tóm tắt bài giảng luật hành chính - đh mở tp. hcm

TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ TP. HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT KINH TẾ
*
* *






Tóm tắt bài giảng :
LUẬT HÀNH CHÍNH


Thạc sĩ LÊ MINH NHỰT
Luật sư










(LƯU HÀNH NỘI BỘ)
2012

Luật hành chính

2

ủan lý Nhà nước là hoạt động không thể thiếu khi con người sống
quần tự thành xã hội và xuất hiện Nhà nước. Hoạt động này không những
giúp xã hội ổn định, trật tự mà còn là điều kiện cần thiết để xã hội phát
triển. Ngòai ra, các qui định này cũng góp phần bảo vệ quyền lợi hợp pháp
của người dân được Hiến pháp công nhận. Vì vậy, trong hệ thống pháp
luật của tất cả các nước đều có những qui định về pháp luật hành chính để
điều chỉnh các hành vi nầy.
Tại nước ta, kể từ khi áp dụng chủ trương đổi mới nhằm hòan thiện hệ
thống pháp luật trong nước, phù hợp với tiến trình hội nhập với thế giới,
các qui định về luật hành chính ngày càng mở rộng và chi phối rất nhiều
lãnh vực có liên quan.
Tài liệu tóm tắt về Luật hành chính nầy được soạn dựa trên những qui
định pháp luật hiện hành nhằm cung cấp cho sinh viên những kiến thức cơ
bản liên quan đến hoạt động quản lý Nhà nước như : hệ thống cơ quan
hành chính Nhà nước, các văn bản và thủ tục hành chính, qui chế pháp lý

của cán bộ, công chức, qui định về khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện hành
chính,…. Tuy nhiên, để phù hợp với môn học diễn giảng trong thời lượng
khỏang 50 tiết học nên trong một số vấn đề, tài liệu không đi sâu vào chi
tiết.
Nội dung của tài liệu phân tích các vấn đề chính sau đây:
- Những kiến thức chung về luật hành chính.
- Qui phạm pháp luật hành chính và quan hệ pháp luật hành chính.
- Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.
- Thủ tục hành chính và văn bản hành chính nhà nước
- Qui chế pháp lý của cán bộ, công chức, viên chức
- Qui định về khiếu nại, tố cáo.
- Vi phạm hành chính và trách nhiệm hành chính
- Khiếu kiện hành chính
Các nội dung trên sẽ được bố cục trong 8 chương của tập tài liệu
Hy vọng tài liệu nầy sẽ giúp các bạn sinh viên làm quen được với các
qui định về pháp luật hành chính, một lãnh vực không kém phần quan
trọng trong giai đọan xây dựng đất nước hiện nay.

TP.Hồ Chí Minh, tháng 3/ 2012

LÊ MINH NHỰT
Luật hành chính

3





CHƯƠNG I

NHỮNG KIẾN THỨC CHUNG
VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH

1. KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT, HỆ THỐNG PHÁP LUẬT,
LUẬT HÀNH CHÍNH
2. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHƯƠNG PHÁP ĐIỀU CHỈNH CỦA LHC
3. VAI TRÒ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ MỐI QUAN HỆ
VỚI CÁC NGÀNH LUẬT KHÁC

1. KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT, HỆ THỐNG PHÁP LUẬT, LUẬT HÀNH
CHÍNH :
1.1. Khái niệm pháp luật :
Theo từ nguyên, pháp luật là những tiêu chuẩn mẫu mực mà mọi người phải
theo và nên theo, phản ánh ý niệm công lý, sự ngay thẳng, đúng đắn.
Khi xã hội có Nhà nước, bên cạnh các các qui phạm xã hội, còn có những quy
tắc xử sự rất quan trọng do nhà cầm quyền đặt ra gọi là các qui phạm pháp luật để
điều chỉnh hành vi của con người trong các quan hệ xã hội cụ thể.
Tổng hợp các qui tắc xử sự nầy được gọi chung là pháp luật.
Các quan hệ xã hội chịu sự điều chỉnh của qui phạm pháp luật được gọi là các
quan hệ pháp luật.
1.2. Khái niệm hệ thống pháp luật :
Hệ thống pháp luật gồm tổng hợp các qui phạm pháp luật của một nước và giữa
các qui phạm nầy được sắp xếp theo một trật tự thứ bậc gồm nhiều từng nấc và có
mối liên hệ nhau chặt chẽ.
Hệ thống pháp luật xếp theo cấp độ từ hẹp đến rộng gồm các bộ phận mang
tên: qui phạm pháp luật, chế định pháp luật, ngành luật, hệ thống pháp luật.
1.2.1. Qui phạm pháp luật :
Qui phạm pháp luật là những qui tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do Nhà
nước ban hành nhằm mô hình hóa tổng quát các hành vi dự liệu và cách xử sự cần
phải làm trong từng trường hợp cụ thể. Đây là phần tử nhỏ nhất trong hệ thống

pháp luật nhưng quan trọng nhất hình thành nên hệ thống pháp luật. Qui phạm
pháp luật có cấu trúc riêng. Giữa các qui phạm pháp luật có mối liên hệ nhau rất
chặt chẽ.
1.2.2. Chế định pháp luật:
Gồm một số qui phạm pháp luật điều chỉnh một số quan hệ xã hội (quan hệ
pháp luật) có liên quan mật thiết nhau và có chung tính chất.
Mỗi chế định pháp luật dù có những đặc điểm riêng nhưng có liên hệ chặt chẽ
đến các chế định pháp luật khác.
1.2.3. Ngành luật :
Luật hành chính

4
Bao gồm những chế định pháp luật cùng loại hay nói khác đi ngành luật gồm
một nhóm các qui phạm pháp luật điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội (quan hệ
pháp luật) trong một lĩnh vực nhất định của đời sống xã hội. Giữa các ngành luật
cũng có mối liên hệ nhau
Hệ thống pháp luật bao gồm tất cả các ngành luật của một nước.
1.3. Khái niệm luật hành chính :
Xét về mặt thẩm quyền hoạt động, các cơ quan trong bộ máy nhà nước nước ta
bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan quản lý (hành chính) nhà nước, cơ
quan kiểm sát và cơ quan xét xử .
Trong đó, các cơ quan quản lý (hành chính) nhà nước là cơ quan chấp hành của
cơ quan quyền lực, được tổ chức thành một hệ thống chặt chẽ từ trung ương đến
địa phương để trực tiếp quản lý, điều hành các mặt hoạt động của đời sống xã hội
từ kinh tế, văn hóa đến an ninh, quốc phòng, từ họat động đối nội đến hoạt động
đối ngoại. Như vậy, trong mối quan hệ và sự phân định về thẩm quyền hoạt động
của cơ quan quản lý (hành chính) nhà nước với các cơ quan nhà nước khác như cơ
quan quyền lực, cơ quan kiểm sát, cơ quan xét xử thì khái niệm quản lý nhà nước
được hiểu theo một nghĩa hẹp, tức là chỉ giới hạn trong các họat động chấp hành
và điều hành, chủ yếu là của cơ quan quản lý (hành chính) nhà nước. Trên ý nghĩa

đó cũng có thể nói, luật hành chính là ngành luật về quản lý nhà nước.
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, với tư cách là một ngành luật độc lập, luật
hành chính là tổng hợp những quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội
phát sinh trong quá trình thực hiện họat động chấp hành và điều hành của các cơ
quan nhà nước đối với mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Cũng như các ngành luật khác, hệ thống luật hành chính là sự sắp xếp các quy
phạm của luật hành chính thành các chế định cụ thể. Trong đó, mỗi chế định điều
chỉnh một nhóm các quan hệ xã hội. Hệ thống pháp luật hành chính được sắp xếp
thành phần chung và phần riêng.
Phần chung bao gồm các chế định liên quan đến tất cả các ngành, các lĩnh vực
của quản lý Nhà nước. Những chế định chủ yếu thuộc phần này bao gồm:
- Các nguyên tắc cơ bản của quản lý nhà nước;
- Vị trí, thẩm quyền của các cơ quan, đơn vị trong bộ máy hành chính nhà
nước;
- Thủ tục hành chính và văn bản hành chính nhà nước;
- Quy chế pháp lý hành chính đối với cán bộ công chức;
- Trách nhiệm hành chính;
- Chế độ pháp lý về công tác thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo;
- Chế độ pháp lý về việc giải quyết các vụ án hành chính;
Phần riêng của luật hành chính bao gồm các chế định điều chỉnh các quan hệ
trong quản lý, điều hành các lĩnh vực, các mặt họat động cụ thể của đời sống xã
hội: an ninh chính trị, trật tự an tòan xã hội, kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học và
công nghệ, y tế, giáo dục, tôn giáo, đối ngoại… trong đó các chế định về quản lý
(hành chính) nhà nước về kinh tế và họat động kinh doanh là một bộ phận rất quan
trọng của luật hành chính.

2. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHƯƠNG PHÁP ĐIỀU CHỈNH CỦA LHC:
2.1. Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính :
Đối tượng điều chỉnh là thuật ngữ để chỉ quan hệ xã hội (quan hệ pháp luật) cụ
thể chịu sự tác động của qui phạm pháp luật tương ứng

Luật hành chính

5
Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là những quan hệ pháp luật chịu sự
tác động của các qui phạm pháp luật về hành chính, gồm các nhóm quan hệ sau
đây:
2.1.1. Các quan hệ quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan hành
chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành trên các lĩnh vực
khác nhau của đời sống xã hội :
Nhóm quan hệ xã hội này là đối tượng điều chỉnh cơ bản của Luật hành chính.
Thông qua việc thiết lập những quan hệ loại này các cơ quan hành chính nhà nước
thực hiện chức năng cơ bản của mình. Những quan hệ loại này rất phong phú, chủ
yếu là những quan hệ :
- Giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước
cấp dưới theo hệ thống dọc (giữa Chính phủ với UBND tỉnh, thành phố thuộc
trung ương) hoặc giữa cơ quan chuyên môn theo hệ cấp (thí dụ giữa Bộ Giáo dục
và Đào tạo với các Sở Giáo dục và Đào tạo).
- Giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung với cơ quan hành
chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn trực thuộc (thí dụ giữa Chính phủ với
các Bộ, giữa UBND tỉnh với các Sở)
- Giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương
với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ở cấp tỉnh nhằm thực hiện
chức năng theo pháp luật (Thí dụ giữa Bộ với UBND tỉnh).
- Giữa những cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung
ương, cơ quan này có một số quyền hạn đối với cơ quan kia trong lĩnh vực quản lý
chức năng nhất định song giữa các cơ quan đó không có sự lệ thuộc về mặt tổ
chức. Các cơ quan này có quyền hạn nhất định đối với các cơ quan chuyên môn
khác trong các lĩnh vực chuyên môn mà họ phụ trách (thí dụ giữa Bộ Tài chính với
Bộ Giáo dục và Đào tạo trong việc quản lý ngân sách nhà nước)
- Giữa cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương với các đơn vị trực thuộc

trung ương đóng tại phương đó (như giữa UBND Quận với trường Đại học thuộc
Bộ).
- Giữa cơ quan hành chính nhà nước với các đơn vị cơ sở trực thuộc (như giữa
Bộ Tư pháp với Trường Đại học Luật TP.HCM).
- Giữa cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức kinh tế thuộc các thành
phần kinh tế ngoài quốc doanh. Các tổ chức kinh tế này được đặt dưới sự quản lý
thường xuyên của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền (như giữa
UBND huyện với các hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, thủ công nghiệp trên địa
bàn huyện)
- Giữa cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức xã hội ( như giữa Chính
phủ với Mặt trận Tổ quốc VN và các tổ chức thành viên của Mặt trận)
- Giữa cơ quan hành chính nhà nước với công dân, người nước ngoài, người
không quốc tịch.
2.1.2. Các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình các cơ quan nhà
nước xây dựng và củng cố chế độ công tác nội bộ của cơ quan nhằm ổn định về
tổ chức để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình
Mỗi loại cơ quan nhà nước có chức năng cơ bản riêng và để hoàn thành chức
năng cơ bản của mình, các cơ quan nhà nước phải tiến hành những hoạt động quản
lý hành chính nhất định .
Luật hành chính

6
Những người lãnh đạo và một bộ phận công chức của các cơ quan trong bộ
máy nhà nước được trao quyền tiến hành hoạt động tổ chức trong giới hạn cơ
quan. Hoạt động này còn được gọi là hoạt động tổ chức nội bộ, khác với hoạt động
hướng ra bên ngoài. Để cơ quan nhà nước có thể hoàn thành chức năng, nhiệm vụ
của mình, hoạt động quản lý nội bộ cần được tổ chức tốt, đặc biệt là những hoạt
động như kiểm tra nội bộ, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ
công chức, phối hợp hoạt động giữa các bộ phận của cơ quan, công việc văn
phòng, đảm bảo những điều kiện vật chất cần thiết v.v…

Hoạt động tổ chức nội bộ giữ vai trò đặc biệt quan trọng, tạo điều kiện cần thiết
cho các cơ quan nhà nứơc thực hiện tốt chức năng cơ bản của mình.
2.1.3. Các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình các cá nhân và tổ
chức được Nhà nứơc trao quyền thực hiện hoạt động quản lí (hành chính) nhà
nứơc trong một số trường hợp cụ thể do pháp luật quy định
Trong thực tiễn quản lí (hành chính) nhà nứơc, trong nhiều trường hợp, pháp
luật có thể trao quyền thực hiện hoạt động chấp hành- điều hành cho cơ quan nhà
nứơc khác (không phải là cơ quan hành chính nhà nước), các tổ chức hoặc cá nhân.
Họat động trao quyền đựơc tiến hành trên cơ sở những lí do khác nhau: chính trị,
tổ chức, đảm bảo hiệu quả v.v Vì vậy, hoạt động quản lí hành chính nhà nứơc
không chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành.
Hoạt động của cơ quan nhà nứơc, tổ chức cá nhân đựơc trao quyền có tất cả
những hậu quả pháp lí như hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước nhưng chỉ
áp dụng khi thực hiện hoạt động chấp hành- điều hành cụ thể đựơc pháp luật quy
định. Thí dụ : các tổ chức đoàn thể như Tổng liên đoàn lao động, Đoàn thanh niên
cộng sản Hồ Chí Minh,… phối hợp với các cơ quan nhà nước đăt ra những qui
định để áp dụng cho các cá nhân, tổ chức có liên quan
Như vậy, căn cứ vào đối tựơng điều chỉnh của Luật hành chính như nêu trên,
có thể định nghĩa Luật hành chính theo cách khác như sau:
Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm
tổng thể các quy phạm pháp luật điều chình những quan hệ xã hội phát sinh trong
quá trình hoạt động quản lí hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước, các
quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nứơc xây dựng và ổn
định chế độ công tác nội bộ của mình, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá
trình các cơ quan nhà nứơc, tổ chức xã hội và cá nhân thực hiện hoạt động quản lí
hành chính đối với các vấn đề cụ thể do pháp luật quy định.
2.2. Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính
Đối tựơng điều chỉnh là tiêu chuẩn chủ yếu để phân biệt các ngành luật. Nhưng
cũng có những trường hợp cùng với đối tựơng điều chỉnh còn phải xem xét
phương pháp điều chỉnh mới có thể phân biệt rõ ràng cách thức tác động của ngành

luật
Phương pháp điều chỉnh là cách thức mà nhà nước áp dụng trong việc điều
chỉnh bằng pháp luật để tác động vào các quan hệ xã hội là đối tượng điều chỉnh
Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là phương pháp mệnh lệnh đựơc
hình thành từ quan hệ “quyền lực- phục tùng” giữa một bên có quyền nhân danh
nhà nước ra những mệnh lệnh bắt buộc đối với bên kia là cơ quan, tổ chức hoặc cá
nhân có nghĩa vụ phục tùng các mệnh lệnh đó. Chính mối quan hệ “quyền lực-
phục tùng” thể hiện sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ quản lí nhà
Luật hành chính

7
nước. Sự không bình đẳng đó là sự không bình đẳng về ý chí và thể hiện ở những
điểm sau:
- Sự không bình đẳng trong quan hệ quản lí nhà nứơc thể hiện việc chủ thể
quản lí có quyền nhân danh nhà nước để áp đặt ý chí của mình lên đối tượng quản
lí. Các quan hệ này rất đa dạng nên việc áp đặt ý chí của chủ thể quản lí lên đối
tựơng quản lí đựơc thực hiện dứơi những hình thức khác nhau:
+ Hoặc một bên có quyền ra các mệnh lệnh cụ thể hay đặt ra các quy định bắt
buộc đối với bên kia và kiểm tra việc thực hiện, phía bên kia có nghĩa vụ thực hiện
các quy định mệnh lệnh, mệnh lệnh của cơ quan có thẩm quyền. (Thí dụ: quan hệ
giữa cấp trên với cấp dứơi, giữa thủ trưởng với nhân viên)
+ Hoặc một bên có quyền đưa ra yêu cầu, kiến nghị còn bên kia có quyền xem
xét, giải quyết và có thể đáp ứng hay bác bỏ yêu cầu, kiến nghị đó. (Thí dụ: Công
dân có quyền yêu cầu công an quận, huyện giải quyết cho di chuyển hộ khẩu.
Công an quận, huyện xem xét có thể chấp nhận yêu cầu (nếu hồ sơ của công dân
đó là hợp lệ) hoặc không chấp nhận (nếu hồ sơ không đầy đủ, không hợp lệ).
+ Hoặc cả hai bên đều có quyền hạn nhất định nhưng bên này quyết định điều
gì phải đựơc bên kia cho phép hay phê chuẩn hoặc cùng phối hợp quyết định. (Thí
dụ : Quan hệ giữa Bộ Giáo dục và Đào tạo và các Bộ khác về việc quyết định hình
thức, quy mô đào tạo trong đó hình thức, quy mô đào tạo của các Bộ khác phải

đựơc Bộ Giáo dục và Đào tạo chấp thuận)
- Sự không bình đẳng thể hiện ở chỗ một bên có thể áp dụng các biện pháp
cữơng chế nhằm buộc đối tượng quản lí phải thực hiện mệnh lệnh của mình.
Sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ quản lí nhà nước luôn thể
hiện rõ nét, xuất phát từ quy định pháp luật, hoàn toàn không phụ thuộc vào ý chí
chủ quan của các bên tham gia vào quan hệ đó.
Trong thực tiễn quản lí có những trường hợp cơ quan hành chính nhà nứơc ra
quyết định do yêu cầu của cơ quan cấp dứơi, đơn vị trực thuộc hay của cá nhân.
Cũng có nhiều trường hợp trước khi ra quyết định các chủ thể quản lí hành chính
nhà nước tổ chức trao đổi, thảo luận về nội dung quyết định với sự tham gia của
đại diện cho cơ quan cấp dưới, đơn vị trực thuộc hoặc những đối tượng có liên
quan. Ngay cả trong những trừơng hợp này quyết định của cơ quan có thẩm quyền
vẫn có tính chất đơn phương vì yêu cầu của các đối tựơng có liên quan, của cấp
dứơi hoặc ý kiến đóng góp trong các cuộc thảo luận không có tính chất quyết định
mà chỉ là những ý kiến để chủ thể quản lí nhà nước nghiên cứu, xem xét, tham
khảo trước khi ra quyết định.
Những quyết định hành chính đơn phương đều mang tính chất bắt buộc đối với
các đối tựơng quản lí. Tính chất bắt buộc thi hành của các quyết định hành chính
được bảo đảm bằng các biện pháp cữơng chế nhà nước. Tuy nhiên, các quyết định
hành chính đơn phương không phải bao giờ cũng đựơc thực hiện trên cơ sở cưỡng
chế mà được thực hiện chủ yếu thông qua sự thuyết phục.
Tóm lại, phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là phương pháp mệnh
lệnh đơn phương. Phương pháp này được xây dựng trên nguyên tắc:
- Xác nhận sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ quản lí hành
chính nhà nước: một bên được nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước
để đưa ra các quyết định hành chính, còn bên kia phải phục tùng những quyết định
ấy.
Luật hành chính

8

- Bên nhân danh Nhà nứơc, sử dụng quyền lực nhà nước có quyền đơn phương
ra quyết định trong phạm vi thẩm quyền của mình vì lợi ích của nhà nứơc, của xã
hội.
- Quyết định đơn phương của bên có quyền sử dụng quyền lực nhà nước có
hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên hữu quan và đựơc bảo đảm thi hành
bằng cưỡng chế nhà nước.

