kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở việt nam hiện nay

1
Bộ Giáo dục và Đào tạo bộ t pháp
trờng đại học luật hà nội




đoàn thị tố uyên






KIM TRA V X Lí VN BN QUY PHM
PHP LUT VIT NAM HIN NAY







luận án tiến sĩ luật học

Hà nội - 2012






2

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của nhân dân,
do nhân dân và vì nhân dân là một chủ trương lớn đã được ghi nhận trong các nghị
quyết của Đảng và được Nhà nước thể chế hóa trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi
năm 2001). Một trong những tiêu chí quan trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền
là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện. Chính vì vậy, ngày 24-05-2005 Bộ Chính
trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, trong đó đề ra
mục tiêu:
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất,
khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi
mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và
hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định
chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế… [30].
Mong muốn có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, trong thời gian qua, Nhà
nước đã không ngừng đề ra giải pháp để nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng,

ban hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Từ khâu phân tích chính sách phản ánh
nhu cầu điều chỉnh đối với các quan hệ xã hội để đưa vào chương trình xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) cho đến soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông
qua, ban hành văn bản. Nếu chỉ quan tâm nâng cao chất lượng từng bước trong quy
trình xây dựng và ban hành trên đây, thì hệ thống pháp luật vẫn tiềm ẩn sự không
hoàn thiện bởi các quan hệ xã hội là đối tượng điều chỉnh của pháp luật luôn vận
động không ngừng. Vì vậy, quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật rất cần được
thực hiện một cách đồng bộ cùng quá trình xây dựng, ban hành. Có rất nhiều hoạt

3
động của Nhà nước được triển khai thực hiện sau khi văn bản QPPL được ban hành
có chung mục đích đảm bảo sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật như rà soát, hệ
thống hóa, theo dõi, đánh giá thi hành và nhất là hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản
QPPL. Thực tiễn thời gian qua cho thấy, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
đã phát huy khá tốt vai trò, ý nghĩa của mình trong việc "làm sạch" hệ thống văn
bản QPPL, tạo lập được lòng tin của người dân đối với Nhà nước. Thông qua hoạt
động kiểm tra, xử lý rất nhiều văn bản QPPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo,
không phù hợp với nội dung văn bản QPPL của cấp trên; ban hành trái thẩm quyền,
vi phạm về thủ tục xây dựng và ban hành văn bản, thiếu tính khả thi… đã được phát
hiện và xử lý. Có thể khẳng định, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là hoạt động
không thể thiếu trong quy trình hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu quản
lý nhà nước một cách có hiệu quả.
Kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm vụ mới được chuyển giao từ Viện kiểm
sát nhân dân sang hệ thống cơ quan hành pháp theo quy định tại Nghị quyết số
51/2001/QH10 ngày 25-12-2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Theo đó, Viện
kiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật
trong việc ban hành văn bản QPPL mà chuyển giao cho các cơ quan hành chính nhà
nước (Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thực hiện nhiệm vụ này). Vì lẽ đó, Chính phủ đã
ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/11/2003 về kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL. Năm 2008 với sự ra đời của Luật Ban hành văn bản

QPPL thay thế cho Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm
2002) đã có nhiều quy định thay đổi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của một
số chủ thể. Sự thay đổi này có ảnh hưởng lớn đến thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL của các cơ quan hành pháp. Vì lý do đó, ngày 12/4/2010 Chính phủ ban
hành Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Hiện
nay, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP là cơ
sở pháp lý chủ yếu và trực tiếp để cơ quan chức năng thực hiện hoạt động kiểm tra
và xử lý văn bản QPPL nhằm phát hiện khiếm khuyết của văn bản để đình chỉ thi
hành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung…đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, hợp lý và
thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy đã được Luật Ban hành văn bản QPPL năm

4
2008 và Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định nhưng những vấn đề mang tính nền
tảng cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như khái niệm văn bản QPPL;
thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL; trách nhiệm của chủ thể ban hành văn
bản bất hợp pháp, bất hợp lý; sự khác nhau giữa các biện pháp xử lý văn bản
QPPL… vẫn là những vấn đề còn nhiều tranh cãi trong quá trình triển khai trên thực
tế. Chính vì vậy, việc áp dụng quy định của pháp luật trong hoạt động kiểm tra, xử
lý văn bản QPPL trên thực tế còn gặp những khó khăn nhất định. Thực tế thời gian
qua cho thấy, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp,
bất hợp lý vẫn chưa được các cấp, các ngành chú trọng đúng mức. Hoạt động được
tiến hành nhưng chưa đem lại hiệu quả cao, nhất là ở cấp chính quyền địa phương;
sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong hoạt động kiểm tra, xử lý chưa đồng
bộ; việc xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý chưa nghiêm,
còn mang tính hình thức, thậm chí không xử lý; đội ngũ công chức thực hiện hoạt
động kiểm tra còn thiếu về số lượng và yếu về chuyên môn nghiệp vụ; điều kiện vật
chất cho công tác này còn chưa đảm bảo…
Từ thực tế trên đây đòi hỏi cần nghiên cứu một cách toàn diện, sâu sắc, đầy đủ
về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nhằm nâng cao chất lượng văn bản
QPPL đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật mà Đảng đã đề ra.

Với những lý do đó tôi lựa chọn "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật ở Việt Nam hiện nay" làm đề tài luận án tiến sĩ.
2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án
Đối tượng nghiên cứu của luận án là hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL ở Việt Nam hiện nay.
Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là đề tài nghiên cứu có nội dung rất rộng,
khá phức tạp nhưng trong giới hạn của luận án tiến sĩ, đề tài tập trung nghiên cứu
với phạm vi sau đây:

