PHÂN CẤP NGÂN SÁCH DƯỚI GÓC NHÌN TỪ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

9
TIỂU LUẬN
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
ĐỀ TÀI: PHÂN CẤP NGÂN SÁCH
DƯỚI GÓC NHÌN TỪ QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
I. Một số nhận thức chung về phân cấp quản lý ngân sách (NSNN)
1. Phân cấp quản lý ngân sách là việc phân định phạm vi trách nhiệm, thẩm
quyền của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong quá
trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi các chức năng
nhiệm vụ của nhà nước.
2. Về bản chất, phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết các mối quan hệ
giữa các cấp chính quyền từ trung ương đến các địa phương trong hoạt động quản lý
NSNN.
3. Mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách: làm rõ quyền và trách nhiệm,
phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của mỗi cấp chính quyền nhà nước, góp
phần cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý và điều hành ngân sách.
4. Những nhân tố chính ảnh hưởng đến việc phân cấp quản lý ngân sách.
a. Mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước. Để thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của mình, nhà nước cần tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước các cấp từ
trung ương đến cơ sở. Mỗi cấp chính quyền thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao
thông qua tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ công chức, viên chức và sử dụng công cụ
tài chính - ngân sách để thực hiện.
b. Việc phân cấp quản lý kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền. Phân cấp
quản lý kinh tế – xã hội chính là giao việc cho mỗi cấp chính quyền. Từ quy mô, tính
chất nhiệm vụ, công việc được giao mà xác định nguồn nhân lực và nguồn tài chính
tương ứng để mỗi cấp chính quyền thực thi nhiệm vụ.
c. Năng lực quản lý của các cấp chính quyền; khả năng đảm bảo và hiệu quả
của việc cung cấp các dịch vụ công của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp.
d. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế , văn hóa , xã hội ở mỗi địa phương.
5. Nội dung cơ bản của phân cấp quản lý NSNN: Đó là phân cấp nguồn thu;

Phân cấp nhiệm vụ chi; phân cấp thẩm quyền quyết định những vấn đề có liên quan
đến quản lý ngân sách cho mỗi cấp ngân sách (thẩm quyền quyết định chế độ, chính
9
sách thu - chi; quyết định các đơn giá, định mức chi; quyết định các biện pháp cân
đối, điều hòa ngân sách vv…).
II. Nhìn lại thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở nước ta hiện nay
10 năm qua, chúng ta thực hiện phân cấp quản lý ngân sách dựa trên quy định
của Luật ngân sách năm 2002 có hiệu lực từ 1/1/2004. Tình hình và kết quả, hiệu
quả của việc phân cấp quản lý NSNN thời gian qua phụ thuộc và 2 yếu tố:
- Các quy định về phân cấp quản lý ngân sách theo Luật NSNN năm 2002.
- Việc thực thi (tổ chức thực hiện ) các quy định về phân cấp quản lý NSNN
theo quy định pháp luật.
Những tiến bộ trong phân cấp quản lý NSNN theo luật Ngân sách nhà nước
năm 2002
So với Luật ngân sách trước đó, Luật NSNN năm 2002 đã có những tiến bộ
đáng kể trong việc tăng cường phân cấp quản lý NSNN
* Về hệ thống NSNN: Luật NSNN quy định NSNN gồm ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương; Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các
đơn vị hành chính các cấp có tổ chức HĐND và UBND. Và như vậy, hệ thống ngân
sách gồm hai khối (TW và địa phương), hình thành 4 cấp ngân sách tương ứng với 4
cấp chính quyền trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước ta. Sự phù hợp giữa phân
cấp quản lý hành chính (tổ chức các cấp chính quyền nhà nước) với phân cấp ngân
sách tạo điều kiện thuận lợi để mỗi cấp hành chính quản lý và sử dụng ngân sách nhà
nước.