3. VAI TRÒ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ MỐI QUAN HỆ VỚI CÁC
NGÀNH LUẬT KHÁC:
3.1.Vai trò của luật hành chính :
Trong các quyền của nhà nước, quyền quản lý nhà nước là một quyền rất quan
trọng. Khác với các loại hoạt động khác, hoạt động quản lý nhà nước được thực
hiện thường xuyên liên tục bởi một hệ thống cơ quan đông đảo nhất về số lượng
cũng như về biên chế đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước từ cấp trung ương đến
tận từng xã, phường, đơn vị cơ sở, nhằm đảm bảo quản lý toàn diện mọi lãnh vực
hành chính –chính trị, kinh tế, văn hóa- xã hội của đất nước.
Điều này chứng tỏ Luật hành chính có vị trí, vai trò điều chỉnh quan trọng, thể
hiện ở các vấn đề mà Luật hành chính điều chỉnh như sau :
3.1.1. Luật hành chính giúp việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội phù hợp
với quan điểm, chủ trương của Nhà nước :
Qua nội dung điều chỉnh của Luật hành chính cho thấy vai trò này như sau :
- Các quy phạm hành chính quy định cụ thể các nguyên tắc quản lý (hành
chính) nhà nước XHCN Việt Nam, các hình thức áp dụng cụ thể các nguyên tắc ấy
trong tổ chức và hoạt động quản lý, cơ chế bảo đảm thực hiện các nguyên tắc ấy.
- Các quy phạm của Luật hành chính điều chỉnh mọi vấn đề về tổ chức và hoạt
động của các cơ quan quản lý (hành chính) nhà nước – hệ thống cơ quan nhà nước
đông đảo, đa dạng và phức tạp nhất. Việc điều chỉnh một cách khoa học, chính xác
các vấn đề trình tự thành lập, sắp xếp bộ máy, giải thể các cơ quan đó, cũng như
các yếu tố quan trọng của địa vị pháp lý các cơ quan này như chức năng, nhiệm vụ,
thẩm quyền, trình tự thành lập, sắp xếp lại, giải thể và phân cấp quản lý đối với các

doanh nghiệp, cơ quan tổ chức, cơ sở, quan hệ qua lại giữa chúng với nhau hoặc
với các cơ quan quyền lực, xét xử và kiểm sát, trình tự hoạt động …, có ý nghĩa
quan trọng nhằm bảo đảm sự hoạt động nhịp nhàng, đồng bộ, có hiệu quả của các
cơ quan, đơn vị ấy và của nhà nước nói chung .
- Luật hành chính quy định về cán bộ, công chức nhà nước trong thực hiện
công vụ. Cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý (hành chính) nhà nước là một
chủ thể quan trọng, là người trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện nhiệm vụ chức năng
quản lý (hành chính) nhà nước, đội ngũ đông đảo gấp nhiều lần so với tổng số cán
bộ công chức trong biên chế hệ thống cơ quan quyền lực, kiểm sát và xét xử. Về
cơ bản, thì chế độ phục vụ nhà nước của đội ngũ cán bộ này (vấn đề tuyển dụng,
thuyên chuyển, đề bạt, đào tạo bồi dưỡng về chuyên môn, khen thưởng, chế độ
trách nhiệm, v.v…) cũng như của đội ngũ công chức trong hệ thống cơ quan quyền
lực, xét xử và kiểm sát là do Luật hành chính điều chỉnh.
- Luật hành chính quy định sự tham gia của các tổ chức xã hội, thu hút nhân
dân tham gia vào quản lý (hành chính) nhà nước là một hình thức quan trọng, đồng
thời với việc phải phân định rõ chức năng của nhà nước và của tổ chức xã hội .
Điều đó chỉ có thể ấn định được bởi những quy định của Luật hành chính .
Luật hành chính

9
- Luật hành chính có vai trò cụ thể hóa, chi tiết hóa quy định về quyền, nghĩa
vụ cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp, đồng thời trong nhiều
lãnh vực còn quy định bổ sung những quyền và nghĩa vụ mới ; mặt khác, còn định
ra cơ chế thực hiện, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân, qui định các
biện pháp xử lý hành chính đối với các hành vi xâm phạm tới quyền, tự do của
công dân.
- Luật hành chính là ngành luật quy định những giới hạn, những hình thức và
phương pháp tác động của các cơ quan quản lý (hành chính) nhà nước đối với
những đối tượng bị quản lý. Các quy định này là kết quả của sự tìm kiếm các
phương án tác động tối ưu, có ý nghĩa rất quan trọng bảo đảm hiệu quả hoạt động

của mọi mắt xích trong cơ chế quản lý (hành chính) nhà nước về kinh tế, văn hóa-
xã hội và hành chính - chính trị .
- Luật hành chính cũng nêu những quy định có tính chất bắt buộc chung (như
quy tắc bảo vệ sức khỏe, vệ sinh môi trường, bảo vệ thiên nhiên, giao thông, vận
tải, phòng cháy, chữa cháy…) có ý nghĩa to lớn bảo đảm sự hoạt động đúng đắn
của các đối tượng bị quản lý (doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức cơ sở), bảo vệ tính
mạng và sức khỏe cho con người, bảo vệ và bảo tồn môi trường, tạo điều kiện sống
và làm việc bình thường cho người lao động. Luật hành chính còn điều chỉnh hoạt
động kiểm tra, thanh tra, giám sát thực hiện các quy tắc bắt buộc chung ấy và quy
định các biện pháp xử lý hành chính đối với người vi phạm, trình tự và thủ tục xử
phạt. Trường hợp vi phạm nghiêm trọng các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách
nhiệm hình sự. Hoạt động hành chính và hoạt động của đối tượng bị quản lý phải
tuân theo thủ tục do Luật Hành chính quy định. Do vậy, ngành luật này có vai trò
quan trọng trong cải cách thủ tục hành chính nhà nước.
Ngoài những vấn đề có tính liên ngành kể trên thì Luật hành chính là công cụ
điều chỉnh chủ yếu trong mọi ngành kinh tế, văn hóa- xã hội và hành chính- chính
trị. Luật hành chính đặt ra những quy chế đặc biệt bảo đảm an ninh quốc gia và trật
tự xã hội (như quy chế biên giới quốc gia, quy chế bảo vệ tài liệu bí mật nhà nước,
quy chế sử dụng vũ khí, súng săn, chế độ quản lý hộ khẩu, quy chế người nước
ngoài và người không quốc tịch,v.v…). Từ đó cho thấy rõ vai trò quan trọng của
Luật hành chính trong quản lý mọi mặt đời sống xã hội nói chung, và bảo vệ đất
nước, giữ gìn an ninh chính trị và trật tự xã hội nói riêng.
3.1.2. Luật hành chính góp phần lớn trong việc xây dựng và hòan thiện bộ
máy nhà nước và công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay:
Thực hiện đường lối đổi mới mà Đảng và Nhà nước đã nêu, Việt Nam bước
vào công cuộc đổi mới: từ đổi mới tư duy đến đổi mới các mặt họat động kinh tế,
văn hóa, xã hội mà trọng tâm là đổi mới kinh tế. Nhờ đường lối và bước đi thích
hợp, nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường, có sự
quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa đã thay thế cho nền kinh
tế kế họach hóa tập trung theo cơ chế bao cấp trước đây. Kết quả đó đã đưa đất

nước bước sang một thời kỳ mới của phát triển với những cơ hội và những thách
thức mới.
Sự phát triển mạnh mẽ với những đòi hỏi mới và to lớn của nền kinh tế đã đặt
ra những yêu cầu, nhiệm vụ mới của bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà nước hình
thành trong nền kinh tế kế họach hóa tập trung bao cấp trước đây đã tỏ ra bất cập
với yêu cầu mới của nền kinh tế cả về tổ chức và trình độ, năng lực. Do vậy, bộ
Luật hành chính

10
máy hành chính Việt Nam cần phải có những bước cải cách quan trọng được xác
định bởi các qui phạm về luật hành chính :
+ Cải cách thể chế hành chính nhà nước bao gồm việc cải cách thủ tục hành
chính, thủ tục giải quyết các khiếu nại của dân, thủ tục lập pháp, lập quy và nâng
cao hiệu lực thi hành pháp luật.
+ Chấn chỉnh tổ chức và quy chế họat động của bộ máy nhà nước nói chung,
của hệ thống hành chính nói riêng; từ đó tạo ra mối quan hệ hợp tác, thân thiện
giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy
định của pháp luật.
+ Xây dựng, kiện tòan đội ngũ cán bộ, công chức để từ đó nâng cao hiệu quả
của việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ.
Như vậy, Luật hành chính đã có vai trò quan trọng trong việc xây dựng và hòan
thiện bộ máy nhà nước và công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay
3.2. Quan hệ của Luật hành chính với các ngành luật khác trong hệ thống
pháp luật.
3.2.1. Luật hành chính với Luật hiến pháp :
Luật hiến pháp (hay còn gọi là Luật Nhà nước) có vị trí chủ đạo trong hệ thống
pháp luật, vì các quan hệ xã hội mà Luật hiến pháp điều chỉnh là cơ bản nhất, quan
trọng nhất, Luật hiến pháp quy định các chính sách cơ bản của nhà nước trong lĩnh
vực đối nội và đối ngoại, chế độ kinh tế, chính trị ,văn hóa- xã hội, các nguyên tắc
tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị xã hội Việt Nam, cơ sở quan hệ giữa

nhà nước và công dân (quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, quốc tịch), thiết
lập hệ thống bộ máy nhà nước, những nét cơ bản của địa vị pháp lý của chúng (vị
trí, chức năng, thẩm quyền), chế độ bầu cử đại biểu của cơ quan quyền lực nhà
nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp). Như vậy, đối tượng điều chỉnh của
Luật hiến pháp rộng hơn đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính. Hiến pháp là
văn bản cơ bản của hệ thống pháp luật Việt Nam cũng là văn bản cơ bản chứa các
quy phạm Luật hiến pháp. Hiến pháp và các văn bản khác của Luật hiến pháp quy
định những vấn đề có tính nguyên tắc làm cơ sở, nền tảng cho hoạt động quản lý.
Luật hành chính cụ thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung các quy định của Luật hiến
pháp, đặt ra cơ chế bảo đảm thực hiện chúng, đặc biệt là những quy định về tổ
chức, hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước.
3.2.2. Luật hành chính với Luật dân sự
Luật hành chính trong một số trường hợp cũng điều chỉnh quan hệ tài sản.
Nhưng quan hệ tài sản do Luật hành chính điều chỉnh bằng phương pháp quyền
lực- phục tùng vì tài sản trong quản lý (hành chính) nhà nước là công sản; còn
quan hệ tài sản trong Luật dân sự có tính chất bình đẳng giữa các bên tham gia
quan hệ pháp luật dân sự .
Các cơ quan quản lý (hành chính) nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ
tài sản bằng cách ra quyết định mang tính chất quyền lực nhà nước để phân phối
tài sản cho các cơ quan quản lý cấp dưới, các tổ chức kinh tế, quyết định chuyển
giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Một số cơ quan quản lý có ra quyết định
tịch thu, kê biên tài sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong điều kiện đổi mới cơ chế quản
lý hiện nay, thì các cơ quan quản lý (hành chính) nhà nước thường điều chỉnh quan
hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn chất
lượng, về cơ chế định giá … Trên cơ sở các quyết định quản lý (hành chính) nhà
nước, đối tượng bị quản lý ký kết các hợp đồng dân sự về sản xuất, mua, bán sản
Luật hành chính