5
- Nghiên cứu hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trong phạm vi
không gian ở Việt Nam, thời gian từ năm 2002 đến nay (khi chuyển giao kiểm tra từ
Viện kiểm sát nhân dân sang Chính phủ đảm nhận chức năng kiểm tra văn bản QPPL.
- Nghiên cứu hoạt động kiểm tra và xử lý của các cơ quan nhà nước đối với
văn bản QPPL do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Hội
đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp ban hành.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
Mục đích của luận án:
Thông qua việc phân tích cơ sở lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL,
đánh giá thực trạng pháp luật cũng như thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý hiện
nay và đề xuất các giải pháp, luận án đã xây dựng luận cứ khoa học và thực tiễn cho
việc nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện
nay đồng thời góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Để đạt được mục đích trên, luận án đặt ra những nhiệm vụ cơ bản sau:
- Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
bằng việc làm rõ khái niệm kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, thẩm quyền tiến hành,
quy trình, thủ tục thực hiện, nội dung của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
đồng thời làm rõ khái niệm văn bản QPPL, xác lập các tiêu chuẩn đánh giá chất
lượng văn bản QPPL là đối tượng, tiêu chí cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL. Trong quá trình phân tích, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL được

xem xét dưới góc độ so sánh với quy định của một số nước trên thế giới làm phong
phú hơn cũng như toàn diện và hệ thống hơn về hai hoạt động này.
- Nghiên cứu quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra và xử
lý văn bản QPPL để có nhận thức đúng đắn về công tác kiểm tra, so sánh hoạt động
kiểm tra trước (thẩm định, thẩm tra) với kiểm tra sau khi văn bản được ban hành;
phân biệt kiểm tra với rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL từ đó rút ra vai trò, ý
nghĩa của hoạt động này là tiền đề cho hoạt động xử lý; nghiên cứu về hoạt động xử
lý văn bản QPPL để hiểu rõ về các dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản

6
QPPL, thẩm quyền xử lý và phân biệt các biện pháp xử lý văn bản QPPL có dấu
hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý.
- Phân tích, đánh giá thực tiễn hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở
cấp trung ương đến địa phương, chỉ ra những ưu, nhược điểm cũng như nguyên
nhân đem lại thành tựu và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất cập trong công
tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL làm nền tảng để đề ra giải pháp phù hợp.
- Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án
Luận án được hình thành trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác -
Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà
nước và pháp luật. Cơ sở phương pháp luận của luận án là chủ nghĩa duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử. Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng những
phương pháp như: phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh để lý giải từ những
vấn đề lý luận cơ bản cho đến thực trạng và giải pháp về hoạt động kiểm tra và xử
lý văn bản QPPL.
Phương pháp duy vật biện chứng được sử dụng xuyên suốt trong luận án.
Các vấn đề thuộc nội dung của luận án như văn bản QPPL, tiêu chuẩn đánh giá tính
hợp pháp, hợp lý của văn bản QPPL, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL được nghiên
cứu với mối quan hệ tác động qua lại lẫn nhau trong một tổng thể và được đặt trong

điều kiện kinh tế - xã hội, nhu cầu và mục đích của quản lý nhà nước.
Phương pháp phân tích được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu sắc
hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL với các khía cạnh khác nhau. Đối với
hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, luận án đã xem xét dựa trên cơ sở khoa
học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích về khái niệm, ý nghĩa, nội dung, thẩm
quyền và thủ tục tiến hành hoạt động này trong việc góp phần nâng cao chất lượng
văn bản QPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Ngoài ra phương pháp phân tích
còn được sử dụng để đánh giá thực trạng của hoạt động kiểm tra, xử lý và nhất là lý

7
giải cụ thể những nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế,
bất cập làm cơ sở để đề ra giải pháp.
Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những nhận
xét, kết luận về từng nội dung của luận án. Xem xét về chất lượng của văn bản
QPPL trong quá trình kiểm tra và xử lý được nhìn nhận không xuất phát từ những
biểu hiện đơn lẻ mà mang tính phổ biến, điển hình về những khía cạnh cả tính hợp
pháp, tính hợp lý của văn bản QPPL. Đồng thời, khi nghiên cứu về hoạt động kiểm
tra những nhận định rút ra luôn được đặt trong tổng thể với các hoạt động hoàn
thiện pháp luật khác như rà soát, hệ thống hóa, theo dõi thi hành văn bản QPPL.
Để đảm bảo tính khách quan, toàn diện và thuyết phục, luận án còn sử dụng
phương pháp thống kê và điều tra xã hội học quá trình đánh giá về thực tiễn nhất là
tìm hiểu sâu về nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế của
hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.
Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với nhau
với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của luận án vừa có tính khái quát,
vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn diện về kiểm tra và
xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay.
5. Điểm mới và ý nghĩa của luận án
Điểm mới của luận án:
Luận án là công trình nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về

kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay. Những điểm sau đây là đóng
góp mới về luận cứ khoa học và thực tiễn của luận án:
- Phân tích và làm sáng tỏ thêm khái niệm khoa học văn bản QPPL là cơ sở
giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhận diện chính xác đối tượng của hoạt động
kiểm tra và xử lý.
- Xây dựng khái niệm khoa học về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và phân
tích làm rõ thêm nội hàm một số khái niệm có liên quan khác như giám sát, kiểm
sát, thẩm định, rà soát…

8
- Xây dựng các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn
bản QPPL làm cơ sở lý luận để kiểm tra và xử lý văn bản QPPL; chỉ ra sự khác biệt
cơ bản giữa các biện pháp xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp và bất hợp lý.
- Đánh giá toàn diện về thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL, từ đó chỉ ra những nguyên nhân có được thành tựu và nguyên nhân dẫn đến
hạn chế của hoạt động này.
- Đề ra các giải pháp nhằm đảm bảo cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL có hiệu quả nhất. Bên cạnh những giải pháp trước mắt, luận án gợi mở
những giải pháp mang tính lâu dài nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL như: Trao thẩm quyền cho Tòa án Hành chính trong việc phán quyết
về tính hợp pháp của văn bản QPPL; tăng cường trách nhiệm pháp lý đối với chủ
thể ban hành cũng như tham mưu soạn thảo, thẩm định văn bản QPPL có dấu hiệu
bất hợp pháp, bất hợp lý; liên kết chặt chẽ, đồng bộ giữa hoạt động kiểm tra, xử lý với
các hoạt động xây dựng, rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành văn bản QPPL…
Ý nghĩa của luận án:
Những kết quả nghiên cứu trong luận án có giá trị tham khảo cho việc
nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hoạt động kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL. Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình
giảng dạy, học tập tại các trường, học viện chuyên ngành Luật học. Ngoài ra, luận
án còn có ý nghĩa đối với cán bộ kiểm tra văn bản QPPL hiểu đầy đủ, sâu sắc về

bản chất, nghiệp vụ của hoạt động kiểm tra, cách thức lựa chọn và hậu quả pháp lý
của từng biện pháp xử lý để vận dụng đúng theo quy định pháp luật và phù hợp với
mỗi dấu hiệu khiếm khuyết của văn bản QPPL cụ thể. Trong điều kiện hiện nay, khi
Hiến pháp năm 1992 đang được nghiên cứu sửa đổi, đề tài này cũng đem lại ý nghĩa
nhất định trong việc phân định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước từ trung ương
đến địa phương, trong đó có thẩm quyền ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.
6. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận án gồm 4 chương:
Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu

9
Chương 2: Cơ sở lý luận về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật.
Chương 3: Thực trạng của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật ở Việt Nam hiện nay.
Chương 4: Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm
tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.

