PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐIỀU CHỈNH QUAN HỆ THUÊ ĐẤT GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT TỪ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI HÀ NỘI

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là một nhân tố đóng vai trò
quan trọng, chủ yếu cho sự phát triển của xã hội. Đối với mỗi quốc gia, mỗi
dân tộc thì đất đai luôn được coi là tư liệu sản xuất đặc biệt, không thể thay
thế, là nền tảng đối với sự sinh tồn, phồn thịnh và phát triển.
Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, các mối
quan hệ phát sinh trong lĩnh vực đất đai ngày càng phức tạp và đa dạng. Quan
hệ đất đai không chỉ là quan hệ khai thác chinh phục tự nhiên mà còn là các
quan hệ kinh tế xã hội về sở hữu và sử dụng một loại tư liệu sản xuất đặc biệt
quan trọng. Để phù hợp với quá trình đổi mới kinh tế, Đảng và Nhà nước luôn
quan tâm đến vấn đề về đất đai và đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để
quản lý đất đai, điều chỉnh các mối quan hệ về đất đai, trong đó có quan hệ
thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất, đặc biệt là việc đảm bảo quyền
và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất
cũng như quyền và lợi ích của chủ sở hữu toàn dân về đất đai là Nhà nước.
Tuy nhiên, do đất đai tham gia vào tất cả các hoạt động kinh tế xã hội nên các
quan hệ đất đai luôn chứa đựng những vấn đề phức tạp và nhạy cảm đòi hỏi
phải có sự giải quyết kịp thời đảm bảo được các lợi ích của người sử dụng
đất.
Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội thông qua ngày 26/ 11/ 2003
đã trao cho người sử dụng đất các quyền và lợi ích cũng như nghĩa vụ để phù
hợp với cơ chế thị trường. Cùng với giao đất, cho thuê đất là một trong những
công cụ quan trọng trong quản lý nhà nước về đất đai, là tiền đề khai thác, sử
dụng đất phát triển kinh tế - xã hội theo quy hoạch, kế hoạch đã được cấp có
thẩm quyền phê duyệt. Đất cho thuê về cơ bản là phù hợp với quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất được xét duyệt và quá trình chuyển đổi cơ cấu đầu tư, cơ
1
cấu lao động và bảo đảm quốc phòng - an ninh.Tuy nhiên, tình trạng đất cho
thuê sử dụng không đúng mục đích, vi phạm pháp luật, găm giữ đất, chậm
đưa vào sử dụng hoặc chuyển nhượng dự án còn xảy ra ở nhiều địa phương

dẫn đến lãng phí đất đai và gây bất bình trong dư luận. Nhiều địa phương còn
thiếu cân nhắc trong việc chuyển mục đích sử dụng đất chuyên trồng lúa
nước, đất lâm nghiệp có rừng, giao đất, cho thuê đất tại các khu vực nhạy
cảm, vùng biên giới. Còn tình trạng nhiều tổ chức được Nhà nước giao đất
không thu tiền nhưng sử dụng lãng phí, thiếu trách nhiệm trong quản lý để
xảy ra nhiều sai phạm…
Do đó, việc tìm hiểu và hệ thống hóa những lý luận về pháp luật điều
chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất cũng sẽ giúp
chúng ta khắc phục được những tồn tại, bất cập nêu trên, tạo cơ sở để hoàn
thiện hơn hành lang pháp lý về quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử
dụng đất.
Xuất phát từ những lý do trên tôi đã chọn đề tài: “Pháp luật điều chỉnh
quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất từ thực tiễn tại Hà
Nội” làm đề tài nghiên cứu luận văn.
2. Tình hình nghiên cứu
Đến nay vấn đề cho thuê đất mà cụ thể là quan hệ thuê đất giữa Nhà
nước và người sử dụng đất đã thu hút được nhiều sự quan tâm của nhiều tác
giả nghiên cứu dưới nhiều phương diện khác nhau. Có thể đề cập một số công
trình tiêu biểu như: “Bàn về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất” của
giả TS. Nguyễn Quang Tuyến – Đại học Luật và Nguyễn Xuân Trọng – Vụ
chính sách pháp chế, Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên môi trường;
“Cần điều chỉnh thẩm quyền giao đất, cho thuê đất” của tác giả Phùng
Hương – Tạp chí Tài Nguyên và Môi trường, số 15/2011; Pháp luật về thuê
đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở Việt Nam - Luận văn thạc sĩ Luật
2
học của Trần Bình Trọng – năm 2006; “Giao đất, cho thuê đất, trường hợp
nào cần đấu giá?” của Luật sư Lê Văn Đài ngày 15/4/2011 – Nguồn
Chinhphu.vn…
Nói chung, các công trình, bài báo trên đều nghiên cứu về cho thuê đất
ở mức độ và phạm vi khác nhau và nhìn chung đã góp phần tạo ra những cơ

sở lý luận chung về quản lý đất đai nói chung và thuê đất nói riêng. Tuy
nhiên, với mong muốn được tiếp cận vấn đề từ tổng quan chính sách, pháp
luật về cho thuê đất, nhận diện những bất cập còn hạn chế trong việc điều
chỉnh quan hệ pháp luật này, trên cơ sở đó sẽ đề xuất định hướng và một số
giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất
giữa Nhà nước và người sử dụng đất.
3. Mục đích nghiên cứu
Luận văn sẽ vạch ra những điểm còn thiếu sót của khung pháp luật
điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở Việt Nam
trên cơ sở đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu
quả thi hành, áp dụng các chế định điều chỉnh quan hệ pháp luật đất đai này
trên thực tế. Từ mục tiêu chung, nghiên cứu đề tài này, Luận văn đặt ra cho
mình những mục đích nghiên cứu chủ yếu như sau:
- Hệ thống, tập hợp những cơ sở lý luận chung về quan hệ thuê đất giữa Nhà
nước và người sử dụng đất.
- Phân tích được bản chất của quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử
dụng đất;
- Đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và
người sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay trong các quy định về căn cứ, hình
thức, thời hạn cho thuê đất; Về thẩm quyền, trình tự, thủ tục cho thuê đất;
Quy định về giá đất; Quy định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong
quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất.
3
- Phân tích đánh giá những khiếm khuyết trên trong việc ảnh hưởng đến thực
tiễn trong quan hệ cho thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở nước ta
hiện nay.
- Sau khi đánh giá sẽ đưa ra được những kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống
pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất.
4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
Quan hệ đất đai trước hết là quan hệ giữa người với người với nhau