* Trong Luật ngân sách đã quy định cụ thể nguồn thu và nhiệm vụ chi cho
ngân sách trung ương và ngân sách địa phương;
- Đối với nguồn thu : Luật ghi rõ nguồn thu của Ngân sách Trung ương gồm
10 khoản được hưởng 100% và 6 khoản thu được hưởng theo tỷ lệ điều tiết. Đối với
ngân sách địa phương gồm 18 khoản thu được hưởng 100%; 6 khoản thu hưởng theo
tỷ lệ điều tiết; ngoài ra còn có thu bổ sung từ ngân sách trung ương và thu từ huy

động vốn đầu tư theo quy định của pháp luật
- Tương tự như vậy, về nhiệm vụ chi của ngân sách TW và ngân sách địa
phương cũng được quy định cụ thể.
- Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương
được giao cho HĐND cấp tỉnh quyết định trên cơ sở đảm bảo những nguyên tắc
chung theo luật định.Điều đó vừa đảm bảo tăng thẩm quyền, phát huy tính chủ động
của chính quyền địa phương nhưng vẫn đảm bảo sự tập trung, thống nhất trong quản
lý, điều hành ngân sách nhà nước nói chung.
- Luật NSNN quy định rõ hơn, rành mạch hơn về thẩm quyền và mở rộng hơn
thẩm quyền cho chính quyền địa phương (mà cụ thể là cho HĐND cấp tỉnh).
9
- Trước đây, Luật NSNN năm 1996 quy định Quốc hội quyết định dự toán
NSNN (gồm cả NSTW và NSĐP) chi tiết theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi dấn
đến sự trùng lặp và hạn chế quyền hạn của Chính quyền địa phương. Đến Luật 2002
quy định Quốc hội chỉ quyết định Tổng thu NSNN; tổng chi NSNN (gồm chi NSTW
và chi NSĐP); mức bội chi ngân sách và nguồn bù đắp; Quốc hội chỉ quyết định
phân bổ ngân sách trung ương. Luật NSNN năm 2002 thì không chỉ tăng thẩm quyền
cho chính quyền địa phương mà còn khắc phục được tình trạng chồng chéo, mâu
thuẫn trong lập dự toán và quyết định phân bổ dự toán giữa các cấp ngân sách. Ngoài
việc được quyết định phân cấp nguồn thu – nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở
địa phương, chính quyền địa phương (cụ thể là HĐND cấp tỉnh) còn được quyết định
dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách địa phương; được quyết định tỷ lệ phần trăm
(%) phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần NSĐP
được hưởng từ các khoản phân chia với ngân sách TW;
- Về thẩm quyền quyết định chính sách, chế độ thu, Luật NSNN năm 2002
quy định rõ : Quốc hội ban hành và bổ sung sửa đổi các luật thuế; Ủy ban Thường vụ
quốc hội ban hành một số loại thuế do Quốc hội giao và ban hành danh mục , mức
thu phí, lệ phí. HĐND các tỉnh được quyết định thu một số loại phí, lệ phí trong danh
mục mà UBTV QH phân cấp.
- Về thẩm quyền ban hành các định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu

chuẩn, định mức chi ngân sách: Luật 2002 cũng đã quy định rành mạch hơn và tăng
thẩm quyền hơn cho chính quyền địa phương; cụ thể là HĐND cấp tỉnh được quyết
định ban hành một số chế độ, định mức chi tiêu ngân sách, định mức phân bổ ngân
sách … cho phù hợp với điều kiện ở địa phương.
- Trong tổ chức thực hiện và điều hành ngân sách, Luật NSNN năm 2002
cũng quy định cụ thể thẩm quyền của các cấp và các cơ quan trong mỗi cấp chính
quyền trong việc quyết định để dự phòng và sử dụng dự phòng ngân sách; trong việc
lập, quản lý, sử dụng quỹ dự trữ tài chính; trong việc điều chỉnh dự toán ngân sách
hàng năm vv…
III. Một số kết quả đã đạt được trong phân cấp quản lý ngân sách theo
Luật Ngân sách năm 2002
1. Phân cấp NSNN đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa
phương hơn trước. Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi và ổn định tỷ lệ
phần trăm phân chia các khoản thu ngân sách đã tạo điều kiện cho các địa phương
chủ động hơn trong việc xác định và phân bổ, sử dụng các nguồn lực để thực hiện
các nhiệm vụ chi đã được phân cấp, hạn chế một phần tư tưởng trông chờ hay phụ
thuộc vào ngân sách cấp trên.