10
Chương 1
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ HOÀN THIỆN HỆ THỐNG
PHÁP LUẬT
Nghiên cứu về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, tôi đã có dịp tiếp xúc với
một số công trình nghiên cứu quan trọng, có giá trị cao trong khoa học pháp lý. Với
mục tiêu của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là hướng tới hoàn thiện hệ
thống pháp luật, trong quá trình triển khai đề tài, khá nhiều công trình nghiên cứu
khoa học về hệ thống pháp luật cũng như hoàn thiện hệ thống pháp luật đã được các

tác giả tiếp cận với nhiều góc độ khác nhau.
Cuốn sách của GS.TS. Lê Minh Tâm Xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà
Nội, năm 2003 đã gợi mở cho tôi khá nhiều vấn đề quan trọng liên quan đến nội
dung của luận án. Cuốn sách được tác giả phân tích sâu sắc về bản chất, giá trị và
hình thức của pháp luật làm tiền đề để luận giải những vấn đề cơ bản của xây dựng
và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Theo tác giả, pháp luật là sự biểu hiện của văn
minh và văn hóa; là cơ sở để đảm bảo an ninh, trật tự an toàn xã hội, bảo đảm, bảo
vệ quyền, tự do dân chủ, lợi ích hợp pháp chính đáng của con người, bảo đảm công
bằng, bình đẳng trong xã hội, là nhân tố quan trọng bảo đảm sự phát triển bền vững
của xã hội. Đặc biệt, cuốn sách đã tiếp cận quan niệm về pháp luật theo nghĩa rộng
không chỉ bao gồm pháp luật thực định (quy tắc xử sự chung) mà còn được hiểu cả
mục đích, tư tưởng và nguyên tắc cũng là pháp luật.
Bên cạnh đó, cuốn sách Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt
Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của PGS.TS.
Nguyễn Minh Đoan đã phân tích rất nhiều vấn đề từ khái quát đến cụ thể về hệ
thống pháp luật cũng như có liên quan đến hệ thống pháp luật trong bối cảnh xây
dựng Nhà nước pháp quyền. Từ việc lý giải những đặc điểm, tiêu chí để xác định
chất lượng của hệ thống pháp luật cho đến khái niệm văn bản QPPL, đánh giá tác
động của văn bản QPPL cho đến trách nhiệm của người xây dựng pháp luật. Trong

11
cuốn sách, tác giả dành Chương IV để phân tích về văn bản QPPL từ góc nhìn lý
luận cho đến quy định của pháp luật. Ngoài ra, cuốn sách đã đề cập đến trách nhiệm
pháp lý của chủ thể ban hành cũng như tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật.
Đây là một trong những biện pháp hữu hiệu để nâng cao chất lượng văn bản QPPL
và hệ thống pháp luật hiện hành.
Cuốn sách Xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm đảm bảo phát triển bền
vững ở Việt Nam hiện nay do PGS.TS. Nguyễn Văn Động chủ biên cũng đã luận
giải sâu sắc và biện chứng giữa sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật với mục tiêu

đảm bảo phát triển bền vững. Nhóm tác giả đã nghiên cứu thông qua việc tiếp cận
vai trò của pháp luật đối với phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay để phân tích
cơ sở lý luận về xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo đảm phát triển bền vững,
đánh giá thực trạng pháp luật và công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật ở nước ta,
nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo đảm phát triển bền
vững của một số nước trên thế giới và đề xuất các giải pháp xây dựng, hoàn thiện
pháp luật Việt Nam trong thời gian tới. Tuy cuốn sách không đề cập sâu về kiểm tra
và xử lý văn bản QPPL với vai trò là công cụ để hoàn thiện pháp luật, nhưng nội
dung của cuốn sách đã đem lại nhiều giá trị bổ ích để luận giải có tính hệ thống về
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay.
Năm 2011, Viện nghiên cứu lập pháp đã cho ra mắt cuốn sách Bảo đảm
tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam do PGS.TS.Phan Trung Lý chủ
biên. Các tác giả đã tiếp cận về tính thống nhất cũng như các điều kiện bảo đảm tính
thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam từ yêu cầu và thực trạng bảo đảm tính
thống nhất; các giải pháp nâng cao hiệu quả của việc bảo đảm tính thống nhất của
hệ thống pháp luật và so sánh với việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp
luật một số nước.
Cuốn sách đã luận giải về khái niệm hệ thống pháp luật, tính thống nhất của
hệ thống pháp luật và phân biệt với tính hợp hiến, hợp pháp. Tác giả đã khẳng định
trong mối quan hệ giữa tính thống nhất với tính hợp hiến, hợp pháp cho thấy tính
thống nhất đặt ra đối với hệ thống pháp luật còn tính hợp hiến và hợp pháp chỉ đặt
ra với các văn bản QPPL, các quy phạm pháp luật cụ thể. Tôi cho rằng quan niệm

12
này chưa thực sự thuyết phục bởi lẽ tính thống nhất không chỉ là tiêu chí để đánh
giá sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật mà còn là tiêu chí để đánh giá chất lượng
của văn bản QPPL. Nội dung của văn bản QPPL không chỉ đáp ứng về tính hợp
hiến, hợp pháp mà còn đảm bảo tính thống nhất trong nội tại văn bản đó. Sự thống
nhất này biểu hiện thống nhất giữa hình thức và nội dung, thống nhất giữa các quy
phạm pháp luật với nhau. Vì vậy, tính thống nhất không chỉ bao trùm tính hợp hiến,

hợp pháp như cuốn sách khẳng định mà chúng còn đan xen vào nhau tạo nên một
chỉnh thể logic, chặt chẽ.
Tuy còn có nhiều quan niệm về tính thống nhất, nhưng cuốn sách có giá trị
sâu sắc trong việc tiếp cận tính thống nhất theo nghĩa rộng để từ đó luận giải khá
đầy đủ thực trạng việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam
hiện nay. Từ việc đánh giá thực trạng của hệ thống pháp luật, các tác giả đã đề xuất
những giải pháp bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật trong đó có giải
pháp nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian tới.
1.2. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT, KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.2.1. Các giáo trình luật học
Có thể nói, các giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Trường Đại học
Luật Hà Nội và Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Khoa Luật,
Đại học quốc gia Hà Nội chỉ đề cập đến khái niệm văn bản QPPL - hình thức pháp
luật. Tuy nhiên, khái niệm văn bản QPPL trong giáo trình của hai cơ sở có một số
điểm khác nhau. giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Khoa Luật,
Đại học Quốc gia Hà Nội có đưa ra những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL: là
hình thức thể hiện cơ bản của các quyết định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
(hoặc cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyền; ban hành theo trình tự và dưới hình
thức nhất định; trong đó đề ra những quy tắc xử sự chung hoặc sửa đổi, đình chỉ
hiệu lực, bãi bỏ những quy phạm hiện hành hoặc thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng.
Còn giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Trường Đại học Luật Hà Nội
cho rằng văn bản QPPL là hình thức pháp luật thể hiện dưới dạng văn bản có chứa

