Vấn đề quản lý vốn ODA ở VIệt Nam

TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 2(31).2009

1
BÀN VỀ VẤN ĐỀ QUẢN LÝ VỐN ODA Ở VIỆT NAM
DISCUSSION ON ODA CAPITAL MANAGEMENT OF VIET NAM

Hồ Hữu Tiến
Trường Đại học Kinh tế, Đại học Đà Nẵng

TÓM TẮT
Nhiều quốc gia đã thu hút, vận động và sử dụng vốn Hổ trợ phát triển chính thức (ODA)
khá hiệu quả. Song không ít quốc gia lại là bài học không thành công về quản lý vốn ODA. Hơn
25 năm qua, Việt Nam đã có được những thành công đáng kể trong lĩnh vực này: đầu tư bằng
vốn ODA chiếm khoảng 12% tổng vốn đầu tư xã hội, 28% vốn đầu tư từ NSNN, 50% vốn tín
dụ
ng đầu tư phát triển của Nhà nước. Nhưng đồng thời cũng nổi lên nhiều bất cập đòi hỏi
Chính phủ và Quốc hội phải quan tâm đúng mức
ABSTRACT
Many countries attracted, mobilised and managed Official Development Assistance
(ODA) capital efficiently. But some other countries were not successful in ODA management.
For more than 25 years, Viet Nam has got some remarkable success in this field: ODA capital
investment makes up about 12% of total social investment capital, 28% of investment capital
from the national budget, 50% of development investment credit of the government. However,
there exist many problems demanding the attention of the Government and the national suitably
reasonably

1. Đặt vấn đề
Vốn ODA là một phần của nguồn tài chính chính thức mà Chính phủ các nước
phát triển và các tổ chức đa phương dành cho các nước đang phát triển nhằm hỗ trợ phát
triển kinh tế và phúc lợi xã hội các quốc gia này. Vốn ODA bao gồm tất cả các khoản
viện trợ không hoàn lại, có hoàn lại và vay ưu đãi; trong đó phần viện trợ không hoàn

lại và các yếu tố ưu đ
ãi khác chiếm ít nhất 25% vốn cung ứng. Nhiều quốc gia đã thu
hút, vận động và sử dụng vốn ODA khá hiệu quả. Song không ít quốc gia lại là bài học
không thành công về quản lý vốn ODA. Hơn 25 năm qua, Việt Nam đã có được những
thành công đáng kể trong lĩnh vực này: đầu tư bằng vốn ODA chiếm khoảng 12% tổng
vốn đầu tư xã hội, 28% vốn đầu tư từ NSNN, 50% vốn tín dụng đầu t
ư phát triển của
Nhà nước. Nhưng đồng thời cũng nổi lên nhiều bất cập đòi hỏi Chính phủ và Quốc hội
phải quan tâm đúng mức
2. Thực trạng huy động vốn ODA của Việt Nam
Kể từ năm 1993 khi Việt Nam bắt đầu bình thường hóa quan hệ với các tổ chức
tài chính quốc tế, nhiều Chính phủ và tổ chức đã nối lại viện trợ ODA cho Việt Nam.
Các nhà tài trợ đã ngày càng quan tâm nhiều hơn đến Việt Nam và có những động thái
hợp tác tích cực với Chính phủ Việt Nam trong vấn đề này ( vốn ODA cam kết cho Việt
TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 2(31).2009

2
Nam ngày càng nhiều, đề xuất một số sáng kiến: sáng kiến áp dụng mẫu báo cáo tiến độ
thực hiện dự án theo Quyết định 803/2007/QĐ-BKH của nhóm 6 Ngân hàng phát triển
(WB, ADB,SBIC,KFD,EXB Hàn Quốc), sáng kiến “Một Liên hợp quốc” nhằm thúc
đẩy thực hiện chương trình dự án, giảm chi phí giao dịch và nâng cao hiệu quả viện trợ;
sáng kiến hài hòa quy trình và thủ tục ODA trong nội bộ các nước thành viên EU, cụ thể
hóa các cam kết trong tuyên bố Paris thành cam kết Hà Nội, tham gia tích cực các Hội
nghị của các nhà tài trợ, các Hội nghị của các nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt
Nam, v..v…). Đặc biệt là nỗ lực của Chính phủ Việt Nam trong mục tiêu quản lý nợ
công nói chung, nợ nước ngoài và ODA nói riêng. Thời gian qua, Chính phủ Việt Nam
đã rất chú trọng công tác thông tin ra bên ngoài, tạo điều kiện cho thế giới biết và hiểu
nhiều hơn về Việt Nam, phát triển mạnh mẽ các quan hệ song phương và đa phương,
hoàn thiện dần thể chế pháp lý về ODA. (ban hành Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày
9/11/2006 của Chính phủ về Quy chế pháp lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính

thức, Quyết định số 181/2007/QĐ-TTg ngày 26/11/2007 của Thủ tướng Chính phủ về
Quy chế cho vay lại từ nguồn vốn vay, viện trợ nước ngoài của Chính phủ), tổ chức
nhiều Hội thảo chuyên đề về ODA, thực thi các biện pháp kiểm soát nguồn ODA v.v…)
Những nỗ lực từ cả 2 phía các nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam đã đạt những
kết quả quan trọng. Từ 1993 đến 2005, Việt Nam đã thiết lập quan hệ với hơn 50 nhà tài
trợ song phương và đa phương cùng 350 tổ chức Chính phủ với hơn 1500 chương trình
dự án. Tình hình nợ của khu vực công nói chung và nợ ODA nói riêng trong giai đoạn
2002- 2006 ( số liệu cuối năm) được phản ánh qua bảng sau:
Bảng Tình hình nợ công và nợ ODA của Việt Nam giai đoạn 2002 -2006
Chỉ tiêu ĐVT 2002 2003 2004 2005 2006
1- GDP Tỷ.đ 535762 613443 715307 839211 974266
2-Tổng nợ công
a-Nợ trong nước
b-Nợ nước ngoài
Trong đó: nợ ODA
Nợ ODA quy đổi ngoại tệ
Tỷ.đ
Tỷ.đ
Tỷ.đ
Tỷ.đ
Tr.USD
179100
34728
144372
133173
8683
249419
71829
177590
166191

10652
311834
99572
212262
198305
12617
365229
139843
225386
200044
12611
359599
108477
251122
223497
13921
2-Cơ cấu ODA theo chủ thể cho vay
a-Chính phủ
-Nhật Bản
-Pháp
-LB Nga
-Khác
b-TC Tài chính quốc tế
- ADB
- IDA
- IMF
%
61,91
30,78
4,99

13,56
12,59
38,08
12,86
19,80
4,18
56,62
33,03
5,95
6,22
11,42
43,38
14,48
24,26
3,21
56,18
34,06
6,08
5,15
10,89
43,82
14,52
25,38
2,26

54,54
32,69
5,60
5,31
10,94

45,45
14,75
26,81
1,75

54,45
33,80
5,86
4,76
10,03
45,55
15,01
26,83
1,41
TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 2(31).2009

3
- Khác 1,24 1,43 1,66

2,14 2,30
3-Cơ cấu ODA theo lãi suất
- Từ 0 – 2,99 %
- Từ 3 – 10%
%
75,36
24,64
82,44
17,56

84,16

15,84

79,54
20,,46
81,35
18,65
4-Tỷ trọng trên GDP
- Của nợ công
- Của nợ ODA
%
33,43
24,86
40,66
27,09

43,59
27,72

43,52
23,84
36,91
22,94
(Số liệu xử lý lại từ các nguồn: Bulletin External Debt của Bộ Tài chính 2007, Đề án
“Hoàn thiện khuôn khổ thể chế quản lý nợ của Việt Nam” cuả Bộ Tài chính 2008)
Trong giai đoạn 2002- 2006, bình quân hằng năm nợ ODA tăng 12,53%, trong
khi đó tốc độ tăng tương ứng của GDP (theo giá thực tế) là 16,13%, nên tỷ trọng nợ
ODA/GDP giảm dần, đến cuối năm 2006 tỷ trọng này gần 23%. Nếu tính cả các khoản
nợ khác của khu vực công, tỷ trọng này gần 37%, nằm trong giới hạn tỷ lệ nợ an toàn
cho phép của quốc gia. Trong các Chính phủ tài trợ ODA, Nhật Bản, Cộng hòa Pháp và
Liên bang Nga là nhiều nhất, đặc biêt là Chính phủ Nhật Bản. Riêng Liên bang Nga do

khoản nợ tồn đọng trước đây, thời gian qua chủ yếu là trả nợ trong khi tài trợ mới rất ít
nên dư nợ giảm dần. Trong các Tổ chức tài chính quốc tế, IDA (International
Development Association) và ADB (Asian Development Bank) cho Vi
ệt Nam vay
ODA nhiều nhất. Vì vậy, hơn 80% nguồn vay nợ ODA chỉ phải chịu mức lãi suất dưới
3%/năm.Tình hình vận động ODA trong 2 năm 2007, 2008 có chiều hướng khả quan.
Riêng trong 6 tháng đầu năm 2008, ký kết được 1,92 tỷ USD và giải ngân được 754
triệu USD.
Trong vấn đề ODA có thể đúc kết được những thành công cơ bản sau:
 Mục tiêu quản lý nợ nước ngoài trong đó có nguồn nợ ODA đã được Chính phủ

