Vai trò của các nguồn lực hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp (Phần II) pot

Vai trò của các nguồn lực hỗ trợ đại biểu Quốc hội
trong hoạt động lập pháp (Phần II)

III- NÂNG CAO NĂNG LỰC LẬP PHÁP CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI
Mặc dù chất lượng ĐBQH khóa XII có sự cải thiện rõ rệt về trình độ văn hóa với
tỷ lệ 95,99% đại biểu có học vấn đại học và trên đại học nhưng có 72,41% (trên
2/3) đại biểu mới tham gia Quốc hội lần đầu, 70,59% hoạt động kiêm nhiệm. Bên
cạnh đó còn có 17,65% đại biểu là người dân tộc thiểu số, 13,79% đại biểu trẻ
tuổi, 8,72% đại biểu là người ngoài Đảng. Với cơ cấu tổ chức như vậy, có thể thấy
ĐBQH khóa XII xuất phát từ những nền tảng kiến thức khác nhau, đảm nhiệm
nhiều lĩnh vực chuyên môn khác nhau, phần lớn đại biểu chưa có kinh nghiệm
hoạt động nghị trường. Trong khi đó, để hoạt động hiệu quả, ĐBQH phải phát huy
cao độ năng lực và phẩm chất cá nhân. Do vậy, nhu cầu bồi dưỡng kiến thức và kỹ
năng hoạt động của đại biểu Quốc hội, đặc biệt là đại biểu mới tham gia Quốc hội
lần đầu rất lớn và đa dạng.1. Khái niệm năng lực và năng lực lập pháp của
ĐBQH
UNDP định nghĩa năng lực là khả năng bền vững của cá nhân, tổ chức và xã hội
trong việc thực thi chức năng, tháo gỡ vấn đề và đặt ra mục tiêu và đạt mục tiêu
đó. Dựa trên định nghĩa này, có thể coi năng lực lập pháp của QH và ĐBQH là
khả năng của QH và ĐBQH trong việc lựa chọn phương án hợp lý nhất để hướng
tới hoàn thành chức năng lập pháp hiến định của mình. Cụ thể, đó là năng lực ban
hành những đạo luật không chỉ khả thi, tức là được cuộc sống chấp nhận, áp dụng
được, mà còn tạo ra động lực cho sự phát triển. Năng lực đó của ĐBQH được thể
hiện khi tham gia xây dựng chương trình lập pháp, trình dự án luật (nếu có), tham
gia thẩm tra, xem xét, thảo luận và thông qua các đạo luật trình ra Quốc hội.
Tất nhiên, sẽ là tốt nhất nếu ĐBQH có thể tham gia tích cực, hiệu quả vào tất cả
các công đoạn này. Nhưng hiện nay ĐBQH chưa bao giờ trình dự án luật. ĐBQH
cũng chưa tham gia tích cực và tác động đến số phận của một đạo luật tương lai tại
giai đoạn thẩm tra ở UB, mà chủ yếu là thường trực UB tham gia. Việc thảo luận
tại Tổ ĐBQH cũng mang tính hình thức; cá nhân một ĐB cũng hầu như không có
tiếng nói quyết định trong việc đưa một đạo luật vào Chương trình. Như vậy, cá

nhân ĐBQH mặc dù được trao quyền nhiều trong các công đoạn làm luật, nhưng
trên thực tế hầu như chưa thực hiện được.
Tuy nhiên, nếu nhìn nhận làm luật theo quan niệm phản biện chính sách lập pháp,
cơ hội lớn nhất cho ĐBQH có thể tác động lên kết quả quá trình làm luật là khi
thảo luận và bấm nút thông qua, nhất là khi bấm nút thông qua. Trong thời khắc
đó, trong đầu mỗi ĐBQH có lẽ sẽ xuất hiện những câu hỏi như: Đại biểu dân cử có
thể làm gì để nhận biết lợi ích của cử tri khi làm luật? Để thương lượng, tìm lời
giải chung thỏa đáng khi làm luật? Để hiểu ý đồ của các ban soạn thảo luật, để tìm
ra tác động của dự luật đối với cử tri và phản biện dự luật? Để giúp lan rộng tư
duy phục vụ người dân sang các lĩnh vực pháp luật công, chẳng hạn như đăng ký
tài sản, bảo đảm tự do, bảo đảm sở hữu? Sau khi đã cân nhắc những câu hỏi như
thế, ĐBQH có thể sử dụng quyền to nhất của mình- quyền “gật” và “lắc”- để quyết
định về dự luật. Để có thể trả lời những câu hỏi này, bên cạnh các nguồn lực hỗ trợ
về thông tin, dịch vụ nghiên cứu, chuyên gia, nhiều phần phụ thuộc vào bản thân
ĐBQH tự trau dồi, học hỏi. Như TS Nguyễn Sĩ Dũng khẳng định, “làm luật:
không học không làm được”. ĐBQH học để không bàn vào chuyện chuyên môn,
kỹ thuật cụ thể mà bàn đến những chính sách có lợi cho người dân, cho cử tri mà
mình đại diện; học cách nhìn nhận, đánh giá các dự luật từ các góc nhìn chính
sách. Đây chính là nội dung chủ chốt nhất trong năng lực lập pháp của ĐBQH.
Bên cạnh đó, để có thể tham gia hiệu quả vào quá trình làm luật, ĐBQH cần đến
nhiều kỹ năng đặc thù. Đó là: kỹ năng đọc và hiểu các vấn đề kỹ thuật và chính
sách của một dự luật; kỹ năng đánh giá một dự luật; kỹ năng phân tích chính sách
một dự luật, trong đó có phương pháp đánh giá tác động của một dự luật tương lai;
kỹ năng tham vấn các nhóm đối tượng sẽ chịu ảnh hưởng của đạo luật; kỹ năng
thu thập ý kiến các giới về dự luật; kỹ năng tranh luận về một dự luật tại phiên
họp…Trong số những kỹ năng này, xuất phát từ vai trò đại diện và quan niệm, vai
trò làm luật của QH và ĐBQH nói trên, có thể kỹ năng tham vấn và phản biện là
quan trọng nhất. Bởi lẽ tham vấn để nhận biết dự luật nào có thể thông qua, dự luật
nào chưa thể thông qua, và phản biện để chứng minh, thuyết phục Chính phủ và
hoặc chủ thể khác trình dự luật thấy dự luật đó đúng là chưa nên thông qua, mà

