LUẬN VĂN: Hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam docx

LUẬN VĂN:

Hiệu quả xây dựng pháp luật của
Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam










MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Pháp luật là công cụ chủ yếu để nhà nước quản lý xã hội, bảo vệ các quyền tự do,

dân chủ của công dân, vì thế, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là một nhu
cầu khách quan, là nhiệm vụ cơ bản và quan trọng hàng đầu của nhà nước. Trong tổ
chức và hoạt động của Nhà nước ta, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ
quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thực thi pháp luật,
quản lý, điều hành các lĩnh vực của đất nước đồng thời có vai trò rất quan trọng trong
hoạt động xây dựng pháp luật.
Nhằm phân tích hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ, đề xuất
những tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ là nội
dung chính mà luận văn này nghiên cứu, phân tích. Nhận thức đây là vấn đề mới và rất
khó, đòi hỏi phải nghiên cứu toàn diện và hệ thống mới có thể lý giải, phân tích, đánh
giá được đầy đủ, chính xác, vì vậy luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu công tác xây
dựng pháp luật của Chính phủ trong khoảng thời gian 5 năm với mong muốn bước đầu
tìm ra một phương pháp tiếp cận đánh giá hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của
Chính phủ, góp phần đưa ra được nhận thức và đánh giá khách quan để nâng cao hơn
nữa hiệu quả công tác này.
Trong những năm qua, Chính phủ đã có nhiều cố gắng và đã đạt được những
thành tựu nhất định trong công tác xây dựng pháp luật, góp phần tạo lập hành lang pháp
lý cho công cuộc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tuy
nhiên, công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ cũng còn những tồn tại, bất cập, thể
hiện ở chất lượng, tiến độ soạn thảo, trình các dự án luật, pháp lệnh và ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật chưa đáp ứng được đầy đủ, kịp thời các yêu cầu đặt ra. Nhiều
nghị định vẫn còn dừng lại ở "quy định khung", chưa cụ thể, chi tiết hoặc ban hành còn
chậm, nội dung còn chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu tính khả thi
Từ những phân tích nói trên, tôi chọn đề tài: "Hiệu quả xây dựng pháp luật của
Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam" làm luận văn tốt nghiệp cao
học.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Vấn đề hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của nhà nước Việt Nam nói chung
và vai trò của Chính phủ Việt Nam nói riêng trong quá trình thực hiện công tác này, đã

có một số đề án, đề tài khoa học, luận án, luận văn hoặc các bài viết trên các tạp chí, các
báo chuyên ngành như các đề án:
- "Đổi mới quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật dài hạn và hàng năm" (2004), Đề án do Bộ Tư pháp chủ trì thực hiện.
- "Xây dựng cơ chế huy động có hiệu quả sự tham gia của các chuyên gia, các
nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn và nhân dân vào quá trình xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật" (2004), Đề án do Bộ Tư pháp chủ trì thực hiện.
- "Nâng cao chất lượng các dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị, trình
Quốc hội, UBTVQH" (2006), Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, do Văn phòng Chính
phủ chủ trì thực hiện.
Một số sách tham khảo, luận văn, luận án, báo cáo có liên quan:
- "Sự hạn chế quyền lực nhà nước" của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung.
- "Mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam" của
GS, TSKH Đào Trí Úc.
- "Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội" (2004), Nxb Chính trị
quốc gia, Hà Nội.
- "Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật" (2005), Nxb Tư pháp,
Hà Nội.
- "Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh thực trạng
và giải pháp" (2008), Nxb Lao động - xã hội, Hà Nội.
- "Tài liệu tham khảo về quy trình lập pháp của một số quốc gia trên thế giới"
của Ban Công tác lập pháp.
- "Báo cáo kết quả chuyến thăm và làm việc của Đoàn đại biểu Quốc hội nước ta
tại Vương quốc Thái Lan và Nhật Bản".
Một số bài báo khoa học về chủ đề này đã được công bố là:
- "Đẩy mạnh công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng
dẫn thi hành luật, pháp luật" PGS.TS Kiều Đình Thụ.

- "Sự cần thiết khách quan của quyền lập quy của Chính phủ", Nguyễn Đăng
Dung - Nguyễn Thị Phượng (2006).

- "Đổi mới quy trình xây dựng pháp luật tại Chính phủ" của TS. Phạm Tuấn
Khải.
Các công trình khoa học trên chủ yếu dành cho việc nghiên cứu quy trình xây
dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội; quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính
phủ hoặc nghiên cứu một số nội dung, khía cạnh trong hoạt động xây dựng pháp luật.
Luận văn này dành cho việc nghiên cứu hiệu quả trong xây dựng pháp luật của Chính
phủ dưới các tiêu chí cụ thể, từ đó rút ra các đánh giá về tổ chức, điều hành của Chính
phủ trong công tác này. Như vậy, nội dung nghiên cứu đặt ra từ đề tài này không trùng
lặp với các công trình nghiên cứu đã được công bố trước đây.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Nghiên cứu đề tài luận văn nhằm mục đích:
- Làm rõ nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong công tác xây dựng pháp
luật, tìm ra những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả, những hạn chế, bất cập trong công
tác này.
- Phân tích, chỉ ra các tiêu chí về hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của Chính
phủ.
- Đề xuất những yêu cầu và giải pháp cụ thể góp phần nâng cao chất lượng xây
dựng pháp luật của Chính phủ, đáp ứng yêu cầu đổi mới và phát triển của đất nước.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn dành cho việc nghiên cứu hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ
theo thẩm quyền tập thể Chính phủ trong thời gian 5 năm (theo nhiệm kỳ Quốc hội và
Chính phủ) từ năm 2004 đến 2009, bao gồm việc soạn thảo trình Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội các dự án luật, pháp lệnh, soạn thảo và ban hành các văn bản quy
phạm pháp luật theo thẩm quyền của Chính phủ. Luận văn không khảo sát, đánh giá
việc soạn thảo, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của Thủ
tướng Chính phủ và của các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Để có căn cứ so sánh, tham khảo, góp phần xây dựng cơ sở lý luận, luận văn
dành một phần cho việc nghiên cứu hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ một
số nước trên thế giới.

5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy
vật lịch sử, các quan điểm của Đảng Cộng sản và Nhà nướcViệt Nam về chiến lược xây
dựng, phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật, về nâng cao năng lực quản lý, điều
hành của Chính phủ, về cải cách hoạt động lập pháp, cải cách nền hành chính quốc gia ở
nước ta, luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu: Tổng hợp, hệ thống, phân
tích, so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể, kết hợp lý luận và thực tiễn để giải quyết
những vấn đề đặt ra từ đề tài luận văn.
6. Ý nghĩa của luận văn
Luận văn được thực hiện trong bối cảnh Việt Nam đã gia nhập tổ chức thương
mại thế giới (WTO) và đang có những đổi thay mạnh mẽ về kinh tế xã hội đòi hỏi phải
khẩn trương xây dựng, ban hành một khối lượng lớn các VBQPPL trên các lĩnh vực
nhằm đáp ứng các yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế và bảo đảm cho đất nước phát triển
bền vững. Nghiên cứu nhằm xây dựng một nhận thức đúng đắn về thực trạng công tác
xây dựng pháp luật của Chính phủ, đề xuất những giải pháp, góp phần nâng cao hiệu
quả công tác này là rất cấp thiết, có ý nghĩa thiết thực về lý luận và thực tiễn.
Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho hoạt động nghiên
cứu cũng như cho hoạt động thực tiễn xây dựng pháp luật.
7. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận
văn gồm 3 chương, 8 tiết.


Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN
VỀ HIỆU QUẢ XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ

1.1. NHIỆM VỤ VÀ QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH PHỦ TRONG XÂY
DỰNG LĨNH VỰC PHÁP LUẬT
Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định Chính phủ là

cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất.
Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn
hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước, bảo đảm hiệu lực của bộ
máy Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến
pháp và pháp luật và nhiều nhiệm vụ khác được quy định trong hệ thống pháp luật Việt
Nam.
Để thực hiện các nhiệm vụ tổng quát trên đây, Chính phủ có những nhiệm vụ và
quyền hạn cụ thể trong những lĩnh vực khác nhau, trong đó có nhiệm vụ và quyền hạn
trong lĩnh vực xây dựng pháp luật. Đối với lĩnh vực này, Chính phủ có nhiệm vụ trình
các dự án luật ra Quốc hội, dự án pháp lệnh ra UBTVQH và trình Chương trình của
Chính phủ về xây dựng Luật, Pháp lệnh với UBTVQH; ban hành các văn bản quy phạm
pháp luật quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết
của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước và đề thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
được giao, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong các văn bản quy
phạm pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp.
Để thực hiện được nhiệm vụ và quyền hạn trong lĩnh vực này, Chính phủ rất coi
trọng công tác xây dựng pháp luật, coi đó là nhiệm vụ trọng tâm trong hoạch định chính
sách vĩ mô, tạo khuôn khổ pháp lý để xây dựng đất nước. Hoạt động xây dựng pháp luật
của Chính phủ góp phần đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, hội nhập
kinh tế và xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Từng bước xác
lập và hình thành đồng bộ thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, thúc đẩy đầu
tư, kinh doanh, duy trì tốc độ tăng trưởng cao và bền vững của nền kinh tế. Cải cách
mạnh mẽ hệ thống pháp luật trước yêu cầu chủ động hội nhập sâu rộng với khu vực và

thế giới, đặc biệt khi Việt Nam đã trở thành thành viên của WTO. Cải cách một bước
thể chế hành chính nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước,
bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần
của nhân dân.
Một chức năng cơ bản của Chính phủ trong lĩnh vực pháp luật chính là chức
năng hành pháp, tổ chức thi hành luật, đưa các quy định của luật vào cuộc sống, trong

đó việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền để hiện thực hơn các
quy định của luật, pháp lệnh do Quốc hội, UBTVQH ban hành. Văn bản quy phạm pháp
luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng là sự tiếp tục thể chế hoá
đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Quá trình hoạch định chính sách quốc gia
không chỉ dừng lại ở ban hành luật, pháp lệnh mà phải cụ thể hoá, đưa các đạo luật vào
cuộc sống thông qua lập quy của Chính phủ.
1.2. HIỆU QUẢ CỦA PHÁP LUẬT
1.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật
Trong các văn bản ban hành trước Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
2008, VBQPPL được định nghĩa là văn bản do chính quyền nhà nước có thẩm quyền
ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung được Nhà
nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN.
Trong thực tiễn nghiên cứu và thực thi pháp luật cho thấy định nghĩa này gây
nhiều tranh cãi. Nhiều ý kiến cho rằng không nên nói văn bản quy phạm pháp luật
"nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN", quy định này làm cho
khái niệm trở nên quá trừu tượng và khó có thể chỉ rõ được thế nào là quan hệ xã hội
theo định hướng XHCN. Việc quy định văn bản quy phạm pháp luật "được Nhà nước
bảo đảm thực hiện" đã đưa đến giải thích của Chính phủ tại Nghị định 101/CP ngày
23/9/1997 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành luật ban hành VBQPPL năm 1996 là
"Văn bản được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như tuyên truyền, giáo
dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần
thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài
đối với người có hành vi vi phạm".

Tại Nghị định số 161/2005/NĐ-CP thay thế Nghị định 101/CP, vấn đề nói trên
được giải thích là: "được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy
định của pháp luật "; Giải thích này cũng chưa làm rõ hơn đặc trưng của VBQPPL và
dẫn đến sự khó khăn khi phân biệt VBQPPL với văn bản cá biệt và văn bản hành chính.
Trong khi đó, yếu tố để phân biệt VBQPPL với các văn bản khác là tính cưỡng chế từ
các quy phạm pháp luật.

Để khắc phục những bất cập trên, Luật ban hành VBQPPL được Quốc hội khoá
XII thông qua tại kỳ họp thứ ba ngày 3/6/2008 và có hiệu lực thi hành từ ngày
01/1/2009, đã khắc phục những bất cập trên, đưa các dấu hiệu đặc trưng cần và đủ của
VBQPPL, đó là: Văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật; Do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành trong phạm vi và hình thức được quy định trong luật; Được ban
hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định; Và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL 2008 quy định: "VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà
nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục
được quy định trong luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND,
trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm
thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội".
So với hệ thống VBQPPL của một số nước trên thế giới thì hệ thống VBQPPL
của chúng ta có quá nhiều hình thức VBQPPL. Ở nhiều nước các VBQPPL do các cơ
quan Trung ương ban hành thường chỉ có từ 2 đến 3 hình thức VBQPPL: Luật và Nghị
định, nếu có Thông tư thì Thông tư chỉ có tính chất hướng dẫn, không đặt ra các quy
phạm mới. Mặt khác mỗi cơ quan ở nước ta lại có quyền ban hành nhiều loại văn bản,
tình hình này làm cho hệ thống VBQPPL trở nên rất phức tạp. Đây cũng là nguyên nhân
làm xuất hiện mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống văn bản và tình trạng chậm ban
hành các văn bản quy phạm pháp luật thi hành.
Luật ban hành VBQPPL 2008 đã loại trừ Nghị quyết của Chính phủ, Chỉ thị của
Thủ tướng, chỉ thị của Bộ trưởng ra khỏi hệ thống VBQPPL.
Hiện nay, hệ thống VBQPPL của nước ta bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết
do Quốc hội ban hành, pháp lệnh, nghị quyết do UBTVQH ban hành; lệnh, quyết định
do Chủ tịch nước ban hành; nghị định do Chính phủ ban hành; quyết định do Thủ tướng