2. Cơ chế phân cấp đã khuyến khích các địa phương phấn đấu tăng thu ngân
sách để có nguồn chi. Trong các năm qua (trừ năm 2013), hàng năm chính quyền
Thành phố Hà Nội đều xác định và giao dự toán thu NSNN trên địa bàn tăng khoảng
9
5% so với dự toán TW giao và đều hoàn thành. Đây là nguồn lực quan trọng để Hà
Nội đầu tư phát triển, nhất là với khối lượng công việc sau hợp nhất.
3. Phân cấp NSNN góp phần tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa
phương, nâng cao vai trò, trách nhiệm và tính thực quyền của của các cơ quan dân cử
(QH, HĐND) thông qua việc thực hiện chức năng quyết định ngân sách và giám sát
ngân sách; tăng cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch và trách
nhiệm giải trình. Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi và thẩm quyền ban
hành các chính sách chế độ thu đã góp phần xóa bỏ tình trạng địa phương quy định
các khoản thu trái với quy định pháp luật.

4. Việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quyết định
các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi địa phương phải tăng tính minh bạch và trách
nhiệm giải trình trong thực hiện ngân sách. Qua đó, tính công khai minh bạch trong
quản lý, điều hành ngân sách nhà nước được tăng cường, hạn chế một bước tính
trạng “ xin – cho” trong phân bổ dự toán ngân sách nhà nước.
IV. Một số mặt hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách hiện nay
1. Hệ thống ngân sách hiện nay mang tính lồng ghép (giữa ngân sách
trung ương với ngân sách địa phương; ngân sách địa phương lại lồng ghép ngân
sách các cấp chính quyền), dẫn đến tình trạng trùng lắp, chồng chéo về thẩm quyền,
trách nhiệm giữa các cấp ngân sách; hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách;
làm cho quy trình ngân sách phức tạp và kéo dài, việc lập dự toán, tổng hợp dự toán
cũng như quyết toán ở mỗi cấp bị lệ thuộc vào cấp dưới và việc quyết định dự toán ở
cấp dưới mang tính hình thức vì phụ thuộc vào quyết định dự toán của cấp trên. Ví
dụ:
- Khi HĐND quyết định dự toán ngân sách phải căn cứ vào dự toán ngân sách
đã được cấp trên quyết định giao. Trường hợp cấp dưới quyết định dự toán ngân sách
không phù hợp với dự toán ngân sách đã được cấp trên quyết định thì cấp trên có
quyền yêu cầu điều chỉnh lại
1
. Trường hợp cấp trên quyết định, giao dự toán ngân
sách không phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương nhưng khi quyết định
NSĐP, địa phương vẫn phải tuân thủ theo quyết định giao dự toán của cấp trên.
- Việc tổng hợp dự toán cấp trên phải chờ tổng hợp dự toán ngân sách cấp
dưới.
- Việc phê chuẩn quyết toán ngân sách của cấp trên phụ thuộc vào việc phê
chuẩn quyết toán của ngân sách cấp dưới. Quy định cơ quan tài chính cấp trên phải
giải trình trước HĐND cả những vấn đề liên quan đến quyết toán của các cấp ngân
sách cấp dưới là chưa hợp lý.
