trong bối cảnh của từng khu vực địa lý cũng như đặc thù truyền thống pháp luật của từng
nước mà việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước ở mức độ nào, hình
thức thể hiện trong pháp luật ra sao sẽ thể hiện rõ chính sách pháp lý của mỗi quốc gia đối

với vấn đề này. Việc xem xét một số nội dung cơ bản của chính sách pháp lý đối với vấn
đề trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước có ý nghĩa quan trọng đối với việc xây
dựng mô hình pháp lý về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và được thể hiện
ở những đặc điểm sau:
a) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong mối quan hệ với địa vị
pháp lý của Nhà nước khi tham gia một quan hệ pháp luật
Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật thì tùy vào các quan hệ cụ thể
mà tư cách của Nhà nước sẽ rất khác nhau. Nếu căn cứ vào tính chất của quan hệ pháp luật
mà Nhà nước tham gia thì tư cách này rất đa dạng, tuy nhiên, lấy tiêu chí là Nhà nước có
thực hiện hay không chức năng quản lý, điều hành xã hội khi tham gia một quan hệ pháp
luật thì có thể phân chia thành hai loại: Một là, Nhà nước nhân danh quyền lực công khi
tham gia quan hệ pháp luật; hai là, Nhà nước không nhân danh quyền lực công khi tham


gia quan hệ pháp luật. Có thể nói, đây là vấn đề pháp lý nhưng mang tính chính sách, theo
đó pháp luật của mỗi quốc gia sẽ có cách quy định đặc thù riêng của mình. Có thể nói đa
số các quốc gia quy định chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước chỉ điều chỉnh trách nhiệm của Nhà nước với tư cách nhân danh quyền lực công khi
tham gia quan hệ pháp luật nào đó. Một số quốc gia lại quy định trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước theo cả hai trường hợp - Nhà nước mang tư cách bình thường và
nhân danh quyền lực công. Ví dụ: pháp luật của Cộng hòa Liên bang Đức quy định trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong ba trường hợp: một là, trách nhiệm pháp lý
trong quan hệ hợp đồng; hai là, trách nhiệm pháp lý đối với các hành vi trái luật của quan
chức chính phủ; ba là, trách nhiệm pháp lý đối với hành vi chiếm đoạt [8, tr. 2]. Về nguyên
tắc chung, khi tham gia mọi quan hệ pháp luật thì nếu Nhà nước gây thiệt hại thì đều phải
bồi thường. Tuy nhiên, trong hai loại quan hệ pháp luật nêu trên thì trách nhiệm của Nhà
nước sẽ rất khác nhau và "theo nhận thức chung thì khi tham gia những quan hệ pháp luật
bình đẳng và tự do, Nhà nước được đối xử như bất kỳ một loại chủ thể pháp luật (dân sự)
nào nên vì thế không cần có những quy định pháp luật riêng rẽ" để điều chỉnh [22, tr. 2].
Chính vì vậy, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước chỉ

điều chỉnh trách nhiệm bồi thường đối với những thiệt hại do Nhà nước gây ra khi tham
gia một quan hệ pháp luật và nhân danh quyền lực công.
b) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong mối quan hệ với tính
hợp pháp hoặc bất hợp pháp của hành vi gây thiệt hại
Như đã phân tích, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước chỉ điều chỉnh quan hệ bồi thường thiệt hại phát sinh giữa Nhà nước và bên còn lại bị
thiệt hại gây ra bởi hoạt động của Nhà nước khi nhân danh quyền lực công. Hoạt động của
Nhà nước gồm những hoạt động hợp pháp và hoạt động không hợp pháp; về nguyên tắc,
công chức khi thực thi công vụ của Nhà nước gây thiệt hại trái pháp luật cho cá nhân, tổ
chức thì Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường. Vấn đề đặt ra là nếu việc thực thi
công vụ hoàn toàn đúng pháp luật nhưng xét về kết quả thì vẫn gây ra thiệt hại cho cá
nhân, tổ chức thì trong trường hợp này Nhà nước có phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt
hại hay không? Nếu Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường thì tính chất của trách
nhiệm này có tương tự với tính chất của trách nhiệm mà Nhà nước phải gánh chịu do gây


