HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT về DỊCH vụ CÔNG TRONG LĨNH vực HÀNH CHÍNH ở VIỆT NAM HIỆN NAY

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI





NGUYỄN NGỌC BÍCH




HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG
TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY






LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC

HÀ NỘI 2012

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI




NGUYỄN NGỌC BÍCH




HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG
TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
MÃ SỐ: 62 38 01 01



LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC



Người hướng dẫn 1: TS. Trần Minh Hương
Người hướng dẫn 2: PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan

HÀ NỘI 2012



LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu
độc lập của cá nhân tôi. Nội dung cũng như các
số liệu trình bày trong luận án hoàn toàn trung
thực. Những kết luận khoa học của luận án
chưa từng được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác.


TÁC GIẢ LUẬN ÁN




Nguyễn Ngọc Bích

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 7
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ
CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH 22

1.1. Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính 22
1.2. Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam 42
1.3. Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện và các yếu tố ảnh hưởng đến quá trình
hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính 58

CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG
LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 71

2.1. Quá trình hình thành và những nội dung cơ bản của pháp luật về dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam 71

2.2. Những thành tựu của pháp luật và thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong
lĩnh vực hành chính 84

2.3. Những hạn chế, bất cập của pháp luật và thực hiện pháp luật về dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính hiện nay 97

2.4. Nguyên nhân những hạn chế, bất cập của pháp luật và thực hiện pháp luật
về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính 115

CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY 129

3.1. Các quan điểm chỉ đạo quá trình hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong
lĩnh vực hành chính ở Viêt Nam hiện nay 129

3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành
chính 139

KẾT LUẬN 165
PHỤ LỤC 167
DANH MỤC VĂN BẢN 175
TÀI LIỆU THAM KHẢO 180
CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ 189

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

STT TỪ VIẾT TẮT NGHĨA ĐẦY ĐỦ
1
LDEA 2010
Báo cáo đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi
hành pháp luật của các Bộ liên quan đến doanh nghiệp
giai đoạn 2005 - 2009.
(Legal Development and Enforcement Assessment)
2 MEI 2011 Báo cáo chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng pháp luật
về kinh doanh của các Bộ năm 2011.
(Ministerial Effectiveness Index)
3 PAPI 2010 Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh
Việt Nam năm 2010.



1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Sau hai mươi năm đổi mới toàn diện dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt
Nam và thực hiện cải cách hành chính nhà nước, kinh tế - xã hội đất nước đã có

bước phát triển vượt bậc. Các yếu tố của nền kinh tế thị trường được hình thành và
dần hoàn chỉnh. Kinh tế phát triển, đời s
ống vật chất của nhân dân được cải thiện,
các nhu cầu về việc làm, tham gia sản xuất, kinh doanh cũng như học tập, vui chơi,
giải trí của nhân dân tăng cao và đa dạng hơn trước. Nhân dân cũng chủ động hơn
khi tham gia vào các sinh hoạt chính trị của đất nước với những yêu cầu về dân chủ,
công khai, minh bạch. Tình hình đó đã đặt ra những yêu cầu mới với Nhà nước,
buộc các c
ơ quan nhà nước phải thay đổi cách thức hoạt động để vừa có thể hoàn
thành nhiệm vụ của cơ quan, vừa không cản trở sự phát triển của xã hội, bảo vệ tốt
nhất quyền, lợi ích của nhân dân. Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân trong tình hình mới cũng đã làm
thay đổi căn bản yêu cầu về tổ chức và hoạt động c
ủa bộ máy nhà nước, từ một bộ
máy quản lý thuần túy dần chuyển sang hoạt động nhằm phục vụ nhân dân, phục vụ
xã hội là chủ yếu. Trên nền tảng đó dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính xuất
hiện. Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ra đời là kết quả trực tiếp của việc
chuyển đổi cách thức giải quyết các yêu cầu của cá nhân, tổ chứ
c với cơ quan hành
chính nhà nước thành dịch vụ công phục vụ và bảo vệ lợi ích của cá nhân, tổ chức.
Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là hiện tượng mới trong xã hội, sự
xuất hiện của dịch vụ, với tư cách là đối tượng được phản ánh, đã tác động và đặt ra
những yêu cầu mới với hệ thống pháp luật. Nhà nước ban hành pháp luật để chính
thức "khai sinh" các dị
ch vụ và điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong dịch
vụ công trong lĩnh vực hành chính phù hợp với ý chí, lợi ích của Nhà nước. Ngược
lại, các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cần có những định hướng thống nhất
từ Nhà nước để tồn tại, phát triển đúng với quy luật. Điều chỉnh pháp luật với các
dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là nhu cầu tất yếu nh
ưng pháp luật chỉ có

thể phát huy được ưu thế của mình khi các quy định toàn diện, thống nhất và phù
hợp với các điều kiện khách quan. Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính là một quá trình với những bước đi thận trọng trên
cơ sở nhận thức đúng đắn về bản chất, phạm vi các dịch vụ cũng như các yêu cầu về
cách th
ức tổ chức và mô hình cung cấp dịch vụ phù hợp với điều kiện của nước ta.

2
Trong giai đoạn hiện nay, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực
hành chính là một trong những nhiệm vụ quan trọng, cấp bách vì:
Thứ nhất, pháp luật hiện hành được ban hành trong giai đoạn đầu hình thành
các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam nên không thể tránh khỏi
những hạn chế, bất cập do nhận thức về dịch vụ chưa thật đầy đủ, toàn diện. Bả
n
thân các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vẫn đang trong quá trình hình
thành và phát triển ở giai đoạn đầu nên cần có những quy định pháp luật khoa học,
thống nhất để định hướng sự phát triển lâu dài phù hợp với xu thế khách quan.
Trong khi đó nhu cầu của dân chúng về các dịch vụ không ngừng tăng cao về số
lượng, phong phú, đa dạng về nội dung; nhu cầu về quản lý nhà nước một cách có
hiệu l
ực, hiệu quả các vấn đề kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng trong tình hình
mới của các cơ quan nhà nước đã đặt ra những đòi hỏi mới với pháp luật về dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính. Tất cả các yếu tố này đã tác động buộc hệ thống
quy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phải không ngừng
được bổ sung những quy định mới, tiến b
ộ, sửa đổi, bãi bỏ những quy định không
còn phù hợp, lạc hậu.
Thứ hai, đề cao chức năng phục vụ của bộ máy hành chính, đồng thời đẩy
mạnh xã hội hoá dịch vụ công, tách các dịch vụ ra khỏi nhiệm vụ quản lý của các cơ
quan hành chính nhà nước là xu hướng phát triển tất yếu của nền hành chính.

Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 đã
kh
ẳng định: "Chuyển cho các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ hoặc doanh
nghiệp làm những công việc về dịch vụ không cần thiết phải do các cơ quan hành
chính nhà nước trực tiếp thực hiện". Chính vì thế hoàn thiện pháp luật về dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính để tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiện
nhiệm vụ của các cơ quan hành chính theo phương thứ
c của cung cấp dịch vụ công,
cũng như thực hiện việc chuyển giao cung cấp dịch vụ từ các cơ quan hành chính
nhà nước sang cho các tổ chức dịch vụ của Nhà nước, của cá nhân, tổ chức là một
trong những nhiệm vụ quan trọng trong tiến trình cải cách toàn diện tổ chức, hoạt
động của bộ máy nhà nước.
Thứ ba, Việt Nam là một quốc gia đang chuyển đổi toàn diệ
n từ chính trị, kinh
tế, thể chế nhà nước đến văn hóa, xã hội. Quá trình chuyển đổi đã đặt ra yêu cầu
mới với toàn bộ hệ thống pháp luật. Từng ngành luật, từng chế định pháp luật, từng
nội dung của pháp luật đều phải hoàn thiện để có một hệ thống pháp luật hoàn thiện
phù hợp với điều kiện mới. Pháp luật về dịch v
ụ công trong lĩnh vực hành chính vừa
liên quan đến tổ chức, hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, vừa liên quan

