Báo cáo nghiên cứu khoa học: "BÀN VỀ THẨM QUYỀN CỦA Tòa Hành chính" pdf

BÀN VỀ THẨM QUYỀN CỦA Tòa Hành chính
NGUYỄN THỊ THƯƠNG HUYỀN
Giảng viên khoa Luật Hành chính - ĐH Luật
TP.HCM
Ở nước ta Tòa hành chính (THC) được chính thức
thành lập và đi vào hoạt động từ 1-7-1996. Theo quy
định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật tổ
chức Tòa án nhân dân được Quốc hội thông qua ngày
26-10-1995 thì Tòa hành chính không được tổ chức
thành một hệ thống độc lập, mà tổ chức thành các
Tòa chuyên trách trong hệ thống Tòa án nhân dân,
gồm: THC thuộc Tòa án nhân dân tối cao và TAND
cấp tỉnh, ở cấp huyện có các Thẩm phán chuyên trách
xét xử các vụ án hành chính. Theo quy định này
TAND các cấp đều có quyền xét xử các vụ án hành
chính. Để đảm bảo giải quyết các vụ án hành chính
kịp thời, đúng pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ
chức, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước,
Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã thông
qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính
(PLTTGQCVAHC) ngày 21-5-1996 và có hiệu lực từ
1-7-1996. Pháp lệnh này được sửa đổi, bổ sung năm
1999 cho phù hợp với Luật khiếu nại tố cáo 1998.
Như vậy, việc thành lập THC, ban hành các văn bản
pháp luật quy định thẩm quyền, thủ tục giải quyết các
vụ án hành chính đã đáp ứng được yêu cầu cải cách
nền hành chính Nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp
quyền, thực hiện quyền dân chủ của nhân dân ở nước
ta.
Tuy nhiên cho tới nay, sau 5 năm kể từ ngày thành

lập, hoạt động của THC mới chỉ dừng lại ở chừng
mực rất khiêm tốn. Số vụ án hành chính được thụ lý
và đưa ra xét xử chiếm tỉ lệ rất thấp so với tổng số
các vụ án mà Tòa án đã xét xử. Theo báo cáo của
TANDTC thì trong hai năm đầu (1996 – 1997) có rất
nhiều địa phương, TAND cấp tỉnh chưa thụ lý và xét
xử vụ án hành chính nào. Từ 1997-1999, số lượng thụ
lý xét xử các vụ án hành chính của 61 TAND cấp tỉnh
trên phạm vi cả nước còn rất thấp. Theo thống kê, các
tòa có số lượng án dưới 10 vụ/năm là 55/61 tòa
chiếm 90,2%, trong đó số lượng án dưới 5 vụ/năm là
37/61 tòa chiếm 60,6%, không có vụ án nào là 18/61
tòa chiếm 29,5%. Tại TAND thành phố Hồ Chí Minh
trong các năm 1996, 1997, 1998, 1999 số vụ án hành
chính được đưa xét xử chưa vượt qua con số 10 vụ,
đến năm 2000 tăng lên 34 vụ nhiều hơn số vụ án của
các năm từ 1996 đến 1999 cộng lại. Những con số
trên không phản ánh được tình hình thực tế của xã
hội bởi vì các khiếu kiện hành chính rất nhiều, chủ
yếu tập trung trong một số lĩnh vực như: cấp và thu
hồi đất, đền bù giải tỏa, thu lệ phí, xử lý vi phạm
hành chính…
Vậy tại sao trong khi THC rất “rảnh rỗi” thì các vụ
khiếu nại ở các cơ quan hành chính Nhà nước lại tăng
cao mà nhận định chung của xã hội là việc ra đời của
THC đã đáp ứng được yêu cầu cấp thiết của xã hội,
nguyện vọng của nhân dân? Nhiều ý kiến cho rằng
nguyên nhân làm cho THC hoạt động thực sự chưa
có hiệu quả, chưa phát huy hết vai trò của mình trong
việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ

chức là do giới hạn thẩm quyền giải quyết các vụ án
hành chính của tòa án còn hẹp.
Thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính được
quy định từ khoản 1 đến khoản 9 Điều 11
PLTTGQCVAHC 1999, bao gồm:
1. Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
2. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà
ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác.
3. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong việc áp dụng hoặc thi hành biện pháp xử
lý hành chính với một trong các hình thức: giáo dục
tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng;
đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh;
quản chế hành chính.
4. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán
bộ, công chức có chức vụ từ Vụ trưởng và tương
đương trở xuống.
5. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong lĩnh vực quản lý đất đai.
6. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép về
xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh.
7. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong việc trưng dụng, trưng mua, tịch thu tài
sản.
8. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong việc thu thuế, truy thu thuế.
9. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong việc thu phí, lệ phí.