11
phẩm, v.v… Trong hoạt động này công dân cũng có thể tham gia, nhất là trong nền

kinh tế nhiều thành phần như hiện nay. Các hợp đồng dân sự về sử dụng điện,
nước, nhà ở và dịch vụ công cộng khác giữa các cơ quan quản lý với công dân hay
với các cơ quan, tổ chức khác cũng căn cứ vào các quy định của Luật hành chính .
Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý (hành chính) nhà nước
cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở đây, các cơ quan
đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng nhà nước, không
phải là chủ thể của hoạt động chấp hành và điều hành, mà với tư cách một pháp
nhân - chủ thể của pháp luật dân sự. Thí dụ, cơ quan quản lý có thể ký kết hợp
đồng thuê hoặc cho thuê nhà cửa, địa điểm, điện thoại, mua thiết bị máy móc và
các hàng tiêu dùng, v.v… .
Quan hệ giữa Luật hành chính và Luật dân sự thể hiện chủ yếu ở điểm: Luật
hành chính trong nhiều trường hợp là công cụ, phương tiện bảo vệ các quan hệ
pháp luật dân sự khi bị xâm phạm, đồng thời là công cụ, phương tiện để đưa các
quy phạm pháp luật dân sự vào đời sống xã hội.
3.2.3. Luật hành chính với Luật lao động.
Nhiều quy phạm của Luật hành chính và Luật lao động xen kẽ, phối hợp để
điều chỉnh cùng một vấn đề cá biệt- cụ thể, đặc biệt là những vấn đề liên quan tới
hoạt động công vụ, lao động của cán bộ, công chức nhà nước .
Nội dung của văn bản cá biệt của các cơ quan quản lý trong lĩnh vực quan hệ
lao động do Luật lao động quy định, còn trình tự ban hành do Luật hành chính qui
định. Thí dụ, công dân có đủ các điều kiện cần thiết có thể ký hợp đồng lao động
với cơ quan nhà nước (các điều kiện đó và trình tự ký hợp đồng, nội dung hợp
đồng lao động do Luật lao động quy định), nhưng thủ trưởng cơ quan là người ra
quyết định cuối cùng về việc nhận ngừơi vào làm việc (hình thức quyết định, trình
tự ban hành quyết định do Luật hành chính quy định). Cán bộ, công chức, người
lao động nói chung có quyền nghỉ ngơi theo quy định của Luật lao động, nhưng
quyền đó được thực hiện nhờ có quyết định của thủ trửơng cơ quan qua việc cho
nghỉ phép…Vì vậy, nhiều khi quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực
hiện quan hệ pháp luật lao động. Nhưng ngược lại có khi quan hệ pháp luật lao
động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính. Thí dụ : công chức vi phạm

kỷ luật lao động trong quá trình thực thi công vụ là cơ sở để cơ quan hành chính
Nhà nứơc ra quyết định kỷ luật. Nhà nứơc thông qua các cơ quan của mình tiến
hành kiểm tra, giám sát công tác bảo hộ lao động và quy tắc an toàn lao động. Hoạt
động này do Luật hành chính quy định, nhưng bản thân các quy tắc bảo hộ và an
toàn lao động là thuộc phạm vi điều chính của Luật lao động.
Luật hành chính và Luật lao động cũng điều chỉnh chế độ phục vụ, hoạt động
công vụ nhà nứơc. Ở đây rất khó phân biệt các quy phạm của hai ngành luật vì
chúng đan xen vào nhau. Dù là cán bộ, công chức nhà nứơc nhưng trong nhiều
trừơng hợp vẫn có thể ký những hợp đồng lao động. Các điều kiện cơ bản để đựơc
tuyển dụng vào biên chế nhà nứơc, quyền đựơc nghỉ ngơi, đựơc trả lương phù hợp
với thành quả lao động, đựơc dữơng bệnh, trách nhiệm bồi thừơng khi gây thiệt hại
cho tài sản nhà nứơc hoặc trách nhiệm khi vi phạm kỷ luật lao động, do Luật lao
động diều chỉnh. Nhưng trình tự thực hiện các vấn đề này do quy phạm luật hành
chính quy định. Trong nhiều trừơng hợp các quy phạm pháp luật hành chính do
các cơ quan quản lý ban hành nhưng quy định cụ thể, điều kiện và thủ tục thực
hiện các quyền và chế độ khác do pháp luật lao động quy định.
Luật hành chính

12
3.2.4. Luật hành chính và Luật tài chính :
Luật hành chính quan hệ rất chặt chẽ với Luật tài chính, là ngành luật điều
chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động tài chính của nhà nứơc, trứơc
hết là quan hệ thu chi ngân sách, phân phối nguồn vốn của nhà nứơc (chủ yếu
mang tính chất tiền tệ) tức là nguồn thu nhập quốc dân.
Luật tài chính và Luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính nhà nứơc,
một bộ phận hoạt động chấp hành và điều hành nhà nứơc và đều sử dụng phổ biến
phương pháp mệnh lệnh. Do đó, có quan điểm cho rằng Luật tài chính là một bộ
phận của Luật hành chính nhưng do tính chất quan trọng đặc biệt của nhóm quan
hệ xã hội về hoạt động tài chính, nên được tách ra thành một ngành luật độc lập.
Nhưng thực chất, Luật tài chính có nguồn gốc không chỉ từ Luật hành chính,

mà còn từ Luật hiến pháp và một phần nhỏ từ Luật dân sự. Luật hiến pháp quy
định các chính sách và những vấn đề cơ bản về hoạt động tài chính của nhà nước.
Các nguyên tắc của Luật dân sự đựơc áp dụng trong bản thân một số hoạt động tài
chính như tín dụng, thuế… còn Luật tài chính đa phần là điều chỉnh bản thân các
quan hệ tài chính (như tín dụng, ngân sách, thuế, …) một dạng đặc biệt của quan
hệ kinh tế liên quan đến việc sử dụng nguồn tiền nhà nứơc.
Các quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền của các cơ quan quản lý công tác
tài chính (Thí dụ: Bộ Tài chính) đồng thời là quy phạm của Luật hành chính và
Luật tài chính. Vì vậy, để phân biệt, cần xem xét quy phạm cụ thể nào xác định nội
dung các quyết định của các cơ quan tài chính, đó là quy phạm Luật tài chính; quy
phạm nào quy định vấn đề tổ chức cơ cấu bộ máy và tổ chức công tác của các cơ
quan đó, thì đó là quy phạm Luật hành chính.
Ngoài ra Luật hành chính còn quy định cơ chế kiểm toán nhằm đảm bảo sự
đúng đắn trong các quan hệ tài chính do Luật tài chính điều chỉnh.
3.2.5. Luật hành chính và Luật hình sự :
Luật hành chính liên quan chặt chẽ với Luật hình sự, có nhiều chỗ giao tiếp với
Luật hình sự.
Luật hình sự xác định hành vi nào là tội phạm và quy định biện pháp hình phạt
tương ứng đựoc áp dụng đối với tội phạm ấy, điều kiện và thủ tục áp dụng.
Còn Luật hành chính quy định nhiều quy tắc có tính bắt buộc chung (quy tắc
giao thông, vệ sinh, phòng cháy chữa cháy), quy tắc quản lý (hành chính) nhà
nước, lưu thông hàng hóa, văn hóa phẩm. Trong một số trừơng hợp khi vi phạm
các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của Luật hình
sự (do tái phạm, vi phạm nhiều lần, hoặc vi phạm đã gây hay có thể gây hậu quả
nghiêm trọng).
Quy phạm luật hành chính quy định hành vi nào là vi phạm hành chính, nhưng
hành vi trong số đó rất khó phân biệt với tội phạm. Vì vậy, muốn xác định những
hành vi đó là tội phạm hay vi phạm hành chính thì cần phân tích đồng thời các quy
phạm tương ứng của cả hai ngành luật. Cần lưu ý rằng tội phạm khác với vi phạm
hành chính ở mức độ và tính chất nguy hiểm cho xã hội cao hơn. Do đó, hình phạt

khác với những hình thức phạt và biện pháp cữơng chế khác mà Luật hành chính
quy định áp dụng đối với chủ thể vi phạm hành chính. Trình tự xử lý và chủ thể có
thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và tội phạm cũng khác nhau.
3.2.6. Luật hành chính và Luật đất đai :
Luật đất đai là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa nhà nứơc với tư cách là
người thống nhất quản lý nhà nứơc về đất đai và ngừơi sử dụng đất đai. Đó là
Luật hành chính