3
đến quyền, nghĩa vụ của công dân, liên quan trực tiếp đến lợi ích của nhân dân, các
doanh nghiệp. Vì thế hoàn thiện pháp luật không chỉ nhằm làm cho hệ thống các
quy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hoàn chỉnh mà còn
tạo ra những ảnh hưởng tích cực góp phần hoàn thiện các chế định, nội dung pháp
luật khác, tiến tới hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.
Nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ th
ống và toàn diện những vấn đề có liên
quan đến dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính với mục đích đóng góp những

luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành
chính là cần thiết và có ý nghĩa thực tiễn để góp phần "xây dựng một nền hành
chính hiện đại, ứng dụng có hiệu quả thành tựu phát triển của khoa học - công
nghệ, nhấ
t là công nghệ thông tin", "phục vụ tốt nhất cho nhân dân và chịu sự giám
sát chặt chẽ của nhân dân" [6].
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất những giải pháp khoa học, khách
quan, khả thi để hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính,
hạn chế những bất cập trong thực hiện pháp luật nhằm cung cấ
p các dịch vụ có chất
lượng cao, phù hợp với nhu cầu của nhân dân trên cơ sở pháp luật.
Để đạt được mục đích trên, luận án tập trung giải quyết những nhiệm vụ
nghiên cứu sau đây:
- Phân tích làm rõ những vấn đề lý luận về dịch vụ công trong lĩnh vực hành
chính, xác định phạm vi các dịch vụ phù hợp với yêu cầu của phát triển kinh tế - xã
hội, nhu cầu của nhân dân qua đ
ó xác định yêu cầu hoàn thiện pháp luật về dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính.
- Phân tích làm rõ đặc điểm, vai trò của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh
vực hành chính, những nội dung cơ bản của pháp luật hiện hành. Tập trung đánh giá
những thành tựu, những nhược điểm, hạn chế của pháp luật, những bất cập khi triển
khai thực hiện pháp luật trong thực tiễn vớ
i những nguyên nhân khách quan và chủ
quan gây ra các hạn chế, bất cập đó, làm cơ sở cho việc đưa ra các kiến nghị hoàn
thiện pháp luật.
- Phân tích các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật, các yếu tố ảnh
hưởng đến quá trình hoàn thiện pháp luật cũng như những quan điểm chỉ đạo công
tác hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính để đánh giá yêu
cầu về hoàn thiện pháp luậ

t trong giai đoạn hiện nay.

4
- Đề xuất những giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện pháp luật về dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính phù hợp với yêu cầu khách quan về phát triển kinh
tế - xã hội, yêu cầu của nhân dân về dịch vụ trong giai đoạn hiện nay.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án
Đối tượng nghiên cứu của luận án là: Các quan điểm, tư tưởng về dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính, pháp lu
ật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành
chính; pháp luật hiện hành về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, gồm các quy
định chung và các quy định về từng dịch vụ cụ thể; thực tiễn thực hiện pháp luật về
dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hiện nay.
Phạm vi nghiên cứu của luận án: với mục đích đóng góp cơ sở lý luận và
thực tiễn cho việc hoàn thiện pháp luậ
t về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
nên luận án tập trung nghiên cứu những quan điểm về dịch vụ công trong lĩnh vực
hành chính ở Việt Nam, về xây dựng và hoàn thiện pháp luật; nghiên cứu, đánh giá
những quy định pháp luật hiện hành về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, đặc
biệt tập trung vào những hạn chế, bất cập của các quy định pháp luật hiện hành
và chỉ rõ những nguyên nhân khách quan và chủ
quan gây ra những hạn chế, bất
cập đó; ảnh hưởng của những khiếm khuyết của pháp luật tới thực tiễn tổ chức
thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Để giải quyết các nhiệm vụ đặt ra, luận án được thực hiện trên cơ sở lý luận
khoa học và các phương pháp của Chủ nghĩa Mác - Lênin, vận d
ụng những quan
điểm của Đảng và nhà nước ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu
quả của việc áp dụng pháp luật. Luận án sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu

khoa học khác nhau để làm rõ những nội dung nghiên cứu. Phương pháp phân tích
được sử dụng xuyên suốt luận án; phương pháp thống kê cũng được sử dụng để
cung cấp các số liệu cần thiết liên quan đến nội dung lu
ận án; phương pháp so sánh,
đối chiếu, phương pháp kết hợp nghiên cứu lý luận với thực tiễn cũng được sử dụng
trong tiến trình thực hiện luận án, nhất là với những nội dung liên quan đến tổ chức,
thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam.
Các phương pháp nghiên cứu trong luận án được thực hiện trên nền tảng
phương pháp tư duy biện chứng, duy vật lị
ch sử, nhận thức sự vật, hiện tượng trong
mối quan hệ tác động qua lại và trong quá trình phát triển. Việc nghiên cứu cũng
được thực hiện trên cơ sở các quan điểm, đường lối về chính trị, kinh tế, văn hoá -
xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam, đặc biệt là quan điểm, đường lối về xây dựng

5
và kiện toàn bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân,
do nhân dân, vì nhân dân và cải cách hành chính.
5. Những đóng góp mới và ý nghĩa của luận án
Những đóng góp mới của luận án
Luận án là một công trình nghiên cứu mới, toàn diện pháp luật về dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính. Những kết quả nghiên cứu của luận án đã tạo lập
những luận cứ khoa học (cả về
lý luận và thực tiễn) cho việc xây dựng và hoàn
thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính trong điều kiện chính trị,
kinh tế, xã hội hiện nay ở Việt Nam. Những đóng góp mới của luận án thể hiện dưới
góc độ cơ bản sau đây:
- Trên cơ sở các luận điểm khoa học, luận án đã xây dựng khái niệm dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính ở
Việt Nam, độc lập với định nghĩa về dịch vụ hành
chính công trong các văn bản pháp luật hiện hành. Luận án xác định rõ bốn nhóm

dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cơ bản phù hợp với điều kiện kinh tế - xã
hội đất nước là tiền đề cho việc giới hạn nội dung các quy định của pháp luật.
- Luận án đã đưa ra khái niệm pháp luật về dịch vụ công trong l
ĩnh vực hành
chính phù hợp với quan điểm, truyền thống lý luận về pháp luật của Việt Nam và
xác định những đặc trưng, nội dung của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực
hành chính.
- Luận án đã phân tích các tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện gắn với yêu
cầu của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Dựa vào các tiêu chí
đã đưa ra, Luận án đánh giá khách quan và chỉ ra những thành t
ựu, tập trung làm rõ
những hạn chế, bất cập của hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành, cũng như
những hạn chế, tồn tại trong thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực
hành chính. Các nguyên nhân của những hạn chế, bất cập cũng được phân tích thấu
đáo làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện.
- Luận án đã đề xuấ
t những giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về dịch
vụ công trong lĩnh vực hành chính. Trong đó, những đề xuất về việc xây dựng
chương trình, kế hoạch riêng cho xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công
trong lĩnh vực hành chính; tập hợp pháp luật về từng dịch vụ và công bố trên trang
thông tin hoặc cổng thông tin của cơ quan nhà nước, của các tổ chức dịch vụ công;
nhữ
ng kiến nghị sửa đổi, bổ sung pháp luật hiện hành là những đề xuất mới, xuất
phát từ yêu cầu của thực tiễn và phù hợp với điều kiện thực tiễn hiện nay.