2. Về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách
1

Điều 47 Luật NSNN
9
a. Quy định phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản
lý KTXH nhưng hiện nay phân cấp quản lý KTXH đối với một số nhiệm vụ, lĩnh
vực còn chưa rõ ràng, cụ thể hoặc còn chồng chéo giữa các cấp hoặc phân cấp không
hợp lý dẫn đến khó khăn trong phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. Nhìn
chung, việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa trung ương với địa phương và giữa các cấp
ngân sách địa phương chưa thật sự gắn liền và phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế
xã hội. Về nguyên tắc, mỗi cấp chính quyền quản lý cái gì thì có nhiệm vụ chi ngân
sách để thực hiện nhiệm vụ quản lý ấy. Trên thực tế thì nhiều nhiệm vụ quản lý kinh
tế xã hội là của cấp dưới nhưng kinh phí thì vẫn để ở cấp trên để khi cần chi thì cấp
dưới phải đi xin cấp kinh phí từ cấp trên. Hoặc có khi nhiệm vụ quản lý là của cấp
trên (và theo đó nhiệm vụ chi là của cấp trên) nhưng cấp trên lại không cấp kinh phí
mà giao cho cấp dưới chi để thực hiện.
b. Luật NSNN cho phép cấp tỉnh được quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho
các cấp ngân sách trực thuộc (huyện, xã), nhưng mặt khác lại phân cấp cụ thể nhiệm
vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao
thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng cho thị xã, thành
phố thuộc tỉnh nên đã phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp tỉnh.
Việc khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa học
công nghệ… đã gây khó khăn cho các địa phương trong bố trí, sử dụng nguồn kinh
phí cho hai lĩnh vực này. Ngoài ra, Luật cũng chưa quy định trách nhiệm chi ngân
sách của các tỉnh đối với những công trình có tính liên vùng, liên khu vực (VD: xử lý
ô nhiễm môi trường nước lưu vực sông Nhuệ, sông Đáy).
c. Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công
cộng ở địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định
mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, chưa tính đến hiệu quả đầu ra của các
nhiệm vụ chi, hiệu quả phân bổ chưa cao, là một nguyên nhân gây thất thoát, lãng
phí. Đồng thời, đối với các địa phương có tính đặc thù như như Hà Nội, TP Hồ Chí
Minh, kinh phí chi cho công tác duy tu, duy trì hệ thống hạ tầng kỹ thuậ đô thị như

vận tài hành khách công công, cấp nước, thoát nước vv… là rất lớn gây áp lực đầu
tư, trong khi đó thì định mức phân bổ ngân sách từ trung ương không tính đến yếu tố
này.
d. Việc thực hiện thời kỳ ổn định ngân sách như hiện hành (từ 3 đến 5 năm)
cũng làm hạn chế nguồn lực của các tỉnh do các tỉnh tăng thu thì được tăng chi trong
thời kỳ ổn định ngân sách song qua mỗi thời kỳ ổn định thì tỷ lệ điều tiết về NSTW
bắt buộc phải tăng lên. Ngoài ra, trong thời kỳ ổn định ngân sách, một số nhiệm vụ
chi được TW chuyển về cho địa phương nhưng không được TW tính bổ sung dự
toán chi từ TW cho địa phương (VD: Hà Nội nhận bàn giao nhiệm vụ đầu tư xây
dựng, duy trì một số tuyến đường quốc lộ từ Bộ GTVT hoặc một số công trình thủy
lợi từ Bộ NN và PTNT… nhưng không được nhận bổ sung dự toán chi ngân sách từ
hai Bộ cho nhiệm vụ này).
9
e. Luật NSNN quy định không được dùng ngân sách của cấp này để chi
nhiệm vụ của cấp khác (trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ) nhưng
thực tế nhiều địa phương, trong đó có Hà Nội, phải hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ
quan Trung ương ở địa phương (tư pháp, công an, quân đội) để thực hiện nhiệm vụ
chung trên địa bàn hoặc hỗ trợ kinh phí đầu tư xây dựng công trình, hỗ trợ an sinh
xóa đói giảm nghèo cho địa phương bạn theo chương trình hợp tác.