trong việc sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai. Các quan hệ này rất đa dạng và
phức tạp, nó xuất hiện trên cơ sở chế độ sở hữu đất đai của mỗi chế độ kinh
tế, xã hội. Như vậy, quan hệ pháp luật đất đai, trước hết là quan hệ giữa chủ
sở hữu với các chủ sử dụng cụ thể và giữa các chủ sử dụng với nhau, được
các quy phạm pháp luật điều chỉnh. Cho nên, quan hệ pháp luật đất đai là các
quan hệ xã hội được các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh. Mặt khác,
pháp luật về cho thuê đất là một đề tài có nội hàm nghiên cứu rộng, tuy nhiên
trong khuôn khổ có hạn của một bản Luận văn Thạc sĩ Luật học, người viết
chỉ đề cập đến phạm vi quan hệ giữa chủ sở hữu và người sử dụng đất hay nói
cách khác là quan hệ thuê đất giữa chủ thể Nhà nước – bên cho thuê và người
sử dụng đất – bên thuê đất.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn vận dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch
sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, những quan điểm chính trị của Đảng Cộng sản
Việt Nam và tư tưởng Hồ Chí Minh về đổi mới và phát triển nền kinh tế thị
trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa và quan
điểm về việc xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam nhằm xây dựng một
xã hội dân chủ, công bằng, văn minh, sống và làm việc theo pháp luật vào
việc đánh giá, luận giải các vấn đề thuộc đối tượng và phạm vi nghiên cứu.
4
Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể như:
phương pháp so sánh, đối chiếu, thống kê, diễn giải, quy nạp. Ngoài ra người
viết cũng tham khảo số liệu của một số đề nghiên cứu tại các trang web, tạp
chí, báo chí và phương pháp thu thập, kế thừa các nghiên cứu, tài liệu đã có
như tiếp cận kế thừa các thông tin, tài liệu tổng kết thi hành Luật Đất đai 2003
của Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng quan điểm, đánh giá của một số công
trình khoa học đã công bố để trên cơ sở đó đánh giá, phân tích những quy
định của pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử
dụng đất để nhận diện những tồn tại nhằm đưa ra những giải pháp phù hợp
mục tiêu đã đặt ra.

6. Kết quả và đóng góp của Luận văn
Luận văn đã phân tích được một số vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật
điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất như khái
niệm quyền sử dụng đất, cho thuê đất, khái niệm, đặc điểm và nguyên tắc điều
chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất.
Luận văn đã đánh giá thực trạng của pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê
đất giữa Nhà nước và Người sử dụng đất, cụ thể như phân tích các quy định
hiện hành điều chỉnh quan hệ này như căn cứ, hình thức, thời hạn, thẩm
quyền, giá cho thuê đất và đánh giá tác động của các quy định pháp luật này
đến các chủ thể sử dụng đất, đồng thời nhận diện những tồn tại, bất cập của
pháp luật về vấn đề này trong quá trình triển khai. Trên cơ sở khoa học và
thực tiễn, luận văn đã định hướng và đưa ra một số giải pháp nhằm góp phần
hoàn thiện pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử
dụng đất.
7. Cơ cấu của Luận văn
Kết cấu chính của Luận văn gồm có ba phần:
5
Chương 1. Một số vấn đề chung về pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê
đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất.
Chương 2. Pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và
người sử dụng đất: Thực trạng, thực tiễn áp dụng tại Hà Nội.
Chương 3. Một số kiến nghị được đề xuất từ nghiên cứu thực trạng
pháp luật về điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất.
6
Chương 1. Một số vấn đề chung về pháp luật điều chỉnh quan hệ
thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất
1.1. Khái niệm quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng
đất
1.1.1. Khái niệm quyền sử dụng đất, cho thuê đất
1.1.1.1. Khái niệm quyền sử dụng đất

Lịch sử nhân loại đã thừa nhận rằng: Sở hữu là một trong ba quyền cơ
bản nhất của con người, bên cạnh quyền sống và quyền tự do mưu cầu hạnh
phúc. Đây là lý do tại sao việc xác lập quyền sở hữu đối với đất đai có ý nghĩa
vô cùng quan trọng, được xem là quyền cơ bản của con người đó là quyền sở
hữu tài sản của mình. Ngày nay trên thế giới có hai hình thức sở hữu đất đai là
đa hình thức và chỉ một hình thức sở hữu (sở hữu đơn). Đa dạng hình thức sở
hữu đất đai bao gồm sở hữu nhà nước, sở hữu cộng đồng (sở hữu chung) và
sở hữu tư nhân. Tại hầu hết các quốc gia trên thế giới như Mỹ , Đức, Pháp, Ý,
Nhật…Nhà nước thừa nhận, lựa chọn đa hình thức sở hữu trong quản lý đất
đai và bảo vệ quyền sở hữu tư nhân về đất đai như thừa nhận một cái tự nhiên,
tồn tại trước khi Nhà nước ra đời. Theo TS. Nguyễn Ngọc Vinh thì dạng hình
thức đơn sở hữu có nghĩa rằng theo pháp định chỉ tồn tại duy nhất một hình
thức sở hữu về đất đai, sở hữu đó có thể là sở hữu nhà nước hoặc sở hữu toàn
dân được hiểu là sở hữu chung [33].
Khác với nhiều nước trên thế giới, Việt Nam không thừa nhận sở hữu
tư nhân về đất đai. Ở Việt Nam, toàn bộ vốn đất đai trong cả nước đều thuộc
sở hữu toàn dân mà Nhà nước - với vai trò là chủ sở hữu và chủ thể quản lý
thống nhất toàn bộ đất đai trên phạm vi cả nước, có đầy đủ các quyền năng
của một chủ sở hữu đó là quyền chiếm hữu, định đoạt và quyền sử dụng đất
7
đai. Các tổ chức, cá nhân chỉ có quyền sử dụng đất và quyền sử dụng đất tách
rời quyền sở hữu.
Hiện nay, khái niệm quyền sử dụng đất chưa được ghi nhận và quy
định trong Luật Đất đai nên đã có nhiều cách tiếp cận và quan điểm về khái
niệm quyền sử dụng đất được đưa ra. Trên cơ sở khái niệm quyền sở hữu
được quy định tại Điều 173 Bộ luật Dân sự thì quyền sử dụng tài sản là một
trong ba quyền năng thuộc nội dung quyền sở hữu của chủ sở hữu theo quy
định của pháp luật. Quyền sử dụng được quy định cụ thể tại Điều 192 Bộ Luật
Dân sự như sau: " Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa
lợi, lợi tức từ tài sản”.