13
những quan hệ liên quan đến đất đai, khách thể của quyền sở hữu toàn dân, đựơc
nhà nứơc bảo vệ.
Trong quan hệ Luật đất đai, với tư cách là người thống nhất quản lý toàn bộ đất
đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả,
Nhà nứơc giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Trên cơ sở
quyết định giao đất của cơ quan hành chính nhà nứơc có thẩm quyền làm nẩy sinh
quan hệ đất đai.
Các cơ quan quản lý (hành chính) nhà nứơc giám sát người sử dụng đất đai
đúng mục đích, bảo đảm hiệu quả kinh tế khi sử dụng đất, .… Trong những trừơng
hợp do luật định, Nhà nước có quyền đơn phương thu hồi đất, xử phạt hành chính
ngừơi sử dụng trong quan hệ đất đai. Như vậy, Luật hành chính là phương tiện
thực hiện Luật đất đai, bảo đảm, bảo vệ các quan hệ do Luật đất đai điều chỉnh…
Trong cơ chế thị trừơng hiện nay, quan hệ đất đai có thể phát sinh, thay đổi, chấm
dứt trên cơ sở hợp đồng về quyền sử dụng đất.
Tóm lại, là một bộ phận trong hệ thống pháp luật, Luật hành chính có mối liên
hệ chặt chẽ với các bộ phận pháp luật khác, đồng thời Luật hành chính cũng đựơc
phân biệt với các ngành luật khác bởi tính chất quan hệ xã hội và cách thức mà
ngành luật này điều chỉnh.
Đặc trưng cơ bản nhất để phân biệt Luật hành chính với các ngành luật khác là
tính chất quyền lực – phục tùng của quan hệ xã hội do Luật hành chính điều chỉnh.
Từ đó các quy phạm Luật hành chính đặt ra những qu tắc xử sự nhằm buộc và cấm

đoán, cho phép và định hứơng cho hành vi quản lý và hành vi phục tùng sự quản
lý.
Tuy nhiên, từ hành chính cai trị chuyển sang hành chính phục vụ, phạm vi điều
chỉnh và phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính ngày nay phần nào “mềm
dẻo” “linh hoạt” hơn so với trước đây.
Luật hành chính

14

CHƯƠNG II
QUI PHẠM PHÁP LUẬT
VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

1. QUI PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH
2. QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

1. QUI PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH :
1.1. Khái niệm và đặc điểm của qui phạm pháp luật hành chính :
1.1.1. Khái niệm qui phạm pháp luật hành chính :
Trong hoạt động quản lý (hành chính) nhà nước, các chủ thể quản lý nhà nước
cần đặt ra qui tắc xử sự để định ra các khuôn mẫu xử sự chung cho cá nhân, tổ
chức (đối tượng quản lý) thực hiện trong những tình huống được dự liệu trước và
Luật hành chính

15
có thể lặp lại nhiều lần trong thực tiễn. Do đặc trưng của quan hệ quản lý (hành
chính) nhà nước là quan hệ “ quyền lực – phục tùng”, quan hệ có sự bất bình đẳng
về ý chí giữa các bên tham gia nên việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với lọai
quan hệ này có những điểm riêng biệt cả về phương pháp điều chỉnh và loại qui
phạm điều chỉnh.

Những qui tắc xử sự được dùng để điều chỉnh các quan hệ quản lý (hành chính)
nhà nước là các qui phạm pháp luật hành chính.
Do đó, có thể định nghĩa : qui phạm pháp luật hành chính là một dạng cụ thể
của qui phạm pháp luật, được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát
sinh trong quá trình quản lý (hành chính) theo phương pháp mệnh lệnh đơn
phương.
1.1.2. Đặc điểm của qui phạm pháp luật hành chính :
Đây là một dạng cụ thể của qui phạm pháp luật nên các qui phạm pháp luật
hành chính có đầy đủ các đặc điểm chung của qui phạm pháp luật như : là qui tắc
xử sự chung thể hiện ý chí của nhà nước; được nhà nước bảo đảm thực hiện; là tiêu
chuẩn để xác định giới hạn và đánh giá hành vi của con người về tính hợp pháp.
Bên cạnh đó, quy phạm pháp luật hành chính có những đặc điểm sau đây:
a). Các quy phạm pháp luật hành chính chủ yếu do các cơ quan hành chính
nhà nước ban hành :
Ơ nước ta, theo quy định của pháp luật hiện hành thì các cơ quan nhà nước
hoặc người có thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật hành chính có thể là chủ
thể lập pháp hoặc chủ thể quản lý (hành chính) nhà nước.
Việc ban hành pháp luật (hoạt động lập pháp) của Quốc hội, Uy ban thường vụ
Quốc hội theo cơ chế thảo luận tập thể, quyết định theo đa số tại các kỳ họp, không
đủ đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ quản lý (hành chính) nhà nước một
cách năng động và kịp thời. Mặt khác, do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội
không có chức năng quản lý (hành chính) nhà nước do đó khó có thể ban hành các
quy phạm pháp luật hành chính một cách cụ thể và phù hợp với thực tiễn quản lý
từng ngành, lĩnh vực và địa phương. Do đó, các quy phạm pháp luật hành chính
nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được ban
hành trên cơ sở cụ thể hóa, chi tiết hóa các quy định của hiến pháp, luật và pháp
lệnh trong lĩnh vực quản lý (hành chính) nhà nước.
Việc quy định thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật hành chính cho một số
chủ thể quản lý (hành chính) nhà nước mà trước hết và chủ yếu là cơ quan hành
chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước còn

phù hợp với yêu cầu về tính chủ động, sáng tạo trong quản lý (hành chính) nhà
nước.
b). Các quy phạm pháp luật hành chính có số lượng lớn và hiệu lực pháp lý
khác nhau:
Do phạm vi điều chỉnh của các quy phạm pháp luật hành chính rất rộng và tính
chất đa dạng về chủ thể ban hành nên các quy phạm pháp luật hành chính có số
lượng lớn. Trong đó có những quy phạm có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước
và chung cho các ngành, lĩnh vực quản lý nhưng cũng có những quy phạm chỉ có
hiệu lực trong phạm vi một ngành, một lĩnh vực quản lý hay trong một địa phương
nhất định.
c). Các quy phạm pháp luật hành chính hợp thành một hệ thống trên cơ sở
các nguyên tắc pháp lý nhất định :.
Luật hành chính

16
Do yêu cầu điều chỉnh thống nhất pháp luật trong quản lý (hành chính) nhà
nước, các quy phạm pháp luật tuy có số lượng lớn và có hiệu lực pháp lý khác
nhau song chúng hợp thành một hệ thống theo nguyên tắc sau :
- Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước ban
hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của quy phạm pháp luật do cơ quan
quyền lực nhà nước cùng cấp ban hành.
Các cơ quan hành chính nhà nước với tư cách là các cơ quan chấp hành của cơ
quan quyền lực nhà nước, khi ban hành các quy phạm pháp luật hành chính cần
phải căn cứ vào các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước
cùng cấp. Mặt khác, các cơ quan quyền lực nhà nước có trách nhiệm và thẩm
quyền trong việc giám sát, phát hiện và xử lý các văn bản quy phạm pháp luật trái
pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước hay những cơ quan khác do mình
quyết định thành lập và những người giữ những chức vụ do mình bầu. Thí dụ:
Quốc hội có quyền “ bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ
Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm

soát nhân dân tối cao trái với hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội”.
- Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành
phải phù hợp với nội dung và mục đích của quy phạm pháp luật do cơ quan nhà
nước cấp trên ban hành.
Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất. Do đó, đòi hỏi các cơ quan nhà
nước cấp dưới phải phục tùng ý chí hay sự chỉ đạo điều hành của các cơ quan nhà
nước cấp trên. Sự phục tùng đó trước hết là đối với các văn bản quy phạm pháp
luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành.
- Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước có
thẩm quyền chuyên môn ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của quy
phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp
ban hành.
Trong số các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn, bộ, cơ quan ngang bộ là cơ
quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới dạng các quyết
định, thông tư.
Bộ, cơ quan ngang bộ khi ban hành các quy phạm pháp luật hành chính để điều
chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong ngành hay lĩnh vực mình phụ trách, phải
căn cứ vào các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
ban hành. Mặt khác, Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm và thẩm quyền kiểm tra,
phát hiện và xử lý các văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật của bộ, cơ quan
ngang bộ. Thí dụ: Thủ tướng Chính phủ có quyền: “Đình chỉ việc thi hành hoặc
bãi bỏ những quyết định, chỉ thị thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang
bộ trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên”.
- Các quy phạm pháp luật hành chính do người có thẩm quyền trong cơ quan
nhà nước ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của quy phạm pháp
luật do tập thể cơ quan đó ban hành.
Phù hợp với nguyên tắc tập trung dân chủ, các cơ quan hành chính nhà nước có
thẩm quyền chung đều được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo
và cá nhân phụ trách theo nguyên tắc : những công việc quan trọng thuộc thẩm
quyền của cơ quan phải được các thành viên của cơ quan thảo luận tập thể và

quyết định theo đa số; những công việc khác được phân cấp cho cá nhân người
đứng đầu cơ quan. Việc ban hành quy phạm pháp luật hành chính của người đứng
Luật hành chính

17
đầu cơ quan phải phù hợp với nội dung, mục đích các văn bản quy phạm pháp luật
do tập thể cơ quan ban hành.
- Bảo đảm tính thống nhất, phù hợp giữa các qui phạm pháp luật hành chính
do các chủ thể có thẩm quyền ngang cấp, cùng địa vị pháp lý ban hành :
Thực tiển quản lý nhà nước đòi hỏi nhà nước phải bảo đảm tính thống nhất,
phù hợp giữa các qui phạm pháp luật hành chính do các chủ thể có thẩm quyền
ngang cấp, cùng địa vị pháp lý ban hành như :
+ Các chủ thể có thẩm quyền ban hành qui phạm pháp luật hành chính có trách
nhiệm kiểm tra và bảo đảm tính thống nhất, phù hợp giữa các qui phạm hành chính
do mình ban hành
+ Các chủ thể có thẩm quyền ban hành qui phạm pháp luật hành chính có trách
nhiệm tôn trọng thẩm quyền của các chủ thể khác ngang cấp.
+ Các chủ thể có thẩm quyền ban hành qui phạm pháp luật hành chính ngang
cấp có trách nhiệm chủ động, bàn bạc, phối hợp trong công tác ban hành pháp luật,
phát hiện và xử lí các văn bản qui phạm pháp luật sai trái
- Các qui phạm pháp luật phải được ban hành đúng trình tự, thủ tục và dưới
hình thức nhất định do pháp luật qui định
Mỗi loại văn bản qui phạm pháp luật về hành chính được ban hành để áp dụng
trong từng trường hợp luật định và khi ban hành các văn bản này, cấp thẩm quyền
hoặc cơ quan thẩm quyền không được ban hành tùy tiện mà phải thực hiện đúng
theo trình tự đã được qui định trước
1.2. Cơ cấu qui phạm pháp luật hành chính :
Xét cơ cấu của qui phạm pháp luật là xét đến các bộ phận hợp thành qui phạm
pháp luật hay còn gọi là cấu thành qui phạm pháp luật.
Có 2 quan điểm về cơ cấu của qui phạm pháp luật.