13
đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự,
thủ tục và hình thức luật định, được nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử dụng
nhiều lần trong cuộc sống.
Như vậy, các giáo trình đều có sự thống nhất khi khẳng định văn bản QPPL
do các chủ thể có thẩm quyền ban hành, theo trình tự, thủ tục và hình thức pháp luật

quy định và quan trọng nhất là nội dung của văn bản đó phải là quy tắc xử sự chung.
Tôi cho ràng nội dung văn bản QPPL là quy tắc xử sự chung vẫn chưa bao quát
được toàn bộ nội dung của văn bản QPPL. Vì ngoài quy tắc xử sự chung là tế bào
của văn bản QPPL, nội dung của văn bản QPPL còn có những quy phạm khác như
quy phạm nguyên tắc, quy phạm giải thích…
Trực tiếp đề cập đến hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có Giáo
trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường đại học Luật Hà Nội. Giáo trình đã
dành một chương riêng đề cập đến hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản. Tuy nhiên,
Giáo trình này tiếp cận kiểm tra và xử lý rộng hơn so với nội dung luận án. Kiểm tra
và xử lý được xem xét, phân tích với đối tượng là văn bản pháp luật bao gồm cả văn
bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật. Những vấn đề cơ bản nhất về kiểm tra văn
bản pháp luật như khái niệm, nguyên tắc, phương thức kiểm tra; thẩm quyền và
nghiệp vụ kiểm tra văn bản pháp luật được đề cập khá cụ thể. Ngoài ra, giáo trình
này còn phân tích và lý giải khá sâu sắc về hoạt động xử lý văn bản pháp luật như
khái niệm, các dạng khiếm khuyết của văn bản pháp luật, thẩm quyền và biện pháp
xử lý đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết. Dù tiếp cận hoạt động kiểm tra và xử
lý văn bản pháp luật nói chung nhưng nội dung của giáo trình này đã đem lại ý
nghĩa thiết thực để luận giải về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.
1.2.2. Các sách và đề tài nghiên cứu
Cuốn sách Cải cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hành
chính ở Trung Quốc của tác giả Meng Sheng do Đinh Văn Minh và Nguyễn Văn
Toàn biên dịch đã đề cập những kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc đánh giá
tính hợp pháp, tính đúng đắn của một văn bản cũng như một việc làm của cơ quan
hành chính. Cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của văn bản hành chính được tác giả
phân tích cụ thể, sâu sắc với xuất phát điểm từ mối quan hệ giữa nền hành chính

14
Trung Quốc với công chúng để luận giải về các cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên
ngoài và tự kiểm tra đối với văn bản hành chính; các hình thức pháp lý của kiểm tra
văn bản hành chính; cải cách cơ chế kiểm tra văn bản hành chính từ cách tiếp cận

mới về đối tượng của hoạt động kiểm tra, cải cách cơ chế kiểm tra không mang tính
tố tụng với văn bản hành chính đến cải cách về tố tụng hành chính trong đó nhấn
mạnh vai trò, phạm vi và đối tượng kiểm tra của Tòa án hành chính Trung Quốc.
Khái niệm văn bản hành chính mà cuốn sách đề cập được hiểu bao gồm ba nhóm
văn bản QPPL, văn bản cá biệt và hợp đồng hành chính. Tuy có quan niệm khác
nhau về thuật ngữ văn bản hành chính giữa Việt Nam và Trung Quốc nhưng cuốn
sách vẫn có giá trị tham khảo rất bổ ích và liên quan đến đề tài của luận án.
Trong quá trình triển khai thực hiện luận án, tôi đã tham khảo cuốn sách
Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp của Martine Lombard, Giáo sư Trường
Đại học Tổng hợp Panthéon-Assas và Gilles Dumont (Paris II), Giáo sư Trường Đại
học Luật và Kinh tế Limoges, do Nxb Tư pháp phát hành năm 2007. Cuốn sách là
tài liệu đầy đủ và chi tiết nhất về sự hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật
hành chính của Cộng hòa Pháp. Cuốn sách đã lý giải về nguồn luật và trật tự thứ
bậc giữa các nguồn của pháp luật hành chính đến cơ chế kiểm tra sự tuân thủ trật tự
thứ bậc đó… Tại Chương I, cuốn sách đã luận giải rất chi tiết về nguồn luật gồm
các quy phạm hiến định, quy phạm pháp luật quốc tế và pháp luật của Liên minh
châu Âu, các quy phạm có tính chất án lệ, luật và văn bản dưới luật, pháp lệnh và
thông tư có hiệu lực thi hành bắt buộc. Trong quá trình phân tích về từng loại nguồn
luật, cuốn sách đã tiếp cận từ cách hiểu, bản chất, trật tự pháp lý và nhất là đưa ra
những tiêu chí để kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến; về sự phù hợp của quyết định
hành chính với quy định của điều ước quốc tế; cơ chế kiểm tra, giám sát của Tham
chính viện đối với pháp lệnh và điều kiện về tính hợp pháp của thông tư có hiệu lực
thi hành bắt buộc. Có thể nói, đây là những nội dung thực sự có ý nghĩa khi nghiên
cứu dưới góc độ so sánh về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, cụ thể là về tiêu chí để
xem xét tính hợp pháp của văn bản QPPL.
Trực tiếp nghiên cứu về xử lý văn bản khiếm khuyết còn có cuốn sách Xử lý
văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết của TS. Nguyễn Thế Quyền.