Trên cơ sở tinh thần của Bộ luật Dân sự, nhằm xác định rõ nguồn gốc
sử dụng đất và quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, tại từ điển Luật
học của Viện Khoa học Pháp lý – Bộ tư pháp đã đưa ra khái niệm về quyền sử
dụng đất: “ Là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng hoa
lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được
chuyển giao từ những chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển
nhượng, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho…từ những chủ thể khác có quyền sử
dụng đất” [3, tr 665].
Từ cách tiếp cận khác theo hướng chỉ ra quyền sử dụng đất là quyền
phái sinh, TS Lê Xuân Bá cho rằng: “Quyền sử dụng đất là một bộ phận cấu
thành của quyền sở hữu đất. Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho
thuê đất, Nhà nước trao cho người sử dụng đất thực hiện trong thời hạn thuê
đất, nhận giao đất những quyền và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân
biệt theo loại đất, theo đối tượng (người) sử dụng đất, theo hình thức thuê
hoặc giao đất”. [1]
Từ các hướng tiếp cận và quan điểm như trên, nhìn chung đều xem xét
quyền sử dụng đất dưới hai góc độ kinh tế và pháp lý. Về góc độ kinh tế,
8
quyền sử dụng đất là quyền phái sinh được khai thác các lợi ích từ đất của các
chủ thể sử dụng đất. Về góc độ pháp lý, Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất
mà giao một phần đất đai của mình cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử
dụng, đồng thời quy định cho họ các quyền và phải gánh vác những nghĩa vụ
nhất định trong quá trình sử dụng đất của Nhà nước. Việc quy định các quyền
này một mặt biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu, mặt
khác còn biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư cách là người nắm quyền lực
chính trị trong tay, trực tiếp ban hành pháp luật nên các quyền và nghĩa vụ đó
đã được quy phạm hoá ở mức độ cụ thể, chặt chẽ và được coi là cơ sở pháp lý
để người sử dụng đất tuân thủ.
Từ cơ sở pháp lý đó, quyền sử dụng đất có tính chất như sau: Chế độ
sử dụng đất hình thành và phát triển trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu đặc biệt

của Nhà nước. Tức là chế độ sở hữu qui định nên chế độ sử dụng, Nhà nước
vừa là chủ sở hữu duy nhất vừa là người ban hành pháp luật nên Nhà nước
xây dựng toàn bộ các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ pháp
Luật Đất đai nói chung, quan hệ sử dụng đất nói riêng (từ điều kiện tham gia
quan hệ đến cách thức thực hiện các quyền năng, ). Ngoài ra, chế độ sử dụng
đất đai có tính đặc biệt: Vì đất đai là tài sản đặc biệt nên các quyền và nghĩa
vụ của người sử dụng đất không giống các quyền và nghĩa vụ của người sử
dụng các tài nguyên khác mà Bộ luật Dân sự quy định. Tính đặc biệt của chế
độ sử dụng đất được quyết định bởi tính đặc biệt của đất đai. Quyền sử dụng
không phải là quyền sở hữu cho nên không có tính chất vĩnh viễn, quyền sử
dụng vì thế bị giới hạn về thời gian theo hợp đồng giữa bên sở hữu và bên sử
dụng. Ngoài ra, theo quan điểm của TS. Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn
Xuân Trọng, quyền sử dụng đất đai là loại quyền không trọn vẹn, không đầy
đủ: “Một là, người sử dụng đất không có đầy đủ các quyền năng như Nhà
nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; Hai là, không
9
phải bất cứ người nào có quyền sử dụng đất hợp pháp cũng có quyền chuyển
đổi, tặng cho, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, cho thuê lại, thế chấp, bảo
lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất;” (Bàn về quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất - Đồng tác giả TS. Nguyễn Quang Tuyến – Đại học Luật
và Nguyễn Xuân Trọng – Vụ chính sách pháp chế, Tổng cục Quản lý đất đai,
Bộ Tài nguyên môi trường) [28]
Ở Việt Nam hiện nay, nhằm giải quyết các vấn đề có liên quan đến
quyền sở hữu đất đai có nhiều nhóm quan điểm, trường phái tiếp cận khác
nhau nhưng có thể chia thành hai nhóm quan điểm chính như sau:
Nhóm quan điểm thứ nhất: Giữ nguyên quy định hiện hành, tiếp tục
xây dựng và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và mở rộng tối đa
quyền cho người sử dụng đất. Cùng quan điểm với nhiều học giả cho rằng chế
độ sở hữu toàn dân về đất đai của nước ta nhìn chung chỉ mang tính thuật
ngữ, quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta không khác xa

với quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu đất đai ở các nước và chế độ sở hữu
toàn dân đối với đất đai ở nước ta không gây bất kỳ ảnh hưởng nào tới cơ chế
thị trường, PGS.TS Trần Thị Minh Châu cũng cho rằng: “Nếu duy trì sở hữu
tư nhân về đất đai thì Nhà nước vẫn cần có quyền quy hoạch để tổ chức
không gian sống hợp lý và có thể đánh thuế triệt tiêu thu nhập từ địa tô của
chủ đất. Trong cơ chế sở hữu toàn dân, Nhà nước cũng giao quyền sử dụng
tự chủ theo quy hoạch cho công dân và chỉ giữ lại quyền tổ chức không gian
và quyền thu địa tô để sử dụng chung. Như vậy, cả hai chế độ sở hữu, do phải
điều chỉnh để đáp ứng thực tiễn, đã tụ hội về một điểm chung, trong đó, Nhà
nước và công dân cùng nhau phân chia quyền kiểm soát sử dụng đất hợp lý”.
[6]
Là nhóm quan điểm mới của các nhà quản lý, khoa học, nhóm quan
điểm thứ hai đi theo tư duy: sở hữu toàn dân về đất đai là không phù hợp, cần
10
phải thừa nhận quyền sở hữu tư nhân đất đai. Qua thực tế nghiên cứu pháp
luật và thực tiễn thi hành pháp luật đất đai cho thấy sở hữu toàn dân về đất đai
là không phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội hiện nay. Theo GS. TSKH
Đặng Hùng Võ thì công hữu đất đai không còn phù hợp với thời kỳ quá độ và
theo ông “Công nhận sở hữu đất đai thuộc nhiều thành phần kinh tế theo quy
định của pháp luật là việc cần làm ngay. Đây là việc tạo được động lực cho
đầu tư, giảm tham nhũng trong quản lý đất đai, tăng hiệu quả sử dụng đất và
tạo điều kiện tốt cho hội nhập kinh tế quốc tế” [35]
Nhằm sử dụng vốn đất đai một cách hợp pháp, tiết kiệm, đạt hiệu quả
kinh tế cao và để người sử dụng đất đạt được các quyền, lợi ích thực sự một
cách chắc chắn, đảm bảo, thiết nghĩ mặc dù vấn đề sở hữu toàn dân mà Nhà
nước là người đại diện hay sở hữu tư nhân đất đai là vấn đề quan trọng và cần
được quan tâm, nhưng trên hết cần phải quan tâm đặc biệt tới quyền của
ngưởi sử dụng đất sao cho các quyền này cần được mở rộng, tiệm cận với
quyền sở hữu đất đai, người sử dụng đất sẽ được tự do khai thác và định đoạt
đất đai, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các hoạt động giao dịch trên thị