xác định một cách cụ thể và rõ ràng. Đó là: đáp ứng được các yêu cầu về huy động vốn
với chi phí thấp nhất cho đầu tư phát triển và cơ cấu lại nền kinh tế theo định hướng,
chiến lược phát triển kinh tế xã hội; đảm bảo quản lý phân bổ và sử dụng vốn có hiệu
quả, giảm thiểu rủi ro và áp lực đối với các nguồn lực quốc gia,
đảm bảo an toàn nợ và
an ninh tài chính quốc gia; tạo điều kiện tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế.
 Về tổng thể đã có sự phân công tương đối rõ ràng giữa các cấp bộ, ngành trong
vấn đê quản lý ODA
Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối trong việc thu hút, điều phối và quản
lý ODA. Bộ Tài chính là đại diện chính thức cho “người vay” là Nhà nước hoặc Chính
phủ đối với các khoản vay nước ngoài nói chung và nguồn vay nợ ODA nói riêng. Bộ
Tài chính cũng chính là tổ chức cho vay lại, hoặc ký hợp đồng ủy quyền cho vay lại với
cơ quan cho vay lại và thu hồi phần vốn cho vay lại của các chương trình, dự án cho vay
lại từ NSNN, quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án … Ngân hàng nhà nước
chịu trách nhiệm tiến hành đàm phán và ký các điều ước quốc tế cụ thể về ODA với
TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 2(31).2009

4
WB, RMF và ADB v..v…

 Các khoản nợ nước ngoài nói chung và nguồn vay nợ ODA nói riêng hiện tại
đảm bảo trong giới hạn an toàn cho phép; có lãi suất, thời hạn và đồng tiền vay hợp lí.
 Nguồn vay nợ nước ngoài trong đó có ODA là nguồn tài chính quan trọng bổ
sung cho ngân sách nhà nước, đảm bảo cho đầu tư phát triển, tăng trưởng kinh tế, đầu tư
cơ sở hạ tầng, giải quyết các vấn đề về an sinh xã hội, đặc biệt là vấn đề xóa đói giảm
nghèo, tăng cường và củng cố thể chế pháp lý, pháp triển quan hệ đối tác chặt chẽ với
nước ngoài.
Nhưng thực tiễn quản lý ODA của Việt Nam còn nhiều điều bất ổn:
 Tình hình thực hiện các dự án (DA) thường bị chậm ở nhiều khâu: chậm thủ tục,
chậm triển khai, giải ngân chậm, tỷ lệ giải ngân thấp. Do vậy, thời gian hoàn thành dự
án kéo dài làm phát sinh các khó khăn, đặc biệt là vốn đầu tư thực tế thường tăng hơn so
với dự kiến và cam kết; đồng thời cũng làm giảm tính hiệu quả của DA khi đi vào vận
hành khai thác.
 Công tác theo dõi, đánh giá tình hình đầu tư ODA chưa đầy đủ, còn nhiều hạn
chế. Đặc biệt là công tác theo dõi, thống kê, kiểm tra và đánh giá hiệu quả của công
trình sau đầu tư còn bỏ ngõ, ngoại trừ các DA vay lại và đang trong thời gian trả nợ. Kết
quả quản lý thường được đánh giá chỉ bằng công trình (mức độ hoàn thành, tiến độ thực
hiện) mà chưa xem xét đến hiệu quả sau đầu tư một khi công trình được đưa vào vận
hành khai thác. Quan điểm và cách làm này gây khó khăn cho việc đánh giá, định
hướng đầu tư từ nguồn ODA tạo nên sự lãng phí và né tránh trách nhiệm của những bộ
phận liên quan.
 Có sự chồng chéo trong thủ tục chuẩn bị và triển khai đầu tư. Theo Bộ Tài
chính, chỉ có 4% lượng vốn ODA áp dụng các quy định về đấu thầu và 3% sử dụng hệ
thống quản lý tài chính công của Việt Nam, còn lại là theo cách thức của nhà tài trợ. Vì
vậy, nhiều dự án cùng một lúc phải thực hiện 2 hệ thống thủ tục, một thủ tục để giải
quyết vấn đề nội bộ trong nước, một thủ tục với nhà tài trợ. Như ông Dương Đức Ưng -
Cố vấn cao cấp của Chương trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt
Nam – đã nêu: điều này làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, gia tăng chi phí (chi phí
chuẩn bị DA, tăng chi phí đầu tư do lạm pháp bởi thời gian kéo dài) tăng khả năng rủi
ro vì có thể bị lợi dụng cho các hoạt động phi pháp.

