Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa

1

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




NGUYỄN THỊ MAI HƢƠNG







KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HOÁ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT










Hà Nội - 2010


2

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




NGUYỄN THỊ MAI HƢƠNG

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HOÁ





Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01






LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT


Người hướng dẫn khoa học: TS Vũ Trọng Hách





Hà Nội - 2010

1
MC LC
Trang
Li cam oan

Mc lc

Danh mc cỏc ch vit tt

M U
1
Chng 1- cơ sở lý luận về kiểm tra và xử lý
văn bản quy phạm pháp luật.

7
1.1 Khỏi quỏt v vn bn quy phm phỏp phỏp lut ca Hi
ng nhõn dõn v U ban nhõn dõn

7
1.2 Khỏi quỏt v kim tra v x lý vn bn quy phm phỏp
phỏp lut ca Hi ng nhõn dõn v U ban nhõn dõn

15
1.3. Quy nh ca phỏp lut hin hnh v kim tra vn bn
quy phm phỏp lut

23
1.4. Cỏc quy nh v x lý vn bn quy phm phỏp lut ca
Hi ng nhõn dõn v U ban nhõn dõn

39
Chng 2- thực trạng kiểm tra và xử lý văn
bản quy phạm pháp luật của hội đồng
nhân dân và uỷ ban nhân dân trên địa bàn
tỉnh thanh hoá



50
2.1 Thc tin cụng tỏc kim tra v x lý vn bn quy phm
phỏp lut ca Hi ng nhõn dõn v U ban nhõn dõn
trờn a bn tnh Thanh Hoỏ


50
2.1.1 Nhng kt qu t c trong hot ng xõy dng, ban
hnh; kim tra, x lý vn bn quy phm phỏp phỏp lut
trờn a bn tnh Thanh Hoỏ

50



2
2.1.2. Thc trng cụng tỏc kim tra v x lý vn bn quy phm
phỏp lut ca Hi ng nhõn dõn v U ban nhõn dõn
trờn a bn tnh Thanh Hoỏ

54
2.1.3. ỏnh giỏ cht lng xõy dng v ban hnh vn bn quy
phm phỏp lut ca Hi ng nhõn dõn v U ban nhõn
dõn trờn a bn tnh Thanh Hoỏ


66
2.1.4. ỏnh giỏ chung phỏp lut hin hnh v kim tra vn bn
quy phm phỏp lut ca chớnh quyn a phng

69
2.2 Nguyờn nhõn ca nhng hn ch, tn ti trong cụng tỏc
xõy dng, ban hnh; kim tra v x lý vn bn quy phm
phỏp phỏp lut trờn a bn tnh Thanh Hoỏ


78
2.2.1. Nguyờn nhõn khỏch quan
78
2.2.2. Nguyờn nhõn ch quan
80
2.3. Kinh nghim ỳc kt
86
Chng 3- giải pháp hoàn thiện hoạt động
kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật của hội đồng nhân dân và uỷ ban
nhân dân trên địa bàn tỉnh thanh hoá

88
3.1. Gii phỏp chung:
88
3.2. Gii phỏp c th:
88
3.2.1. Gii phỏp t phớa a
phng
88
3.2.2. Gii phỏp t phớa Trung ng
90
3.2.2.1. Gii phỏp hon thin phỏp lut hoc cỏc quy nh v ban
hnh, kim tra, x lý vn bn quy phm phỏp phỏp
lut

91


3
3.2.2.2. Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phương……………

93
3.2.2.3. Giải pháp bảo đảm các điều kiện thực hiện kiểm tra văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương…

96
3.2.2.4. Giải pháp về cơ chế chính sách (về tài chính, ngân sách
và các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra)…

98

3.2.2.5. Các giải pháp khác: xây dựng hệ cơ sở dữ liệu; nguồn
thông tin và các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt
động kiểm tra văn bản quy phạm pháp pháp luật………


99
KẾT LUẬN
102
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
105



















4

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND: Hội đồng nhân dân
UBND: Uỷ ban nhân dân
VBQPPL:Văn bản quy phạm pháp luật
XHCN: Xã hội chủ nghĩa
QĐ: Quyết định
NQ: Nghị quyết
VBHC: Văn bản hành chính



