6
Ý nghĩa của luận án
Những kết quả nghiên cứu trong luận án góp phần bổ sung những vấn đề lý

luận về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong
lĩnh vực hành chính, tạo cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu nhằm tiếp tục xây
dựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nói riêng,
pháp luật về dịch vụ công nói chung.
Luậ
n án cũng có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình
giảng dạy, học tập và nghiên cứu tại các trường đại học, học viện chuyên ngành
quản lý và luật học. Ngoài ra luận án còn cung cấp tài liệu tham khảo cho các cơ
quan hành chính nhà nước, các cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ có có liên
quan, các cá nhân, tổ chức tham gia cung cấp dịch vụ có được những tri thức khoa
học cần thiết để thực hiện dị
ch vụ công trong lĩnh vực hành chính một cách khoa
học và đúng pháp luật.
6. Kết cấu của luận án
Luận án bao gồm phần mở đầu, nội dung, phần kết luận, phụ lục, danh mục
các văn bản quy phạm pháp luật, danh mục tài liệu tham khảo. Ngoài chương Tổng
quan tình hình nghiên cứu đề tài luận án, nội dung luận án được bố cục thành ba
chương, với chín mục, có kết luận của t
ừng chương.

7
CHƯƠNG
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1. Một số bài viết của các tác giả nước ngoài về dịch vụ công ở châu Âu
Các nghiên cứu về dịch vụ công xuất hiện trước hết tại một số quốc gia châu
Âu phát triển, sau đó nhanh chóng lan rộng ra các nước châu Âu và các nước phát
triển khác. Nhưng có thể nói các vấn đề liên quan đến dịch vụ công hiện nay vẫn
còn gây tranh luận tại nhiều quốc gia.
Các tác gi

ả Martine Lombard giáo sư trường Đại học Tổng hợp Panthéon -
Assas Paris II và Gilles Dumont giáo sư trường Đại học Luật và Kinh tế Limoges
trong cuốn Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp do Nhà xuất bản Tư pháp xuất
bản năm 2007 đã trình bày những kiến thức cơ bản về dịch vụ công như khái niệm,
các nguyên tắc, các yếu tố cầu thành, mô hình cung cấp dịch vụ. Khái niệm dịch vụ
công mà các tác giả đưa ra "là sự kế
t hợp giữa những yếu tố về mặt tổ chức - thể
hiện ở chỗ đây là những dịch vụ trực tiếp hoặc gián tiếp do cơ quan nhà nước thực
hiện, và những yếu tố nội dung, thể hiện ở chỗ dịch vụ công bao giờ cũng nhằm
phục vụ lợi ích chung" và khẳng định dịch vụ công gắn với cơ quan hành chính và
là một trong hai chức năng của cơ quan hành chính (chức năng lập quy và chức
năng cung cấp dịch vụ công). Hai tác giả cũng đã nhấn mạnh pháp luật về dịch vụ
công vừa bao gồm các quy định của pháp luật hành chính, vừa có các quy định của
pháp luật dân sự và pháp luật thương mại, công nghiệp. Đặc biệt các tác giả khẳng
định có sự ảnh hưởng của pháp luật Liên minh châu Âu đến pháp luật củ
a các quốc
gia thành viên về dịch vụ công nhưng pháp luật các quốc gia thành viên vẫn có
những quy định độc lập về dịch vụ công phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của từng
nước. Lý do là tại mỗi quốc gia tính chất, đặc điểm, phạm vi các dịch vụ công là
khác nhau, cùng với truyền thống xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật khác
nhau nên pháp luật về dịch vụ công củ
a mỗi quốc gia phải phản ánh những đặc
điểm riêng biệt đó.
Cuốn Dịch vụ công cộng và khu vực quốc doanh, được xuất bản với sự bảo
trợ của Diễn đàn Tài chính - kinh tế Việt - Pháp bởi Nhà xuất bản Chính trị quốc gia
năm 2000, gồm các báo cáo của Elie Cohen, Claude Henry và bình luận của
Francois Morin, Paul Champsaur. Các tác giả đã trình bày về cơ sở và các bước
phát triển về dị
ch vụ công cộng ở Pháp và liên minh châu Âu trong đó chỉ rõ sự
thay đổi của dịch vụ công cả về phạm vi, cách thức cung cấp từ những năm sau

Chiến tranh thế gới lần thứ hai đến năm 2000. Theo các tác giả phạm vi các dịch vụ

8
đã có thay đổi không chỉ ở Pháp mà còn ở tất cả các quốc gia trong Liên minh châu
Âu. Nếu trước đó phân phối bánh mỳ được coi là một dịch vụ công cơ bản thì hiện
nay đây là một dịch vụ thương mại thuần túy hay dịch vụ viễn thông chỉ thực sự
được coi là dịch vụ công có ảnh hưởng từ những năm 1980 đặc biệt là từ những
năm 1990. Mặc dù nhiều dịch v
ụ không còn được cung cấp như là dịch vụ công với
sự ưu đãi từ nhà nước nhưng để bảo đảm cho dân chúng có thể được hưởng thụ một
cách tốt nhất các dịch vụ đó nhà nước lại cung cấp các dịch vụ công khác. Các dịch
vụ hỗ trợ về nhân sự, kế toán, kiểm toán (các dịch vụ hành chính) được nhà nước
cung cấp cho các tổ chức tự quản, các doanh nghiệ
p nhỏ hoặc các doanh nghiệp cần
trợ giúp để các tổ chức, doanh nghiệp này có thể cung cấp những dịch vụ (thương
mại) chất lượng tốt cho dân chúng. Trong cuốn sách này các tác giả cũng bàn đến
sự thay đổi vai trò của nhà nước trong dịch vụ công. Nếu như ở giai đoạn đầu nhà
nước phải nắm lấy việc cung cấp dịch vụ bằng các nguồn lực của nhà nước thì xu
thế chung hiện nay là nhà nước mở rộng phạm vi đối tượng tham gia cung cấp trên
nguyên tắc tự do cạnh tranh. Dù chỉ bàn trực tiếp về các dịch vụ công cộng nhưng
những quan điểm của các tác giả vẫn có ý nghĩa lớn trong việc nhận thức về xu thế
phát triển của các dịch vụ công nói chung.
Thay đổi nhận thức về cách thức cung cấp dịch vụ công đã được tác giả
William R. Fannin và Carol B. Gilmore đề cập đến từ năm 1985 trong bài báo Sự đa
dạng của các loại hình cung ứng dịch vụ công đăng trên Journal of Business Ethics
4 (1985). Theo các tác giả có hai loại hình cơ bản cung ứng dịch vụ công là tổ chức
cung ứng dịch vụ công tư nhân do các nhà đầu tư tư nhân thành lập nhằm mục đích
lợi nhuận. Các công ty này hoạt động để mang lại lợi nhuận cho các nhà đầu tư
nhưng lợi nhuậ
n đó bị hạn chế bởi các quy định của nhà nước. Loại thứ hai là các tổ

chức dịch vụ công phi chính phủ không nhằm mục đích lợi nhuận. Các tổ chức này
được thành lập để cung cấp các dịch vụ chăm sóc sức khỏe, giáo dục. Các tổ chức
này không thuộc vào nhà nước nhưng phải hạn chế lợi nhuận dưới mức cho phép
trong quá trình hoạt động. Cả hai loại tổ
chức này đều phải cung cấp các dịch vụ
công có chất lượng với giá cả phải chăng theo quy định của pháp luật. Trong vấn đề
này vai trò của nhà nước thể hiện ở chỗ nhà nước phải xác định được mức lợi nhuận
hợp lý để khuyến khích đầu tư và tham gia thực hiện dịch vụ công và thực hiện
kiểm soát để bảo đảm chất lượng cũng nh
ư giá cả của dịch vụ.
Tác giả Claude Henry trong bài viết Dịch vụ công và sự cạnh tranh trong
lĩnh vực dịch vụ công ở Liên minh châu Âu đăng trong International Advances in
Economic Research journal số tháng 8 năm 1997 đã khẳng định tiếp cận dịch vụ