 Vấn đề quản lý nguồn vốn ODA tránh thất thoát và lãng phí cũng là điều phải
đặc biệt quan tâm, một số trường hợp như PMU18 và gần đây là DA Đại lộ Đông Tây
v.v… khiến cho công luận và Quốc hội đặc biệt quan ngại về việc quản lý chặt chẽ đồng
vốn ODA và hiệu quả của nguồn tài trợ này, đòi hỏi Chính phủ cần phải có ngay những
giải pháp triệt để.
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình hình này. Có thể chỉ ra một số nguyên nhân
cụ thể:
 Một số giới lãnh đạo của Chính phủ, của chính quyền địa phương và chủ đầu tư
TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 2(31).2009

5
có quan điểm nhìn nhận chưa đúng về nguồn vốn tài trợ ODA. Đúng là trong nguồn vốn
ODA có một phần là viện trợ không hoàn lại, song phần này chỉ chiếm khoảng 20-30%,
phần còn lại là vốn vay. Do thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn dài, lãi suất thấp, áp lực
trả nợ chỉ phát sinh sau thời gian dài sau này nên dễ tạo nên sự chủ quan trong quyết
định, lựa chọn nguồn tài trợ ODA. Ngoài ra, cơ quan đàm phán trực tiếp với nhà tài trợ
thường là các bộ, ngành trong Chính phủ nên chủ đầu tư chưa thấy hết tác động của
những điều kiện khó khăn mà nhà tài trọ ràng buộc.
 Ngoài ra, “phải quản lý dựa vào kết quả” là một trong những nguyên tắc quan
trọng nhất trong quản lý nguồn ODA, lại không phải luôn có sự đồng tình từ phía các cơ
quan chủ quản và chủ đầu tư các DA ODA. Các chuyên gia của Chương trình nâng cao
năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam đã tiến hành thăm dò ý kiến của 24 cơ
quan chủ quản và quản lý vốn ODA, kết quả chỉ có 70,2% tán đồng quan điểm trên, số
còn lại không đồng ý hoặc không có ý kiến. Điều này cho thấy sự mơ hồ trong nhận
thức và phương cách quản lý của một số cơ quan chủ quản.
 Chưa có chiến lược vận động và sử dụng ODA một cách rõ ràng và phù hợp với
chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Thủ tướng Chính phủ cũng đã giao
trách nhiệm hoạch định chiến lược nợ dài hạn, soạn thảo danh mục các chương trình,
DA được đầu tư từ nguồn vốn vay nước ngoài hàng năm của quốc gia. Song thiết nghĩ
như thế là chưa đủ. Cách thức huy động và đầu tư bằng vốn ODA có những điểm đặc

thù rất khác biệt. Do đó, Chính phủ cần phải hoạch định chiến lược vận động sử dụng
ODA một cách phù hợp, dù đây là vấn đề khó khăn phụ thuộc phần nhiều vào ý định,
khả năng của các nhà tài trợ.
Đối với các địa phương, vấn đề hoạch định chiến lược; quy hoạch thu hút và sử
dụng ODA là hết sức nan giải do có rất ít sự chủ động của địa phương trong vấn đề này,
và năng lực đội ngũ quản lý ODA ở địa phương là yếu kém chưa đáp ứng được yêu
cầu..
 Khuôn khổ thể chế pháp lý chưa hoàn thiện và đồng bộ. Nhìn chung, Chính phủ
chưa xây dựng được cơ chế thống nhất giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài của quốc
gia . Các quy định pháp lý quản lý nợ nói chung, nguồn ODA nói riêng chủ yếu điều
chỉnh và kiểm soát các quan hệ trước và trong quá trình đầu tư. Còn giai đoạn sau đầu
tư, các chế định pháp lý hầu như còn rất sơ lược, có thể nói là còn bỏ ngỏ.
 Cơ chế vận động và sử dụng nguồn ODA quá phức tạp liên quan đến nhiều cấp
bộ ngành, địa phương. Hơn nữa, điều này còn phụ thuộc vào cách thức của từng nhà tài
trợ. Do vậy, một dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA không thành công (không tìm kiếm
và vận động được nhà tài trợ, thủ tục chậm, vốn bị thất thoát, công trình vận hành và
khai thác không hiệu quả) thường liên quan đến trách nhiệm nhiều cấp, nhiều bộ phận
khác nhau. Do vậy, chúng ta gặp khó khăn khi muốn xác định nguyên nhân đích thực để
có biện pháp tháo gỡ kịp thời.
 Nhìn chung, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý ODA - như đã nêu qua ở trên-
là khá yếu kém chưa đáp ứng được nhu cầu. Năng lực của đội ngũ cán bộ trong lĩnh vực