15
Cuốn sách đã đề cập khá tổng thể về những khía cạnh liên quan đến hoạt động xử lý

văn bản quản lý hành chính. Tác giả đã lý giải về khái niệm văn bản quản lý hành
chính nhà nước, về các văn bản quản lý hành chính nhà nước thuộc diện xử lý, khái
niệm xử lý và hình thức, ngôn ngữ của văn bản xử lý văn bản quản lý hành chính
nhà nước khiếm khuyết. Tuy nhiên, cuốn sách đề cập việc xử lý văn bản quản lý
hành chính nhà nước với nhiều loại văn bản bao gồm văn bản QPPL, văn bản áp
dụng pháp luật và văn bản hành chính thông thường nhưng chưa làm nổi bật được
sự khác biệt về xử lý đối với từng nhóm văn bản với nhau. Rất tiếc nhiều vấn đề
liên quan trực tiếp đến hoạt động xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm
khuyết nhưng chưa được tác giả đề cập sâu trong cuốn sách như thẩm quyền, thủ
tục và biện pháp xử lý. Mặc dù vậy, nội dung cuốn sách vẫn có giá trị trong việc gợi
mở một số vấn đề cần tiếp tục được nghiên cứu và làm sâu sắc thêm dưới góc độ
khoa học pháp lý.
Sau khi có Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Ban hành văn bản QPPL
năm 2002, cuốn sách Bình luận Luật Ban hành văn bản QPPL với sự hỗ trợ của
Văn phòng UNDP, dự án VIE 02/015 đã được Nxb Tư pháp phát hành. Cuốn sách
đã bình luận khá cụ thể những quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL với mục
đích làm rõ ý tưởng, tinh thần của nhà soạn thảo nhằm triển khai thực thi đúng đắn
và có hiệu quả quy định của Luật trong thực tiễn. Cuốn sách có nhiều nội dung liên
quan chặt chẽ và trực tiếp đến đề tài của luận án như khái niệm văn bản QPPL;
kiểm tra, giám sát và xử lý đối với văn bản QPPL sai trái. Về khái niệm và các dấu
hiệu đặc trưng của văn bản QPPL, các tác giả của cuốn sách cho rằng dấu hiệu quan
trọng nhất để nhận biết một văn bản QPPL đó là văn bản đó có chứa quy phạm pháp
luật. Văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật thì mới tuân thủ thẩm quyền, trình
tự, thủ tục và hình thức Luật định. Có thể nói, đây là quan điểm khá nhất quán giữa
các nhà khoa học pháp lý và người soạn thảo. Ngoài ra, các tác giả của cuốn sách
cũng bình luận thuyết phục về hoạt động giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.
Các tác giả cho rằng giám sát, kiểm tra văn bản QPPL đều là sự xem xét, đánh giá
hình thức và nội dung văn bản để kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống
nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật. Tuy hoạt động kiểm tra mới chỉ

16
được xem xét, đánh giá về tính hợp pháp còn tính hợp lý chưa được đề cập đến
trong cuốn sách nhưng những nội dung này thực sự có ý nghĩa khi triển khai nghiên
cứu hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay.
Cuốn sách mang tính nghiệp vụ và có giá trị ứng dụng cao đó là cuốn Sổ tay
kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản QPPL do nhóm chuyên
gia (bao gồm một số chuyên gia độc lập và một số chuyên gia của Bộ Tư pháp) thực
hiện soạn thảo và biên tập, NxbTư pháp phát hành năm 2011. Mặc dù cuốn sổ tay
đề cập đến nhiều vấn đề tương đối trừu tượng, cập nhật nhiều kiến thức, kinh
nghiệm quốc tế mới về xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật mà không có nội
dung về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL sau khi được ban hành nhưng khá nhiều nội
dung có giá trị là nền tảng để tác giả luận án bàn luận cũng như lý giải sâu sắc hơn,
lôgic hơn về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, có thể kể đến như tiêu chí
chung của một văn bản QPPL tốt; nội dung của thẩm định dự thảo văn bản QPPL…
Kỷ yếu hội thảo quốc tế về bảo hiến là cuốn sách đã tập hợp đầy đủ các báo
cáo tham luận của của các chuyên gia Việt Nam và quốc tế được trình bày tại hội
thảo. Hội thảo quốc tế về bảo hiến do Dự án hỗ trợ cải cách pháp luật và tư pháp
Việt Nam, Văn phòng hỗ trợ dự án chung phối hợp với Văn phòng Quốc hội tổ
chức. Cuốn sách này là một trong những đóng góp của các nhà khoa học luật nhằm
xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng thiết chế bảo hiến phù hợp ở Việt
Nam. Tuy nội dung cuốn sách không nghiên cứu trực tiếp về kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL nhưng từ những cơ sở lý luận về thiết chế bảo hiến nhưng những nghiên
cứu này đã gợi mở cho nghiên cứu sinh tiếp cận về cơ chế kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL ngoài hệ thống. Nếu như thiết chế bảo hiến bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp
thì thiết chế Tòa án hành chính lại bảo vệ tính hợp pháp của văn bản QPPL do cơ
quan nhà nước cấp trên ban hành, bảo đảm hệ thống văn bản QPPL không chỉ hợp
hiến mà còn hợp pháp, thống nhất và đồng bộ. Trong các báo cáo tham luận, bài
viết Tính hợp hiến và hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật của TS. Bùi Thị
Đào đã luận giải rất cụ thể và xác đáng về các biểu hiện của tính hợp pháp, tính hợp
hiến là tiền đề và cơ sở quan trọng để Tòa hiến pháp ra phán quyết đối với văn bản