Chính phủ ban hành; nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao;
Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quyết định của Tổng kiểm toán
nhà nước; nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc giữa Chính phủ với cơ quan Trung
ương của tổ chức chính trị - xã hội; thông tư liên tịch giữa chánh án Toà án nhân dân tối
cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ tưởng cơ

quan ngang bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân
dân tối cao, giữa Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; văn bản quy phạm của
HĐND, UBND.
1.2.2. Hiệu quả của pháp luật
Trong khoa học pháp lý, khái niệm hiệu quả của pháp luật chưa được nghiên cứu
nhiều. Chúng ta biết nhiều đến khái niệm hiệu quả trong kinh tế, đầu tư, kinh doanh
Xét cho cùng thì hiệu quả là một thước đo quan trọng phản ánh sự thành công của bất
kỳ một hoạt động kinh tế, xã hội nào và của các chính sách tương ứng.
Trong lĩnh vực pháp luật thì hiệu quả được xem xét tổng thể, dưới nhiều góc độ
khác nhau từ lợi ích kinh tế, chính trị, đến ổn định xã hội, an ninh quốc phòng, ý thức
pháp luật của công dân… Hiệu quả của pháp luật còn là sự so sánh giữa đầu tư tiền của,
công sức, thời gian của xã hội để xây dựng và ban hành văn bản pháp luật với kết quả
mang lại sau khi văn bản pháp luật được thực hiện.
Bước chuyển biến cơ bản nhất, rõ nhất cho thấy hiệu quả của pháp luật thể hiện ở
chỗ pháp luật đã trở thành công cụ chủ yếu để nhà nước quản lý xã hội, quản lý nền
kinh tế của nhà nước. Pháp luật đã phát huy tác dụng phát triển xã hội một cách đầy
hiệu quả.
1.3. HIỆU QUẢ CÔNG TÁC XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ
Vận dụng lý luận về hiệu quả của pháp luật và dựa trên kết quả khảo sát thực tế,
luận văn tiến hành việc đánh giá hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ
theo các tiêu chí sau:
- Số lượng văn bản quy phạm pháp luật được Chính phủ xây dựng và ban hành.
- Chất lượng VBQPPL được Chính phủ xây dựng và ban hành.
- Tiến độ soạn thảo và thời hạn trình dự án luật, pháp lệnh so với Kế hoạch đã đề
ra.

- Tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật.
- Chất lượng công tác thẩm định.
- Hiệu quả công tác xây dựng pháp luật trong quá trình thực hiện trình tự, thủ tục
của Luật Ban hành VBQPPL 2008.

1.3.1. Đánh giá hiệu quả theo số lượng văn bản quy phạm pháp luật được
Chính phủ xây dựng và ban hành
Những năm vừa qua cùng với phát triển kinh tế, văn hoá - xã hội đạt nhiều tiến
bộ, chính trị ổn định, quốc phòng được tăng cường, an ninh chính trị được giữ vững,
quan hệ đối ngoại được mở rộng. Đó là kết quả của đường lối đúng đắn của Đảng ta, sự
quản lý có hiệu quả của Nhà nước, sự điều hành năng động của Chính phủ, sự nỗ lực, cố
gắng của toàn dân. Trong đó phải thấy vai trò tích cực của những cơ chế, chính sách đã ban
hành. Đây là giai đoạn hệ thống pháp luật rất được quan tâm, xây dựng, bổ sung và từng
bước hoàn thiện với số lượng VBQPPL mà Chính phủ xây dưng, ban hành là rất lớn.
Trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI (2002-2007), Chính phủ đã trình 118 dự án
luật, 2 nghị quyết của Quốc hội và 52 dự án pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH.
Kết quả thực hiện cụ thể như sau:
- Năm 2003: Quốc hội thông qua 19 luật, 02 nghị quyết; UBTVQH thông qua 12
pháp lệnh, 02 nghị quyết.
- Năm 2004: Quốc hội thông qua 13 luật, bộ luật; UBTVQH thông qua 12 pháp
lệnh.
- Năm 2005: Quốc hội thông qua 29 luật, bộ luật; UBTVQH thông qua 4 pháp
lệnh.
- Năm 2006: Quốc hội thông qua 21 luật, 01 nghị quyết; UBTVQH thông qua 2
pháp lệnh.
- Năm 2007: Quốc hội thông qua 2 luật; UBTVQH thông qua 5 pháp lệnh.
Như vậy, Quốc hội khoá XI (2002-2007) đã thông qua được 84 luật, bộ luật, 05
nghị quyết; UBTVQH đã thông qua 35 pháp lệnh, 03 nghị quyết. Trong nhiệm kỳ Quốc
hội khoá XII (2007-2011) Chính phủ đề xuất đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp
lệnh 126 dự án luật, 03 dự thảo nghị quyết của Quốc hội, 20 dự án pháp lệnh và 01 dự
thảo nghị quyết của UBTVQH. Với số lượng văn bản cần xây dựng rất lớn, trong khi

nhiệm kỳ của Quốc hội khoá XII chỉ có 4 năm, đó thực sự là một thách thức lớn trong
thực hiện nhiệm vụ lập pháp.
Một mặt là cơ quan trình Quốc hội, UBTVQH ban hành luật, pháp lệnh, Chính

phủ còn có nhiệm vụ ban hành nghị định để hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Đây là
yêu cầu cấp thiết và là công tác trọng tâm trong chỉ đạo, điều hành của Chính phủ. Chỉ
tính riêng năm 2006, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 4.706 văn bản
(trong đó 37 nghị quyết, 161 nghị định, 38 chỉ thị, 290 quyết định và hàng chục ngàn
các VBQPPL do các Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, nhằm cụ thể hoá và hướng dẫn thi
hành luật, pháp lệnh, nghị định.
Qua phân tích, đánh giá các số liệu cụ thể cho thấy dưới tiêu chí về số lượng văn
bản quy phạm pháp luật mà Chính phủ tham gia xây dựng và ban hành là đạt hiệu quả.
Một so sánh nhỏ ở đây cho thấy mức độ đánh giá là đúng mức: Quốc hội từ khoá I đến
khoá VII (1946-1987) chỉ thông qua được 105 đạo luật, riêng 01 khoá Quốc hội khoá XI
thông qua 84 luật, 35 pháp lệnh, 03 nghị quyết. Theo thống kê nhiều năm, thì trên 80%
các dự án luật, pháp lệnh Quốc hội thông qua là do Chính phủ soạn thảo và trình.
1.3.2. Đánh giá hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ theo chất lượng
của văn bản quy phạm pháp luật
Để phục vụ quá trình đổi mới, Chính phủ đã xây dựng, soạn thảo nhiều đạo luật
quan trọng như: Luật doanh nghiệp, Luật đầu tư, Luật sở hữu trí tuệ, Luật thương mại,
Luật phòng chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật luật sư,
Luật kinh doanh bất động sản, Luật xây dựng, Luật quy hoạch, Luật chứng khoán, Luật
ký kết gia nhập điều ước quốc tế, Luật đất đai… Các luật này đã được Chính phủ chuẩn
bị kỹ càng, công phu trước khi trình Quốc hội xem xét thông qua. Nhiều đại biểu Quốc
hội, các uỷ ban thẩm tra của Quốc hội đánh giá cao về chất lượng của các dự án luật,
pháp lệnh do Chính phủ soạn thảo. Đây là một nỗ lực rất lớn của Chính phủ trong quá
trình xây dựng pháp luật và là thành tựu lớn của Chính phủ trong lĩnh vực pháp luật.
Tuy nhiên, so với yêu cầu của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và yêu cầu của
sự phát triển đất nước trong thời kỳ mới, công tác xây dựng pháp luật còn tồn tại rất
nhiều bất cập, hạn chế, khiến cho chất lượng các dự án luật, pháp lệnh Chính phủ trình
Quốc hội chưa cao; thậm chí một số đạo luật và pháp lệnh còn chưa phản ánh được nhu

cầu đòi hỏi của cuộc sống, nên khi áp dụng trong thực tiễn đã gây ra ảnh hưởng tiêu cực
đến môi trường sản xuất kinh doanh, đến việc thu hút đầu tư nước ngoài và đến các