cần tiếp tục hoàn thiện, và cần hoàn thiện theo hướng nào.2. Tăng cường năng
lực lập pháp của đại biểu
Như vậy, vai trò của nguồn lực hỗ trợ còn thể hiện ở việc hỗ trợ nâng cao năng lực
lập pháp của ĐBQH thông qua các chương trình bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng
để làm đại biểu. Những kiến thức và kỹ năng đó không phải tự dưng mà có. Chúng
thường có thể được truyền tải từ những người đi trước, từ các đồng nghiệp, các
chuyên gia. Mặt khác, kỹ năng cũng chỉ có thể xuất phát từ yêu cầu của công việc,
mà công việc của ĐBQH có những đặc thù riêng như đã phân tích, bởi vậy, muốn
phát triển kỹ năng lập pháp, ĐBQH lại phải nắm rõ, hiểu thấu về hoạt động lập
pháp. Thế nhưng, như đã nói, thông thường hai phần ba tổng số ĐBQH ở nước ta
là những người mới, những người được bầu khoá trước vừa bắt đầu quen với công
việc nghị trường thì đã rời nhiệm sở, mang theo kiến thức, kỹ năng của mình thu
nhận được qua năm năm hoạt động. Một Quốc hội với tuyệt đại đa số là các đại
biểu mới phải đối mặt với thách thức “chảy máu năng lực”. Những ĐBQH mới
phải học từ đầu cách đưa ra quyết định đúng đắn. Các kiến thức, kỹ năng không
được tập hợp, truyền tải một cách tập trung, mà mạnh ai nấy tự học được gì thì học
một cách manh mún, lẻ tẻ. Kết quả là, nhiều lúc đứng trước những sức ép khác
nhau, ĐBQH băn khoăn không biết dựa vào đâu để thảo luận và bấm nút thông
qua các đạo luật trong một tổng thể chung thống nhất.
Trong tình hình hiện nay, khi năng lực thể chế bị thất thoát nhiều do cơ chế nhiệm
kỳ, số đại biểu tái cử không nhiều, việc tập huấn, bồi dưỡng cho các vị đại biểu có
lẽ là giải pháp quan trọng và khả thi.Các ĐBQH có thể học cách tác động lên quá
trình, kết quả của hoạt động lập pháp, học các kỹ năng.*Ở các nước, nhất là các
nước đang phát triển, đang đi lên, người ta có nhiều hình thức học như vậy. Ví dụ,
Văn phòng Quốc hội có thể cung cấp thông tin cho đại biểu theo yêu cầu, nhưng
điều quan trọng là phải ĐBQH phải học cách nhìn ra vấn đề để yêu cầu thông tin
phù hợp với dự luật đang xem xét. Từ cuối nhiệm kỳ khóa XI, VPQH đã chính
thức tổ chức các chương trình bồi dưỡng kỹ năng cá nhân cho ĐBQH.
Để hỗ trợ đại biểu nắm bắt được các kiến thức, kỹ năng hoạt động, trong đó có
kiến thức, kỹ năng lập pháp, từ vài năm gần đây, các việc nâng cao năng lực của