thiệt hại trái pháp luật hay không? Về lý luận, việc bồi thường chỉ đặt ra trong trường hợp
có hành vi gây thiệt hại trái pháp luật của bên này đối với một bên khác. Trường hợp bồi
thường không do lỗi cũng chỉ được đặt ra trong một số trường hợp đặc biệt. Ví dụ: Bộ luật
Dân sự 2005, Điều 604 khoản 2 quy định: "Trong trường hợp pháp luật quy định người
gây thiệt hại phải bồi thường cả trong trường hợp không có lỗi thì áp dụng quy định đó."
và trong toàn bộ các quy định trong Chương XXI về Trách nhiệm bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng, chỉ có duy nhất Điều 623 khi quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại
do nguồn nguy hiểm cao độ gây ra là có quy định về trách nhiệm bồi thường cả trong
trường hợp không có lỗi. Đứng ở vị trí là Nhà nước thì chắc chắn Nhà nước "mong muốn"
chỉ phải bồi thường trong trường hợp gây thiệt hại trái pháp luật; tuy nhiên đứng ở vị trí
của người bị thiệt hại thì nếu Nhà nước không phải bồi thường cho họ cho dù việc gây
thiệt hại của Nhà nước là không trái pháp luật sẽ là rất bất công vì hoạt động công quyền
của Nhà nước được thực hiện là nhằm mục đích chung, vì lợi ích chung.
c) Về mức bồi thường

Đây là yếu tố có ảnh hưởng nhiều đến các quy định về bồi thường trong pháp luật
của các quốc gia vì nó liên quan đến "túi tiền" của Nhà nước (ngân sách) và có mối liên hệ
chặt chẽ với tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của hành vi gây thiệt hại.
Trên nguyên tắc chung, thiệt hại phải được bồi thường toàn bộ và kịp thời, tuy
nhiên các quốc gia lại có cách quy định rất khác nhau. Pháp luật của Nhật Bản trên cơ sở
tiếp cận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trên hai góc độ: một là, bồi thường
trong trường hợp hành vi gây thiệt hại là hành vi trái pháp luật; hai là, đền bù cho nạn nhân
của hoạt động tố tụng hình sự trên cơ sở mức đền bù được ấn định rõ ràng trong Luật. Đối
với trường hợp thứ nhất, hành vi gây thiệt hại là trái pháp luật, vì vậy mức bồi thường là
toàn bộ thiệt hại; trường hợp thứ hai, các hoạt động tố tụng hình sự dù đúng Luật nhưng
xét về hậu quả vẫn gây ra thiệt hại cho người dân nên mức đền bù sẽ là cố định [19, tr. 10].
Pháp luật Việt Nam, cụ thể là Nghị quyết số 388 thì lại quy định giới hạn mức bồi thường
tổn thất về tinh thần cho nạn nhân của hoạt động tố tụng hình sự (Điều 5). Pháp luật của
Philippine cũng quy định mức bồi thường tối đa (không quá 10.000 peso) trong mọi trường
hợp [4, tr. 22].


d) Về các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước chịu sự điều chỉnh của pháp luật về
trách nhiệm nhà nước
Có thể nói, đây là vấn đề thể hiện rõ nhất chính sách pháp lý của các quốc gia khi
quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Bộ máy nhà nước của hầu hết các
quốc gia tuy có ít nhiều khác nhau song đều được xây dựng trên cơ sở của học thuyết tam
quyền phân lập, vì vậy hoạt động của Nhà nước về cơ bản cũng được phân chia theo các
lĩnh vực hoạt động: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhiều quốc gia không loại trừ bất kỳ
lĩnh vực hoạt động nào ra khỏi phạm vi điều chỉnh của pháp luật bồi thường thiệt hại của
Nhà nước song cũng không ít quốc gia loại trừ một hoặc hai lĩnh vực. Pháp luật của Nhật
Bản không quy định lĩnh vực nào thì chịu sự điều chỉnh của Luật Bồi thường nhà nước
Nhật Bản - điều này đồng nghĩa với việc "không quy định" tức là "không loại trừ" (xem
Điều 1 Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản). Điều này cũng được các chuyên gia pháp lý
Nhật Bản khẳng định [19, tr. 9]. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng Luật Bồi thường nhà nước