chính sách xã hội của nhà nước. Không ít dự án luật, pháp lệnh tính dự báo không cao
nên đã dẫn đến một số quy định khó đi vào cuộc sống, phải sửa đổi bổ sung nhiều lần,
bổ sung ngay sau một thời gian ngắn ban hành. Trong tổng số các dự án luật được thông
qua, số các luật sửa đổi, bổ sung còn chiếm tỷ lệ khá cao (hơn 44%), trong đó các đạo
luật thuộc lĩnh vực kinh tế do có sự chuyển đổi nhanh về cơ cấu nền kinh tế nên tỷ lệ
sửa đổi cao hơn (gần 58% trên tổng số dự án thuộc lĩnh vực này).
Số lượng dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chủ trì soạn thảo thường chiếm hơn
90% số lượng luật, pháp lệnh được Quốc hội, UBTVQH thông qua hàng năm, đồng thời
với các văn bản này là một khối lượng lớn các văn bản quy định chi tiết mà Chính phủ
có trách nhiệm ban hành. Mặt khác, yêu cầu về chất lượng xây dựng VBQPPL đòi hỏi
ngày càng cao. Trong khi đó, Chính phủ phải dành nhiều thời gian, công sức cho thực
hiện nhiệm vụ quản lý, điều hành đất nước, không đủ thời gian, nguồn nhân lực cho
công tác này nên phần nào dẫn đến tình trạng xây dựng VBQPPL chưa đạt chất lượng
cao.
1.3.3. Đánh giá tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật
Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XI (2002-
2007) gồm 170 dự án, trong đó 118 dự án luật, nghị quyết của Quốc hội và 52 dự án
pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc
hội nhiệm kỳ XII (2007-2011) gồm 84 dự án luật, 10 dự án pháp lệnh là chương trình
chính thức và 34 dự án luật thuộc chương trình chuẩn bị.
So với nhiệm kỳ khoá X với khoá XI cho thấy công tác xây dựng pháp luật đạt
được những kết quả đáng khích lệ. Gần 80% số dự án có trong chương trình đã được
thông qua. Qua thống kê ở trên cho thấy tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống
VBQPPL có ý nghĩa hết sức quan trọng và mặt khác cũng cho thấy công việc này cũng
hết sức phức tạp, khó mà tránh được tất cả các sai sót trong quá trình xây dựng pháp
luật.
Có thể đánh giá tính đồng bộ trong hệ thống VBQPPL của ta chưa cao. Ví dụ
như về mặt xã hội, cho đến nay chúng ta vẫn chưa có luật khám chữa bệnh, chúng ta có

nhiều luật về kinh doanh, sản xuất nhưng luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cũng

chưa được ban hành. Đất nước chúng ta có hơn 3200km bờ biển và gắn với đó là rất
nhiều quan hệ cần điều chỉnh thì chúng ta cũng chưa có luật về biển…
Về tính thống nhất trong hệ thống VBQPPL. Đây là tiêu chí quan trọng của hệ
thống pháp luật, tuy nhiên hiệu quả trong công tác này là chưa cao. Nhiều luật, pháp
lệnh Chính phủ trình có nội dung không rõ, chồng chéo với các dự án luật, pháp lệnh
khác đang xây dựng hoặc đã ban hành. Ví dụ như Luật xây dựng mâu thuẫn với Luật
đấu thầu về các quy định về đấu thầu xây dựng. Hay như Luật đất đai và Luật nhà ở,
Luật nhà ở với dự án luật đăng ký bất động sản…
Đối với các VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ cũng chưa làm
tốt được việc này.
Qua hơn 5 năm triển khai thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày
14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra rà soát và xử lý VBQPPL đã từng bước đi vào nề
nếp và đạt được nhiều kết quả tích cực. Các bộ ngành thường xuyên rà soát, định kỳ hệ
thống hoá VBQPPL liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của mình, qua đó bãi bỏ
hoặc kiến nghị bãi bỏ các văn bản hết hiệu lực thi hành, mâu thuẫn, chồng chéo. Chính
phủ đã rà soát và xác định 60 văn bản hết hiệu lực, gồm 17 nghị định, nghị quyết của
Chính phủ, 6 quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ.
Qua công tác giám sát của Quốc hội (Báo cáo số 1763/BC-UBPL12 ngày
2/12/2009 về kết quả giám sát việc thực hiện Nghị quyết 55/2005/QH11 về việc ban
hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Toà án
nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ngày 2/12/2009) cũng cho thấy có 09
nghị định có dấu hiệu trái luật, pháp lệnh (có phụ lục kèm theo).
Dưới tiêu chí này cho thấy hiệu quả trong công tác xây dựng pháp luật của Chính
phủ là chưa cao.
1.3.4. Đánh giá hiệu quả theo tiến độ soạn thảo và thời hạn trình dự án luật,
pháp lệnh so với kế hoạch đặt ra
Soạn thảo dự án luật, pháp lệnh là giai đoạn tiếp theo của công đoạn lập Chương
trình xây dựng Luật, Pháp lệnh. Đây là giai đoạn đóng vai trò rất quan trọng, có ý nghĩa
quyết định đến tính khả thi, chất lượng dự án luật, pháp lệnh. Nhiều dự án luật, pháp

lệnh dành thời gian cho công việc soạn thảo quá dài. Có dự án luật, pháp lệnh Ban soạn
thảo báo cáo Chính phủ là chuẩn bị hơn 10 năm. Đây là một sự lãng phí ghê gớm về
thời gian, công sức. Nó phản ánh một năng lực tổ chức yếu kém về tổ chức và kiến thức
xây dựng pháp luật. Bên cạnh đó lại có những dự án luật thời gian soạn thảo không đến
một năm đã trình Chính phủ xem xét. Đây cũng là những dự án không đạt về chất
lượng, chạy theo kế hoạch, sự kiện…
Để khắc phục những nguyên nhân hạn chế và đẩy nhanh tiến độ soạn thảo, ban
hành văn bản quy định chi tiết, trong những năm qua bên cạnh việc thực hiện các trình
tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL, Chính phủ đã ban hành
Chương trình xây dựng Nghị định hàng năm của Chính phủ. Ngoài ra trong chương
trình làm việc của Chính phủ, Thủ tướng, các bộ, ngành cũng ấn định thời hạn cụ thể
theo từng tháng, quý để các đơn vị nắm được lịch trình, thời gian, tiến độ soạn thảo,
trình tự dự thảo văn bản quy định chi tiết. Thủ tướng Chính phủ cũng thường xuyên
kiểm tra đôn đốc các cơ quan chủ trì soạn thảo thực hiện đúng quy trình, chất lượng và
tiến độ của dự thảo văn bản.
Theo đánh giá, trong thời gian qua công tác xây dựng pháp luật đã được lãnh đạo
các bộ, ngành quan tâm hơn. Tuy nhiên, còn một số bộ chưa thực sự coi trọng và đầu tư
thích đáng cho công tác xây dựng pháp luật. Đây là nguyên nhân dẫn đến tình trạng nợ
đọng các văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh thuộc thẩm quyền ban hành của
Chính phủ. Chính phủ đã đánh giá và kiểm điểm vấn đề này và đã có những biện pháp
khắc phục một cách cơ bản. Kết quả từ năm 2008 đến nay, tình trạng nợ đọng đã giảm
đi rõ rệt, từ 60% số văn bản quy định chi tiết chưa được ban hành vào thời điểm giữa
năm 2006 giảm xuống còn khoảng 10% vào cuối năm 2007.
Tuy nhiên trong thực tế tình trạng chậm ban hành và nợ đọng văn bản quy định
chi tiết vẫn chưa được khắc phục triệt để. Tính đến ngày 15/6/2009 còn 28 văn bản quy
định chi tiết 11 luật, 2 pháp lệnh có hiệu lực trước ngày 1/7/2009 chưa được ban hành
và có 21 văn bản quy định chi tiết 4 luật, 2 pháp lệnh có hiệu lực từ ngày 01/7/2009
chưa được ban hành.
Theo thống kê của Đoàn giám sát của Quốc hội thì trong 63 luật, 18 pháp lệnh,
01 nghị quyết của Quốc hội đã có hiệu lực, có 704 nội dung cần quy định chi tiết, các cơ