f. Luật NSNN quy định HĐND cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách
phù hợp với đặc điểm thực tế của địa phương, riêng những chế độ chi có tính chất
tiền lương, tiền công, phụ cấp trước khi quyết định phải có ý kiến của Bộ quản lý
ngành, lĩnh vực. Thực tế triển khai cho thấy, một số nội dung chi có tính chất là trợ
cấp nhưng để linh hoạt, không lạc hậu trong bối cảnh mức lương tối thiểu (cơ sở)
thay đổi hàng năm như hiện nay thì cũng cần quy định ngay trong Luật NSNN để
HĐND tự quyết định mức trợ cấp thích hợp (là số tuyệt đối hay hệ số theo mức
lương tối thiểu) miễn là trong khả năng cân đối NSĐP, việc xin ý kiến Bộ chuyên
ngành đối với các trường hợp này chỉ là hình thức. Hoặc có những chế độ chi Chính
phủ giao các Bộ hướng dẫn khung, HĐND quyết định mức chi cụ thể, nhưng do các
Bộ chưa hướng dẫn, hướng dẫn chậm nên HĐND cũng không thể tự quyết định dù là

cần thiết đối với địa phương.
g. Theo quy định, HĐND chỉ họp 2 kỳ/năm, trừ trường hợp đặc biệt có kỳ
họp đột xuất. Vì vậy, một số chế độ chi ngân sách đã được TW ban hành khung hoặc
chỉ giới hạn mức tối đa hoặc tối thiểu cần thực hiện ngay nhưng do không trùng thời
gian kỳ họp của HĐND, luật lại không quy định thẩm quyền cho Thường trực
HĐND để quyết định nên UBND cũng không tổ chức thực hiện được chính sách một
cách kịp thời.
3. Về phân cấp thu ngân sách
a. Yêu cầu cơ bản của việc phân cấp thu là trên cơ sở đặc điểm tính chất từng
nguồn thu và khả năng thu của từng địa phương, từng cấp ngân sách mà quy định cụ
thể các nguồn thu mỗi địa phương, mỗi cấp ngân sách được hưởng để đủ cân đối
theo yêu cầu nhiệm vụ chi, hạn chế việc phải cấp bổ sung ngân sách từ cấp trên cho
ngân sách cấp dưới để đảm bảo cân đối ngân sách (trường hợp các địa phương nguồn
thu ít, không thể tự cân đối được mới phải bổ sung từ ngân sách cấp trên để cân đối
ngân sách). Chính vì thế mà Luật ngân sách quy định cần phải xác định tỷ lệ điều tiết
ngân sách cho từng địa phương, từng cấp ngân sách. Trên thực tế, khi phân cấp
nguồn thu cho các cấp ngân sách ở địa phương thường xảy ra tình trạng phân cấp
nguồn thu không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ chi đã phân cấp. Hai tình trạng
thường hay xảy ra khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho cấp dưới là giao việc
nhưng không giao tiền hoặc là nhiệm vụ chi của cấp trên lại giao cấp dưới thực hiện
nhưng không giao tiền cho cấp dưới theo quy định của Luật ngân sách
2
.
2
Điều 4 khoản 2 mục đ, mục h.
9
b. Việc phân cấp một số nguồn thu giữa trung ương và địa phương hiện nay
còn để cho đơn giản trong quản lý và tạo điều kiện để các địa phương tăng khả năng
tự cân đối ngân sách, hạn chế cấp bổ sung từ trên chứ chưa chú ý đến bản chất của
nguồn thu. Chẳng hạn luật quy định khoản thuế tài nguyên (trừ khoàn thuế tài

nguyên thu từ dầu khí) ngân sách địa phương hưởng 100% là chưa phù hợp với bản
chất của loại thuế này.
c. Việc trao thẩm quyền cho các địa phương quyết định một số loại thu cũng
còn rất hạn chế. Toàn bộ các vấn đề về thu thuế nào, mức thuế suất bao nhiêu, cơ sở
tính thuế như thế nào… đều do Trung ương quy định. Địa phương chỉ có quyền
quyết định một số rất ít loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy
định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật hiện hành quy định.