Nhật Bản cho thấy lĩnh vực lập pháp là lĩnh vực rất nhạy cảm, vì vậy, dù không loại trừ
song việc Tòa án khi xét xử các vụ kiện về yêu cầu bồi thường đối với hoạt động lập pháp
cũng là rất hạn chế vì:
(1) hoạt động lập pháp là hoạt động mang tính quốc gia và về nguyên
tắc những hoạt động mang tính quốc gia được loại trừ khỏi sự tác động của hoạt
động tư pháp; (2) Về mặt chính trị, Nhà nước mà cụ thể là Quốc hội ban hành
một đạo luật bị coi là vi hiến thì có thể xác định sự sai sót này của Quốc hội là
hậu quả của hoạt động bầu cử - nói cách khác sai sót không phải do quá trình
lập pháp mà là do sự lựa chọn khi bầu cử [34, tr. 8].
Pháp luật của Hoa Kỳ chỉ quy định trách nhiệm đối với hoạt động hành chính, loại
trừ trách nhiệm nhà nước đối với lĩnh vực lập pháp và tư pháp [37, tr. 17]. Pháp luật của
Trung Quốc, nước có nhiều điểm tương đồng nhất với Việt Nam, cũng loại trừ hoạt động
lập pháp ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước. Trong đạo luật này chỉ có hai chương khi quy định về các lĩnh vực hoạt động của
Nhà nước là Chương II về Bồi thường hành chính và Chương III về Bồi thường hình sự.
Nhìn chung, đa số các nước quy định rất hạn chế về lĩnh vực lập pháp, sự hạn chế có thể là
loại trừ hoặc là sự hạn chế áp dụng pháp luật để giải quyết trên thực tiễn. PGS.TS Nguyễn


Đăng Dung cũng đưa ra quan điểm của mình về sự đặc biệt của bồi thường thiệt hại đối
với hoạt động lập pháp, theo đó lập pháp được hiểu là việc hoạch định các chính sách,
quyết định con người thực hiện các chính sách đó, vì vậy nếu có thiệt hại xảy ra thì bồi
thường trong hoạt động lập pháp được hiểu đồng nhất với sự thay đổi chính sách, thay đổi
con người đã từng đưa ra các chính sách gây thiệt hại cho nhân dân [9, tr. 8-9].
Về tính chất của quan hệ pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước, như đã phân tích, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một yêu cầu tất
yếu của thời đại, vì vậy trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước phải là trách nhiệm
tự thân của Nhà nước. Tuy nhiên, chính sách pháp lý sẽ ảnh hưởng đến tính chất của quan
hệ pháp luật này. Nếu Nhà nước thừa nhận trách nhiệm như là trách nhiệm tự thân - Nhà
nước phải bồi thường như các chủ thể bình thường nếu gây thiệt hại - thì quan hệ bồi

thường nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự. Nếu Nhà nước không thừa nhận trách nhiệm
bồi thường của mình mà chỉ coi việc bồi thường là một hoạt động "đền bù" nhằm bù đắp
cho những mất mát, tổn thất mà các cá nhân, tổ chức đã phải gánh chịu từ hoạt động của
Nhà nước thì việc "đền bù" không thể coi là một hoạt động dân sự mà là hoạt động hành
chính. Qua đó, cơ chế để thực hiện đền bù cho các nạn nhân sẽ là cơ chế hành chính. Nếu
Nhà nước thừa nhận trách nhiệm bồi thường nhưng việc bồi thường được nhìn nhận chỉ là
"trả thay" cho công chức nhà nước vì trong nhiều trường hợp công chức không thể thực
hiện được việc bồi thường, thì điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường sẽ chỉ đặt ra đối
với bản thân công chức mà thôi.
1.3. KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM PHÁP LÝ CỦA TRÁCH NHIỆM BỒI
THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC
1.3.1. Khái niệm thiệt hại và bồi thường thiệt hại
Thiệt hại được hiểu là "mất mát, hư hỏng nặng nề về người và của" [45, tr.
1571]. Quan điểm truyền thống của pháp luật dân sự luôn coi thiệt hại là những tổn thất có
liên quan đến tài sản; tuy nhiên theo những quan điểm hiện nay thì thiệt hại bao gồm
không chỉ những tổn thất về tài sản. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường
Đại học Luật Hà Nội thì thiệt hại là "tổn thất về tính mạng, sức khỏe, danh dự, uy tín, tài
sản của cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ" [39, tr. 118]. Bộ luật Dân sự Việt Nam năm