9
công được coi là quyền cơ bản của tất cả người dân. Do đó, nhằm đáp ứng yêu cầu
của dân chúng, một số dịch vụ công được cung cấp với mức giá thấp hơn giá sản
xuất để cung ứng đến bất kỳ ai có nhu cầu. Dịch vụ công được cung cấp trên cơ sở
ba nguyên tắc cơ bản là bảo đảm tính liên tục, tính bình đẳng và tính toàn cầu (tính
có thể thay đổi
ở mỗi quốc gia). Những nguyên tắc này tất cả các quốc gia trong
Liên minh châu Âu phải tôn trọng. Tuy nhiên, pháp luật của Liên minh cũng không
thể bảo đảm sự hưởng thụ các dịch vụ như nhau của công dân các quốc gia thành
viên. Liên minh khuyến khích các quốc gia thành viên tiến hành thương lượng để
"hòa hợp" các dịch vụ với nhau để nâng cao quyền hưởng thụ dịch vụ của dân
chúng. Các quốc gia có thể kết hợp với nhau để cung cấp d
ịch vụ "không biên giới"
đến dân cư của nhau hoặc cung cấp dịch vụ cho dân cư ở những khu vực tiếp giáp
biên giới.
Các công trình nghiên cứu của các học giả tại các quốc gia châu Âu tập trung

làm sáng tỏ tính chất của các dịch vụ công, quyền của dân chúng trong hưởng thụ
dịch vụ công, các nguyên tắc của dịch vụ công và các quy định pháp luật trong việc
thể hiện những nội dung này. Các nghiên cứu cũng chỉ ra không có nh
ững quy định
cố định về phạm vi dịch vụ công mà phạm vi các dịch vụ phụ thuộc vào điều kiện
phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu của dân chúng. Trong tất cả các bài viết dù
trực tiếp hay gián tiếp các tác giả đều cho rằng mặc dù dịch vụ công gắn với trách
nhiệm của nhà nước, cụ thể là các cơ quan hành chính nhà nước nhưng không nên
duy trì sự "độc quyền" của nhà nước trong cung c
ấp dịch vụ như thời kỳ những năm
đầu thế kỷ 20. Sự mở rộng cho tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ vừa làm giảm
gánh nặng cho các cơ quan, tổ chức của nhà nước vừa tạo ra sự cạnh tranh, thúc đẩy
nâng cao chất lượng các dịch vụ. Ngay cả việc thu phí khi cung cấp dịch vụ công
cũng là để bảo đảm sự công bằng trong hưởng thụ, miễn phí hoàn toàn các d
ịch vụ
công cho mọi đối tượng dân cư về bản chất không phải là biểu hiện của bình đẳng.
Về pháp luật điều chỉnh đối với các dịch vụ công, các tác giả cho rằng các
dịch vụ công vừa được điều chỉnh bởi các quy định của luật công như các quy định
về thành lập, bổ nhiệm, về chế độ kiểm tra, các quy định liên quan đến tổ
chức dịch
vụ công hành chính, vừa có các quy định của luật tư như các quy định về thỏa
thuận, về giá cả, các nguyên tắc hoạt động của các tổ chức dịch vụ công tư nhân.
Đối với các quốc gia thuộc Liên minh châu Âu, pháp luật của Liên minh chi phối
trực tiếp đến việc tổ chức cung cấp dịch vụ công. Ngoài ra, tại nhiều nước pháp luật
không xác định rõ phạm vi các dịch vụ công nên phán quy
ết của tòa án về một dịch
vụ cụ thể có được coi là dịch vụ công hoặc hoạt động của một doanh nghiệp, tổ

10
chức cụ thể có phải là cung cấp dịch vụ công hay không có ý nghĩa quyết định trong

áp dụng pháp luật.
Các nghiên cứu về dịch vụ công ở các quốc gia đã tổ chức thực hiện các dịch
vụ này hiệu quả góp thêm những kiến thức quan trọng cho các nghiên cứu ở Việt
Nam về dịch vụ công. Đây cũng là những bài học kinh nghiệm cho các cơ quan nhà
nước trong xây dựng pháp luật và tổ chứ
c cung cấp dịch vụ công cho nhân dân.
2. Những công trình nghiên cứu về dịch vụ công ở Việt Nam
Dịch vụ công đã được nghiên cứu tại các quốc gia phát triển từ đầu thế kỷ 20,
tuy nhiên tại Việt Nam đây lại là vấn đề mới nên thu hút được sự quan tâm nhất
định của các nhà khoa học, nhà quản lý, nhà kinh tế. Liên quan đến dịch vụ công,
dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong l
ĩnh vực
hành chính đã có nhiều công trình nghiên cứu dưới các góc độ khác nhau.
Các công trình nghiên cứu dưới góc độ lý luận về dịch vụ công: các công trình
này chủ yếu tập trung làm rõ bản chất của dịch vụ công; mối quan hệ giữa dịch vụ
công với nhà nước, với xã hội và công dân; các đặc điểm của dịch vụ công; phạm vi
các dịch vụ công. Kết quả nghiên cứu của các công trình này khẳng định một cách
khoa họ
c sự tồn tại tất yếu của các dịch vụ công tại Việt Nam với những đặc điểm
và phạm vi các dịch vụ phản ánh đặc thù của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Các công trình điều tra, khảo sát thực tế cung cấp dịch vụ công ở Việt Nam:
Các công trình nghiên cứu theo dạng thức này vừa tập trung đánh giá những mô
hình triển khai cung cấp dịch vụ công hiện có, vừa kh
ảo sát ý kiến của các cơ quan
nhà nước, của các tổ chức dịch vụ công và của dân chúng để đánh giá hiện trạng
cung cấp dịch vụ công, những yêu cầu của dân chúng về dịch vụ cũng như khả năng
đáp ứng yêu cầu về dịch vụ công. Kết quả các công trình nghiên cứu đã góp phần
quan trọng trong việc thay đổi nhận thức của các cơ quan nhà nước và của dân
chúng về
dịch vụ công. Đó cũng là những luận cứ khoa học để xây dựng pháp luật

và tổ chức thực hiện những hoạt động phục vụ lợi ích của dân chúng dưới hình thức
dịch vụ công.
Mặc dù dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chỉ chính thức được thừa nhận
trong thời gian gần đây ở nước ta, tuy nhiên các công trình nghiên cứu về dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính nói chung (mà nhiề
u tác giả gọi là dịch vụ hành
chính công) hoặc những công trình nghiên cứu về từng dịch vụ hay nhóm dịch vụ
cụ thể đã được các tác giả thực hiện từ trước đó. Các công trình này được thực hiện
trên cơ sở nghiên cứu, học tập kinh nghiệm của các nước, xuất phát từ đòi hỏi thực
tiễn của cải cách hành chính, đổi mới toàn diện tổ chức và hoạt
động của bộ máy