đại biểu đã được chú trọng thông qua các chương trình bồi dưỡng thường xuyên
hàng năm. Trong số các chủ đề bồi dưỡng, có nhiều chủ đề trực tiếp hoặc gián tiếp
nâng cao năng lực lập pháp của ĐBQH như: Quy trình và kỹ thuật lập pháp; phân
tích chính sách đối với dự án luật; tranh luận tại Quốc hội; tham vấn công chúng;
v.v… (Xem thêm ví dụ về một khóa bồi dưỡng nâng cao năng lực lập pháp của
ĐBQH trong Hộp dưới đây). Những nội dung được giới thiệu ở các chương trình
này đang được nhiều đại biểu đánh giá cao về mặt bám sát thực tiễn hoạt động của
Quốc hội và ĐBQH, khả năng áp dụng vào hoạt động của đại biểu.
Hộp: Ví dụ về một chương trình bồi dưỡng ĐBQH
Tên khóa học:Hội nghị bồi dưỡng chuyên đề nâng cao về kỹ năng lập pháp
Đối tượng: các đại biểu đã tham dự khóa tập huấn chuyên đề về quy trình lập
pháp, kỹ năng lập pháp, phân tích chính sách.
Mục tiêu, yêu cầu: Phân tích chính sách một dự án luật (ví dụ, về thuế thu nhập) ở
giai đoạn Chính phủ và giai đoạn dự án gửi tới Quốc hội. Yêu cầu hiểu biết về tầm
quan trọng của hoạt động nhận biết và phân tích chính sách và ứng dụng kỹ năng
phân tích chính sách để thử phân tích một dự án Luật trong hai giai đoạn trên và so
sánh sự khác biệt đặc thù. Tự rút kinh nghiệm và ứng dụng trong tìm hiểu các dự
án luật theo cách tiếp cận phân tích chính sách.
IV- TÁC ĐỘNG CỦA CÁC NGUỒN LỰC HỖ TRỢ ĐỐI VỚI ĐBQH
TRONG CÁC CÔNG ĐOẠN CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP
Theo các quy định của pháp luật nước ta, cá nhân ĐBQH có thể tham gia vào làm
luật ở các công đoạn sau: tham gia xây dựng chương trình lập pháp (kiến nghị đưa
dự luật vào Chương trình); trình dự án luật; lấy ý kiến nhân dân; tham gia thẩm tra
tại UB; thảo luận tại Tổ ĐBQH; thảo luận và biểu quyết tại phiên họp toàn thể.
Phần này sẽ phân tích tác động của các nguồn lực hỗ trợ đối với ĐBQH trong các
công đoạn đó. Bảng dưới đây sẽ cung cấp một số thông tin liên quan và sẽ còn
được đề cập đến trong phần này.
Bảng: Đánh giá của ĐBQH và CBCC về hoạt động lập pháp
Nội dung
Hoàn toàn đồng ý

Đồng ý* một phần
Không đồng ý
Khó trả lời
ĐBQH
CBCC
ĐBQH
CBCC
ĐBQH
CBCC
ĐBQH
CBCC
Cần có một cơ quan soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh độc lập
68.8
(x)
13.5
(x)
14.4
(x)
3.3
(x)
Vai trò của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội trong quy trình lập pháp
chưa cao
37.2
42.6
55.8
38.4
5.6
12.3
1.4
6.7

Quy trình lập pháp chưa tạo điều kiện thu hút ý kiến đóng góp của các chuyên gia
54.0
52.1
40.5
41.9
4.2
4.6
1.4
1.4
Việc lấy ý kiến nhân dân về các dự án luật, pháp lệnh còn hình thức
63.7
77.5
34.9
20.1
1.4
2.1
0.4
1. Hỗ trợ đại biểu tham gia xây dựng chương trình
Trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, sáng kiến pháp luật được coi là công
đoạn đầu tiên. Một trong các chủ thể quan trọng có quyền sáng kiến pháp luật là
đại biểu Quốc hội với quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và quyền trình dự
án luật, pháp lệnh để đưa vào chương trình. Đại biểu muốn trình kiến nghị về luật,
pháp lệnh thì phải chứng minh được cuộc sống đang đòi hỏi cấp thiết phải có luật,
pháp lệnh đó. Phải làm rõ đối tượng, phạm vi điều chỉnh và những nội dung cơ
bản của luật, pháp lệnh. Những nội dung này một mình đại biểu không thể thực
hiện được, vì phải thu thập thông tin vừa chuyên sâu, vừa bao quát; phải tiến hành
khảo sát thực tiễn, tổng kết, nghiên cứu…Mà đó lại là những công việc đòi hỏi
phải có kiến thức, kinh nghiệm của những chuyên gia, cơ quan chuyên về việc đó.
Đại biểu cũng có thể tham gia xây dựng chương trình lập pháp hàng năm và cả
nhiệm kỳ khi thảo luận, thông qua chương trình đó. Điều quan trọng nhất ở đây là