trường.
Từ những lập luận theo phương diện chủ quan và khách quan, chúng
ta đi đến khái quát về như sau: Quyền sử dụng đất là quyền năng của người
sử dụng đất trong việc khai thác các thuộc tính có ích của đất nhằm đem lại
lợi ích vật chất nhất định và là một chế định quan trọng của pháp luật đất đai
bao gồm toàn bộ các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sử dụng đất và quy định
việc bảo vệ các quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân được Nhà nước
giao đất sử dụng.
1.1.1.2. Khái niệm cho thuê đất, pháp luật cho thuê đất
11
Với ý nghĩa đó, chế độ sử dụng đất đai là một chế định quan trọng của
ngành Luật Đất đai. Khoản 4, Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Nhà
nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao
đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng
đất ổn định”.
Cho thuê đất là hình thức Nhà nước chuyển quyền sử dụng đất của
mình cho các chủ thuê đất thông qua hợp đồng thuê đất, phù hợp với các quy
định của pháp luật hiện hành. Với quan niệm đó, đề tài nghiên cứu vấn đề cho
thuê đất theo nội dung được quy định tại khoản 2, Điều 4, Luật Đất đai năm
2003 như sau: “Nhà nước cho thuê đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng
đất bằng hợp đồng cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất”.
Như vậy, thuê đất được hiểu là quyền của người sử dụng đất. Đây là
một loại quan hệ pháp luật về đất đai trong đó có một bên là Nhà nước và một
bên là người sử dụng đất. Với các quy định cụ thể, trong những năm qua,
pháp luật về thuê đất của Nhà nước đã tạo cơ sở pháp lý cho đất đai được sử
dụng hợp pháp, đúng mục đích, có hiệu quả; đáp ứng nhu cầu sử dụng đất của
các đối tượng, đặc biệt là cá nhân, tổ chức người nước ngoài. Thông qua đó,
góp phần thu hút mạnh vốn đầu tư nước ngoài để xây dựng các cơ sở hạ tầng,
các cơ sở kinh tế, thúc đẩy nền kinh tế phát triển trong thời kỳ công nghiệp

hoá, hiện đại hoá đất nước.
Tóm lại, cho thuê đất là một trong các nội dung của quản lý Nhà nước
về đất đai, có vai trò quan trọng trong việc giúp Nhà nước thực hiện tốt chức
năng quản lý tài nguyên đất. Trên thực tế, hoạt động cho thuê đất phải đảm
bảo các nguyên tắc như phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đúng
thẩm quyền, đúng đối tượng, đúng trình tự, thủ tục, đúng hạn mức, đúng thời
hạn và do Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp có thẩm quyền thực hiện. Việc
cho thuê đất dựa trên hai phương thức đó là trả tiền thuê đất hàng năm và trả
12
tiền trước đó cho toàn bộ thời gian thuê đất. So sánh với các nước có sự tương
đồng về chế độ sở hữu đất đai cho thấy khái niệm cho thuê đất hầu như đều
có trong hệ thống pháp luật của các nước không phụ thuộc vào chế độ sở hữu
đất đai (đa sở hữu hay sở hữu tư nhân, sở hữu Nhà nước, sở hữu toàn dân).
Từ định nghĩa về cho thuê đất, khái niệm pháp luật về cho thuê đất
được hiểu là toàn bộ các văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm Luật, văn
bản dưới luật) quy định về vấn đề cho thuê đất. Theo pháp luật hiện nay, các
quy định liên quan đến vấn đề cho thuê đất ở nước ta được thể hiện cụ thể
trong Luật Đất đai năm 2003 và các lần sửa đổi bổ sung; các văn bản hướng
dẫn thi hành Luật Đất đai.
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và
người sử dụng đất
1.1.2.1. Khái niệm quan hệ cho thuê đất giữa Nhà nước và người
sử dụng đất
Quan hệ đất đai trước hết là quan hệ giữa người với người với nhau
trong việc sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai. Các quan hệ này rất đa dạng và
phức tạp, nó xuất hiện trên cơ sở chế độ sở hữu đất đai của mỗi chế độ kinh
tế, xã hội. Nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam khẳng định quyền sở hữu đất
đai chỉ có một chủ thể duy nhất đó là Nhà nước. Nhà nước ta cũng là người
thống nhất quản lý toàn bộ đất đai. Cho nên, chỉ có thể trên cơ sở một hệ
thống pháp luật hoàn chỉnh, có hiệu lực cao thì chế độ sở hữu toàn dân và