Nguồn thu từ các loại phí, lệ phí này trên thực tế là rất nhỏ, thường chỉ chiếm khoảng
10% tổng thu NSĐP (năm 2013 của Hà Nội chỉ là 4%).
d. Mặc dù quy định tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có toàn quyền
quyết định việc phân cấp nguồn thu cho chính quyền cấp huyện, xã trong phạm vi
được phân cấp nhưng một số nội dung phân cấp thu cụ thể lại được quy định trong
Luật NSNN (2002) như: (1) Phân cấp tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển
quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế
sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách
xã, thị trấn; (2) phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí
trước bạ nhà, đất cho ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Điều này cũng làm hạn
chế quyền của địa phương. Mặt khác, một số xã có nguồn thu lớn, việc quy định trên
dẫn tới tình trạng có xã thì thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, có xã thu ít, không
dảm bảo đủ chi nhưng không thể thực hiện việc điều hòa ngân sách giữa các xã.
đ. Luật ngân sách quy định cấp tỉnh được huy động vốn để đầu tư xây dựng
cơ sở hạ tầng (với các tỉnh được huy động bằng 30 % vốn đầu tư XDCB hàng năm
của ngân sách cấp tỉnh, với Hà Nội và thành phố HCM bằng 100%). Khoản huy
động này được tính vào thu của ngân sách địa phương (thu ngân sách cấp tỉnh)
3
.
Về bản chất, đây là khoản vay để cân đối chi của NSĐP. Tuy nhiên, lại không
được coi là khoản bội chi của ngân sách địa phương như đối với ngân sách trung
ương là không hợp lý, tạo ra sự cân đối ảo của ngân sách địa phương.
V. Kiến nghị, đề xuất

Để khắc phục một số bất cập nêu trên, xin đề xuất và kiến nghị một số giải pháp
sau:
1. Xóa bỏ tính lồng ghép ngân sách, thực hiện ngân sách từng cấp độc lập.
Ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định. Quy định Quốc hội chỉ quyết định NSTW
(trong đó có phần bổ sung cho ngân sách địa phương), phân bổ NSTW và phê chuẩn
3
Điều 8 Luật NSNN
9
quyết toán NSTW; ngân sách các cấp chính quyền địa phương do HĐND các cấp
quyết định.
2. Cơ quan hành chính cấp trên không giao dự toán thu – chi ngân sách cho
cấp dưới. Riêng đối với những lĩnh vực mà Nhà nước cần ưu tiên đầu tư thống nhất
trong toàn quốc thì thực hiện thông qua chương trình mục tiêu quốc gia.
Trường hợp chưa thể thực hiện được nội dung trên, kiến nghị Chính phủ trình
Quốc hội quyết định giao dự toán cho NSĐP chỉ bao gồm chỉ tiêu tổng thu, tổng chi.
Việc phân bổ chi cho từng lĩnh vực đề nghị giao cho HĐND quyết định để phù hợp
với tình hình thực tế tại địa phương. Việc phân cấp cho HĐND trong phân bổ chi
cũng đồng thời góp phần xóa bỏ tính lồng ghép trong hệ thống NSNN, nhiệm vụ và
quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản được các thủ
tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN.
3. Khi quy định nguồn thu- nhiệm vụ chi và xây dựng định mức phân bổ ngân
sách cần chú ý đến những yếu tố đặc thù của các địa phương, nhất là các đô thị lớn như
Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh…; Sửa Luật NSNN, luật Tổ chức HĐND-UBND
trong quy định thẩm quyền quyết định một số nội dung, định mức chi của Thường
trực HĐND cấp tỉnh giữa hai kỳ họp để đảm bảo tính kịp thời của chế độ, chính sách
trong thực tế.
4. Quy định cụ thể về thời kỳ ổn định ngân sách (nên thống nhất là 5 năm
theo nhiệm kỳ bầu cử của cơ quan dân cử và trùng với thời kỳ kế hoạch phát triển
KTXH) và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới cần được xác
định vào năm đầu thời kỳ ổn định và có hệ số tùy thuộc tình hình lạm phát và giảm

phát từng năm để điều chỉnh bằng hệ số. Đồng thời cần hoàn thiện hệ thống tiêu chí,
các nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu gắn với các định hướng và chiến lược phát
triển ưu tiên của từng vùng, miền và kế hoạch trung hạn của địa phương.