xác lập được ưu tiên. Tuy nhiên, nhiều khi mỗi đại biểu lại có ưu tiên của mình xét
từ góc nhìn cá nhân. Chẳng hạn, tại kỳ họp thứ hai, khóa XII vào tháng 11/2007,
chỉ ít phút trước khi bấm nút quyết định thông qua hay không chương trình lập
pháp, vẫn còn nhiều ĐB nêu ý kiến cần xem xét một số luật. Người phụ trách đầu
tư đề nghị bổ sung Luật Đầu tư công. Người tiếp xúc nhiều với nông dân nói đến
Luật Nông dân. Người khác cho rằng, cần sửa, bổ sung Luật Xây dựng, Luật Đấu
thầu. Luật về khám chữa bệnh, Luật về hiệp hội, Luật về công đoàn “cũng rất
cần”. Muốn lập luận cho sự “rất cần” đó, một lần nữa đại biểu phải viện đến sự hỗ
trợ về thông tin, các tư liệu nghiên cứu, tư vấn của các cơ quan, chuyên gia trong
ngành.
2. Hỗ trợ đại biểu trình dự luật
Các văn bản pháp luật cũng đã quy định quyền hạn, nhiệm vụ của đại biểu Quốc
hội có sáng kiến pháp luật. Nhưng thực tế, trong lịch sử lập pháp của nước ta, chưa
có một dự án luật, pháp lệnh được xây dựng trên cơ sở đề nghị, kiến nghị xây
dựng luật, pháp lệnh của ĐBQH. Song qua điều tra, có đến 34.4% đại biểu Quốc
hội khẳng định đã từng có ý tưởng xây dựng các dự án luật, pháp lệnh. Thế nhưng,
để đại biểu Quốc hội có thể trình dự án luật, cần đến nhiều điều kiện mà hiện nay
ở ta đang thiếu: quy trình rõ ràng, cụ thể; nguồn tài chính; chuyên gia giúp xây
dựng một dự luật…Đa số đại biểu Quốc (chiếm đến 70.6% tổng số ý kiến của đại
biểu được hỏi) cho rằng lý do cơ bản nhất của tình trạng trên là do pháp luật của
chúng ta quy định còn khá chung chung, vì thế mà đại biểu Quốc hội không tìm ra
được một cơ chế, quy trình, thủ tục thích hợp để biến quyền hiến định của mình
trở nên dễ dàng khi triển khai trên thực tế.
Có ý kiến cho rằng, đại biểu trình dự án luật, dự án pháp lệnh thì phải trực tiếp
soạn thảo chứ không phải chỉ có sáng kiến cho người khác làm. Theo chúng tôi,
đòi hỏi như vậy vừa làm khó đại biểu, vừa làm giảm vai trò hỗ trợ của nguồn lực
chuyên gia, cơ quan giúp việc. Pháp luật đã quy định, Văn phòng Quốc hội phải
bảo đảm các điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo và Tổ biên tập của dự án, dự
thảo do đại biểu Quốc hội trình. (Điều 33, Luật BHVBQPPL 2008). Điều này
thường được hiểu là đảm bảo các điều kiện tài chính. Nhưng đó còn là điều kiện

khác như thông tin, tư liệu nghiên cứu, sách, báo cáo, tư vấn của chuyên gia, cung
cấp cán bộ cho Ban soạn thảo, huy động trí tuệ của chuyên gia bên ngoài thông
qua các hình thức như hội thảo, hội nghị, mời tham gia soạn thảo, cho ý kiến về dự
luật…Chưa kể UBTVQH sẽ thành lập Ban Soạn thảo cùng Tổ biên tập dự án luật,
pháp lệnh do đại biểu trình.
Về việc hỗ trợ tài chính cho đại biểu trình dự luật, đó nên là hình thức hỗ trợ trực
tiếp. Sự hỗ trợ này có thể tiết kiệm tới 1/3 kinh phí cho mỗi dự án (có dự án Ban
soạn thảo được hình thành một đội hình rất đẹp, nhưng thực tế chỉ có một hai
chuyên viên thao tác đầu tắt mặt tối trong tất cả mọi việc). Theo chúng tôi, kể cả
khi được hỗ trợ trực tiếp về tài chính, cộng với đại biểu có chuyên môn sâu, thì đại
biểu vẫn không nên trực tiếp soạn thảo, mà vẫn nên huy động nguồn lực chuyên
gia thì hiệu quả hơn. Bởi lẽ, công việc soạn thảo văn bản luật, pháp lệnh để thể
hiện các chính sách pháp luật thành các điều khoản của dự án luật, pháp lệnh đòi
hỏi những kỹ năng đặc biệt mà không phải bất kỳ một chuyên gia pháp lý nào
cũng có thể thực hiện được, cần phải có những chuyên gia được đào tạo chuyên
sâu để thực hiện công việc này (Xem thêm kinh nghiệm nước ngoài trong hộp
dưới đây).
Hộp: Hỗ trợ nghị sỹ soạn thảo dự luật ở các nước
Nhìn chung, việc chuẩn bị một dự án luật cho các nghị sỹ luôn luôn đòi hỏi sự
tham gia của một nhóm các chuyên gia với sự trợ giúp của các nhà nghiên cứu,
các chuyên gia mà nghị sỹ có thể nhờ cậy được.
Ở các nước, số lượng luật do nghị sỹ soạn thảo và trình không lớn, thường chỉ
không đến 10% tổng số dự luật trình ra nghị viện. Trong một số trường hợp ít ỏi,
cá nhân nghị sỹ có thể tự mình soạn thảo với sự trợ giúp của chuyên viên văn
phòng nghị sỹ. Ví dụ, ở Slovakia, khoảng 10% nghị sỹ có bằng luật và có thể tự
mình soạn thảo dự luật.
Tuy nhiên, trong phần lớn trường hợp, nghị viện các nước thành lập bộ phận soạn
thảo luật đặt trong Văn phòng nghị viện để phục vụ nhu cầu trình dự luật của các
nghị sỹ. Bộ phận này thường được gọi là Văn phòng Cố vấn Lập pháp gồm nhiều
chuyên gia có trình độ chuyên môn về pháp luật, thực hiện chức năng giúp việc