1995 quy định tại Điều 310: "Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi
thường thiệt hại về vật chất và trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tinh thần". Bộ luật Dân sự
Việt Nam năm 2005 quy định tại Điều 305: "Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm
trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất, trách nhiệm bồi thường bù đắp tổn thất về
tinh thần." Như vậy, về mặt khoa học và luật thực định thì quan điểm phổ biến hiện nay về
thiệt hại là thiệt hại bao gồm: thiệt hại về vật chất và thiệt hại về tinh thần [2, tr. 12], [45,
tr. 713]. Thiệt hại về tinh thần bao gồm "tổn thất về danh dự, uy tín, nhân phẩm hoặc suy
sụp về tâm lý, tình cảm của cá nhân" và thiệt hại về vật chất bao gồm "tài sản bị mất, hủy
hoại, bị hư hỏng; chi phí phải bỏ ra để khắc phục, ngăn chặn thiệt hại cùng những hoa lợi,
lợi tức không thu được mà đáng ra thu được". Tóm lại, thiệt hại có thể hiểu là sự không

nguyên vẹn như trạng thái ban đầu của sự vật sau khi chịu sự tác động từ bên ngoài.
Bồi thường là việc "đền bù những tổn thất đã gây ra" [45, tr. 191]. Về mặt pháp lý,
bồi thường thiệt hại là một dạng nghĩa vụ dân sự phát sinh do gây thiệt hại. Trong pháp
luật dân sự, bồi thường thiệt hại là việc đền bù những tổn thất và khắc phục những hậu quả
do hành vi vi phạm gây ra; vì vậy bồi thường thiệt hại là "hình thức trách nhiệm dân sự
nhằm buộc bên có hành vi gây ra thiệt hại phải khắc phục hậu quả bằng cách bù đắp, đền
bù tổn thất về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại" [39, tr. 31]. Với quan
niệm thiệt hại là sự không nguyên vẹn như trạng thái ban đầu của sự vật sau khi chịu sự tác
động bên ngoài, vì vậy bồi thường thiệt hại có thể hiểu là trách nhiệm khôi phục lại tình
trạng ban đầu của sự vật hiện tượng. Về mặt pháp lý, thiệt hại là những tổn thất về tài sản,
tổn thất về tính mạng, sức khỏe, uy tín, danh dự, nhân phẩm; vì vậy, bồi thường thiệt hại là
sự khôi phục lại những tổn thất trên bằng những cách thức và tiêu chí do pháp luật đặt ra.
1.3.2. Khái niệm và đặc điểm pháp lý của trách nhiệm bồi thường thiệt hại
của Nhà nước
Trách nhiệm bồi thường thiệt hại từ hành vi xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp
của các tổ chức, cá nhân là trách nhiệm pháp lý được xác định với mọi chủ thể. Vì vậy, khi
Nhà nước thực hiện công quyền gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức thì cũng phải chịu
trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước không
chỉ nhằm khôi phục các tổn thất tài sản mà còn phải bù đắp những tổn thất tinh thần cho


các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại. Do vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là
trách nhiệm khôi phục những tổn thất về tài sản, bù đắp những tổn thất về tinh thần trong
trường hợp người thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước vì lợi ích chung đã gây thiệt hại về tài
sản, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân, tài sản, uy tín của tổ chức, quyền và lợi
ích hợp pháp của các chủ thể khác.
Trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước gồm các yếu tố
cơ bản sau: chủ thể; khách thể; các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại.
Về chủ thể, các bên trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước luôn
luôn bao gồm bên gây thiệt hại - Nhà nước, và bên bị thiệt hại là các cá nhân, tổ chức, chủ