11
nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, có thể đánh giá một cách
khái quát là các nghiên cứu về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chưa nhiều,
các công trình nghiên cứu cũng chưa toàn diện và sâu sắc. Đặc biệt, là nghiên cứu
về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính dưới góc độ xây dựng và tổ chức thực
hiện pháp luật là điều còn mới mẻ.
a, Các công trình nghiên cứu chung về dịch vụ công, dịch vụ
công trong lĩnh
vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
* Các sách tham khảo
Cuốn sách tham khảo được công bố khá sớm, ngay từ khi bắt đầu có những ý
kiến, quan điểm về triển khai thực hiện dịch vụ công ở Việt Nam, là Vai trò của
Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp do TS.
Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên được Nhà xuất b
ản Văn hoá - Thông tin xuất bản năm
2002. Cuốn sách này tập hợp các bài viết của nhiều tác giả, chia thành ba phần lớn:
Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, những bài viết trong phần này
chủ yếu đề cập đến bản chất của dịch vụ công, dịch vụ công trong mối quan hệ với

nhà nước và trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công và quản lý dịch
vụ công; Các mô hình cung
ứng dịch vụ công, bàn về thực tiễn triển khai thực hiện
các dịch vụ công, trong đó có thí điểm thực hiện dịch vụ công chứng, dịch vụ nhà
đất ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh và mô hình thí điểm tại Ủy ban nhân dân
Quận 1 thành phố Hồ Chí Minh; trên cơ sở những nghiên cứu này, các tác giả đã
được tập trung giải quyết "Các vấn đề bức xúc đặt ra từ thự
c tiễn và một số giải
pháp" trong Phần 3. Các mô hình thí điểm về dịch vụ hành chính công ở Hà Nội,
thành phố Hồ Chí Minh cũng được xem xét, đánh giá để kết luận về sự phù hợp với
tính chất của các dịch vụ công, từ đó rút ra bài học và đề xuất giải pháp nâng cao
hiệu quả hoạt động. Nội dung cuốn sách Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch
vụ công - Nhận thứ
c, thực trạng và giải pháp vừa tập trung phân tích những vấn đề
có tính lý luận, vừa giải quyết những yêu cầu của thực tiễn đặt ra nên có ý nghĩa lớn
cả trong khoa học và thực tiễn.
Trong cuốn sách Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam do Nhà xuất bản Chính trị
Quốc gia Hà Nội xuất bản năm 2003, PGS.TS Lê Chi Mai đã công bố những kết
quả nghiên cứu tương đối toàn di
ện, đầy đủ về dịch vụ công dưới các góc độ kinh
tế, quản lý. Tác giả đã có sự so sánh giữa dịch vụ công cộng, dịch vụ sự nghiệp
công và dịch vụ hành chính công để từ đó đưa ra những đặc trưng riêng của từng
nhóm dịch vụ công. Riêng về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, tác giả đã
nghiên cứu dưới góc độ lý thuyết về bản chất, các đặ
c trưng của dịch vụ, các loại

12
dịch vụ. Tác giả cũng đánh giá thực trạng cung cấp dịch vụ hành chính công vào
thời điểm bấy giờ đối với các hoạt động: thu thuế, hải quan, cấp phép đầu tư nước
ngoài tại Việt Nam, đăng ký kinh doanh, các dịch vụ nhà, đất, công chứng, xuất,

nhập cảnh. Các nội dung về thực trạng cung cấp dịch vụ công trong cuốn sách chi
tiết, có số liệu minh họa gắn v
ới những kết quả thực hiện trên thực tế nên phản ánh
rõ nét thực trạng cung cấp dịch vụ trong thời kỳ đầu, khi dịch vụ công trong lĩnh
vực hành chính mới xuất hiện. Đánh giá về những thành tựu đạt được hay những
tồn tại của các nhóm dịch vụ công nêu trên, tác giả cũng căn cứ vào các quy định
pháp luật có liên quan để bình luận, nhận xét. Trước đó, trong cuốn sách Chuy
ển
giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà nước - Vấn đề và giải pháp, do Nhà xuất
bản Lao động - xã hội xuất bản năm 2002 của cùng tác giả, các vấn đề đặt ra trong
giai đoạn đầu thực hiện xã hội hóa các dịch vụ công, bao gồm các dịch vụ công
cộng như vệ sinh môi trường, vận tải công cộng và các dịch vụ sự nghiệp công như
giáo dục, văn hóa, y tế, cũ
ng được nghiên cứu thấu đáo. Các nội dung trong cuốn
sách đã phản ánh trung thực hiện trạng cung cấp dịch vụ cùng với những ưu điểm
và nhược điểm cần khắc phục. Đặc biệt, các giải pháp để tháo gỡ khó khăn, thúc
đẩy nhanh, mạnh tiến trình xã hội hóa các dịch vụ công có tính thuyết phục. Các
nghiên cứu đã góp phần quan trọng làm sáng tỏ những vấn đề về sự
tồn tại khách
quan của các dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính và nêu ra những
bài học kinh nghiệm quý báu cho công tác thực tiễn. Tuy nhiên, các nghiên cứu của
tác giả chủ yếu dưới góc độ quản lý, đối tượng nghiên cứu trong nội dung các cuốn
sách không phải là pháp luật về các hoạt động dịch vụ, vì thế pháp luật được nhắc
đến hết sức mờ nhạt, vừa không toàn diện, vừa không trực tiếp
đi vào những quy
định cụ thể.
Sách tham khảo do TS. Chu Văn Thành chủ biên: Dịch vụ công và xã hội hoá
dịch vụ công - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia
xuất bản năm 2004, là tập hợp bài viết của nhiều tác giả khác nhau (hai mươi bảy
bài viết) về ba mảng nội dung lớn: Một là về những vấn đề lý luận về dị

ch vụ công
ở Việt Nam như khái niệm dịch vụ, mối quan hệ dịch vụ công với nhà nước, vai trò
của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ, vai trò quản lý của Nhà nước với việc cung
ứng dịch vụ. Thứ hai là thực tiễn tổ chức thực hiện dịch vụ công ở Việt Nam. Trong
nội dung này, các bài viết không chỉ đề cập đến thực trạng cung cấp dịch vụ công,
bao gồ
m cả các dịch vụ công cộng và các dịch vụ hành chính công, mà còn nhấn
mạnh đến quá trình chuyển giao việc thực hiện các dịch vụ công cộng cho cá nhân,
tổ chức ngoài nhà nước thực hiện. Ba là kinh nghiệm một số nước trên thế giới

13
trong cung ứng dịch vụ công và quản lý cung ứng dịch vụ công. Điểm hạn chế của
cuốn sách này là trong một số bài viết các tác giả chưa phân định rõ ràng giữa dịch
vụ công cộng với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nên việc xác định đặc
điểm, các yêu cầu của những dịch vụ cụ thể chưa thuyết phục. Mặc dù vậy, những
quan điểm trong các bài viế
t về xã hội hóa các dịch vụ công (chủ yếu tập trung vào
các dịch vụ công cộng) đã chỉ ra xu hướng phát triển tất yếu của các dịch vụ công ở
nước ta. Cũng của tác giả Chu Văn Thành, cuốn Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và
tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia xuất bản
năm 2007, ngoài những nội dung có tính chất lý lu
ận về dịch vụ công như khái
niệm, bản chất của dịch vụ, các đặc điểm, các loại dịch vụ công thì tác giả tập trung
nghiên cứu về cung ứng dịch vụ và quản lý dịch vụ công dưới góc nhìn đổi mới của
cải cách hành chính. Trong cuốn sách này tác giả trình bày có hệ thống về các vấn
đề có liên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công cộng, dịch vụ công trong lĩnh vực
hành chính, mô hình cung cấp theo phương thức xã hội hóa, mô hình quản lý dịch
vụ khi vừa có sự tham gia của cơ quan nhà nước, sự tham gia của cá nhân, tổ chức
vào cung cấp dịch vụ.
Có thể nhận thấy, các cuốn sách nêu trên đều được xuất bản vào thời kỳ đầu

khi các quan niệm về dịch vụ công mới được đưa vào Việt Nam nên đã góp phần
khẳng định sự tồn tại khách quan và phù hợp với tiế
n trình phát triển của Nhà nước
và xã hội của các dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam.
Một trong những nội dung cơ bản được đề cập đến trong tất cả các cuốn sách này là
tập trung làm rõ bản chất, khái niệm, đặc điểm và phân loại các dịch vụ công, trong
đó dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một loại dịch vụ công cụ thể (các tác
giả đều dùng thu
ật ngữ dịch vụ hành chính công). Nội dung các cuốn sách chủ yếu
tập trung nghiên cứu, bàn luận về các dịch vụ công cộng như y tế, giáo dục, vận tải
công cộng, văn hóa, thể thao Mặc dù có nghiên cứu về dịch vụ công trong lĩnh
vực hành chính nhưng rất mờ nhạt. Các tác giả cũng đã xác định tính chất, phạm vi
của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, nhưng do hạn chế trong nhậ
n thức
vào thời kỳ đó nên không tránh khỏi có những nhận định chủ quan, chưa khoa học.
Trong khi khẳng định xã hội hóa dịch vụ công là đòi hỏi tất yếu thì các tác giả vẫn
khẳng định dịch vụ hành chính công chỉ do nhà nước thực hiện hay phạm vi dịch vụ
bao gồm tất cả những hoạt động trực tiếp giữa một cơ quan hành chính với một cá
nhân, tổ chứ
c cụ thể. Đặc biệt, pháp luật về dịch vụ công nói chung, pháp luật về
dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không phải là nội dung nghiên cứu.