10. Các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật.
Riêng khoản 10 Điều 11 được hiểu là, ngoài các vụ
án hành chính cụ thể được quy định từ khoản 1 đến
khoản 9 Điều 11, PLTTGQCVAHC, thì nếu trong
một văn bản quy phạm pháp luật nào đó bị khiếu kiện
là vụ án hành chính và thuộc thẩm quyền giải quyết
của TAND thì THC cũng thụ lý để giải quyết. Ví dụ:
Hiện nay theo quy định tại Điều 27 NĐ/63-CP ngày
24-10-1996 của Chính phủ “Quy định chi tiết về sở
hữu công nghiệp” thì các khiếu nại liên quan đến các
quyết định cấp văn bằng bảo hộ hoặc từ chối cấp văn
bằng bảo hộ trong thời hạn do pháp luật quy định mà
Cục sở hữu công nghiệp không giải quyết hoặc đã
giải quyết mà người khiếu nại không đồng ý thì họ có
quyền khởi kiện tại tòa án có thẩm quyền, hoặc theo
TT số 12 của Bộ Tư pháp “Hướng dẫn thi hành một
số quy định của Nghị định 83/1998/NĐ-CP ngày 10-
10-1998 của Chính phủ về đăng ký hộ tịch” thì những
khiếu nại việc từ chối đăng ký hộ tịch của UBND xã,
phường đã được giải quyết mà người khiếu nại không
đồng ý, hoặc không giải quyết khi đã hết thời hạn giải
quyết khiếu nại theo quy định của Luật khiếu nại tố
cáo thì người khiếu nại có quyền khởi kiện tại THC
theo thủ tục tố tụng hành chính.
Nhiều người cho rằng thẩm quyền của THC chỉ giới
hạn trong việc xét xử 9 loại việc trên là quá hẹp, nên
mở rộng thẩm quyền cho THC bằng cách quy định
thêm những việc khiếu nại thuộc thẩm quyền giải
quyết của Tòa án. Theo bà Lưu Thị Hòa, Chánh Tòa
hành chính TAND TP.HCM, có rất nhiều đơn khiếu

kiện của nhân dân đối với quyết định hành chính và
hành vi hành chính trong nhiều lĩnh vực đều không
thuộc thẩm quyền của THC “do thẩm quyền và loại
việc được giao theo quy định của PLTTGQCVAHC
rất hạn chế”(1 ). Đa số thẩm phán của TAND quận,
huyện trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh đều thừa
nhận số vụ án hành chính đưa ra xét xử rất ít, chủ yếu
do thẩm quyền quy định chưa phù hợp với thực tế và
họ đều cho rằng nên “mở rộng thẩm quyền của
TAND trong việc giải quyết các vụ án hành chính”(2
). Rõ ràng vấn đề mở rộng thẩm quyền của THC
được coi như một giải pháp để giải quyết những bức
xúc về khiếu kiện hành chính hiện nay.
Tuy nhiên, việc mở rộng thẩm quyền của THC không
chỉ đơn giản là tăng thêm các loại việc cho tòa án xét
xử vì thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết
các vụ án hành chính phải được thực hiện từ giai
đoạn thụ lý đến giai đoạn xét xử vụ án và thi hành án.
Vì vậy việc mở rộng thẩm quyền của THC, theo
chúng tôi cần tập trung vào các hướng sau đây:
1. Theo quy định của pháp luật: cá nhân, cơ quan
Nhà nước, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành
chính đối với quyết định hành chính và hành vi hành
chính tới Tòa án có thẩm quyền. Khởi kiện là một sự
kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ giữa người khởi
kiện với THC, là cơ sở để Tòa án xem xét, thụ lý vụ
án. Nếu không khởi kiện thì Tòa án không thể tham
gia vào việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho
các đương sự. Muốn khởi kiện, người khởi kiện phải
làm đơn gửi tòa án có thẩm quyền khi chưa hết thời