chung cho các nghị sỹ trong nghị viện. Phần lớn các ý tưởng lập pháp của các nghị
sỹ được bộ phận này giúp đỡ để thể hiện thành văn bản. Nghị sỹ trước hết phải
cung cấp những thông tin cần thiết về ý tưởng của mình, nhất là về định hướng
chính trị mà nghị sỹ theo đuổi, về nguồn gốc của vấn đề và kèm theo đó là các tài
liệu cơ sở để tạo điều kiện thuận lợi cho công việc soạn thảo.
Ở các nước Đông Âu như ở Litva, Vụ pháp luật của Quốc hội nước này cung cấp
dịch vụ soạn thảo luật; ở Slovenia Thư ký về Lập pháp và các vấn đề pháp luật
thuộc Tổng thư ký chịu trách nhiệm soạn thảo luật cho nghị sỹ; ở Slovakia, công
việc soạn thảo luật do Vụ Lập pháp thuộc Văn phòng Hội đồng Quốc gia (Quốc
hội) đảm nhận.
Còn Quốc hội Bungaria có mô hình cơ quan soạn thảo luật khá đặc biệt với tên gọi
Hội đồng Lập pháp. Hội đồng tập hợp những giáo sư luật đang hoặc đã giảng dạy
ở các cơ sở đào tạo luật trong tất cả các lĩnh vực như luật dân sự, hình sự, thương
mại… Khi cần thiết, theo yêu cầu của các ủy ban, Hội đồng sẽ tư vấn hoặc soạn
thảo luật cho các nghị sỹ. Mặc dù đây không phải là cơ chế chính thức, nhưng bộ
phận này được đánh giá là hữu ích đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội
Bungaria.
Bên cạnh đó, các chuyên gia, nhà nghiên cứu có điều kiện tiếp cận với tài liệu
nước ngoài đều biết, một dự luật ở các nước không nhất thiết phải dài hàng chục
trang, mà nhiều khi chỉ cần vài ba trang, không cần lời nói đầu, không cần chương
khen thưởng như ở ta; nói về một vấn đề cụ thể, ai, cơ quan nào phải làm cái gì,
nếu không làm thì chịu hậu quả gì… Bởi lẽ họ quan niệm, bên cạnh sự ổn định do
các đạo luật đồ sộ tạo ra như Bộ luật dân sự, nhịp sống hiện nay cần những quyết
sách mạch lạc, dễ hiểu, dễ thi hành, tránh bị lạm dụng. Nói như một tác giả, “Luật
pháp ngày nay phải là những mệnh lệnh giản đơn, ngắn gọn, và có thể thay đổi
thức thì, ứng biến mau lẹ với cuộc đời”. Từ thực tế đó, dường như nghị viện các
nước hiện nay ít chú trọng vào các bộ luật lớn, mà ngày càng ban hành nhiều các
đạo luật, nhỏ, cụ thể, chi tiết, với dăm bảy điều, thi hành được ngay. Chính những
dự luật gọn gàng như vậy mới phù hợp với đại biểu. Và vai trò của giới chuyên
gia, nghiên cứu trong trường hợp này trước hết là cung cấp thông tin, lập luận để