chức năng quản lý thống nhất toàn bộ đất đai mới thực hiện một cách hiệu
quả.
Quan hệ pháp luật đất đai là những quan hệ xã hội do các quy phạm
pháp luật đất đai điều chỉnh, trong đó các bên tham gia quan hệ đều có quyền
chủ thể và nghĩa vụ pháp lý mà quyền và nghĩa vụ này được Nhà nước đảm
bảo thực hiện.
13
Như vậy, quan hệ pháp luật đất đai, trước hết là quan hệ giữa chủ sở
hữu với các chủ sử dụng cụ thể và giữa các chủ sử dụng với nhau, được các
quy phạm pháp luật điều chỉnh. Cho nên, quan hệ pháp luật đất đai là các
quan hệ xã hội được các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh. Trong phạm
vi đề tài nghiên cứu này, người viết chỉ đề cập đến phạm vi quan hệ giữa chủ
sở hữu và người sử dụng đất.
Mặt khác, bàn về cơ sở pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật đất
đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất, theo phần giải thích từ ngữ tại Điều
4 Khoản 2 của Luật đất đai hiện hành quy định :“Nhà nước cho thuê đất là
việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng hợp đồng cho đối tượng có nhu
cầu sử dụng đất”. Hợp đồng cho thuê đất chính là cơ sở làm phát sinh quan
hệ thuê đất. Các chủ thể có thể ký kết những hợp đồng thuê đất và các hợp
đồng này cần phải đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền để Nhà nước
thực hiện việc quản lý các hợp đồng.
Căn cứ vào nội dung luật định, quan hệ thuê đất ở đây có thể được
hiểu đây là một quan hệ mang tính dân sự, thương mại, tương tự như các quan
hệ thuê tài sản khác trong dân sự bởi căn cứ xác lập, hình thành nên quan hệ
và làm căn cứ pháp lý để giải quyết quan hệ đất đai này được thiết lập trên cơ
sở hợp đồng giữa một bên là Nhà nước – đại diện chủ sở hữu và một bên là
người sử dụng đất.
Hợp đồng là một trong những hình thức pháp lý cơ bản của các quan
hệ xã hội. Hiện hành ở Việt Nam, trên giác độ pháp lý, khái niệm hợp đồng
đồng nghĩa với khái niệm hợp đồng dân sự. Theo Bộ luật Dân sự (2005), Hợp

đồng dân sự là sự thoả thuận giữa các bên về việc xác lập, thay đổi hoặc chấm
dứt quyền, nghĩa vụ dân sự và theo đó hợp đồng có đặc điểm là sự thỏa thuận
trên cơ sở tự nguyện, bình đẳng về địa vị pháp lý giữa các chủ thể (cá nhân, tổ
chức) tham gia giao kết.
14
Tuy nhiên, với nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
đại diện chủ sở hữu, có nghĩa toàn bộ đất đai trên phạm vi cả nước chỉ thuộc
quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện thực hiện các quyền của chủ sở
hữu chứ không thuộc quyền sở hữu của bất kỳ tổ chức cá nhân nào khác. Với
tư cách là chủ sở hữu đại diện, Nhà nước có trọn vẹn các quyền năng của chủ
sở hữu như quyền chiếm hữu, quyền định đoạt đất đai. Như vậy ở Việt Nam
có sự tách bạch giữa chủ sở hữu với chủ sử dụng trong quan hệ đất đai. Nhà
nước thực hiện quyền định đoạt với đất đai (quyền đặc trưng của chủ sở hữu)
thông qua hành vi như: Quyết định cho thuê đất.
Điều này thể hiện qua các quy định về thuê đất mà cụ thể nhất là quy
định về trình tự thủ tục cho thuê đất hiện hành. Tại Điểm a Khoản 2 Điều 122
Luật đất đai hiện hành về thủ tục cho thuê đất đã giải phóng mặt bằng thì
“ Trong thời hạn không quá mười ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ
hợp lệ, cơ quan tiếp nhận hồ sơ có trách nhiệm trao quyết định giao đất
hoặc cho thuê đất cho người được giao đất, thuê đất”.
Theo quy định trên, trình tự thủ tục chuyển giao đất từ Nhà nước sang
người sử dụng đất bằng phương thức thuê, bắt buộc và có tồn tại một bước là
bên cho thuê phải ra quyết định cho thuê đất đối với chủ thể thuê đất. Tương
tự, tại Điểm a Khoản 3 Điều 122 Luật đất đai 2003 quy định về trình tự thủ
tục cho thuê đất đối với đất chưa giải phóng mặt bằng cũng thể hiện rõ việc
cho thuê đất của Nhà nước không chỉ đơn thuần là ký hợp đồng thuê đất với
người sử dụng đất, mà để ký hợp đồng thuê đất thì trước đó, đại diện chủ sở
hữu phải thể hiện sự đồng ý cho thuê đất của mình bằng một văn bản gọi là
quyết định cho thuê đất : “ Trong thời hạn không quá ba mươi ngày làm việc,
kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, cơ quan tiếp nhận hồ sơ có trách nhiệm …

trao quyết định giao đất hoặc cho thuê đất cho người được giao đất, thuê
đất ”.
15
Từ những lập luận như trên, ta thấy rằng quy định về quan hệ cho thuê
đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất tại Điều 4 Khoản 1 của Luật Đất đai
2003 được xây dựng với mục đích phân biệt giữa hoạt động giao đất và cho
thuê đất của Nhà nước. Tuy nhiên, cách tiếp cận nêu trên đã bỏ qua một nội
dung quan trọng mang yếu tố quyết định trong hoạt động cho thuê đất đó là
quyết định cho thuê đất của UBND và dễ làm người đọc hiểu nhầm rằng quan
hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng hoàn toàn mang tính dân sự,
thương mại. Hay nói cách khác, quy định này là chưa phản ánh chính xác hoạt
động cho thuê đất của Nhà nước bởi những quy định khác trong cùng Luật đất
đai đã cho thấy quan hệ cho thuê đất vẫn mang đậm và rõ nét tính hành chính,
tính chất dân sự, thương mại ở đây rất mờ nhạt.
Trên thực tế khi thi hành, áp dụng pháp luật về điều chỉnh quan hệ
thuê đất, trong các hồ sơ xin thuê đất, UBND cấp có thẩm quyền nếu đồng ý
cho thuê đất sẽ ra quyết định cho thuê đất. Và cũng căn cứ vào quyết định cho
thuê đất của UBND, cơ quan tài nguyên môi trường giúp việc cho UBND đó
sẽ ký với người thuê đất hợp đồng thuê đất. Như vậy, hợp đồng thuê đất được
hình thành dựa trên quyết định cho thuê đất của UBND. Đi sâu vào nội dung
hợp đồng thuê đất ta dễ dàng nhận ra nó không hoàn toàn mang tính dân sự
thương mại bởi nó thể hiện quan hệ bất bình đẳng giữa bên cho thuê và bên
thuê đất. Quyền và nghĩa vụ của chủ thể thuê đất đã được quy định sẵn ở
trong Luật đất đai, tức là đã được Nhà nước – đại diện chủ sở hữu quy định
sẵn theo ý chí của Nhà nước. Gía đất áp dụng trong hợp đồng thuê cũng là giá
do cơ quan nhà nước ban hành, thời gian sử dụng đất cũng đúng theo quy
định của pháp luật. Bên thuê đất không thể thỏa thuận thêm hay bớt quyền,
nghĩa vụ cũng như giá cả, thời gian sử dụng đất. Có thể thấy quan hệ pháp
luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất cũng là quan hệ mang
tính hành chính rất rõ, và ở đây tính dân sự thương mại rất mờ nhạt.