hiệu khởi kiện, trong trường hợp đã có quyết định
giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý với
quyết định giải quyết khiếu nại, hoặc chưa có quyết
định giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng đã hết thời
hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật khiếu
nại tố cáo và cam đoan không khiếu nại đến người có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo. Với những
quy định chưa phù hợp về thời hiệu, thủ tục khởi kiện
mà nhiều tác giả đã đề cập, thì con đường khởi kiện
tới THC rất hẹp, nó chỉ có thể thực hiện được khi
người khởi kiện nắm rõ các quy định của pháp luật
hoặc có sự tư vấn giúp đỡ về pháp luật. Đơn kiện
nhiều, áp lực giải quyết khiếu nại ở các cơ quan hành
chính Nhà nước tăng cao, nhưng Tòa án không thể
thụ lý vụ án ngay cả trong trường hợp vụ việc thuộc
thẩm quyền giải quyết của mình.
Mặc dù PLTTGQCVAHC sửa đổi với xu hướng mở
rộng thẩm quyền cho TAND trong việc giải quyết các
vụ án hành chính, nhưng pháp lệnh có những quy
định nhằm chuyển giao thẩm quyền thụ lý, xét xử của
Tòa án đối với các vụ án hành chính sang cơ quan
hành chính Nhà nước: “Nếu có nhiều người, trong đó
có người khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có
thẩm quyền, có người khiếu nại đến người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo thì việc giải
quyết thuộc thẩm quyền của người có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại tiếp theo” (Mục b khoản 1 Điều
13). Những quy định trên không những làm cho việc
thụ lý, xét xử của Tòa án bị hạn chế mà còn xâm
phạm đến quyền được yêu cầu Tòa án bảo vệ của

công dân, tổ chức.
Hiện nay có khoảng 50% số vụ án hành chính Tòa án
đã thụ lý trước khi đưa ra xét xử đối với các quyết
định hành chính bị khiếu kiện thì đã bị cơ quan ban
hành, tức người bị kiện sửa đổi, bãi bỏ các quyết định
hành chính. Đây là hành vi được pháp luật cho phép.
Trong trường hợp này, Tòa án sẽ đình chỉ vụ án vì
đối tượng bị khởi kiện là quyết định hành chính
không còn. Xét về mặt hình thức thì chưa ra tòa
người bị kiện đã thắng người khởi kiện. Người khởi
kiện lại phải chờ một quyết định hành chính mới, nếu
quyết định này xâm phạm đến quyền, lợi ích của họ
thì người khởi kiện lại bắt đầu một trình tự khởi kiện
mới theo thủ tục tố tụng hành chính. Điều đó làm mất
rất nhiều công sức, thời gian của bên khởi kiện và
việc giải quyết tại Tòa án cũng bị kéo dài, phức tạp
thêm. Để tăng cường hơn nữa thẩm quyền của TAND
trong việc thụ lý các vụ án hành chính, Nhà nước cần
sớm sửa đổi pháp luật theo hướng:
- Thời hiệu khởi kiện nên quy định dài hơn tạo điều
kiện cho công dân tổ chức trực tiếp tham gia tố tụng
hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của
mình.
- Rút ngắn thủ tục khởi kiện, một số vụ việc khiếu nại
không nhất thiết phải qua giai đoạn “Tiền tố tụng”
mà có thể khởi kiện ngay tại Tòa án có thẩm quyền.
- Tất cả các khiếu kiện hành chính do một người hay
nhiều người khởi kiện đều phải do Tòa án thụ lý, xét
xử.
- Yêu cầu các cơ quan hành chính Nhà nước không