quan được giao đã quy định chi tiết được 437 nội dung, còn 274 nội dung chưa được
quy định chi tiết.
Qua phân tích nêu trên cho thấy, hậu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ dưới
tiêu chí về thời gian soạn thảo và tiến độ là không cao, còn quá nhiều bất cập.
1.3.5. Đánh giá hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ
qua hoạt động thẩm định
Công tác thẩm định là một khâu bắt buộc trong quy trình xây dựng VBQPPL
được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL. Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự
án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình: Đối với những nội dung phức
tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ
trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan hữu
quan, các chuyên gia, nhà khoa học.
Công tác thẩm định tập trung vào những vấn đề sau:
- Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn
bản.
- Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách
của Đảng.
- Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống
pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành
viên.
- Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự
thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để
thực hiện.
Trong những năm gần đây, công tác thẩm định của Bộ Tư pháp với các dự án
luật, pháp lệnh, dự thảo VBQPPL của Chính phủ đã được cải thiện đáng kể. Nhiều báo
cáo thẩm định đưa ra những lời nhận xét, đánh giá vừa mang tính tư vấn, vừa mang tính
phản biện cao đối với nhiều vấn đề thuộc nội dung và hình thức của dự thảo văn bản.
Chính vì vậy nhiều ý kiến thẩm định đã được các Bộ, ngành chủ trì soạn thảo chấp
nhận, nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản, góp phần quan trọng trong việc

hoàn thiện, nâng cao chất lượng của các VBQPPL.

Tuy nhiên, công tác thẩm định vẫn còn những hạn chế về chất lượng, dẫn đến
tình trạng không đồng bộ hoặc mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật. Một số
bộ, ngành gửi hồ sơ thẩm định chậm so với quy định nên việc thẩm định của Bộ Tư
pháp cũng bị chậm theo, dẫn đến việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định đôi khi trở
nên hình thức. Mặt khác số lượng dự án, dự thảo VBQPPL cần thẩm định ngày càng
tăng, nội dung thẩm định đa dạng, phức tạp, có những vấn đề mới, liên quan đến nhiều
ngành, lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, trong khi đó đội ngũ cán bộ làm công tác
này chưa được tăng cường một cách tương xứng cả về số lượng và chất lượng, khiến
cho công tác thẩm định nhiều khi quá tải, chất lượng chưa cao. Cơ chế thẩm định theo
Hội đồng đôi khi còn hình thức.
Qua phân tích ở trên cho thấy công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ dưới
tiêu chí chất lượng thẩm định cho thấy còn nhiều bất cập, hiệu quả chưa cao.
1.3.6 Đánh giá hiệu quả công tác xây dựng pháp luật trong quá trình thực
hiện trình tự, thủ tục của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Qua nghiên cứu cho thấy nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong quá trình
xây dựng và ban hành VBQPPL ở các nước là khác nhau. Tuy nhiên, dù ở quốc gia nào
thì thực tế cũng cho thấy Chính phủ luôn đóng một vai trò quan trọng trong công tác
này của Quốc hội. Đặc biệt là, ở các nước cộng hoà nghị viện vai trò của Chính phủ
trong hoạt động lập pháp được thể hiện mạnh mẽ, bởi lẽ khác với những nước có chính
thể cộng hoà Tổng thống, ở các nước có chính thể cộng hoà nghị viện, Tổng thống
không thuộc thành phần Chính phủ nên không thể tác động đến các chính sách của
Chính phủ, và dựa vào đa số ghế của mình trong Quốc hội (Hạ nghị viện), Chính phủ
không những tự xác định chương trình hoạt động của mình mà còn có những hoạt động
và ảnh hưởng tích cực trong lĩnh vực lập pháp. Ở các nước này, Hiến pháp không trao
cho người đứng đầu nhà nước những quyền hạn quan trọng mà người đó có thể độc lập
thực hiện được. Các văn bản do người đứng đầu nhà nước ban hành thường được người
đứng đầu Chính phủ và các Bộ trưởng hữu quan kiểm tra và đồng ý trước.
Ngoài ra, sự hoạt động mạnh mẽ của các Chính phủ trên thế giới trong lĩnh vực

lập pháp được giải thích không chỉ bởi lý do nêu trên, mà còn bởi Chính phủ luôn có
trong tay lượng thông tin đầy đủ, trang bị kỹ thuật hiện đại và đội ngũ cán bộ, công

chức, chuyên gia đông đảo. Do vậy, nhìn chung ở các nước trên thế giới, kể cả những
nước có Quốc hội chuyên nghiệp với lịch sử lập pháp hàng trăm năm, có sự thừa nhận
rộng rãi các chủ thể sáng kiến pháp luật thì cơ quan đề xuất sáng kiến pháp luật và trình
nhiều dự án luật nhất vẫn là Chính phủ. Ở hầu hết các nước, Chính phủ là cơ quan trình
dự án luật, trung bình chiếm tỷ lệ 80-85%, có nước còn chiếm tới 95%.
Ở Việt Nam, theo nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, cùng
với bản chất dân chủ trong hoạt động xây dựng pháp luật, nên việc thực hiện chức năng
lập pháp của Quốc hội được Hiến pháp, Luật ban hành VBQPPL hiện hành quy định có
nhiều chủ thể có quyền tham gia vào hoạt động này. Điều 87 Hiến pháp năm 1992 quy
định: Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Toà án
nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ
chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội; đại
biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội. Mặc dù
luật quy định có nhiều chủ thể có quyền sáng kiến luật như trên, song trên thực tế Chính
phủ vẫn là chủ thể chủ yếu, quan trọng nhất, có đến trên 90% các dự án Luật, Pháp lệnh
là do Chính phủ kiến nghị và trực tiếp soạn thảo trình Quốc hội, UBTVQH. Thực tiễn
lập pháp ở nước ta trong những năm qua cho thấy một số chủ thể như các cơ quan của
Quốc hội còn có quá ít dự án luật trình ra Quốc hội, các đại biểu Quốc hội cũng chưa
trình một dự án luật nào. Đánh giá về vai trò này của Chính phủ trong việc trình các dự
án luật, Phó Giáo sư, Tiến sĩ Nguyễn Đăng Dung cho rằng, Chính phủ ở bất cứ mô hình
nào cũng có nhu cầu tự nhiên trong việc trình các dự án luật ra Quốc hội, không hề có
chuyện làm luật là việc riêng của Quốc hội [9].
Từ những quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn xây dựng pháp luật ở
Việt Nam có thể thấy vị trí, vai trò của Chính phủ trong công tác lập pháp của Quốc hội
như sau:
- Từ khi Hiến pháp năm 1980 quy định việc lập pháp của Quốc hội phải được
tiến hành theo chương trình, kế hoạch, thì Chính phủ đã trở thành cơ quan duy nhất chịu

trách nhiệm lập dự kiến Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội giúp
UBTVQH trình Quốc hội quyết định.