5. Giao địa phương tự chủ trong quyết định và quản lý nguồn thu, nhiệm vụ
chi:
a. Địa phương có thể thay đổi thuế suất một số sắc thuế, hoặc về dài hạn ở
mức tự chủ cao hơn là chính quyền cấp tỉnh có thể tự quyết định ban hành sắc thuế
của địa phương trong khung cho phép của TW (cân nhắc việc có Luật thuế địa
phương).
b. Về các khoản thu được phân chia cho các cấp ngân sách: Phân cấp các
khoản thu cần dựa trên nguyên tắc “lợi ích”, nghĩa là tăng thu của NSĐP phải đi kèm
với việc cải thiện chất lượng dịch vụ công do địa phương có cung cấp.
c. Không tính vào thu NSĐP các khoản huy động đầu tư xây dựng các công
trình kết cấu hạ tầng theo quy định khoản 3 Điều 8 Luật NSNN mà được tính là
khoản vay để bù đắp bội chi của ngân sách cấp tỉnh (như vay để bù đắp bội chi của
NSTW).
d. Mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu: Cho phép
chính quyền địa phương tự chủ trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của
9
địa phương, phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc gia. Việc
mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi tiêu sẽ dựa trên
nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ
công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá
nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy được
trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền. Đồng
thời cần có cơ chế điều tiết số kết dư ngân sách quá lớn của một số địa phương nhằm
sử dụng hiệu quả nguồn vốn NSNN. Bên cạnh đó, HĐND cấp tỉnh được quyết định
chế độ, định mức chi ngân sách phù hợp với địa phương và đảm bảo khả năng cân
đối NSĐP (ngoài những chế độ, định mức chi do TW quy định thống nhất thực hiện
trong toàn quốc).

6. Đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách: chuyển
từ kiểu truyền thống (dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các chế độ,
tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách, dẫn đến
hiệu quả quản lý ngân sách thấp, không gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu
ra, chỉ quan tâm đến lợi ích trước mắt, không có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị
phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp) sang phương pháp hiện đại, dựa
vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn.
7. Cần quy định cụ thể và rõ ràng hơn nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của
các cấp chính quyền trong quy trình ngân sách, bảo đảm quyền tự chủ của cấp dưới
gắn liền với tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp
địa phương, nhằm thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa: Việc đẩy mạnh phân cấp quản
lý ngân sách chỉ có thể đạt được mục tiêu mong muốn khi gắn liền với việc tăng
cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương. Đồng
thời tăng cường hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử nhằm bảo đảm tính hiệu
quả của quản lý ngân sách. Tăng cường trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính
quyền trong quản lý ngân sách không chỉ với cấp trên mà trước hết là với HĐND và
người dân ở địa phương đó.
Muốn làm tốt vai trò của HĐND trong việc quản lý NSĐP thì cần thiết phải:
(1) Ban hành Luật Giám sát của HĐND; (2) Đại biểu HĐND phải tăng tính chịu
trách nhiệm trước cử tri; (3) Tăng cường tính chuyên trách, nguồn lực và năng lực
cho Ban Kinh tế-Ngân sách (ở cấp tỉnh), Ban KT-XH (ở cấp huyện) và Thường trực
HĐND (ở cấp xã).
Tóm lại, cần hoàn thiện việc phân cấp quản lý ngân sách theo hướng giảm
tính lồng ghép ngân sách, quy định rõ ràng, cụ thể phạm vi nhiệm vụ các cấp đảm
nhận, tăng cường tính chủ động của địa phương trong việc phân cấp nguồn thu và
nhiệm vụ chi cho cấp dưới… Việc đổi mới phân cấp ngân sách là một trong những
yêu cầu quan trọng trong quá trình đổi mới thể chế quản lý tài chính công hiện nay
của Việt Nam./.