được ban hành các quyết định hành chính trái pháp
luật trong thời hạn thụ lý, chuẩn bị xét xử nhằm cản
trở hoạt động xét xử của Tòa án.
- Tăng thêm các loại việc khiếu nại trong lĩnh vực
quản lý hành chính Nhà nước thuộc thẩm quyền giải
quyết của THC.
2. Mở rộng thẩm quyền xét xử của THC:
Theo quy định của pháp luật, đối tượng xét xử của
THC là các quyết định hành chính và hành vi hành
chính. Vì vậy khi xét xử, Tòa án chỉ xem xét tính hợp
pháp về mặt hình thức, nội dung của các quyết định
hành chính bị khiếu kiện. Nếu quyết định hành chính
trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
người khởi kiện thì Tòa án sẽ xem xét, ra bản án “hủy
bỏ” làm mất hiệu lực pháp lý của quyết định hành
chính. Tuy nhiên mục đích khởi kiện vụ án hành
chính tại TAND có thẩm quyền của người khởi kiện
nhằm yêu cầu Tòa án bảo vệ hoặc khôi phục quyền,
lợi ích đã bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính
và hành vi hành chính chứ không phải mong muốn
chỉ “hủy bỏ” quyết định hành chính. Vì vậy, xét về
thực tế THC mới thực hiện được thẩm quyền về hình
thức, chưa thực hiện được thẩm quyền về nội dung.
Tòa hành chính muốn có “thực quyền” thì không chỉ
có quyền “hủy bỏ” quyết định hành chính mà phải
được giao thêm quyền “công nhận” quyền và lợi ích
hợp pháp của người khởi kiện đã được công nhận tại
bản án.
Ví dụ: UBND ra quyết định thu hồi đất của công dân
A vì cho rằng A lấn chiếm đất công, A khởi kiện vụ

án hành chính tại TAND có thẩm quyền, Tòa án đã
tuyên “hủy bỏ” quyết định thu hồi đất của UBND.
Nhưng mục đích A khởi kiện là mong muốn lấy lại
mảnh đất đó, vì vậy trong trường hợp này THC
không những hủy bỏ quyết định hành chính mà còn
phải được giao thêm quyền công nhận quyền sở hữu
hợp pháp của A đối với mảnh đất đó.
3. Mở rộng thẩm quyền của THC phải gắn với việc
thi hành các bản án, quyết định của Tòa án.
Nếu tất cả các bản án, quyết định của Tòa án đã có
hiệu lực pháp luật đều được thi hành trong thực tế thì
THC sẽ phát huy được vai trò cao nhất của mình
trong việc giải quyết các vụ án hành chính. Nhưng
việc thi hành án hành chính hiện nay rất khó khăn vì
các lý do:
Thứ nhất, đối tượng phải chấp hành bản án, quyết
định của Tòa án là cơ quan hành chính Nhà nước
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
Nhà nước, mà cơ quan thi hành án ở địa phương lại
do UBND quản lý, với mối quan hệ phụ thuộc như
vậy cơ quan thi hành án rất khó áp dụng các biện
pháp cưỡng chế để đảm bảo thi hành các bản án,
quyết định của Tòa án đối với cơ quan trực tiếp quản
lý mình.
Thứ hai, trong khi “Các cơ quan được giao nhiệm vụ
thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành
chính phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc
thực hiện nhiệm vụ đó” thì pháp luật chưa quy định
cụ thể về quy trình thi hành án, biện pháp, cách thức
cưỡng chế để bảo đảm thi hành án. Trong thực tế xảy

ra những trường hợp cơ quan thi hành án không biết
phải cưỡng chế cơ quan Nhà nước nào, chẳng hạn
UBND tỉnh ra quyết định thu hồi đất và yêu cầu
UBND huyện cưỡng chế thi hành quyết định trên, cá
nhân bị thu hồi đất đã khởi kiện vụ án hành chính tại
Tòa án có thẩm quyền về quyết định hành chính của
UBND tỉnh và hành vi hành chính của UBND huyện,
yêu cầu bồi thường thiệt hại. Như vậy, UBND huyện
thực hiện yêu cầu, mệnh lệnh của cấp trên nhưng lại
phải bồi thường thiệt hại, “cấp trên làm sai cấp dưới
phải chịu bồi thường”(3 ). Cấp nào sẽ bồi thường?
Lấy tiền ở đâu để bồi thường? Đó thực sự là vấn đề
nan giải đối với cơ quan thi hành án. Theo quy định
của pháp luật hiện hành nhiệm vụ tổ chức thi hành án
dân sự do Bộ Tư pháp thống nhất quản lý (bao gồm
cả tổ chức bộ máy, biên chế, cán bộ, ngân sách, cơ
sở, vật chất, tổ chức). Bộ Tư pháp đã đề nghị Chính
phủ chuyển giao nhiệm vụ này cho UBND các cấp
thực hiện. Nếu đề nghị này được Chính phủ chấp
nhận thì vấn đề thi hành những bản án, quyết định
của Tòa án về vụ án hành chính có liên quan tới việc
bồi thường dân sự sẽ càng khó khăn hơn. Thiết nghĩ
Nhà nước nên sớm có những quy định để phân cấp
nhiệm vụ cụ thể trong công tác thi hành án, tách cơ
quan thi hành án khỏi hệ thống cơ quan hành chính
Nhà nước, quy định quy trình thi hành án… Có như
vậy các bản án, quyết định của Tòa án mới được thi
hành nghiêm túc, triệt để.
4. Việc mở rộng thẩm quyền của THC phải đi đôi với
việc kiện toàn tổ chức Tòa án, nâng cao trình độ,