đại biểu nhận thức được điều này, đồng ý trình những dự luật như thế, sau đó giúp
đại biểu soạn thảo, chuẩn bị lý lẽ thuyết phục UBTVQH đưa vào chương trình và
thuyết phục Quốc hội thông qua.
Với một quan niệm về dự luật như thế, với sự hỗ trợ của chuyên gia, bộ máy giúp
việc, các vị đại biểu Quốc hội của ta hoàn toàn có thể trình dự luật của mình ra
trước Quốc hội về những vấn đề như: việc khắc phục tình trạng thất thoát trong
xây dựng cơ bản; phòng chống ngộ độc thức ăn; bán bảo hiểm y tế cho nông
dân…
3. Tham vấn công chúng
Ở nước ta, chúng ta hay kêu gọi đưa pháp luật vào cuộc sống, hay than phiền là
luật chưa vào được cuộc sống. Nhưng điều không kém phần quan trọng là theo
chiều ngược lại, luật phải bắt nguồn từ cuộc sống, hỏi xem, người dân, xã hội có
cần đến luật đó hay không, có nghĩa là đưa cuộc sống vào luật.
Tuy nhiên, nếu vẫn kỳ vọng nhân dân sẽ đóng góp ý kiến có tính chất chuyên
môn, đó sẽ là một sự kỳ vọng quá mức và lệch hướng. Điều cần hỏi dân là văn bản
luật sẽ tác động ra sao đến lợi ích của họ. Do đó, trong tập hợp các ý kiến đóng
góp của các tầng lớp nhân dân, các chuyên gia được trực tiếp cử ra làm công việc
tổng kết, phân tích các ý kiến đó sẽ lọc ra những vấn đề có tính chất chính sách,
liên quan đến những lợi ích điển hình của nhóm, giới hoặc lợi ích chung. Đối với
những vấn đề chuyên sâu, chuyên môn, cần lấy ý kiến giới chuyên gia, nhưng
cũng tránh hình thức, đi vào từng lĩnh vực hẹp, đưa ra các vấn đề để chuyên gia
tranh luận. Bên cạnh đó, cần có cái nhìn tổng thể từ các chuyên gia không phải
trong lĩnh vực pháp luật, mà cả về kinh tế, lịch sử, xã hội học…Như vậy, dù trong
trường hợp nào, chúng ta đều nhận thấy vai trò rất lớn của chuyên gia đối với
ĐBQH trong quá trình tham vấn ý kiến công chúng: vừa giúp đại biểu tiếp cận
nhanh nhất, dễ hiểu nhất đối với những vấn đề chính sách, những tác động của dự
luật; vừa làm sáng tỏ những vấn đề chuyên sâu về pháp luật; vừa cung cấp những
thông tin đa diện trên các lĩnh vực khác nhau.
Mặt khác, vai trò của các cán bộ giúp việc cũng phải được thể hiện trong các cuộc
hội nghị lấy ý kiến nhân dân do các Đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức. Không nên

coi vai trò của các cán bộ này chỉ đơn thuần là tổ chức về mặt hành chính-hậu cần,
mà biết cách để họ lên tiếng về nội dung, phương pháp, đối tượng, thời gian, thời
điểm…mời lấy ý kiến. *Đối với các ủy ban của Quốc hội, cơ chế tổ chức các
phiên giống như điều trần để lắng nghe ý kiến của các chuyên gia cũng như các
đối tượng bị tác động của các chính sách pháp luật trong các dự án luật chưa được
chú trọng tổ chức thường xuyên. Đặc biệt, có một số ủy ban chưa hề có tiền lệ tổ
chức các phiên họp để lắng nghe ý kiến của các chuyên gia.
Với một quy trình có phần thiếu “cởi mở” như vậy, hoạt động lập pháp trở nên bó
hẹp và không tiếp thu được nhiều ý kiến phản biện của các tầng lớp nhân dân cũng
như các chuyên gia có kinh nghiệm trong các lĩnh vực để “gạn lọc” các quy định
pháp luật không hợp lý và không thống nhất với hệ thống pháp luật.4.**** Hỗ trợ
về tài liệu, nguồn thông tin trước kỳ họp
Không có tài liệu liên quan đến dự án luật, hoặc tài liệu gửi chậm, chất lượng tài
liệu không đạt yêu cầu, đại biểu không thể chuẩn bị tốt cho các phiên họp xem xét,
thảo luận về dự án. Chính vì vậy, theo quy định của pháp luật, “các dự án luật
trước khi trình ra Quốc hội phải được Hội đồng dân tộc hoặc ủy ban hữu quan
của Quốc hội thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến và được gửi đến
ĐBQH chậm nhất là 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp” (Điều 72 Luật tổ chức
Quốc hội). Đối với các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, tài liệu của
phiên họp phải được gửi chậm nhất là 7 ngày trước ngày họp (Điều 18 Luật tổ
chức Quốc hội).
Tuy nhiên, với khoảng thời gian nêu trên, qua tham khảo ý kiến của các đại biểu
Quốc hội, chỉ có 16.3% đại biểu cho rằng họ có đủ thời gian để nghiên cứu dự
thảo, còn lại là 83.7% cho rằng họ không có đủ thời gian để thực hiện việc này
trước khi phiên họp toàn thể của Quốc hội diễn ra để cho ý về dự án ấy. Đây là
những con số đáng chú ý đối khi sửa đổi các Luật liên quan như Luật
BHVBQPPL, Luật Tổ chức Quốc hội.
Bên cạnh đó, các quy định về thời hạn gửi dự thảo cũng thường hay bị các cơ quan
có thẩm quyền trình vi phạm. Nhiều đại biểu thể hiện quan điểm không hài lòng
về vấn đề này. Số người được hỏi cho biết, những dự án luật được gửi theo đúng