thể khác; trong đó Nhà nước luôn luôn là một bên trong quan hệ về trách nhiệm bồi
thường thiệt hại này. Việc quy định trực tiếp trách nhiệm bồi thường thuộc về một cơ quan
đại diện chung hay trách nhiệm thuộc về từng cơ quan cụ thể thuộc về chính sách pháp lý
của mỗi quốc gia, tuy nhiên cần phải khẳng định rằng một bên chủ thể có trách nhiệm luôn
luôn là Nhà nước; cơ quan thực hiện trách nhiệm bồi thường không nhân danh mình mà
nhân danh Nhà nước trực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại cũng như nhân danh Nhà
nước khi thực hiện công vụ.
Về khách thể, trong các quan hệ pháp luật, khách thể là "lợi ích vật chất hoặc tinh
thần mà các chủ thể pháp luật mong muốn đạt được khi tham gia các quan hệ pháp luật"
[44, tr. 411]. Trong quan hệ pháp luật dân sự, khách thể là "đối tượng mà các chủ thể quan
tâm, hướng tới, nhằm đạt tới hoặc tác động vào khi tham gia quan hệ pháp luật dân sự"
[44, tr. 411]. Trên thực tế, khi hoạt động công quyền gây ra thiệt hại, thì đó là những thiệt
hại vật chất, thiệt hại tinh thần của các cá nhân, tổ chức; tuy nhiên có một thiệt hại mà
không thể đo, đếm được là lòng tin của người dân vào hiệu quả hoạt động cũng như uy tín
của Nhà nước. Chính vì vậy, khách thể trong trường hợp này là "quyền, lợi ích hợp pháp của
công dân và lợi ích của Nhà nước" vì:
khi xảy ra bất kỳ một vụ oan, sai thì không chỉ có công dân là người
duy nhất bị thiệt hại mà luôn kéo theo những tổn thất của Nhà nước. Một mặt,
Nhà nước phải bồi thường vật chất, tinh thần cho người bị oan. Mặt khác, thiệt
hại của Nhà nước tưởng chừng như vô hình nhưng hậu quả trên thực tế vẫn có


thể dễ dàng nhận thấy được. Đó là sự giảm sút uy tín của Nhà nước, là sự xói
mòn lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước [2, tr. 60].
Về các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại, trước hết, điều kiện
phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại được hiểu là tổng hợp các yếu tố cấu thành nên
trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Quan điểm chính thống hiện nay cho rằng các điều kiện
phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm: có thiệt hại xảy ra, có hành vi vi phạm
pháp luật, có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật và thiệt hại đã xảy ra,
người gây thiệt hại phải có lỗi [7, tr. 84]. Trong quan hệ bồi thường thiệt hại của Nhà nước

thì các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm:
(1) Có thiệt hại xảy ra;
(2) Có hành vi trái pháp luật trong quá trình thi hành công vụ;
(3) Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại xảy ra;
(4) Công chức gây thiệt hại phải có lỗi khi thực hiện công vụ.
Mặc dù trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là dạng trách nhiệm dân
sự, tuy nhiên, so với trách nhiệm dân sự thông thường, trách nhiệm bồi thường thiệt hại
của Nhà nước có những đặc điểm khác biệt với trách nhiệm bồi thường thiệt hại thông
thường ở những yếu tố sau:
a) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm dân sự về bồi
thường thiệt hại ngoài hợp đồng
Pháp luật Việt Nam kể từ Bộ luật Dân sự 1995 đến nay đều quy định trách nhiệm
bồi thường thiệt hại do công chức nhà nước gây ra, theo đó quan hệ bồi thường nhà nước
là quan hệ pháp luật dân sự. Cũng có ý kiến cho rằng quan hệ pháp luật này vừa có tính
dân sự, vừa có tính hành chính vì một bên chủ thể trong quan hệ pháp luật luôn là Nhà
nước [19, tr. 10].
Như đã phân tích, việc xác định tính chất của quan hệ bồi thường nhà nước chịu
ảnh hưởng của chính sách pháp lý. Tuy nhiên, xuất phát từ tính tất yếu của việc xác định
trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, vì vậy, Nhà nước cũng như các chủ thể