1.2.1. Quan điểm 1 :
Đây là quan điểm cổ điển, mang tính truyền thống, cho rằng mỗi qui phạm
pháp luật cần giải quyết những vấn đề sau:
- Trường hợp, hoàn cảnh nào mà qui phạm pháp luật tác động đến (trường hợp
áp dụng qui phạm pháp luật).
- Gặp trường hợp đó, chủ thể phải xử sự thế nào?
- Nếu xử sự hoặc không xử sự đúng qui định của pháp luật, sẽ chịu những hậu
quả, biện pháp pháp lý gì ?
Do đó, theo quan điểm cổ điển, cơ cấu của qui phạm pháp luật gồm 3 bộ phận
để giải quyết 3 vấn đề nêu trên, mang tên : giả định, qui định, chế tài.
a). Giả định: giả định là bộ phận của qui phạm pháp luật dự kiến trường hợp,
hoàn cảnh có thể xảy ra trong đời sống nằm trong phạm vi điều chỉnh của qui
phạm pháp luật đó.
Giả định có thể nêu một trường hợp, một hoàn cảnh áp dụng (gọi là giả định
đơn giản) hoặc dự liệu nhiều trường hợp, hoàn cảnh áp dụng (gọi là giả định phức
tạp).
Thí dụ : - đ.20 NĐ31/2010/NĐ-CP (29/3/2010) về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực thủy sản : “Phạt tiền từ 15 triệu đến 20 triệu đối với hành vi chế biến
các lọai thủy sản trong danh mục cấm khai thác”.
Luật hành chính

18
Trong qui phạm nầy, đoạn ” : “đối với hành vi chế biến các lọai thủy sản trong
danh mục cấm khai thác” chỉ một trường hợp áp dụng nên đây là giả định đơn giản
.
- đ.24 NĐ31/2010/NĐ-CP (29/3/2010) : “Phạt tiền từ 20 triệu đến 30
triệu đối với hành vi kinh doanh, tàng trữ, nhập khẩu thức ăn nuôi thủy sản đã quá
hạn sử dụng”
Trong qui phạm nầy, đoạn có gạch dưới chỉ 3 trường hợp sẽ áp dụng qui phạm
(kinh doanh, tàng trữ, nhập khẩu) nên đây là giả định phức tạp.

b). Qui định: qui định là bộ phận của qui phạm pháp luật nêu hành vi, cách xử
sự mà các chủ thể phải thực hiện (do Nhà nước đặt ra) khi gặp trường hợp nêu
trong giả định
Nếu bộ phận qui định nêu một hành vi, một cách xử sự phải thực hiện, gọi là
qui định đơn giản ; nếu nêu nhiều (từ 2 trở lên) hành vi, cách xử sự phải tực hiện,
gọi là qui định phức tạp.
Thí dụ: - đ.47 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 : “Mọi trường hợp
khám người đều phải lập biên bản”. (qui định đơn giản)
- đ.46 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 : “Việc tạm giữ tang
vật, phương tiện vi phạm hành chính phải có quyết định bằng văn bản kèm theo
biên bản tạm giữ và phải giao cho người vi phạm, đại diện tổ chức vi phạm một
bản”. (qui định phức tạp)
c). Chế tài: Chế tài là bộ phận của quy phạm pháp luật nêu những hậu
quả,biện pháp pháp lý dự kiến sẽ áp dụng đối với các chủ thể khi xử sự hoặc không
xử sự đúng như phần qui định ứng với trường hợp của giả định.
Chế tài cũng có thể ở dạng đơn giản (hay chế tài khẳng định dứt khoát hoặc
chế tài cố định) khi nêu một biện pháp, hậu quả rõ ràng sẽ áp dụng; chế tài ở dạng
phức tạp (hay chế tài không cố định) khi nêu nhiều loại biện pháp pháp lý có thể
áp dụng cho chủ thể .
Thí du : -đ.16 Nghị định 113/NĐ-CP (16/4/2004) về xử phạt hành chánh đối
với hành vi vi phạm pháp luật lao động: “Xử phạt bằng hình thức trục xuất đối với
người lao động nước ngòai làm việc tại Việt Nam từ đủ 3 tháng trở lên mà không
có giấy phép lao động hoặc sử dụng giấy phép lao động đã hết hạn” (chế tài đơn
giản).
- đ.20 NĐ31/2010/NĐ-CP (29/3/2010) về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực thủy sản : “Phạt tiền từ 15 triệu đến 20 triệu đối với hành vi chế biến
các lọai thủy sản trong danh mục cấm khai thác”. (chế tài phức tạp)
Trên lý thuyết, theo quan điểm 1, các qui phạm pháp luật gồm 3 bộ phận: giả
định, quy định, chế tài, nhưng trong thực tế, để lời văn cô đọng, ngắn gọn, các qui
phạm pháp luật được thể hiện rất đa dạng, phức tạp:

- Thứ tự của các bộ phận (giả định, quy định, chế tài), khi xuất hiện có thể thay
đổi. Cũng có khi cụm từ diễn đạt có các bộ phận đan xen nhau .
- Hầu hết các qui phạm pháp luật chỉ thể hiện cụ thể 2 trong 3 bộ phận. Bộ
phận không xuất hiện được gọi là bộ phận ẩn .
Thí dụ : đ.20 NĐ31/2010/NĐ-CP (29/3/2010) về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực thủy sản : “Phạt tiền từ 15 triệu đến 20 triệu đối với hành vi chế biến
các lọai thủy sản trong danh mục cấm khai thác”
Luật hành chính

19
Qui phạm pháp luật này chỉ có hai bộ phận: giả định (đối với hành vi chế biến
các lọai thủy sản trong danh mục cấm khai thác) và chế tài (phạt tiền từ 15 triệu
đến 20 triệu) ; bộ phận qui định không được nêu lên (ẩn) nhưng được hiểu là
“nghiêm cấm hành vi chế biến các lọai thủy sản trong danh mục cấm khai thác”
Thí dụ: - đ.47 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 : “Mọi trường hợp
khám người đều phải lập biên bản”.
Qui phạm nầy chỉ xuất hiện 2 bộ phận : giả định (mọi trường hợp khám người)
và qui định (đều phải lập biên bản); bộ phận chế tài ẩn và được hiểu là “nếu khám
người mà không lập biên bản thì sẽ bị xử lý theo pháp luật ”.
1.2.2. Quan điểm 2 :
Trong thực tế, qui phạm pháp luật thường ẩn đi một bộ phận nên việc phân
tích nhiều khi rất khó khăn, phức tạp.
Do đó, để đơn giản cho việc phân tích qui phạm pháp luật, quan điểm 2 (quan
điểm hiện đại) đề nghị nên xem qui phạm pháp luật gồm 2 bộ phận
a). Điều kiện tác động : nêu lên trường hợp, hoàn cảnh áp dụng qui phạm
pháp luật (tức tương ứng với bộ phận giả định của quan điểm 1).
b). Hậu quả pháp lý : nêu lên những hành vi, cách xử sự phải thực hiện hoặc
hậu quả, biện pháp pháp lý áp dụng cho chủ thể (tức tương ứng với bộ phận qui
định hoặc chế tài theo quan điểm 1) .
Thí dụ : - đ.20 NĐ31/2010/NĐ-CP (29/3/2010) : “Phạt tiền từ 15 triệu đến 20

triệu đối với hành vi chế biến các lọai thủy sản trong danh mục cấm khai thác”
Phân tích theo quan điểm 2:
* Điều kiện tác động : “đối với hành vi chế biến các lọai thủy sản trong danh
mục cấm khai thác”.
* Hậu quả pháp lý : “Phạt tiền từ 15 triệu đến 20 triệu” .
Thí dụ: - đ.47 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 : “Mọi trường hợp
khám người đều phải lập biên bản”.
Phân tích theo quan điểm 2:
* Điều kiện tác động :” Mọi trường hợp khám người”
* Hậu quả pháp lý : “đều phải lập biên bản”
1.3. Phân loại qui phạm pháp luật :
Do tính chất đa dạng và phức tạp của các quy phạm pháp luật hành chính nên
việc phân loại các quy phạm này có ý nghĩa quan trọng về lý luận và thực tiễn xây
dựng cũng như áp dụng pháp luật trong quản lý (hành chính) nhà nước. Việc phân
loại các quy phạm này có thể được thực hiện theo các tiêu chí cơ bản sau:
1.3.1. Căn cứ vào chủ thể ban hành :
Các quy phạm pháp luật hành chính có thể được phân loại thành các nhóm sau
đây:
+ Quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan quyền lực nhà nước ban
hành.
+ Quy phạm pháp luật hành chính do Chủ tịch nước ban hành.
+ Quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành.
+ Quy phạm pháp luật hành chính do Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát
nhân dân tối cao ban hành.
Luật hành chính

20
1.3.2. Căn cứ vào cách thức ban hành :
Các quy phạm pháp luật hành chính có thể được phân loại thành các nhóm sau