các quy định của pháp luật (tức là hơn 20 ngày trước ngày khai mạc Quốc hội)
chiếm tỷ lệ rất hạn chế: 7.4%.
Như đã nói, trọng tâm xem xét của đại biểu là chính sách của một dự luật, và tầm
quan trọng của tài liệu, thông tin, dịch vụ nghiên cứu thể hiện trên phương diện
này. Theo các đại biểu, Dự thảo luật, pháp lệnh là văn bản có giá trị nhất để đại
biểu tìm hiểu về những vấn đề mình quan tâm. Tiếp đó mới đến báo cáo thẩm tra
của các ủy ban và tờ trình của Chính phủ. Tuy nhiên, mức độ chênh lệch về giá trị
tham khảo của các tài liệu trên là không nhiều. Cả 3 tài liệu trên đều quan trong và
đều có tác dụng hỗ trợ lẫn nhau trong việc cung cấp thêm những thông tin cho đại
biểu về nội dung của dự án. Biểu đồ dưới đây phần nào cho thấy vai trò thông tin
của các tài liệu này.
Biểu đồ: Văn bản giúp ĐBQH tìm hiểu chính sách của dự án (Đơn vị: %)
Thế nhưng, đa số đại biểu Quốc hội nhận xét, thời gian qua, tài liệu then chốt là
các dự thảo trình lên Quốc hội thường chưa rõ về mặt chính sách.Ngay cả Tờ trình
và Báo cáo thẩm tra cũng chưa làm cho các chính sách trong các dự án trở lên rõ
ràng hơn. Có 43.7% đại biểu Quốc hội đã nhận xét như vậy khi kết luận về giá trị
của những văn bản này khi đề cập về những vấn đề lớn của dự thảo.
Đặc biệt, báo cáo thẩm tra phải đóng vai trò là nguồn thông tin quan trọng cho các
đại biểu Quốc hội trong việc xem xét và thông qua một văn bản. Tuy nhiên, so với
mong đợi của các đại biểu Quốc hội, các báo cáo thẩm tra trong thời gian qua đã
chưa đáp ứng được nhu cầu trên. Theo kết quả điều tra, có đến 40.2% đại biểu cho
rằng, các báo cáo thẩm tra của các ủy ban không khác biệt là mấy so với Tờ trình
của dự án; 36.8% đại biểu cho rằng báo cáo thẩm tra chưa thể hiện được ý kiến
nhiều chiều về dự án luật, pháp lệnh. Do vậy, ĐBQH chưa có đủ thông tin và quan
điểm cần thiết để phản biện dự án.
Bên cạnh đó, trong quá trình chuẩn bị ý kiến của ĐBQH tại phiên thảo luận về một
dự án luật, ĐBQH thường có rất nhiều luồng thông tin khác nhau để làm cơ sở cho
những phân tích và nhận định của mình. Qua quá trình khảo sát có thể thấy rằng
các đại biểu thường phát biểu ý kiến của mình trên cơ sở ý kiến và nguyện vọng
của cử tri. Đây cũng là nguồn thông tin và cơ sở chủ yếu của 53,5% số ĐBQH

được hỏi; tiếp đến là việc các ĐBQH lắng nghe các thông tin từ các chuyên gia,
các nhà tư vấn về những vấn đề mà đại biểu quan tâm. Các thông tin từ các phiên
họp tổ, đoàn cũng có những ảnh hưởng nhất định khi mà có đến 39.1% đại biểu
khẳng định thường xuyên sử dụng nguồn thông tin này. Còn lại, có 19.3% đại biểu
cho rằng, nội dung trong các ý kiến của các đại biểu phát biểu trước đó cũng có sự
tác động nhất định đến chính kiến của mình.
Biểu đồ: Nguồn thông tin tham khảo của ĐBQH khi phát biểu về dự án (Đơn vị:
%)
KẾT LUẬN
Các tác giả cuốn “Quốc hội Mỹ ngày nay” nhấn mạnh đến thực tế là “vấn đề càng
phức tạp, đại biểu càng cần đến sự hỗ trợ của bộ máy giúp việc, của chuyên gia”.
Như đã thấy, câu nói này cũng hoàn toàn đúng với các ĐBQH nước ta. Nó cho
thấy các nguồn lực hỗ trợ ĐBQH đóng vai trò không thể thay thế trong các hoạt
động của đại biểu, trong đó có hoạt động lập pháp. Đó là cơ sở chắc chắn để đại
biểu xem xét, thông qua và có thể là trình một dự luật; làm cho quá trình ra quyết
định của đại biểu được toàn cảnh, sâu và rộng hơn. Như đã phân tích, hiện tại, vai
trò của các nguồn lực hỗ trợ đối với ĐBQH chưa đạt mức như mong muốn. Cùng
với thời gian, cùng với việc tăng cường cả lượng và chất đối với các nguồn lực hỗ
trợ về thông tin, nghiên cứu, chuyên gia, cán bộ, các hoạt động bồi dưỡng, hy
vọng đại biểu sẽ hoạt động có hiệu quả hơn, trong đó sẽ yên tâm hơn khi bấm nút
thông qua một đạo luật, cho ra đời những sản phẩm lập pháp chất lượng cao.
UNDP, “UNDP Capacity Assessment Practice Note”, 2006, tr.5.
Về vai trò, vị thế của Quốc hội trong cả quy trình lập pháp, xem thêm: TS. Nguyễn
Sĩ Dũng – Ths. Hoàng Minh Hiếu, “Quy trình lập pháp Việt Nam: Từ soạn thảo và
xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”,
Nghiên cứu Lập pháp, số 15, tháng 10/2008.
Nguyễn Sĩ Dũng, “Làm luật: không học không làm được”, trả lời phỏng vấn
Vietnamnet, 24-5-2005.
Xem cụ thể hơn về cách tiếp cận chính sách đối với một dự luật trong: Nguyễn
Đức Lam, Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước, Nghiên cứu