QPPL. Đây cũng là nội dung mà luận án nghiên cứu bởi vì muốn kiểm tra và xử lý

17
đối với văn bản QPPL phải có tiêu chí để nhận biết văn bản QPPL hợp hiến, hợp
pháp. Tất nhiên, nội dung của cuốn sách chỉ liên quan đến một vài khía cạnh của
luận án.
Tìm hiểu trực tiếp về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, chúng tôi
có dịp tham khảo một số công trình nghiên cứu khoa học về đề tài này. Năm 2004,
Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp đã triển khai nghiên cứu đề tài "Cơ chế kiểm tra
văn bản QPPL - thực trạng và giải pháp hoàn thiện" làm cơ sở khoa học cho hoạt
động kiểm tra văn bản QPPL được tiến hành trên thực tế. Đề tài đã nghiên cứu khá
sâu sắc về khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra văn bản QPPL với
một số khái niệm tương tự để khẳng định kiểm tra văn bản QPPL có những dấu hiệu
đặc thù; phân tích về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL và mục đích, ý nghĩa của việc
hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian tới. Có thể nói, đây là đề
tài nghiên cứu khoa học đầu tiên về cơ sở lý luận kiểm tra văn bản QPPL cũng như
đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp hữu hiệu để hoàn thiện cơ chế kiểm tra
văn bản QPPL. Tuy nhiên, đề tài chỉ giới hạn trong phạm vi cơ chế kiểm tra văn bản
QPPL mà không đề cập đến hoạt động xử lý văn bản QPPL.
Năm 2010, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường Kiểm tra, rà soát, xử lý,
hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật với mã số LH-09-08/ĐHL-HN do TS.
Bùi Thị Đào làm chủ nhiệm. Đề tài được nhóm tác giả nghiên cứu công phu với
cách tiếp cận khái niệm kiểm tra rất rộng bao gồm cả kiểm tra trước (thẩm định,
thẩm tra) và kiểm tra sau khi văn bản được ban hành. Đồng thời khái niệm kiểm tra
mà đề tài tiếp cận còn được hiểu theo nghĩa rộng bao gồm cả hoạt động giám sát
của cơ quan quyền lực Nhà nước và hoạt động kiểm tra của cơ quan hành chính.
Ngoài ra, đề tài còn nghiên cứu về hoạt động rà soát, xử lý và hệ thống hóa văn bản
QPPL theo hướng các hoạt động này tuy có nét khác biệt song cùng chung mục đích
hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành.
1.2.3. Luận án, luận văn và các bài báo

TS. Bùi Thị Đào đã bảo vệ thành công luận án tiến sĩ với đề tài "Tính hợp
pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính". Luận án đã đi sâu phân tích các

18
tiêu chí về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính để từ đó khẳng định
tính hợp pháp và hợp lý luôn có mối quan hệ biện chứng với nhau, làm tiền đề cho
nhau. Tác giả đã tiếp cận khái niệm quyết định hành chính bao gồm hai loại quyết
định hành chính quy phạm pháp luật và quyết định hành chính áp dụng pháp luật
(cá biệt). Vì vậy khi đưa ra những tiêu chuẩn về tính hợp pháp và tính hợp lý của
quyết định hành chính ngoài những điểm chung giống nhau, mỗi nhóm quyết định
hành chính lại có tiêu chuẩn đặc thù về tính hợp pháp và tính hợp lý (với quyết định
hành chính cá biệt phải được ban hành đúng thời hạn…).
Nghiên cứu những vấn đề tổng quan về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
còn có luận văn thạc sĩ của Trương Thị Phương Lan với tên gọi "Kiểm tra và xử lý
văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện
nay", Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007. Luận văn lý giải khá cơ bản
về lý luận, thực trạng và giải pháp cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
nhưng chỉ giới hạn với những văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành.
Cho đến nay, khái niệm văn bản QPPL vẫn chưa có quan điểm thống nhất
và vẫn là đề tài được bàn luận trên nhiều diễn đàn. Khi lý giải về đối tượng của hoạt
động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, tôi có điều kiện tham khảo những bài viết
của một số tác giả bàn về khái niệm văn bản QPPL. Điển hình như bài viết của TS.
Nguyễn Cửu Việt Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nhà nước và
pháp luật, số 11, và Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp, số 4. Tác giả đã phê phán cách định nghĩa của pháp luật hiện hành
"văn bản quy phạm pháp luật là văn bản" cho rằng đó là cách diễn nôm trong định
nghĩa và đưa ra cách định nghĩa "văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức ghi
nhận kết quả sự thể hiện ý chí của các chủ thể có thẩm quyền…".
Bài viết Văn bản quy phạm pháp luật và quy định của luật thực định Việt
Nam về văn bản quy phạm pháp luật của TS. Nguyễn Minh Đoan đăng trên tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 7 năm 2010 đã khẳng định hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản
nhất của văn bản QPPL là luôn gắn liền với Nhà nước (do Nhà nước ban hành và
bảo đảm thực hiện) và có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt
buộc chung). Theo tác giả những dấu hiệu khác của văn bản QPPL như thủ tục,

19
trình tự ban hành và hình thức của văn bản tuân theo quy định pháp luật là những
dấu hiệu không phải là những dấu hiệu quan trọng và bắt buộc. Vì vậy, tác giả cho
rằng Luật ban hành văn bản QPPL chỉ cần định nghĩa văn bản QPPL với hai dấu
hiệu bắt buộc như gắn liền với Nhà nước và có chứa đựng quy tắc xử sự chung là đủ.
Năm 2011, GS.TS. Phạm Hồng Thái đã thể hiện quan điểm của mình trong
bài viết "Văn bản quy phạm pháp luật và pháp luật về văn bản quy phạm pháp
luật", Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7 (232). Trong đó bài viết đã chỉ ra những
điểm bất cập của pháp luật hiện hành về văn bản QPPL, là một trong những nguyên
nhân làm ảnh hưởng đến chất lượng văn bản QPPL và chất lượng hệ thống pháp
luật. Từ đó tác giả đã đề xuất những giải pháp có ý nghĩa nhằm nhận diện chính xác
văn bản QPPL hiện nay.
Đối với tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp luật
nói chung và văn bản QPPL nói riêng đã được PGS.TS. Vũ Thư bàn luận trong bài
viết Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý khiếm
khuyết của nó, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 1, năm 2003. Tác giả đã phân tích
rất sâu sắc và cụ thể về các biểu hiện tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp
luật để từ đó thấy được giữa tính hợp pháp và tính hợp lý luôn có mối quan hệ chặt
chẽ với nhau, trong hợp pháp đã có hợp lý và ngược lại. Đồng thời bài viết còn bình
luận khá lôgic, rõ ràng về từng biện pháp xử lý đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết.
Về các biện pháp xử lý, tôi được tiếp cận với khá nhiều bài viết có giá trị
của tác giả Bùi Thị Đào như "Về bãi bỏ và hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật" tạp
chí Luật học, số 5/2001, Văn bản quy phạm trái pháp luật và xử lí văn bản quy
phạm trái pháp luật, Tạp chí Luật học, số 10/2007. Tác giả phân tích khái niệm văn
bản quy phạm trái pháp luật, các trường hợp cụ thể, thẩm quyền và hình thức xử lí.