- Qua theo dõi, thống kê trong các CTXDL, PL hàng năm cũng như chương trình
toàn khoá của Quốc hội, có thể khẳng định Chính phủ là cơ quan chiếm hơn 90% số
lượng các dự án Luật, Pháp lệnh được trình ra Quốc hội, UBTVQH. Hiện nay, với định
hướng các đạo luật phải dần giữ vị trí trung tâm, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội,
đã được đề ra tại Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị, khoá IX về
Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định
hướng đến năm 2020 thì vị trí, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp của
Quốc hội sẽ còn lớn hơn nữa.
- Trong điều kiện toàn cầu hoá với chủ trương chủ động hội nhập quốc tế của
Việt Nam, Chính phủ với tư cách là cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện việc đàm
phán, ký kết, gia nhập các điều ước quốc tế song phương, đa phương với các quốc gia
và tổ chức quốc tế đã đóng vai trò qua trọng trong việc tạo ra nguồn luật quốc tế, đồng
thời trực tiếp thực hiện việc nội luật hoá nguồn luật đó, làm cho hệ thống pháp luật Việt
Nam có sự tương đồng với luật pháp và thông lệ quốc tế.
- Đối với các dự án Luật, Pháp lệnh do các chủ thể khác soạn thảo, trình Quốc
hội, UBTVQH, Chính phủ cũng có vai trò quan trọng trong việc tham gia và tạo điều
kiện trong cả quá trình soạn thảo và trình dự án của các chủ thể này, góp phần nâng cao
chất lượng các dự án Luật, Pháp lệnh đó.
- Chính phủ là cơ quan có vị trí quan trọng trong việc tổ chức nghiên cứu khoa
học pháp lý, xây dựng pháp luật, tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân, của các đối
tượng trực tiếp thi hành đối với dự án Luật, Pháp lệnh.
Vai trò quan trọng trên của Chính phủ trong thực hiện chức năng lập pháp của Quốc
hội có được là do những nguyên nhân khách quan và chủ quan sau:
- Đối với công tác xây dựng pháp luật, quan điểm của Đảng thể hiện rõ, pháp luật
là thể chế hoá đường lối chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân và do vậy,
pháp luật phải phù hợp với cuộc sống, phù hợp với thực tiễn đổi mới trên các lĩnh vực
khác nhau của đời sống xã hội. Theo quan điểm này, và từ thực tiễn quản lý nhà nước

cho thấy hoạt động quản lý nhà nước là kênh chủ yếu mà thông qua đó đường lối, chủ
trương của Đảng được thực hiện trong cuộc sống. Chính phủ với chức năng là cơ quan
thống nhất quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội cũng là cơ quan chủ yếu thực hiện

thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật, trong đó có hoạt động soạn
thảo, trình ra Quốc hội, UBTVQH các dự án Luật, Pháp lệnh.
Mặt khác, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt
Nam - Chính phủ thực hiện việc quản lý, điều hành mọi mặt của đời sống xã hội nên có
điều kiện nhất trong việc nắm vững thực tiễn pháp luật, những ưu điểm, hạn chế của
pháp luật hiện hành, nhu cầu mới trong điều chỉnh pháp luật. Do vậy, việc các cơ quan
của Chính phủ chủ trì xây dựng các dự án Luật, Pháp lệnh là phù hợp với thực tế công
tác quản lý nhà nước, phản ánh được sâu sát thực tiễn quản lý, điều hành, đáp ứng được
các yêu cầu bức xúc của cuộc sống đang đặt ra.
- Chính phủ là nơi tập trung nguồn lực khoa học to lớn, với các cơ quan, tổ chức
nghiên cứu, đội ngũ cán bộ khoa học, cán bộ quản lý, các chuyên gia thuộc mọi lĩnh vực
của đời sống xã hội như: pháp lý, kinh tế, kỹ thuật, quản lý… có khả năng nghiên cứu,
phát hiện kịp thời các nhu cầu điều chỉnh pháp luật, dự báo chính xác các biến đổi xã
hội, từ đó có khả năng nhất trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Hơn
nữa, Chính phủ cũng là cơ quan nắm giữ những nguồn lực vật chất quan trọng cho việc
tổ chức thực hiện các dự án Luật, Pháp lệnh. Đây cũng là một trong các lý do làm cho
Chính phủ luôn là chủ thể chính của các dự án Luật, Pháp lệnh được trình ra Quốc hội,
UBTVQH.
- Chính phủ cũng là cơ quan trực tiếp tổ chức thực hiện các Luật, Pháp lệnh do
Quốc hội, UBTVQH ban hành, trước hết là trong việc ban hành các văn bản quy định
chi tiết và hướng dẫn thi hành các Luật, Pháp lệnh đó. Mặt khác, Chính phủ là chủ thể
có vị trí đặc biệt quan trọng trong việc tổ chức thực hiện pháp luật nên Chính phủ nắm
bắt được kịp thời những thông tin phản hồi phát sinh từ thực tiễn cuộc sống, cũng là
nắm bắt kịp thời nhu cầu điều chỉnh, bổ sung pháp luật. Khác với các chủ thể sáng kiến
luật khác, Chính phủ là chủ thể chính yếu nhất tổ chức thực hiện các Luật, Pháp lệnh
sau khi được ban hành nên Chính phủ kiến nghị về luật hoặc tham gia ý kiến về kiến

nghị luật do các chủ thể khác đưa ra phù hợp với trình độ quản lý, nguồn lực vật chất và
con người, điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Ngoài ra, để thực hiện chức năng
quản lý, điều hành mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước bằng pháp
luật cũng đòi hỏi Chính phủ phải không ngừng tham gia vào quá trình hoàn thiện hệ

thống pháp luật thông qua các sáng kiến pháp luật, các hoạt động xây dựng pháp luật
của Quốc hội.
Qua phân tích nêu trên cho thấy vai trò của Chính phủ trong quá trình xây dựng
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là cơ sở lý luận và thực tiễn quan trọng
để chúng ta có cơ sở nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện và khách quan nhất về hiệu
quả xây dựng pháp luật của Chính phủ. Tính hiệu quả ở đây được nghiên cứu dưới
nhiều tiêu chí, như về thời gian cần thiết để xây dựng xong một văn bản quy phạm pháp
luật, về Chính phủ, về tính khả thi của văn bản, về tính hợp lý, đúng đắn của sáng kiến
lập pháp, về chất lượng soạn thảo, về đánh giá quá trình thi hành VBQPPL.
1.3.6.1. Tính khả thi trong xây dựng, lập Chương trình lập pháp của Quốc hội
Về nguyên tắc việc lập Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh là giai đoạn hết
sức quan trọng, cần có sự nghiên cứu kỹ lưỡng, nhằm xác định nhu cầu xã hội, chính
sách pháp luật phù hợp để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh cũng như để
điều chỉnh công tác quản lý nhà nước.
Xây dựng chương trình lập pháp của Quốc hội là một trong những bước đầu tiên
của quá trình xây dựng Luật, Pháp lệnh, định hướng cho hoạt động lập pháp của Quốc
hội với việc xác định các dự án Luật, Pháp lệnh được xây dựng và thứ tự ưu tiên xây
dựng các dự án Luật, Pháp lệnh hàng năm. Chương trình lập pháp của Quốc hội là
chương trình mang tính pháp lý do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy
nhất có quyền lập pháp quyết định. Do vậy, chương trình này được pháp luật quy định
rất chặt chẽ việc xây dựng, từ trình tự, thủ tục đến trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức
trong việc xây dựng chương trình.
Chương trình lập pháp của Quốc hội được hình thành từ đề nghị của 15 chủ thể
có quyền sáng kiến pháp luật. Mặc dù có nhiều chủ thể có quyền sáng kiến pháp luật
nhưng vai trò của các chủ thể đó không giống nhau. Đối với các chủ thể không phải là