Lập pháp, số 12 và 13, 8/2008; Nguyên Lâm, “Chính sách của Luật: Một cái nhìn
đa diện”, Người đại biểu nhân dân, 7/9/2008.
Nguyễn Trung, “Cái gì khó, chưa biết thì Quốc hội phải học”, Người ĐBND,
27/05/2007.
Nguyên Lâm, “Học làm đại biểu”, Người ĐBND, ngày 28/5/2007.
Tổng hợp Phiếu đánh giá các khóa bồi dưỡng của Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu
dân cử qua các năm 2006-2008.
Trích Bảng 1 trong “Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng
luật, pháp lệnh”, Trung tâm TT, TV, NCKH, Hà Nội, 2008, tr.11. Ở đây chúng tôi
trích các thông số liên quan đến chủ đề của bài viết là nguồn lực hỗ trợ ĐBQH
trong hoạt động lập pháp.
Xem biên bản phiên họp ngày …/11/2007.
. Trong nhiệm kỳ QH khóa VIII, một ĐBQH đã đề xuất kiến nghị xây dựng Luật
thuế sử dụng đất nông nghiệp nhưng vì nhiều lý do khác nhau, dự án luật này đã
không được đưa vào chương trình.
“Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”,
Trung tâm TT, TV, NCKH, Hà Nội, 2008.
Bùi Ngọc Thanh, “Để thực thi quyền sáng kiến pháp luật của Đại biểu Quốc hội”,
Nghiên cứu Lập pháp, số…2008.
Bùi Ngọc Thanh, “Để thực thi quyền sáng kiến pháp luật của Đại biểu Quốc hội”,
Nghiên cứu Lập pháp, số…2008.
Bùi Ngọc Thanh, Để thực thi quyền sáng kiến pháp luật của Đại biểu Quốc hội,
Nghiên cứu Lập pháp, số …2008.
. Xem: Nguyễn Sĩ Dũng, ‘Làm luật: Không học không làm được’, trả lời phỏng
vấn, Vietnamnet,24/05/2005.
Nguyên Lâm, Người đại biểu nhân dân, số…2008.
Phạm Duy Nghĩa, “Bàn về làm luật: giò lụa hay xúc xích”, Nghiên cứu Lập pháp,
số …2005.
Xem thêm về tổng thể về thực trạng tổ chức lấy ý kiến nhân dân vào các dự án
luật, pháp lệnh ở nước ta trong: Văn phòng Quốc hội, “Hoàn thiện cơ chế để nhân

dân tham gia vào xây dựng và thi hành pháp luật”, Đề tài nghiên cứu khoa học đã
nghiệm thu, 2005.
Xem Nguyễn Đức Lam, ‘Điều trần tại Ủy ban: nghiên cứu khả năng áp dụng ở
Việt Nam’, Hội thảo Quy trình, thủ tục làm việc của Hội đồng Dân tộc, các Ủy
ban của Quốc hội trong hoạt động lập pháp,(Trung tâm TT-TV-NCKH, tháng 6
năm 2007).
“Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”,
Trung tâm TT, TV, NCKH, Hà Nội, 2008.
Như trên.
Như trên.
“Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”,
Trung tâm TT, TV, NCKH, Hà Nội, 2008.
Như trên.
Edward V. Schneir & Bertram Gross, Congress Today, St.Martin Press, N.Y.
1993, tr.294.
Nguồn: Chuyên đề nghiên cứu của Văn phòng Quốc hội, 2008
ThS Nguyễn Đức Lam - Văn phòng Quốc hội