đây:
+ Quy phạm pháp luật hành chính do một cơ quan hay người có thẩm quyền
độc lập ban hành.
+ Quy phạm pháp luật hành chính liên tịch.
1.3.3. Căn cứ vào mối quan hệ được điều chỉnh :
Các quy phạm pháp luật hành chính có thể được phân loại thành các nhóm sau
đây:
+ Quy phạm nội dung là quy phạm được ban hành để quy định nội dung quyền
và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước. Các quy
phạm này được ban hành chủ yếu để quy định về địa vị pháp lý hành chính của các
chủ thể tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước. Thí dụ: Quy định về thẩm
quyền xử lý vi phạm hành chính của Chủ tịch Uy ban nhân dân các cấp hay quy
định về nghĩa vụ lao động công ích của công dân v v
+ Quy phạm thủ tục là loại quy phạm được ban hành để quy định những trình
tự, thủ tục cần thiết mà các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước
phải tuân theo khi thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình do các quy phạm pháp
luật nội dung quy định. Thí dụ: Các quy phạm quy định về thủ tục xử phạt vi
phạm hành chính, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính .v v.
Các quy phạm nội dung phải được thực hiện theo những trình tự thủ tục nhất
định do quy phạm thủ tục quy định. Do đó, nếu có quy phạm nội dung nhưng
không có quy phạm thủ tục tương ứng hay quy phạm thủ tục tương ứng không phù
hợp với mục đích của quy phạm nội dung thì sẽ làm mất hoặc giảm sút hiệu quả
điều chỉnh của pháp luật hành chính nói chung và của các quy phạm nội dung nói
riêng.
1.3.4. Căn cứ vào hiệu lực pháp lý về thời gian :
Các quy phạm pháp luật hành chính có thể được phân loại thành các nhóm sau
đây:
+ Quy phạm áp dụng lâu dài là loại quy phạm mà trong văn bản ban hành
chúng không ghi thời hạn áp dụng. Ví dụ: Các quy phạm pháp luật hành chính
trong Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ,…. Các quy phạm này chỉ hết hiệu lực

khi bị bãi bỏ, thay thế. Các quy phạm này có số lượng rất lớn và có ý nghĩa quan
trọng trong việc điều chỉnh lâu dài và ổn định các quan hệ phát sinh trong quản lý
(hành chính) nhà nước.
+ Quy phạm áp dụng có thời hạn là loại quy phạm được ban hành để điều chỉnh
các quan hệ quản lý (hành chính) nhà nước chỉ phát sinh trong những tình huống
đặc biệt hay chỉ tồn tại trong khỏang thời gian nhất định. Khi tình huống đó không
còn hay hết thời hạn đó thì quy phạm hết hiệu lực (Thí dụ: Nghị quyết của Chính
phủ số 12/2000/NQ –CP ngày 14/8/2000 về “Chính sách quốc gia phòng, chống
tác hại của thuốc lá” trong giai đoạn 2000 -2010).
+ Quy phạm tạm thời là loại quy phạm được ban hành để điều chỉnh một số
loại quan hệ quản lý hành chính nhà nước trên một phạm vi, trong khoảng thời
gian nhất định làm cơ sở tổng kết để ban hành chính thức nếu phù hợp.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì pháp lệnh
được ban hành để quy định về những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời
Luật hành chính

21
gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành thành luật. Trong một
số trường hợp theo sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ được
ban hành nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều
kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước,
quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Như vậy, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc
hội và những nghị định nêu trên là những văn bản có nội dung chứa đựng các quy
phạm áp dụng tạm thời.
1.3.5. Căn cứ vào hiệu lực pháp lý về không gian :
Các quy phạm pháp luật hành chính có thể được phân loại thành các nhóm sau
đây:
+ Quy phạm có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước. Các quy phạm này do
các cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ở trung
ương ban hành.

+ Quy phạm có hiệu lực pháp lý trên phạm vi từng địa phương nhất định. Các
quy phạm này chủ yếu do các cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành để đáp
ứng nhu cầu điều chỉnh các quan hệ quản lý hành chính nhà nước phù hợp với đặc
thù của địa phương mình. Ngòai ra, các cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước ở trung ương có thể ban hành những quy phạm
pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý trên phạm vi từng địa phương nhất định
để điều chỉnh riêng biệt một số loại quan hệ quản lý hành chính nhà nước quan
trọng có tính đặc thù ở địa phương đó. Ví dụ: Pháp lệnh Thủ đô Hà nội ngày
28/12/ 2000 là văn bản có nội dung chứa đựng các quy phạm pháp luật hành chính
chỉ có liệu lực pháp lý trên phạm vi địa bàn thành phố Hà nội.
Việc phân loại quy phạm pháp luật hành chính theo hiệu lực pháp lý về không
gian nêu trên chỉ mang tính chất tương đối vì căn cứ vào hiệu lực pháp lý về đối
tượng thì sẽ có những quy phạm pháp luật hành chính của Việt Nam được áp dụng
đối với công dân và tổ chức của Việt Nam ở nước ngòai.

2. QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH :
2.1. Khái niệm và đặc điểm quan hệ pháp luật hành chính :
2.1.1. Khái niệm :
Các quan hệ xã hội trong lĩnh vực quản lý, chỉ huy, điều hành các mặt họat
động của đời sống xã hội khi được các quy phạm của luật hành chính điều chỉnh
trở thành các quan hệ pháp luật hành chính. Nói cách khác quan hệ pháp luật hành
chính là hình thức biểu hiện về mặt pháp lý của các quan hệ về quản lý nhà nước.
Việc quản lý nhà nước là do các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức thực
hiện và bản thân nó là hoạt động chấp hành Hiến pháp và luật.
Tóm lại, quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ xã hội phát sinh trong quá
trình quản lý (hành chính) nhà nước, được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật
hành chính giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật hành
chính.
Trong khoa học pháp lý, quan hệ pháp luật hành chính được xác định là một
dạng cụ thể của quan hệ pháp luật, là kết quả của sự tác động của quy phạm pháp

luật hành chính theo phương pháp mệnh lệnh-đơn phương đối với các quan hệ
quản lý (hành chính) nhà nước.
2.1.2. Đặc điểm quan hệ pháp luật hành chính :
Luật hành chính

22
Là một quan hệ pháp luật cụ thể, quan hệ pháp luật hành chính có tất cả những
đặc điểm của quan hệ pháp luật nói chung: Đó là các quan hệ ý chí, trong đó mỗi
bên (chủ thể) có các quyền và nghĩa vụ pháp lý, tức là các chủ thể được và phải xử
sự trong những mức độ, phạm vi nhất định mà Nhà nước đã xác định trong các quy
phạm pháp luật.
Tuy nhiên, quan hệ pháp luật hành chính cũng có những đặc điểm riêng. Những
đặc điểm này xuất phát từ các đặc điểm của luật hành chính, trong đó những đặc
điểm chủ yếu là:
a). Quyền và nghĩa vụ của mỗi bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính
luôn gắn liền với họat động chấp hành, điều hành quản lý nhà nước :
Các quyền và nghĩa vụ này chỉ phát sinh trong quá trình quản lý (hành chính)
Nhà nước trong các lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội.
b). Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh theo yêu cầu hợp pháp
của bất kỳ bên chủ thể nào, không bắt buộc phải có sự thỏa thuận với bên kia:
Việc điều chỉnh đối với các quan hệ pháp lí hành chính nhà nước không chỉ
nhằm mục đích bảo đảm lợi ích của nhà nước mà còn ảnh hưởng tới quyền lợi
nhiều mặt của các cơ quan,tổ chức, cá nhân trong xã hội. Thẩm quyền quản lí hành
chính của nhà nước chỉ có thể được thực hiện nếu có sự tham gia tích cực từ phía
các đối tượng quản lí. Mặt khác, nhiều quyền lợi của đối tượng quản lí (hành
chính) nhà nước chỉ có thể đựơc bảo đảm nếu có sự hỗ trợ tích cực của các chủ thể
quản lí bằng những hành vi quản lí cụ thể.
Nội dung của quan hệ pháp luật hành chính là các quyền và nghĩa vụ pháp lí
hành chính của các bên tham gia quan hệ đó.
Các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính có thể là cơ quan nhà nước, tổ

chức hay cá nhân; có thể nhân danh nhà nước, vì lợi ích của nhà nước hoặc nhân
danh chính mình nhưng họ đều thực hiện các quyền và nghĩa vụ do quy phạm pháp
luật hành chính quy định.Việc quy định và thực hiện các quyền và nghĩa vụ này là
cần thiết đối với việc xác lập và duy thì trật tự quản lí hành chính nhà nước.
c). Trong quan hệ pháp luật hành chính bao giờ cũng có ít nhất một chủ thể
mang quyền lực Nhà nước :
Đây là chủ thể bắt buộc phải có, nếu thiếu thì không thể hình thành quan hệ
pháp luật hành chính. Chủ thể này có thể là cơ quan hành chính nhà nước, là cán
bộ, công chức hoặc các cơ quan, tổ chức khác được nhà nước trao quyền thực hiện
những nhiệm vụ quản lý nhà nước cụ thể nào đó. Do vậy, không thể hình thành
một quan hệ pháp luật hành chính giữa các cá nhân, tổ chức xã hội với nhau nếu
các cá nhân tổ chức đó không được nhà nước trao quyền thực hiện nhiệm vụ quản
lý nhà nước. Trong các quan hệ pháp luật hành chính, chủ thể nhân danh quyền lực
nhà nước luôn có quyền đơn phương đưa ra các quyết định quản lý và bên kia (các
đối tượng bị quản lý) có nghĩa vụ bắt buộc phải chấp hành các quyết định đơn
phương đó.
Như đã nêu, quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ quản lí (hành chính) nhà
nước được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật hành chính.Vì vậy, về tư cách
và cơ cấu chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính phải phù hợp với tư cách và cơ
cấu chủ thể của quan hệ quản lí (hành chính) nhà nước tương ứng. Nếu một bên
tham gia quan hệ quản lí (hành chính) nhà nước đựơc sử dụng quyền lực nhà nước
(chủ thể quản lí nhà nước) thì chủ thể đó trong quan hệ pháp luật hành chính tương
ứng sẽ được xác định là chủ thể đặc biệt; đối tựơng bị quản lí là bên chủ thể không
Luật hành chính