16
Tóm lại, quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất là
quan hệ do các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh, trong đó các bên
tham gia quan hệ đều có quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý mà quyền và
nghĩa vụ này được Nhà nước đảm bảo thực hiện. Quan hệ cho thuê đất được
phát sinh qua hoạt động chuyển giao đất từ Nhà nước sang cho người sử
dụng bằng một hợp đồng thuê đất dựa trên quyết định cho thuê đất của cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền, và người thuê đất phải trả tiền thuê đất cho
Nhà nước cho suốt thời gian thuê.
1.1.2.2. Đặc điểm của quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người
sử dụng đất
Trong cộng đồng xã hội, con người có nhiều mối quan hệ khác nhau,
nói như các nhà triết học thì con người là tổng hòa các mối quan hệ xã hội, do
đó quan hệ đất đai là một trong những mối quan hệ thuộc lĩnh vực kinh tế. Từ
những phân tích và lập luận cũng như chỉ ra bản chất của quan hệ thuê đất
giữa Nhà nước và người sử dụng đất, có thể thấy quan hệ này có những đặc
điểm cơ bản như sau:
 Quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ra đời từ quy
định thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng - một sản phẩm của hoạt động
lập pháp
Hiến pháp 1992 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Nhà nước đại
diện thực hiện quyền của chủ sở hữu. Quy định đó một lần nữa được khẳng
định tại Điều 5 Luật đất đai 2003: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu”. Như vậy, Nhà nước tham gia vào quan hệ pháp
luật đất đai với hai tư cách: Thứ nhất, là chủ sở hữu đối với đất đai trên phạm
vi toàn quốc. Thứ hai, là chủ thể quyền lực công thực hiện chức năng quản lý
Nhà nước về đất đai nhằm bảo đảm lợi ích chung của toàn xã hội. Nếu như
các quan hệ phát sinh trong quá trình sử dụng đất như chuyển nhượng, tặng
17
cho, thuê quyền sử dụng đất… có xuất phát điểm là hình thành từ chính nhu

cầu của người tham gia giao dịch, sau đó Nhà nước mới điều chỉnh; thì quan
hệ thuê đất lại ra đời trên cơ sở quy định của Nhà nước trên phương thức
chuyển giao đất từ Nhà nước sang cho chủ thể sử dụng. Xuất phát hình thức
sở hữu đất mà quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất được
hình thành, và do Nhà nước là chủ thể đặc biệt, đại diện sở hữu toàn dân và
thống nhất quản lý đất đai trên toàn quốc nên Nhà nước phải tạo ra khung
pháp lý để dịch chuyển quyền khai thác sử dụng đất từ chính Nhà nước sang
cho các chủ thể khác. Pháp luật Việt Nam hiện nay chỉ quy định có hai
phương thức chuyển giao đất là giao đất và cho thuê đất. Tương ứng với
phương thức chuyển giao thứ hai, chúng ta có quan hệ về thuê đất giữa Nhà
nước và người sử dụng đất.
 Do tính chất đặc thù của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nên quan
hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất được hình thành trên cơ sở
quyền sở hữu toàn dân về đất đai.
Do tính chất đặc thù của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nên quan
hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất được hình thành trên cơ sở
quyền sở hữu toàn dân. Điều này có nghĩa là người sử dụng đất có quyền sử
dụng đất khi được Nhà nước cho thuê đất sử dụng ổn định lâu dài.
 Quan hệ pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng là một
quan hệ vừa mang tính dân sự, thương mại, vừa mang tính hành chính.
Với vai trò là cơ quan đại diện cho Nhà nước để thực hiện và chịu
trách nhiệm về hoạt động cho thuê đất chính là UBND cấp huyện và cấp tỉnh
– là cơ quan có thẩm quyền chung. Cơ quan chuyên môn giúp việc cho Ủy
ban các cấp thực hiện hoạt động này là cơ quan Tài nguyên môi trường. Như
vậy, các cơ quan có quyền quyết định, thẩm định và tiến hành cho thuê đất
trực tiếp ở đây chính là các cơ quan hành chính. Với vai trò là cơ quan hành
18
chính nhà nước thực hiện các công việc trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ
của mình, các cơ quan quản lý đất đai nói trên đều mang quyền lực Nhà nước
khi thiết lập quan hệ pháp luật về thuê đất với người sử dụng đất. Vì vậy,

quan hệ pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất là quan hệ
mang tính hành chính và có sự phụ thuộc của người sử dụng đất vào bên đại
diện chủ sở hữu.
Hoạt động chuyển giao đất từ Nhà nước sang cho người sử dụng bằng
một hợp đồng thuê đất dựa trên quyết định cho thuê đất của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền hay nói cách khác quyền sử dụng đất chỉ có thể dịch chuyển từ
Nhà nước - đại diện chủ sở hữu sang cho chủ thể sử dụng là các tổ chức, cá
nhân, hộ gia đình …khi có quyết định cho thuê đất - quyết định hành chính
của cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai. Nếu không có quyết định cho thuê
đất của UBND, cơ quan tài nguyên môi trường sẽ không thể bàn giao đất trên
thực địa cho bên thuê. Cho dù trong thủ tục thực hiện, bên thuê có ký với bên
cho thuê một hợp đồng thuê đất thể hiện ý chí của các bên trong giao dịch,
nhưng hợp đồng này về cơ bản được thiết lập trên cơ sở của quyết định cho
thuê đất và được xem là văn bản phái sinh của quyết định cho thuê đất. Do
vậy cơ sở quan trọng nhất để xác lập quyền sử dụng đất thuê vẫn là quyết
định cho thuê đất, là một quyết định hành chính.
Không chỉ mang tính hành chính, quan hệ thuê đất giữa Nhà nước còn
mang tính dân sự, thương mại. Bên cạnh tính hành chính được thể hiện khá rõ
qua quyết định cho thuê đất cũng như mang tính quyền lực nhà nước, bất bình
đẳng giữa các bên, quan hệ này còn mang tính dân sự, thương mại. Điều đó
thể hiện trong trình tự thủ tục thuê đất, người sử dụng đất phải ký với cơ quan
quản lý đất đai một hợp đồng thuê đất trong đó ghi nhận sự cam kết của các
bên trong khuôn khổ quy định của pháp luật về các vấn đề như giá cả, thời
19
hạn sử dụng, mục đích sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của các bên, được xác
định giá trị.
1.2. Nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ thuê đất giữa
Nhà nước và người sử dụng đất
Sự cần thiết trong việc can thiệp của Nhà nước bằng pháp luật đối với
quan hệ thuê đất xuất phát từ những đặc điểm và tính chất của quan hệ thuê

đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất và từ những lý do như sau :
Thứ nhất, đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc
biệt không thể thiếu với vai trò là yếu tố đầu vào của hoạt động sản xuất kinh
doanh và không gian sinh tồn của loài người. Do vậy, bất cứ Nhà nước nào
cũng cần phải quan tâm đến đất đai, xây dựng chính sách phù hợp để quản lý
đất đai. Mặt khác, đất đai (hay quyền sử dụng đất) là loại hàng hóa đặc biệt
không do con người tạo ra, giá trị của đất đai được kết tinh bởi sức lao động
của con người trên đất. Đất đai là tài sản mang tính khan hiếm, dễ phát sinh
tình trạng đầu cơ đất đai, độc quyền trong kinh doanh. Việc xây dựng một
hành lang pháp lý đảm bảo cho sự điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước
và người sử dụng đất.
Thứ hai, xuất phát từ đặc điểm của quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và
người sử dụng đất ra đời từ quy định thuê đất giữa Nhà nước và người sử
dụng đất – một sản phẩm của hoạt động lập pháp nên việc đặt ra khung pháp
lý để điều chỉnh quan hệ thuê đất là điều tất yếu và sẽ giúp quan hệ đất đai
này phát triển một cách cân bằng, hài hòa lợi ích của các bên.
Từ vai trò là các cơ quan đại diện cho Nhà nước để thực hiện và chịu
trách nhiệm về hoạt động cho thuê đất, các cơ quan có quyền quyết định,
thẩm định và tiến hành cho thuê đất trực tiếp ở đây chính là các cơ quan hành
chính ; do đất đai lại là loại tài nguyên đặc biệt, là tài sản có giá trị về kinh tế,
văn hóa, chính trị vô cùng lớn, hơn nữa quan hệ thuê đất là dạng quan hệ thuê
20
tài sản nên điều chỉnh dạng quan hệ này nhất thiết phải kết hợp cả phương
pháp hành chính lẫn dân sự. Có ý kiến cho rằng chỉ nên sử dụng biện pháp
hành chính để điều chỉnh quan hệ giao đất, còn thuê đất thì nên sử dụng
phương pháp của luật dân sự vì đây là dạng thuê tài sản. Điều này rõ ràng là
không phù hợp, bởi quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng sẽ
thuần túy là quan hệ dân sự thương mại nếu xuất hiện ở một quốc gia nào đó
thừa nhận đa dạng hóa hình thức sở hữu đối với đất. Nghĩa là khi đó đất đai
cũng chỉ là một loại tài sản, hàng hóa thông thường về mặt pháp lý và Nhà

nước cũng chỉ đóng vai trò của một chủ sở hữu đất giống như các chủ sở hữu
là cá nhân, tổ chức khác. Việt Nam không thừa nhận điều này, nên với vai trò
là chủ thể đại diện cho chủ sở hữu đất, Nhà nước thực hiện việc cho thuê đất
hay thiết lập quan hệ thuê đất với người sử dụng chính là đang điều phối đất,
bảo đảm việc khai thác sử dụng đất đạt hiệu quả cao nhất. Do đó phải kết hợp
cả phương pháp của luật hành chính lẫn dân sự để điều chỉnh quan hệ thuê đất
giữa Nhà nước và người sử dụng đất.
Từ nhu cầu cần thiết phải có sự điều chỉnh của pháp luật đối với quan
hệ pháp luật thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất, phân tích trên, ta
thấy rằng pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử
dụng đất tất yếu phải bảo đảm các nguyên tắc cơ bản sau:
Pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử
dụng đất phải bảo vệ được quyền sở hữu toàn dân đối với đất và bảo đảm
được lợi ích của chủ sở hữu đất trong việc cho thuê đất. Hoạt động cho thuê
đất của Nhà nước là một trong những cơ sở làm phát sinh quyền sử dụng đất
của các chủ thể khác. Các quan hệ sử dụng đất hình thành trên thực tế ngày
càng đa dạng và phức tạp. Nhu cầu mở rộng các quyền phái sinh từ quyền sử
dụng đất của chủ sử dụng ngày càng lớn. Pháp luật Việt Nam qua các thời kỳ
cũng đã dần đáp ứng phần nào các nhu cầu chính đáng nói trên. Cụ thể các
21
quyền phái sinh từ quyền sử dụng đất được mở rộng dần dần từ Luật đất đai
năm 1987 đến Luật đất đai 2003. Thậm chí, các quyền năng của người sử
dụng đất được mở rộng như hiện nay đã khiến một số người nhầm tưởng là tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân ở Việt Nam có quyền sở hữu đất. Tuy nhiên, ngành
luật đất đai có một nguyên tắc cơ bản là “nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn
dân”. Nhà làm luật có thể mở rộng các quyền phái sinh từ quyền sử dụng đất
đến đâu chăng nữa nhưng vẫn phải bảo đảm quyền định đoạt thuộc về Nhà
nước hay nói chung là bảo đảm đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Quyền định
đoạt của chủ sở hữu được khẳng định thông quyền quyền quyết định quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quyết định phạm vi quyền phái sinh của chủ sử

dụng đất.
Pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử
dụng đất phải bảo đảm được lợi ích chính đáng của người thuê đất. Thông
qua hoạt động trực tiếp khai thác các thuộc tính có ích của đất của người sử
dụng đất, chủ sở hữu đã thực hiện được quyền sử dụng đất một cách gián tiếp.
Có thể nói, người sử dụng đất giữ một vai trò không nhỏ trong việc nâng cao
giá trị của loại tài sản đặc biệt này. Chúng ta không phủ nhận vai trò của Nhà
nước trong việc làm tăng giá trị của đất đai bằng cách thay đổi các điều kiện
kinh tế xã hội bên ngoài thông qua quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây
dựng đô thị; nhưng rõ ràng, ngay cả trong trường hợp này thì người sử dụng
đất cũng vẫn là người biến những dự liệu trên thành hiện thực. Vì vậy, Nhà
nước cho thuê đất không phải chỉ nhằm thực hiện vai trò của đại diện chủ sở
hữu trong quản lý đất đai, bảo đảm khai thác đất đai đạt hiệu quả cao phục vụ
cho phát triển kinh tế xã hội; mà bên cạnh đó còn phải bảo đảm lợi ích chính
đáng của người sử dụng đất. Ở góc độ của người sử dụng đất, trong chừng
mực nào đó, vấn đề họ có quyền sở hữu hay có quyền sử dụng đất không quan
22
trọng bằng họ có những quyền năng cụ thể nào, có được những lợi ích vật
chất hay lợi ích khác nào từ thửa đất họ đang nắm giữ.
1.3. Nội dung điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ thuê đất giữa
Nhà nước và người sử dụng đất
1.3.1. Nội dung của sự điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ thuê
đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất
Trong thực tiễn khoa học pháp lý, khi phân chia các nội dung pháp
luật điều chỉnh một quan hệ xã hội ta có thể dựa vào nhiều tiêu chí khác nhau
để phân chia cho phù hợp với nội dung nghiên cứu. Với mục đích là đi sâu,
tìm hiểu, phân tích và luận giải các chế định pháp luật hiện hành về quan hệ
thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất để thấy rõ những điểm đã đạt
được cũng như những điểm còn hạn chế, bất cập của pháp luật về lĩnh vực
này để đưa ra những giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật. Về cơ bản, hệ