14
* Các bài báo, tạp chí và công trình nghiên cứu khác
Các công trình nghiên cứu gần đây có đề tài khoa học cấp Bộ (Bộ Nội vụ)
“Nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công thành phố Hà Nội đáp ứng yêu cầu
hội nhập” do GS.TS Nguyễn Đình Phan làm chủ nhiệm đề tài. Trong đề tài này, các
tác giả tập trung làm rõ những vấn đề lý luận về dịch vụ công, dịch vụ công trong
lĩnh vực hành chính. Đặc biệt, các chuyên đề trong đề

tài tập trung làm rõ về tổ
chức thực hiện các dịch vụ hành chính công trong điều kiện thực tiễn của Hà Nội,
bao gồm hoạt động của một số cơ quan hành chính cấp quận, phường trong giải
quyết yêu cầu của nhân dân trên địa bàn; thực tiễn giải quyết các yêu cầu của công
dân, doanh nghiệp về thành lập doanh nghiệp, đăng ký kinh doanh, công chứng, cấp
giấy chứng nhận quyền s
ử dụng đất Đề tài có đề cập đến các văn bản quy phạm
pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó có các luật của Quốc
hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, các văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ và văn bản của Ủy ban nhân dân thành phố
Hà Nội với các vấn đề có liên quan, nhưng không đi vào nghiên cứ
u trực tiếp,
chuyên sâu về pháp luật, không đưa ra những phân tích, bình luận, đánh giá về pháp
luật hiện hành cũng như các giải pháp pháp lý để nâng cao chất lượng dịch vụ hành
chính công trên địa bàn Hà Nội.
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường Đại học Luật Hà Nội về Hoàn thiện
khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam do TS. Nguyễn
Văn Quang làm chủ nhiềm đề tài. Trong đề tài này các tác giả
tập trung làm rõ
những nguyên tắc, yêu cầu, nội dung của pháp luật để đáp ứng yêu cầu xã hội hóa
cung ứng dịch vụ công. Hai điểm quan trọng mà đề tài nghiên cứu này nhấn mạnh
đó là khẳng định xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam không phải là quá
trình tư nhân hóa và không có một sự hạn chế nào đối với cá nhân, tổ chức khi tham
gia cung ứng các dịch vụ công cộng, trừ các tiêu chuẩn và đ
iều kiện để đảm bảo
chất lượng của dịch vụ. Xã hội hóa phải được hiểu là mở rộng việc tham gia cung
cấp các dịch vụ công cho các cá nhân, tổ chức cùng với các cơ quan, tổ chức của
nhà nước. Sự tham gia của cá nhân, tổ chức có thể dưới nhiều hình thức khác nhau
như tham gia đầu tư (đầu tư tài chính), tham gia thực hiện (đóng góp bằng sức lực,
trí tuệ

) hoặc cả hai hình thức này. Xã hội hóa cung cấp dịch vụ công là một trong
những giải pháp quan trọng để nâng cao chất lượng các dịch vụ và bảo đảm quyền
hưởng thụ bình đẳng, phù hợp với điều kiện riêng của mọi cá nhân, tổ chức trong xã
hội. Nhưng đề tài chỉ nghiên cứu pháp luật liên quan đến các dịch vụ công cộng như
giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục, thể thao, xây d
ựng cơ bản mà không đề cập đến

15
dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính và pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực
hành chính, là dịch vụ có những khác biệt về tính chất so với các dịch vụ công cộng.
“Báo cáo đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của
các Bộ liên quan tới doanh nghiệp (gọi tắt là LDEA 2010) giai đoạn 2005- 2009” là
kết quả của Dự án khảo sát được thực hiện bởi Phòng Thương mại và công nghiệp
Việt Nam, triển khai với 124 Hiệp hội doanh nghiệp đại diện cho 77.000 doanh
nghiệp trong cả nước đối với 14 Bộ có liên quan nhiều đến hoạt động sản xuất, kinh
doanh của các doanh nghiệp. Các tiêu chí được đưa ra để lấy ý kiến về chất lượng
của hoạt động xây dựng pháp luật gồm: tính minh bạch, tính phù hợp, tính thống
nhất, tính ổn định và hoạt động lấy ý kiến trong xây dựng pháp luật.
Đối với hoạt
động thực hiện pháp luật, các tiêu chí bao gồm: khả năng tiếp cận thông tin pháp
luật, mức độ hài lòng về các kế hoạch phát triển cấp ngành, hoạt động cấp phép, thủ
tục hành chính, việc giải quyết vướng mắc cho doanh nghiệp. Năm 2011, Phòng
Thương mại và công nghiệp Việt Nam phối hợp với Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư
pháp thực hiện điều tra với 207 Hiệ
p hội cấp trung ương và cấp tỉnh đại diện cho
419.000 doanh nghiệp về Chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng và thực hiện pháp
luật về kinh doanh của các Bộ (gọi tắt là MEI 2011). Về cơ bản các tiêu chí để đánh
giá trong MEI cũng thống nhất với các tiêu chí của LDEA. Với hai dự án độc lập
được triển khai để đánh giá chất lượng công tác xây dựng và thực hiện pháp luật củ
a

các Bộ cũng đã phần nào cho thấy chất lượng, những điểm còn hạn chế của pháp
luật, thực hiện pháp luật trong phục vụ yêu cầu của doanh nghiệp. Tuy nhiên, hai dự
án chưa thể cho phép đánh giá chính xác pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực
hành chính vì phạm vi khảo sát không khoanh vùng, chỉ rõ nội dung các văn bản
được khảo sát, đánh giá (cả hai cuộc khảo sát đều nhằm đến pháp luật liên quan t
ới
doanh nghiệp) và người được khảo sát chỉ bao gồm các doanh nghiệp (đại diện là
hiệp hội doanh nghiệp) trong khi rất nhiều dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
khác liên quan đến cuộc sống, sinh hoạt của nhân dân không nằm trong phạm vi
khảo sát.
Trung tâm Nghiên cứu hỗ trợ phát triển cộng đồng, Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam, Chương trình phát triển của Liên hợp quốc đã tiến hành nghiên cứu khảo sát
trong hai n
ăm 2009 (giai đoạn thử nghiệm với 3 tỉnh Phú Thọ, Đà Nẵng, Đồng
Tháp) và 2010 (với nhân dân tại 30 tỉnh, thành phố trong phạm vi cả nước) để xây
dựng bộ Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh Việt Nam (PAPI).
Chỉ số cho phép đánh giá chất lượng hiệu quả quản lý nhà nước và việc cung cấp
các dịch vụ công của chính quyền cấp tỉnh với 6 nộ
i dung cơ bản: sự tham gia của