Bài viết đi sâu phân tích một số khía cạnh của trường hợp văn bản quy phạm có nội
dung trái pháp luật.
TS. Nguyễn Quốc Hoàn còn có bài viết "Xử lý văn bản quy phạm pháp luật
trái pháp luật, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10/2001. Bài viết đã phân
tích cơ sở để xác định tính trái pháp luật của văn bản QPPL đó là phải xuất phát từ
chính khái niệm văn bản QPPL để từ đó khẳng định tính trái pháp luật của văn bản

20
QPPL được xem xét ở ba góc độ: về thẩm quyền ban hành; nội dung trái với văn
bản QPPL của cơ quan cấp trên; nội dung không phù hợp với hình thức của văn
bản. Tác giả đã bước đầu khẳng định văn bản QPPL có tính trái pháp luật thì sẽ bị
xử lý và chia thành hai trường hợp cụ thể để xử lý đó là khi văn bản QPPL đã được
ban hành và công bố nhưng chưa có hiệu lực và khi văn bản QPPL đã phát sinh hiệu
lực. Trong trường hợp văn bản QPPL chưa phát sinh hiệu lực cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ra quyết định đình chỉ việc thi hành và yêu cầu cơ quan soạn thảo sửa
đổi, bổ sung, nếu đã có hiệu lực thì cơ quan có thẩm quyền ra quyết định định hủy
bỏ và khắc phục hậu quả pháp lý. Tuy nhiên, bài viết chưa đề cập đến thẩm quyền,
thủ tục và các biện pháp xử lý như sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ…
TS. Hoàng Thị Ngân với bài viết Trách nhiệm về ban hành văn bản quy
phạm pháp luật sai trái, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 5, năm 2003. Tác giả đã
đề cập bàn luận về một vấn đề khá nhạy cảm và khó thực hiện trong bối cảnh của
Việt Nam lúc đó cũng như hiện nay đó là trách nhiệm của người ban hành văn bản
QPPL sai trái. Bài viết khẳng định, cơ quan ban hành cũng như cơ quan tham mưu
soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản QPPL sai trái sẽ phải chịu trách nhiệm kỷ
luật thậm chí trách nhiệm hình sự nếu gây hậu quả nghiêm trọng.
Ngoài ra, còn có những bài viết khác liên quan đến nội dung luận án của
các tạp chí Luật học, Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luật
Ở những khía cạnh khác nhau, việc nghiên cứu về hoạt động kiểm tra và xử
lý văn bản QPPL đã được các tác giả trên đây đề cập đến nhưng mới chỉ dừng lại ở
từng nội dung cụ thể mà không có điều kiện để giải quyết toàn diện và sâu sắc về

mọi khía cạnh của kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.Vì vậy, nghiên cứu một cách
chuyên sâu hơn, đầy đủ, toàn diện và có hệ thống hơn về hoạt động kiểm tra và xử
lý văn bản quy phạm pháp ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay là thực sự cần thiết.

21
Chương 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

2.1. VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
2.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội, ra đời, tồn tại và phát
triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật thiết
với nhau. Nhà nước không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngược lại pháp luật chỉ
hình thành, phát triển và phát huy hiệu quả bằng con đường nhà nước. Pháp luật
luôn là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nước quản lý xã hội một cách phù hợp với lợi
ích của Nhà nước và của toàn xã hội. Pháp luật do Nhà nước ban hành được tồn tại
dưới những hình thức nhất định, trong đó văn bản QPPL được coi là hình thức pháp
luật cơ bản và tiến bộ nhất.
Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn triển khai hoạt động
xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểm
chưa được hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nổi. Vì vậy, việc nghiên
cứu để hiểu rõ khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong
quá trình xây dựng, ban hành và đặc biệt trong quá trình kiểm tra, xử lý nhằm hoàn
thiện chúng. Khi tiến hành hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, các chủ thể
phải xác định, nhận diện chính xác văn bản QPPL, phân biệt nó với những văn bản
áp dụng pháp luật và văn bản hành chính nhằm thực hiện có hiệu quả hoạt động này.
Trước hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định của
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban

hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ
tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có

22
quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo
đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [73].
Định nghĩa của Luật đã nêu được những dấu hiệu đặc trưng của văn bản
QPPL như do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành;
hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật; có nội dung là quy tắc xử sự
chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và có mục
đích để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Tuy nhiên, trong các dấu hiệu này, chứa
đựng quy tắc xử sự chung được coi là dấu hiệu bản chất nhất, khác biệt nhất khi so
sánh với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng. Tuy nhiên,
nếu nội dung văn bản QPPL chỉ chứa đựng quy tắc xử sự chung thì chưa đầy đủ bởi
trên thực tế cũng như trong nội dung của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008,
văn bản QPPL không chỉ chứa đựng quy tắc xử sự chung mà còn có những nguyên
tắc, định hướng, mục đích pháp luật. Tất nhiên, quy tắc xử sự chung được coi là tế
bào của pháp luật nhưng ngược lại pháp luật không chỉ là quy tắc xử sự chung. Đây
chính là lý do dẫn đến sự khó khăn cho người xây dựng, ban hành cũng như kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL khi phải nhận diện chính xác đối tượng để thực hiện nhiệm
vụ trên thực tế.
Từ phân tích trên đây, để hiểu rộng và đầy đủ hơn về văn bản QPPL, ta nên
định nghĩa như sau: Văn bản QPPL là một hình thức văn bản do cơ quan nhà nước
có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện theo trình tự, thủ tục, hình thức luật
định, trong đó có quy phạm pháp luật, thể hiện ý chí của Nhà nước, có hiệu lực bắt
buộc chung và được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống.
Khi thực hiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, người có trách
nhiệm cần dựa vào những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL sau đây để nhận
diện chính xác đối tượng kiểm tra:

Một là, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và
bảo đảm thực hiện. Như vậy, dấu hiệu đầu tiên để khẳng định văn bản QPPL là văn
bản đó phải được ban hành bởi những cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm:
Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối

23
cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND các cấp, UBND các cấp. Ngoài ra, theo
quy định của pháp luật văn bản QPPL còn được ban hành bởi cơ quan trung ương
của tổ chức chính trị, xã hội phối hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ.
Trước đây, Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 đã trao quyền ban hành
văn bản QPPL cho Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ. Đến năm 2002, Luật năm
1996 được sửa đổi, bổ sung trong đó trao quyền cho Chánh án Tòa án nhân dân tối
cao ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư là văn bản QPPL và bỏ đi thẩm quyền của
Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ trên cơ sở các quy định của Hiến pháp 1992
(được sửa đổi năm 2001). Hiện nay, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 cũng
có một số quy định thay đổi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Theo đó, Luật đã
loại bớt một số loại văn bản QPPL trước đây do một số chủ thể ban hành với mục
đích đơn giản hóa hình thức như: nghị quyết của Chính phủ; chỉ thị của Thủ tướng
Chính phủ; quyết định, chỉ thị của chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng
Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Như
vậy, hiện nay những văn bản này chỉ còn được ban hành với tư cách văn bản áp
dụng pháp luật. Bên cạnh đó, Luật quy định thêm thẩm quyền ban hành văn bản
QPPL cho Tổng kiểm toán Nhà nước phù hợp với Luật Kiểm toán Nhà nước được
Quốc hội ban hành năm 2005.
Với đặc điểm này cho thấy, không phải cơ quan nhà nước, cá nhân nào
cũng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn
bản QPPL và phân biệt nó với văn bản được ban hành bởi những chủ thể không có
thẩm quyền. Ví dụ: Quyết định của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; quyết

định, chỉ thị được ban hành bởi Chủ tịch UBND các cấp; hoặc quyết định do các cơ
quan quản lý chuyên môn ở địa phương giúp việc cho UBND (sở, phòng, ban)…
đều không là văn bản QPPL.
Khi văn bản QPPL được ban hành, Nhà nước sử dụng nhiều biện pháp,
công cụ khác nhau để bảo đảm cho văn bản QPPL được tuân thủ nghiêm chỉnh trên
thực tế như: biện pháp phổ biến, tuyên truyền; biện pháp kinh tế; biện pháp tổ chức,
hành chính, biện pháp cưỡng chế…

24
Hai là, văn bản QPPL có nội dung là quy phạm pháp luật, có tính chất bắt
buộc chung. Nội dung là quy phạm pháp luật được coi là đặc tính nổi trội của văn
bản QPPL, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản QPPL
với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng. Quy phạm là danh từ
gốc Hán có nghĩa đen là khuôn thước, tức là mực thước, khuôn mẫu. Như vậy, danh từ
quy phạm dùng để chỉ "cái khuôn, cái mẫu, cái thước mà người ta nói và làm theo"
[41, tr. 17] và quy tắc (phép tắc). Theo nghĩa hẹp, quy phạm pháp luật là khuôn mẫu
xử sự được hợp pháp hóa để điều chỉnh hành vi của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Có nghĩa quy phạm pháp luật hiểu theo nghĩa hẹp chỉ là quy tắc xử sự chung.
Pháp luật hiểu theo nghĩa rộng là tổng thể quy tắc xử sự và các nguyên tắc,
định hướng, mục đích pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành và bảo đảm thực
hiện, thể hiện ý chí của Nhà nước, nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Nguyên
tắc pháp luật là những tư tưởng chỉ đạo cho việc xây dựng, thực hiện và áp dụng
pháp luật. Nguyên tắc pháp luật khác với quy tắc xử sự ở tính khái quát, không quy
định cho một trường hợp cụ thể mà tạo ra nền tảng, cơ sở có tính định hướng xuyên
suốt để cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra quy tắc xử sự chung. Trong văn bản
QPPL cụ thể, nguyên tắc pháp luật được gọi tên là quy phạm tuyên bố [110, tr. 299]
hay quy phạm nguyên tắc thường được quy định trong chương 1 "những quy định
chung" của văn bản QPPL.
Định hướng pháp luật cũng là nội dung của văn bản QPPL. Xét dưới góc độ
tính khái quát và tính cụ thể của quy phạm pháp luật thì định hướng pháp luật đứng

ở vị trí trung gian giữa nguyên tắc và quy phạm pháp luật cụ thể. Định hướng thể
hiện các quan điểm, chính sách của nhà nước về những vấn đề quan trọng cần được
triển khai thực hiện trong một thời gian tương đối dài. Thực tế, định hướng pháp
luật được biểu hiện thông qua chủ trương, chính sách của Nhà nước.
Ngoài ra, mục đích pháp luật cũng có thể được thể hiện trong văn bản
QPPL. Mục đích pháp luật chính là mục tiêu bảo đảm sự an toàn, công lý và lợi ích.
Việc xác định các mục đích rất cần được coi trọng vì các mục đích pháp luật luôn là
yếu tố quan trọng phản ánh nội dung và là tiêu chí để đánh giá giá trị của pháp luật.
Thực ra, suy đến cùng những tư tưởng, quan điểm chỉ đạo, chủ trương, chính sách

25
pháp luật và mục đích pháp luật chính là các quy phạm pháp luật "đặc biệt". Đặc
biệt bởi vì những quy phạm pháp luật này không điều chỉnh trực tiếp hành vi của
con người, tức là không đặt ra quy định cấm đoán, bắt buộc hay trao quyền mà là cơ
sở định hướng để cơ quan nhà nước đặt ra quy tắc xử sự chung đó. Như vậy, nội
dung của văn bản QPPL không chỉ là quy tắc xử sự mà còn chứa đựng những
nguyên tắc, định hướng và mục đích của pháp luật.
Vì văn bản QPPL chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản QPPL luôn
có tính chất bắt buộc chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống. Tính bắt
buộc chung của văn bản QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào
điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản QPPL quy định. văn bản QPPL không đặt ra quy
định cho đối tượng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tượng khái quát, trừu
tượng (mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng) như công dân, tổ chức xã hội, các
Chủ tịch tỉnh, doanh nghiệp, người có công với cách mạng Đây là điểm khác biệt
so với văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tượng thi hành của văn bản này luôn xác
định, cụ thể. Cần lưu ý rằng, đối tượng thi hành chung khác với thuộc tính "nhiều
đối tượng". Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tượng trong cùng khoảng thời
gian nhưng nội dung tác động đến từng đối tượng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì
không phải là văn bản QPPL. Ví dụ, quyết định trợ cấp một lần đối với những cán
bộ, công chức nghỉ việc do sắp xếp lại tổ chức. Cũng vì tính bắt buộc chung của văn

bản QPPL mà văn bản QPPL luôn được thực hiện nhiều lần trên thực tế. Dấu hiệu
áp dụng nhiều lần được hiểu, quy phạm pháp luật luôn được các chủ thể áp dụng
pháp luật lựa chọn làm cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những
công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần. Còn
văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần. Có nghĩa văn bản
QPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài.
Tính bắt buộc chung đã ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL.
Văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương tùy
thuộc vào thẩm quyền của cơ quan ban hành cũng như nội dung của mỗi văn bản
QPPL. Thông thường, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành
có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở địa