thống pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng
đất chủ yếu bao gồm các nội dung sau:
Thứ nhất, nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh về chủ thể là cơ quan
đại diện chủ sở hữu tham gia quan hệ thuê đất với tư cách là bên cho thuê và
chủ thể sử dụng đất bao gồm nhiều loại: chủ thể là tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân, cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư. Pháp luật xác định rõ ràng các điều
kiện để chủ thể tham gia vào quan hệ này cũng như điều kiện khi thực hiện
hoạt động thuê đất như căn cứ cho thuê, hình thức, thời hạn cho thuê. Quy
định cụ thể các điều kiện này nhằm tạo ra sự ổn định về mặt pháp lý cho việc
quản lý nhà nước đối với đất đai, làm cơ sở cho việc cho thuê đất, đầu tư phát
triển kinh tế, xã hội, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, góp phần đảm bảo
an ninh lương thực quốc gia và thực hiện nhiệm vụ công nghiệp hoá, hiện đại
hoá đất nước. Ví dụ, quy hoạch sử dụng đất đai nông thôn tạo điều kiện xác
lập cơ chế điều tiết một cách chủ động việc phân bổ quỹ đất đai cho các mục
23
đích sử dụng như phát triển nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, phát triển
công nghiệp, đô thị, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
Thứ hai, nhóm quy phạm về quyền và nghĩa vụ của các bên trong
quan hệ thuê đất. Đất đai là tài sản có giá trị kinh tế lớn, phức tạp, do đó
những quy định pháp luật rõ ràng, chặt chẽ về quyền và nghĩa vụ sẽ là cơ sở
để các bên tham gia và ký kết và thực hiện hợp đồng, đảm bảo quyền lợi và
hài hòa lợi ích giữa các bên.
Ngoài ra, nhằm có cái nhìn chỉnh thể về quan hệ này, pháp luật điều
chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất còn nhóm quy
phạm điều chỉnh về thẩm quyền của bên cho thuê tức cơ quan đại diện chủ sở
hữu cũng như trình tự, thủ tục thuê đất, về giá đất khi thuê đất.
1.3.2. Hình thức của sự điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ
thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất
Hình thức của việc điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ thuê đất ở
Việt Nam được quy định trong nhiều văn bản Luật và văn bản dưới Luật như:

Bộ Luật Dân sự 2005 là đạo luật gốc, các văn bản pháp luật đất đai với vai trò
là pháp luật chuyên ngành điều chỉnh chủ yếu trong lĩnh vực quản lý nhà
nước đối với quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất. Ngoài ra còn hệ thống
các văn bản dưới luật như Nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành và các
quyết định, công văn do cấp UBND các tỉnh ban hành để phù hợp và thuận
tiện cho việc hướng dẫn áp dụng pháp luật.
1.4. Quá trình hình thành và xu hướng phát triển pháp luật điều
chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất
Ở Việt Nam, với chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền, quản lý
xã hội bằng pháp luật đã trở thành nguyên tắc hiến định. Do đó, hệ thống
pháp luật nói chung và lĩnh vực pháp luật đất đai nói riêng ngày càng được
hoàn thiện để đáp ứng với yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn. Luật đất đai
24
được ban hành lần đầu tiên vào năm 1987. Sau đó là Luật đất đai năm 1993
được bổ sung, sửa đổi vào năm 1998, 2001. Năm 2003 Quốc hội ban hành
Luật đất đai thay thế Luật đất đai năm 1993 và các luật sửa đổi bổ sung Luật
đất đai năm 1998, 2001.
Luật đất đai năm 2003 tiếp tục quy định chế độ sở hữu toàn dân đối
với đất đai. Theo pháp luật hiện hành, Nhà nước đại diện cho toàn dân để thực
hiện quyền sở hữu về đất đai; có quyền quyết định mục đích sử dụng đất, hạn
mức giao đất, thời hạn sử dụng đất; giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất, định giá đất, quy định quyền và nghĩa vụ
của người sử dụng đất; có quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất.
Quan hệ pháp luật thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất là sản
phẩm của hoạt động lập pháp trong một Nhà nước mà đất đai không thuộc
quyền sở hữu của các thành phần kinh tế tư nhân. Do vậy, ở Việt Nam tất yếu
loại quan hệ này chỉ xuất hiện và phát triển từ khi quy đất đai về một chủ sở
hữu, đó là sở hữu toàn dân.
Kể từ Hiến pháp năm 1980, toàn bộ đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Bắt
đầu từ thời điểm này, trong quan hệ sử dụng đất xuất hiện một dạng chủ thể

có quyền sở hữu nhưng không bao giờ trực tiếp khai thác các thuộc tính có
ích của đất, cũng đồng thời xuất hiện một dạng chủ thể chỉ thực hiện quyền sử
dụng đất mà không bao giờ có quyền sở hữu. Điều đó cho thấy ở Việt Nam,
chủ sở hữu và chủ sử dụng đất là hai chủ thể độc lập. Quan hệ pháp luật thuê
đất giữa Nhà nước – đại diện chủ sở hữu đất với người sử dụng ra đời trên cơ
sở đó, hoàn toàn khác với quan hệ thuê đất giữa các chủ sở hữu ở trên.
Luật đất đai năm 1987 là văn bản luật đầu tiên của Nhà nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định về vấn đề quản lý, sử dụng đất và
được xây dựng trên nền tảng các quy định của Hiến pháp 1980. Tuy nhiên,
25