16
nhân dân ở cơ sở vào các công việc chung của cộng đồng; công khai minh bạch
trong quản lý hành chính; trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức trong thi
hành công vụ trước nhân dân; tham nhũng, chống tham nhũng; đánh giá một số dịch
vụ công và thủ tục hành chính; những dịch vụ công đóng vai trò then chốt trong cải
thiện đời sống hàng ngày của người dân (như y tế, giáo dục, nước sạch, an ninh, trật
tự). Trong đó, nội dung thứ 5 khả
o sát trực tiếp ý kiến nhân dân về ba dịch vụ công
trong lĩnh vực hành chính là cấp giấy phép xây dựng, cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất và công chứng nhà nước (bao gồm cả chứng thực tại Ủy ban nhân dân). Cả

ba dịch vụ công này đều được đo lường với tám tiêu chí là: thông tin rõ ràng về thủ
tục cần làm; phí được niêm yết công khai; công chức có trình độ nghiệp vụ; được
đối xử h
ợp lý; không quá nhiều giấy tờ, được hẹn rõ ngày nhận kết quả; nhận được
kết quả như lịch hẹn; hài lòng với dịch vụ nhận được. Các tiêu chí này đã cho phép
đánh giá tương đối toàn diện về chất lượng những dịch vụ công được khảo sát.
Nhưng do hình thức nghiên cứu là khảo sát, đánh giá ý kiến của nhận dân về tình
hình thực hiện dịch vụ nên kết quả c
ủa nghiên cứu nói chung và những nội dung
liên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính trong PAPI
không có đánh giá trực tiếp về các quy định pháp luật.
Bên cạnh đó có nhiều bài báo cũng thể hiện kết quả nghiên cứu, đánh giá của
các tác giả về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính như tác giả Lê Dân với bài
báo Phương án đánh giá sự hài lòng về dịch vụ hành chính công của công dân và tổ
chức đăng trên t
ạp chí Khoa học, công nghệ Đại học Đà Nẵng số 3(44).2011. Theo
tác giả các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ hành chính công gồm: khả
năng tiếp cận dịch vụ; một hệ thống hành chính dễ hiểu; khả năng cung cấp linh
hoạt và nhanh chóng; công khai minh bạch; năng lực chuyên môn của cán bộ, công
chức; thái độ lịch sự và nhiệt tình của cán bộ, công chức; sự tín nhiệ
m trong cung
cấp dịch vụ. Trên cơ sở đó việc "đo" mức độ hài lòng của dân chúng đối với dịch vụ
được dựa vào các cụm tiêu chí: các tiêu chí về cán bộ, công chức thực hiện dịch vụ;
về cơ sở vật chất; về công khai công vụ; về thời gian làm việc; về thủ tục, quy trình
làm việc; về phí, lệ phí; cơ chế giám sát, góp ý. Các tiêu chí được đưa ra để đánh
giá xuất phát t
ừ các quy định của pháp luật nhưng không phải là đánh giá trực tiếp
các quy định của pháp luật. Mặt khác, bài báo này nghiêng về trình bày phương
pháp nghiên cứu dư luận xã hội về chất lượng của dịch vụ hành chính công nên chỉ
tập trung bàn về cách thức xây dựng bảng hỏi, lựa chọn đối tượng phỏng vấn, xử lý

thông tin thu thập được mà không có bất kỳ đánh giá trực tiếp nào về các dịch v
ụ,
pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hiện hành.

17
b, Các công trình nghiên cứu pháp luật về các dịch vụ công trong lĩnh vực
hành chính cụ thể
Các công trình nghiên cứu pháp luật về từng dịch vụ cụ thể chủ yếu là của các
tác giả làm công tác nghiên cứu pháp luật hoặc làm công tác thực tiễn liên quan trực
tiếp đến dịch vụ. Pháp luật về các dịch vụ thu hút sự quan tâm nghiên cứu của các
nhà khoa học như dịch vụ công chứng, chứng thực, cấp đăng ký kinh doanh, cấ
p
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Về dịch vụ công chứng, có các bài viết, công trình nghiên cứu như tác giả
Nguyễn Văn Tùng với bài báo Đổi mới tổ chức và hoạt động công chứng trong điều
kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật
tháng 3.2004. Tác giả Tuấn Đạo Thanh có các bài báo: Một vài ý kiến về các quy
định của pháp luật hiện hành về công chứ
ng, chứng thực trên Tạp chí Kiểm sát
tháng 9/2006; Công chứng và chứng thực trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật tháng
8/2011 và luận án tiến sĩ luật học Nghiên cứu so sánh pháp luật về công chứng một
số nước trên thế giới nhằm góp phần xây dựng luận cứ khoa học cho việc hoàn
thiện pháp luật về công chứng ở Việt Nam hiện nay, năm 2006. Trong tất cả các bài
báo, luận án các tác giả đều coi công chứng là m
ột hoạt động bổ trợ tư pháp và là
một biện pháp pháp lý bảo đảm cho các văn bản, giấy tờ, các giao dịch của cá nhân,
tổ chức. Các bài viết của các tác giả đã phản ánh rõ nét quá trình phát triển về công
chứng, chứng thực ở Việt Nam từ thời điểm xuất hiện theo quy định của Nghị định
số 45-HĐBT ngày 27/2/1991 của Hội đồng Bộ trưởng Về tổ
chức và hoạt động

công chứng nhà nước cho đến khi có Luật Công chứng năm 2006.
Năm 2010, Viện Khoa học Pháp lý Bộ Tư pháp đã thực hiện Dự án điều tra cơ
bản: "Thực trạng tổ chức và hoạt động các cơ quan tư pháp, các tổ chức nghề
nghiệp trong lĩnh vực tư pháp phục vụ xây dựng chiến lược phát triển và quy hoạch
tổng thể phát triển ngành t
ư pháp đến năm 2020". Để đánh giá thực trạng về chủ
trương xã hội hóa hoạt động công chứng theo Luật Công chứng, tổ chức và phương
thức hoạt động của các tổ chức dịch vụ công và các tổ chức nghề nghiệp thuộc lĩnh
vực quản lý của ngành tư pháp trong lĩnh vực công chứng, Dự án đã tiến hành điều
tra, thu thập số liệu v
ới bốn nhóm đối tượng điều tra: các cơ quan ngành tư pháp:
Bộ Tư pháp, sở tư pháp, cơ quan thi hành án, công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã;
các tổ chức nghề nghiệp trong lĩnh vực tư pháp: đoàn luật sư, trung tâm bán đấu giá
tài sản, trung tâm đăng ký giao dịch bảo đảm, công ty luật, văn phòng luật sư, tổ
chức giám định, văn phòng công chứng, phòng công chứng; các cơ quan, tổ chức
liên quan: Văn phòng Qu
ốc hội, Văn phòng Chính phủ, Toán án nhân dân, Viện

18
Kiểm sát nhân dân, công an; người dân (từ 18 tuổi trở lên) và các cơ quan báo chí
tại 7 tỉnh, thành phố ở cả ba miền Bắc, Trung, Nam. Các điều tra tập trung vào các
nội dung chính như tổ chức, hoạt động công chứng, quản lý nhà nước đối với công
chứng viên và hoạt động công chứng. Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra nhu cầu của xã
hội về công chứng, khả năng đáp ứng của các tổ chức hành ngh
ề công chứng, các
mặt tích cực, những tồn tại trong hoạt động công chứng và sự đáp ứng của các cơ
quan quản lý nhà nước trước nhu cầu xã hội hóa hoạt động công chứng. Một điểm
chung của các công trình nghiên cứu, điều tra, khảo sát, các bài báo dù được công
bố ở những thời điểm khác nhau nhưng đều tập trung vào vấn đề xã hội hóa hoạt
động công chứng và vấn đề