23
được sử dụng quyền lực nhà nước và có nghĩa vụ phục tùng việc sử dụng quyền
lực nhà nứơc của chủ thể quản lí, các đối tựơng này được xác định là chủ thể
thường.
Như vậy, các chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính được phân chia thành

chủ thể đặc biệt và chủ thể thường trong đó, chủ thể đặc biệt là các cơ quan, tổ
chức, cá nhân đựơc nhân danh và sử dụng quyền lực nhà nứơc trong quan hệ ấy.
Từ đó có thể nhận định quan hệ pháp luật hành chính không thể phát sinh và tồn
tại nếu thiếu chủ thể đặc biệt.
Trong quan hệ pháp luật hành chính thì quyền của bên này ứng với nghĩa vụ
của bên kia và ngược lại.
Quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ “quyền lực - phục tùng”, quan hệ bất
bình đẳng về ý chí giữa các bên tham gia. Chủ thể đặc biệt tham gia vào quan hệ
pháp luật hành chính trên cơ sở quyền lực nhà nước và chủ thể thường có nghĩa vụ
chấp hành việc sử dụng quyền lực nhà nước của chủ thể đặc biệt. Tuy nhiên,
không có nghĩa là trong quan hệ pháp luật hành chính, chủ thể đặc biệt này chỉ có
quyền và chủ thể thừơng chỉ có nghĩa vụ.
Việc thực hiện thẩm quyền của chủ thể đặc biệt vừa là quyền vừa là trách
nhiệm của chủ thể này. Bên cạnh đó, chủ thể thường tuy có nghĩa vụ chấp hành
các mệnh lệnh của chủ thể đặc biệt song cũng có những quyền nhất định xuất phát
từ yêu cầu bảo đảm tính khách quan,đúng pháp luật của các hành vi quản lý (hành
chính) nhà nước hoặc bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của họ, như: quyền
yêu cầu, đề nghị , khiếu nại, tố cáo,……
Việc thực hiện thẩm quyền của chủ thể đặc biệt chỉ có hiệu lực khi nó làm phát
sinh nghĩa vụ chấp hành của chủ thể thừơng. Mặt khác, việc thực hiện quyền của
chủ thể thường trong quan hệ pháp luật hành chính chỉ có ý nghĩa thực sự nếu nó
làm phát sinh trách nhiệm tiếp nhận, xem xét giải quyết của chủ thể đặc biệt.Thí
dụ: công dân có quyền khiếu nại nhưng nếu việc thực hiện quyền khiếu nại đó của
công dân không làm phát sinh trách nhiệm tiếp nhận, xem xét, giải quyết của
người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì việc khiếu nại đó của công dân chỉ
mang tính hình thức, không có giá trị pháp lí.
d). Các tranh chấp phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính phần lớn
được giải quyết theo thủ tục hành chính :
Một số ít các tranh chấp có tính chất phức tạp, sau khi đã giải quyết theo thủ
tục hành chính mà không đạt kết quả, thì có thể được giải quyết theo thủ tục tố

tụng hành chính. Quan hệ tố tụng hành chính, có những đặc điểm riêng phù hợp
với các đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính và khác biệt với các quan hệ tố
tụng dân sự, tố tụng hình sự.
Cũng như các công việc khác trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước, các
tranh chấp phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính cần phải được giải quyết
theo thủ tục hành chính. Tuy nhiên, do tính chất và yêu cầu giải quyết một số tranh
chấp phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính mà việc giải quyết chúng có thể
được thực hiện bằng cách kết hợp thủ tục hành chính với thủ tục tố tụng. Thí dụ:
Tòa án có quyền giải quyết các khiếu nại hành chính theo thủ tục tố tụng hành
chính trong trường hợp người khởi kiện trước đó đã khiếu nại với người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố
cáo, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và không tiếp
tục khiếu nại đến ngừơi có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.
Luật hành chính

24
đ). Bên vi phạm trong quan hệ pháp luật hành chính phải chịu trách nhiệm
pháp lý trước Nhà nước :
Bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính vi phạm yêu cầu của pháp luật hành
chính phải chịu trách nhiệm pháp lí trước Nhà nước vì :
+ Chủ thể đặc biệt tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính trên cơ sở quyền
lực nhà nước nên phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước khi sử dụng quyền lực ấy.
+ Chủ thể thường thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình trước bên đại diện
cho Nhà nước, do đó phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước về tính hợp pháp của
hành vi do mình thực hiện trong quan hệ pháp luật hành chính;
+ Những vi phạm trên đều xâm hại đến trật tự quản lí (hành chính) nhà nước.
Do đó, bên vi phạm phải chịu trách nhiệm pháp lí trước Nhà nước về hành vi vi
phạm của mình.
Như vậy, cho dù ngừơi vi phạm là chủ thể đặc biệt hay chủ thể thường thì họ
đều có nguy cơ phải chịu trách nhiệm pháp lí trước Nhà nước.Tất nhiên, không

phải trong mọi trường hợp chủ thể vi phạm pháp luật hành chính đều phải chịu
cùng một loại trách nhiệm pháp lí trước Nhà nước. Tùy thuộc vào việc hành vi trái
pháp luật hành chính cấu thành loại pháp luật nào mà Nhà nước sẽ truy cứu trách
nhiệm hình sự, hành chính, kỉ luật nhà nước đối với ngừơi vi phạm, nếu gây thiệt
hại thì phải bồi thường.
Những đặc điểm trên thể hiện trong cả quan hệ pháp luật hành chính dọc và
quan hệ pháp luật hành chính ngang. Quan hệ pháp luật hành chính dọc hình thành
giữa các chủ thể có quan hệ lệ thuộc về mặt tổ chức như những quan hệ giữa
Chính phủ với các bộ, cơ quan ngang bộ; Giữa Chính phủ với Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh. Quan hệ pháp luật hành chính ngang hình thành giữa các chủ thể của luật
hành chính mà giữa họ không có sự lệ thuộc về mặt tổ chức, chẳng hạn như quan
hệ giữa các bộ, các ngành với nhau. Giữa các cơ quan này có mối quan hệ phối
hợp để cùng thực hiện các họat động quản lý nhà nước trong phạm vi ngành hoặc
các địa phương. Cũng thuộc lọai này là những quan hệ giữa các cơ quan hành
chính nhà nước với tổ chức xã hội, với công dân, người nước ngòai.
2.2. Phân loại quan hệ pháp luật hành chính:
Các quan hệ pháp luật hành chính có thể đựơc phân loại theo các căn cứ chủ
yếu sau:
2.2.1. Căn cứ vào tính chất mối quan hệ giữa các chủ thể :
Các quan hệ pháp luật hành chính có thể phân loại thành các nhóm sau đây:
a). Quan hệ pháp luật hành chính nội bộ :
Đây là loại quan hệ pháp luật hành chính phát sinh giữa các chủ thể có quan hệ
lệ thuộc vào mặt tổ chức.
Do yêu cầu về tính thống nhất và hiệu quả hoạt động của Nhà nứơc nên các cơ
quan, tổ chức và cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước chịu sự chi phối bởi
các quan hệ lệ thuộc vào tổ chức- quan hệ giữa một bên là cơ quan, tổ chức hoặc
cán bộ, công chức có thẩm quyền quyết định đối với bên kia về việc thành lập, giải
thể cơ quan, tổ chức hoặc bầu, bãi nhiệm, bổ nhiệm, cách chức cán bộ, công
chức.Thí dụ: Quan hệ giữa Chính phủ với bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ hoặc quan hệ giữa Bộ trưởng Bộ tư pháp với thanh tra Bộ tư pháp v.v…

Luật hành chính

25
Nội dung của các quan hệ pháp luật hành chính nội bộ thường đề cập các vấn
đề như phân cấp quản lí, chỉ đạo điều hành, kiểm tra đối với các cơ quan, tổ chức
trực thuộc hoặc kiện toàn về tổ chức và bảo đảm kỉ luật trong bộ máy nhà nước.
b). Quan hệ pháp luật hành chính liên hệ:
Đây là loại quan hệ pháp luật hành chính phát sinh giữa các chủ thể không có
quan hệ lệ thuộc về mặt tổ chức.
Các quan hệ này rất đa dạng và phát sinh trên các lĩnh vực khác nhau của đời
sống xã hội. Chúng có thể là quan hệ giữa cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức
trong bộ máy nhà nước với các tổ chức, cá nhân ngoài bộ máy nhà nước (như quan
hệ giữa Chủ tịch UBND, chủ thể xử phạt vi phạm hành chính với công dân vi
phạm hành chính); hoặc là quan hệ ngang cấp giữa các cơ quan, tổ chức, cán bộ,
công chức trong bộ máy nhà nước với nhau (như quan hệ giữa Bộ Tài chính với
Bộ Tư pháp trong việc kiểm tra việc sử dụng ngân sách nhà nước của Bộ Tư pháp).
2.2.2. Căn cứ vào tính chất quyền và nghĩa vụ của các chủ thể :
Các quan hệ pháp luật hành chính có thể được phân loại thành các nhóm sau
đây:
a). Quan hệ nội dung :
Đây là loại quan hệ pháp luật hành chính đựơc thiết lập để trực tiếp thực hiện
các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ đó. Các quan hệ này do quy
phạm nội dung điều chỉnh. Thí dụ: quan hệ giữa Chủ tịch Uy ban nhân dân cấp
tỉnh với cá nhân phát sinh khi cá nhân này đựơc Chủ tịch Ủy ban nhân dân quyết
định bổ nhiệm làm Chánh thanh tra tỉnh.
b). Quan hệ thủ tục :
Đây là loại quan hệ pháp luật hành chính hình thành trong quá trình các chủ thể
thực hiện các thủ tục pháp lí cần thiết giúp cho việc thực hiện các quyền và nghĩa
vụ của họ trong các quan hệ nội dung được nhanh chóng và đúng đắn. Các quan hệ
này do quy phạm thủ tục điều chỉnh. Thí dụ: Quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ

với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phát sinh khi Bộ trưởng, thủ trưởng
cơ quan ngang bộ “kiến nghị với Thủ tứơng đình chỉ việc thi hành nghị quyết của
hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với các văn bản
pháp luật của Nhà nước hoặc của bộ, cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực do bộ,
cơ quan ngang bộ phụ trách”.
2.2.3. Căn cứ vào lĩnh vực phát sinh quan hệ :
Các quan hệ pháp luật hành chính có thể đựơc phân lọai thành các nhóm quan
hệ pháp luật hành chính về quản lí kinh tế, văn hóa,an ninh, chính trị,trật tự, an
toàn xã hội ; về xử lí vi phạm pháp luật, thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại,
tố cáo.
2.3. Thành phần của quan hệ pháp luật hành chính :
Thành phần của quan hệ pháp luật hành chính gồm các bộ phận cấu thành quan
hệ pháp luật hành chính, đó là chủ thể, khách thể và nội dung của quan hệ pháp
luật hành chính
2.3.1. Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính
Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có
năng lực chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính, mang quyền và nghĩa
vụ đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính. Như vậy, điều kiện để các
cơ quan, tổ chức, cá nhân trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là