Chính phủ, vai trò trong việc xây dựng chương trình lập pháp của Quốc hội chủ yếu thể
hiện ở việc gửi đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh, kiến nghị về Luật, Pháp lệnh đến
UBTVQH. Đối với Chính phủ, xuất phát từ vị trí là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ
quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, là chủ thể của phần
lớn các sáng kiến pháp luật nên Chính phủ có vai trò đặc biệt hơn so với các chủ thể

khác trong việc xây dựng chương trình lập pháp của Quốc hội, thể hiện trên một số mặt
sau đây:
- Chính phủ là cơ quan duy nhất có quyền lập dự kiến CTXDL, PL cả nhiệm kỳ
và hằng năm của Quốc hội, trình UBTVQH, Quốc hội xem xét, quyết định. Dự kiến
CTXDL, PL của Chính phủ xác định các dự án Luật, Pháp lệnh trên các lĩnh vực thuộc
phạm vi quản lý của Chính phủ cần phải được xây dựng và lộ trình cho việc xây dựng
các dự án Luật, Pháp lệnh cụ thể. Nếu xem xét trên phương diện quy trình lập pháp thì
đây có thể coi là giai đoạn Chính phủ trình sáng kiến pháp luật của mình với Quốc hội -
đề xuất yêu cầu ban hành Luật, Pháp lệnh mới hoặc sửa đổi, bổ sung Luật, Pháp lệnh
hiện hành, là bước đầu tiên của quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh nói chung.
- Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL, đối với các chủ thể khác đưa ra
sáng kiến lập pháp thì phải gửi cho Chính phủ tham gia ý kiến trước khi trình
UBTVQH, Quốc hội xem xét, quyết định. Sự tham gia này của Chính phủ không những
bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, tính hệ thống và tính ưu tiên của toàn bộ CTXDL, PL
mà còn bảo đảm tính khả thi của việc soạn thảo, thực hiện luật vì Chính phủ là người
chịu trách nhiệm quản lý các nguồn lực vật chất cho quá trình xây dựng các dự án Luật,
Pháp lệnh, là chủ thể chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện phần lớn các Luật, Pháp lệnh
sau khi được ban hành, kể cả các Luật, Pháp lệnh do các tổ chức, cá nhân khác đề xuất,
xây dựng trình Quốc hội, UBTVQH thông qua. Sự tham gia này của Chính phủ đối với
các đề nghị, kiến nghị về xây dựng Luật, Pháp lệnh của các chủ thể khác cũng góp phần
làm cho hệ thống pháp luật mang tính đồng bộ, đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội
và yêu cầu hội nhập quốc tế của nền kinh tế. Những yêu cầu, đòi hỏi này gắn liền với sự
quản lý, điều hành của Chính phủ nên sự tham gia ý kiến của Chính phủ có ý nghĩa rất
quan trọng. Để đáp ứng yêu cầu trên, Chính phủ quy định trình tự, thủ tục rất chặt chẽ

trong việc tham gia ý kiến về các đề nghị, kiến nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh của các
chủ thể khác tại Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 5/3/2009 của Chính phủ quy định
chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL. Theo quy định này của nghị định
này, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ lập đề nghị xây dựng Luật, Pháp
lệnh thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách gửi Bộ Tư pháp để tổng hợp, trình Chính

phủ. Để đảm bảo cho hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ, ngay từ khâu này đã
được quy định rõ về các căn cứ phải đáp ứng:
- Căn cứ vào kết quả yêu cầu, tổng hợp lý luận và thực tiễn.
- Đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết các vấn đề xã hội và các vấn đề
đó cần thiết phải điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật.
- Bảo đảm thực hiện các quyền và nhiệm vụ cơ bản của công dân.
- Phải được đánh giá tác động sơ bộ các chính sách cơ bản và nội dung chính của
văn bản.
- Phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước.
- Phù hợp với nội dung cam kết các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên
hoặc có kế hoạch trở thành thành viên.
- Các điều kiện bảo đảm thi hành văn bản phải được xác định rõ.
- Việc ban hành văn bản phải đảm bảo tính khả thi.
Trên cơ sở dự kiến CTXDL, PL của Chính phủ, các đề nghị, kiến nghị về xây
dựng Luật, Pháp lệnh của các tổ chức, cá nhân khác, UBTVQH lập dự kiến CTXDL, PL
trình Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp đầu tiên của mỗi khoá Quốc hội. Trong số
các chủ thể có quyền sáng kiến luật thì chỉ có Chính phủ có quyền dự kiến CTXDL, PL,
các chủ thể khác chỉ có đề nghị, kiến nghị về xây dựng Luật, Pháp lệnh. Với trình tự và
nội dung của quy trình này đã thể hiện vị trí quan trọng của Chính phủ trong việc tham
gia xây dựng CTXDL, PL của Quốc hội, không kể một thực tế trong những khoá Quốc
hội gần đây cho thấy phần lớn các sáng kiến lập pháp nằm trong CTXDL, PL là do
Chính phủ đề xuất. Như vậy, hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ là rất rõ ràng,
góp phần cơ bản vào quá trình xây dựng chương trình pháp luật nói chung của Nhà
nước ta.

1.3.6.2. Kết quả trong thực hiện chương trình lập pháp của Quốc hội
Chính phủ có nhiệm vụ thực hiện chương trình lập pháp của Quốc hội được thể
hiện cụ thể như sau:
Một là, Chính phủ tổ chức xây dựng và trình Quốc hội, UBTVQH các dự án
Luật, Pháp lệnh. Thông thường cơ quan, tổ chức sáng kiến pháp luật cũng là cơ quan, tổ
chức được giao chủ trì soạn thảo các dự án Luật, Pháp lệnh. Bốn bản Hiến pháp của