năng lực của người Thẩm phán.
Luật tổ chức TAND quy định: đối với tất cả TAND
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đều thành lập 5
tòa chuyên trách: Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh
tế, Tòa lao động và Tòa hành chính. Trong mỗi Tòa
chuyên trách phải bảo đảm một số chức danh do luật
định và biên chế tối thiểu. Nhưng giữa các tỉnh, thành
phố lại có những đặc điểm về điều kiện tự nhiên, kinh
tế, xã hội và dân cư khác nhau dẫn đến số lượng án,
loại án cũng khác nhau. Một số tỉnh miền núi hoặc
vùng sâu, vùng xa số lượng án thấp, nên Thẩm phán
xét xử ít, ngược lại ở các thành phố lớn số lượng án
rất nhiều, chủ yếu là án hình sự, dân sự, vì vậy Thẩm
phán THC thường được giao xét xử những vụ án hình
sự, dân sự. Bình quân thực tế một Thẩm phán xét xử
4,6 vụ/tháng, tại thành phố Hồ Chí Minh 10,7
vụ/tháng, Đồng Nai 10 vụ/tháng, Bình Phước 10,6
vụ/tháng. Điều đó dẫn đến tình trạng Thẩm phán
THC ít được rèn luyện qua thực tế, thiếu kinh nghiệm
xét xử các vụ án hành chính. Để xét xử một vụ án
hành chính, một Thẩm phán phải nghiên cứu bình
quân 10 văn bản pháp luật có liên quan. Nếu các vụ
án hành chính được giao cho những Thẩm phán
không có trình độ, năng lực, chuyên môn, thiếu kinh
nghiệm xét xử thì bản án, quyết định của Tòa án có
nhiều sai sót sẽ bị đương sự kháng cáo, Viện kiểm sát
nhân dân kháng nghị hoặc bị Tòa án cấp trên xét xử
lại theo thủ tục phúc thẩm, tái thẩm, giám đốc thẩm
và bản án, quyết định của THC có thể bị hủy bỏ. Rõ
ràng trong trường hợp này THC đã tự hạn chế thẩm

quyền của mình. Do đó Thẩm phán THC phải là
người có trình độ pháp luật, chuyên môn nghiệp vụ
và kiến thức về quản lý Nhà nước, việc đào tạo, bồi
dưỡng trình độ, năng lực chuyên môn của người
Thẩm phán là một nhiệm vụ cấp thiết của Nhà nước
ta trong giai đoạn hiện nay.
Việc mở rộng thẩm quyền của THC phải gắn với yêu
cầu của công cuộc cải cách hành chính, cải cách tư
pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền. Thiết nghĩ,
nếu giải quyết tốt những vướng mắc về mặt pháp lý
và thực tiễn thì công tác xét xử của THC sẽ có hiệu
quả, chất lượng, TAND sẽ phát huy cao nhất vai trò
của mình trong việc giải quyết các vụ án hành chính
và THC sẽ thực sự đem lại sự tin tưởng cho cá nhân,
tổ chức để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ,
tránh khỏi sự xâm hại bởi các quyết định hành chính
và hành vi hành chính của cơ quan công quyền.·

(1) Xem: Hương Uyên, THC mở rộng thẩm quyền
như thế nào, Báo Sài Gòn giải phóng ngày 28-11-
2000.
(2) Xem: Chi Mai, Vì sao THC “ngồi chơi xơi nước”,
Báo Tuổi trẻ ngày 4-5-2001.
(3) Xem: Nguyễn Hoàn, Vụ án hành chính hiếm có ở
Quảng Trị… , Báo Lao Động ngày 24-7-2001