hoàn thiện pháp luật để thực hiện hiệu quả xã hội hóa
hoạt động công chứng. Các nghiên cứu đã tập trung phân tích các quy định của
pháp luật, trên cơ sở đó đưa ra đánh giá, nhận xét và kiến nghị hoàn thiện những nội
dung cụ thể của pháp luật về công chứng.
Về dịch vụ đăng ký kinh doanh, có các nghiên cứu của các tác giả Nguyễn
Đình Cung, Viện Nghiên cứu quản lý trung ương Tiế
p tục hoàn thiện công tác đăng
ký kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp - Một số vấn đề trao đổi và tìm kiếm giải
pháp trong khuôn khổ Dự án Vie01/025 tháng 10/2003; Dương Đăng Huệ và
Nguyễn Lê Trung Vấn đề kiện toàn cơ quan đăng ký kinh doanh ở nước ta hiện nay
trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật tháng 1/2004; tác giả Nguyễn Thế Anh Chế độ
pháp lý về đăng ký kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp năm 2005 luận văn thạc sỹ
luật h
ọc năm 2007 và khóa luận tốt nghiệp cử nhân của tác giả Hồ Cẩm Vân Quá
trình hoàn thiện pháp luật về đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp tại Việt Nam
năm 2010. Những bài báo và công trình nghiên cứu về pháp luật đăng ký kinh
doanh gắn với quá trình phát triển của pháp luật về doanh nghiệp nói chung, pháp
luật về đăng ký kinh doanh nói riêng. Trong tất cả các nghiên cứu này, các tác giả
đều đã đi vào phân tích trực tiếp các quy định pháp luật về đăng ký kinh doanh và tổ
chức thực hiện pháp luật về đăng ký kinh doanh, những ảnh hưởng của pháp luật về
đăng ký kinh doanh tới hoạt động của các nhà đầu tư, các doanh nghiệp. Các nghiên
cứu này cũng chỉ rõ những bất cập cơ bản của pháp luật về đăng ký kinh doanh như
thủ tục chưa thuận tiện, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền còn yếu,
cơ chế
giải quyết yêu cầu của doanh nghiệp, nhà đầu tư thiếu minh bạch. Qua đó chỉ
ra sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về đăng ký kinh doanh trong nền kinh tế thị
trường hội nhập kinh tế quốc tế theo hướng tạo thuận lợi tối đa cho các nhà đầu tư
khi thực hiện hoạt động sản xuất, kinh doanh.

19

Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một trong những vấn đề nóng, thu
hút được sự chú ý của dư luận xã hội, được quan tâm nghiên cứu dưới nhiều góc độ
khác nhau. Sau khi Luật Đất đai 2003 được ban hành đã có những bài báo, công
trình nghiên cứu, đánh giá các quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
theo quy định mới của Luật. Tác giả Phạm Thu Thủy v
ới "Một số vấn đề về cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003" đăng trên Tạp chí Luật
học số tháng 5/2004; Tạp chí Tài nguyên và Môi trường tháng 11/2004 với bài
"Hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đích 2005". Cả hai bài báo
này đã tập trung làm rõ những điểm mới, điểm tiến bộ trong các quy định củ
a Luật
Đất đai và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan về cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, đồng thời cũng chỉ ra những điểm hạn chế trong thực hiện pháp
luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phát sinh từ trươc khi Luật được ban
hành nhưng vẫn chưa có các quy định phù hợp trong Luật để giả
i quyết triệt để.
Khóa luận tốt nghiệp đại học của tác giả Nguyễn Thị Thanh "Một số vấn đề về cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003" năm 2005 đã nghiên
cứu tương đối toàn diện các quy định của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất và các thuận l
ợi, khó khăn khi triển khai thực hiện các quy định của
pháp luật trên thực tế cũng như đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật, nâng
cao hiệu quả thực hiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Với các dịch vụ mới xuất hiện trong nền kinh tế thị trường gần đây như đăng
ký giao dịch bả
o đảm cũng có nhiều công trình nghiên cứu. Cục Đăng ký quốc gia
giao dịch bảo đảm, Bộ Tư pháp với cuốn sách Đăng ký giao dịch bảo đảm quá trình
xây dựng và phát triển do Nhà xuất bản Tư pháp xuất bản năm 2007 giới thiệu sơ
lược về sự cần thiết, quá trình hình thành pháp luật về giao dịch bảo đảm và những
hình thức tổ chức đăng ký giao dịch bảo đảm đầ

u tiên ở Việt Nam. Tác giả Nguyễn
Thúy Hiền với bài Pháp luật về đăng ký bất động sản và các giải pháp hoàn thiện
pháp luật về bất động sản ở Việt Nam trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật số chuyên
đề về bất động sản năm 2006; Tác giả Lê Hồng Hạnh với bài báo Đảm bảo sự thống
nhất của pháp luật về đăng ký bất động sả
n trên Tạp chí Pháp luật và phát triển số
4/2008. Cả hai bài báo này đều tập trung đánh giá những quy định của pháp luật về
đăng ký giao dịch bảo đảm với bất động sản trong điều kiện các giao dịch bất động
sản, tài chính, ngân hàng tăng lên nhanh chóng, qua đó chỉ ra những bất cập và kiến
nghị hoàn thiện. Luận văn thạc sỹ luật học của Hoàng Thị Ngọc Phượng với
đề tài
Pháp luật hiện hành về đăng ký các giao dịch bảo đảm trong lĩnh vực kinh doanh
bất động sản năm 2009 không chỉ dứng lại ở việc phân tích các quy định của pháp

20
luật, chỉ rõ các điểm hạn chế, khiếm khuyết của pháp luật mà còn đưa ra đề xuất về
việc xây dựng Luật Đăng ký giao dịch bảo đảm với những nguyên tắc và nội dung
có cơ sở khoa học như là một giải pháp hoàn thiện pháp luật cơ bản, toàn diện.

Nhận xét chung
Qua nghiên cứu các đề tài, các sách tham khảo, bài báo hay khóa luận tốt
nghiệp đại học, luận vă
n thạc sỹ, luận án tiến sĩ về các vấn đề chung của dịch vụ
công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công hay về các
quy định pháp luật về một dịch vụ công cụ thể có thể rút ra những nhận xét sau:
Các nghiên cứu về dịch vụ công chỉ xuất hiện khoảng hơn mười năm trở lại
đây ở Việt Nam. Các kết quả
nghiên cứu cho thấy việc triển khai cung cấp dịch vụ
công cho dân chúng là phù hợp với bản chất của nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và phản ánh xu hướng phát

triển tất yếu trong việc thỏa mãn những nhu cầu của xã hội và nhân dân. Những kết
quả nghiên cứu trong thời kỳ đầu này chính là cơ sở khoa học để khẳ
ng định sự cần
thiết phải ghi nhận và tổ chức thực hiện các dịch vụ công ở Việt Nam. Các kết quả
nghiên cứu cũng là tiền đề để Nhà nước xem xét, tiếp thu vào trong các văn bản quy
phạm pháp luật quy định về dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.
Các nghiên cứu ở Việt Nam thời gian vừa qua chủ yếu tập trung vào dịch vụ
công cộng (gồm dị
ch vụ công ích và dịch vụ sự nghiệp công) mà chưa chú ý đúng
mức đến dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Mặc dù thừa nhận dịch vụ công
trong lĩnh vực hành chính thể hiện sự tiến bộ trong giải quyết các yêu cầu, kiến nghị
của nhân dân với công quyền nhưng vẫn còn những điểm chưa thống nhất trong lý
luận về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở nh
ững phương diện như: về tính
chất của dịch vụ, chưa có sự thống nhất khi nhận định dịch vụ công trong lĩnh vực
hành chính gắn với quyền lực nhà nước hay không thể hiện quyền lực nhà nước; về
phạm vi, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có bao gồm tất cả những hoạt động
thực hiện pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước, gồm cả xử
phạt vi phạm
hành chính, thu thuế, giải quyết khiếu nại, tố cáo hay chỉ là những dịch vụ phục vụ
trực tiếp lợi ích của cá nhân, tổ chức; về chủ thể cung cấp dịch vụ chỉ có thể là các
cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị thuộc cơ quan hành chính nhà nước, hay
các cá nhân, tổ chức tư cũng có thể tham gia cung cấp dịch vụ cần tiếp tục nghiên
cứu làm sáng tỏ
.
Các công trình nghiên cứu chung về dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực
hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở nhóm thứ nhất