nước ta, từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung
năm 2001) đều quy định quyền của Chính phủ trong việc trình dự án Luật, Pháp lệnh ra
trước Quốc hội, UBTVQH. Thực tế cho thấy có trên 90% các dự án Luật, Pháp lệnh
hàng năm do Chính phủ soạn thảo trình Quốc hội, UBTVQH. Đây cũng là trách nhiệm
to lớn của Chính phủ trong việc thực hiện chương trình lập pháp của Quốc hội. Mặt
khác, nó phản ánh hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ trong nhiệm vụ thực hiện
chương trình lập pháp của Quốc hội là cao. Về cơ bản Chính phủ hoàn thành nhiệm vụ
xây dựng pháp luật trình Quốc hội thông qua trong toàn khoá Quốc hội. Công tác lập
pháp gồm một chuỗi các hoạt động khác nhau, độc lập với nhau do nhiều cơ quan, tổ
chức thực hiện nhưng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, ảnh hưởng và phụ thuộc lẫn
nhau. Chất lượng Luật, Pháp lệnh cũng như việc thực hiện chương trình hoạt động của
Quốc hội, UBTVQH do vậy, phụ thuộc vào việc Chính phủ có chuẩn bị kịp thời các dự
án Luật, Pháp lệnh, bảo đảm được tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, tính khả thi
theo chương trình công tác của Quốc hội, UBTVQH hay không. Hiện nay, việc chuẩn bị
các dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ trình được thực hiện theo quy trình sau:
- Chuẩn bị, xây dựng dự án Luật, Pháp lệnh. Hoạt động này được thực hiện theo
một quy trình độc lập trong khuôn khổ hoạt động của Chính phủ. Cơ quan được giao
nhiệm vụ thành lập Ban soạn thảo dự án Luật, Pháp lệnh gồm đại diện các Bộ, ngành
liên quan (trong nhiều trường hợp có sự tham gia của Hội đồng dân tộc và các Uỷ
ban của Quốc hội, cơ quan Trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội) để soạn
thảo dự án Luật, Pháp lệnh. Để thực hiện nhiệm vụ này, BST dự án luật, dự án pháp
lệnh có các nhiệm vụ cụ thể sau:
+ Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các VBQPPL hiện hành có liên

quan đến dự án luật, dự án pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội
liên quan đến nội dung chính của dự án luật, dự án pháp lệnh.
+ Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự án luật, dự án pháp
lệnh.
+ Chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án luật, dự án pháp lệnh.

+ Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu
sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp tuỳ theo tính
chất và nội dung của dự án luật, dự án pháp lệnh.
+ Chuẩn bị Tờ trình và các tài liệu có liên quan đến dự án luật, dự án pháp lệnh.
Trong Tờ trình phải nêu rõ sự cần thiết ban hành, mục đích, yêu cầu, phạm vi, đối
tượng, nội dung chính của dự án luật, dự án pháp lệnh và những vấn đề cần xin ý kiến
chỉ đạo, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau.
+ Phối hợp với các cơ quan, tổ chức hữu quan chuẩn bị dự thảo các văn bản
quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Sau khi hoàn chỉnh, dự án Luật, Pháp lệnh
được trình Chính phủ xem xét, quyết định trình Quốc hội, UBTVQH.
- Trình Quốc hội, UBTVQH dự án Luật, Pháp lệnh. Cách thức Chính phủ trình
dự án Luật, Pháp lệnh là việc đại diện Chính phủ đọc Tờ trình dự án Luật, Pháp lệnh
trước Quốc hội, UBTVQH. Trên cơ sở dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ trình, Quốc
hội, UBTVQH cho ý kiến về nội dung dự án Luật, Pháp lệnh.
- Phối hợp với các cơ quan thẩm tra của Quốc hội trong việc hoàn chỉnh dự án
Luật, Pháp lệnh theo ý kiến của các đại biểu Quốc hội, UBTVQH để trình Quốc hội,
UBTVQH thông qua. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì cơ quan thẩm tra của
Quốc hội đọc báo cáo thẩm tra trước Quốc hội, UBTVQH để Quốc hội, UBTVQH xem
xét, thông qua dự án luật, dự án pháp lệnh. Trước đây, theo quy định của Luật ban hành
VBQPPL năm 1996, thì Chính phủ trình và bảo vệ dự án Luật, Pháp lệnh đến khi Quốc
hội, UBTVQH xem xét, thông qua.
Hai là, đối với các dự án Luật, Pháp lệnh do các chủ thể khác được giao chủ
trì soạn thảo, trình Quốc hội, UBTVQH thì Chính phủ cử đại diện các cơ quan có
liên quan của mình tham gia quá trình soạn thảo thông qua việc tham gia làm vào

BST dự án Luật, Pháp lệnh. Chính phủ còn tham gia ý kiến đối với các dự án Luật,
Pháp lệnh này trước khi được trình ra Quốc hội, UBTVQH. Mặt khác, việc tham gia
đó còn được thực hiện ở việc Chính phủ giao trách nhiệm cho các cơ quan của mình
tham gia vào quá trình soạn thảo các dự án Luật, Pháp lệnh theo yêu cầu của cơ quan
chủ trì soạn thảo bằng nhiều hình thức khác nhau; tiến hành khảo sát, đánh giá các

quan hệ xã hội liên quan đến đối tượng điều chỉnh của dự án Luật, Pháp lệnh để giúp
cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự án Luật, Pháp lệnh trình Quốc hội, UBTVQH.
Việc Chính phủ tham gia ý kiến đối với các dự án Luật, Pháp lệnh do các cơ
quan, tổ chức khác chủ trì soạn thảo góp phần bảo đảm tính thống nhất, tính hệ thống
của hệ thống pháp luật; đồng thời cũng bảo đảm để Chính phủ thực hiện được nhiệm vụ
thi hành Luật, Pháp lệnh đã được Hiến pháp quy định phù hợp với điều kiện kinh tế -
xã hội của đất nước, trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức và yêu cầu
quản lý nhà nước. Nhiều dự án Luật, Pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức khác chủ trì
soạn thảo, Chính phủ đã tham gia theo các hình thức trên. Chẳng hạn, Chính phủ đã
tham gia ý kiến đối với một số bộ luật, luật gần đây như Bộ luật Tố tụng dân sự do
Toà án nhân dân tối cao chủ trì soạn thảo; Bộ luật Tố tụng hình sự do Viện Kiểm sát
nhân dân tối cao chủ trì soạn thảo; Luật Giao dịch điện tử do Uỷ ban Khoa học, công
nghệ và môi trường của Quốc hội chủ trì soạn thảo; Luật Bình đẳng giới do Trung
ương Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam chủ trì soạn thảo, Luật thanh niên do Trung
ương Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh soạn thảo…
Ba là, Chính phủ bảo đảm nguồn lực vật chất cho việc xây dựng các Luật, Pháp
lệnh từ ngân sách nhà nước, các nguồn viện trợ của nước ngoài. Các dự án Luật, Pháp
lệnh khi triển khai soạn thảo phải thực hiện rất nhiều hoạt động trong một khoảng thời
gian dài nên đòi hỏi phải có nguồn lực vật chất to lớn. Chính phủ phải cân đối, bố trí
nguồn lực vật chất nhất định cho việc xây dựng không chỉ các dự án Luật, Pháp lệnh do
Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội, UBTVQH mà cả các dự án Luật, Pháp lệnh do các
chủ thể khác soạn thảo. Trong điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp, việc Chính phủ
cân đối, bố trí đủ nguồn lực vật chất để xây dựng hàng chục dự án Luật, Pháp lệnh hàng
năm cũng thể hiện trách nhiệm, vai trò to lớn của Chính phủ trong hoạt động lập pháp

của Quốc hội.
1.3.6.3 Hiệu quả công tác xây dựng pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của
Chính phủ
Một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của bất cứ Chính phủ nào cũng
là quản lý và điều hành đất nước. Mà đã quản lý, điều hành thì phải biết dự liệu chính
xác và hành động cụ thể, kịp thời. Chính sự dự liệu và hành động này buộc Chính phủ