5

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Điều 12 Hiến pháp năm 1992 ghi nhận: “ Nhà nước quản lý xã hội bằng
pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”. Trong những
năm qua, cùng với những thành tựu trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ
quốc, xây dựng chính quyền nhân dân, chúng ta đã đạt được nhiều thành tựu
quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật. Trên thực tế, một hệ thống
pháp luật mới đã từng bước hình thành, hoàn thiện, trở thành động lực mạnh
mẽ cho những thay đổi tích cực diễn ra trên đất nước ta. Pháp luật đang thực
sự phục vụ công cuộc đổi mới sâu sắc, toàn diện, góp phần quan trọng vào sự
hình thành và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Góp phần giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy
các quyền tự do, dân chủ của công dân.
Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam
đặt ra nhiều nhiệm vụ quan trọng, cấp bách, trong đó có nhiệm vụ xây dựng
hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, công khai, dân chủ và là
cơ sở bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động trong khuôn khổ
pháp luật.
Trong bối cảnh chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải cách
mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp,
nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý
nhà nước. Các cấp chính quyền địa phương đang sử dụng pháp luật như một
công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển. Văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương ban hành cũng đã và đang phục vụ đắc
lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế- xã hội ở địa phương.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004, Luật ban hành văn bản quy


6

phạm pháp luật năm 2008 thì Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp
được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, hình thức, trình
tự, thủ tục luật định để thực hiện việc quản lý nhà nước ở địa phương.
Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đã rất quan tâm tới việc
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, các văn
bản này được ban hành chủ yếu để cụ thể hoá và thực hiện những quy định
của các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở Trung ương cho
phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương hoặc quy định những vấn đề mà
chính quyền địa phương được ủy quyền ban hành. Tuy nhiên, trong quá trình
ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ở nơi này hay nơi khác chính quyền
các cấp vẫn còn ban hành văn bản trái pháp luật, sai về thể thức và kỹ thuật
trình bày văn bản, vi phạm thẩm quyền ban hành văn bản…
Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các văn
bản quy phạm pháp luật, trước hết là các văn bản quy phạm pháp luật do các
bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp ban
hành, bảo đảm văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương
tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong
những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền.
Nhận thức được tính thời sự, cấp bách của vấn đề nên tác giả đã chọn đề
tài: “ Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá” cho luận văn thạc sĩ
của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Ở nước ta hiện nay, vấn đề văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành
chính, quyết định quản lý nhà nước đang được nhiều nhà khoa học (luật học,


7
hành chính học, ngôn ngữ học. . . ) quan tâm và đã có nhiều công trình nghiên

cứu khác của những vấn đề này, như:
- Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân dân
về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ” , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,
(số 12/2005), tr. 25.
- Phạm Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai
trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số 14, tháng
6/2006), tr. 20.
- Uông Chu Lưu (Chủ biên 2005), Bình luận Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp.
- Nguyễn Công Long (2005), Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận
văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công.
- TS. Nguyễn Thế Quyền (2005), “ Hiệu lực của văn bản pháp luật
những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Luật học, (số 2/2005), tr.31.
- Đinh Dũng Sỹ. “Thực trạng và giải pháp khắc phục vấn đề “Luật
khung” ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số tháng 4/2006), tr. 27.
- PGS.TS. Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tr.77, NXB Công an nhân
dân, Hà Nội.
- Hà Quang Thanh (2000), Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý
nhà nước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Luận văn Thạc sĩ Quản
lý nhà nước.
- PTS. Lưu Kiếm Thanh (1999), Hớng dẫn soạn thảo văn bản quản lý
hành chính nhà nước, Nhà xuất bản Thống kê.


8
Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên
các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý Nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp
chí Luật học

Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn
bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước. Tuy nhiên chưa có
công trình nào nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề kiểm tra và xử
lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, đặc biệt là ở địa
bàn tỉnh Thanh Hoá.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài:
Xuất phát từ những quan điểm, chủ trương cải cách nền hành chính công
và kiện toàn bộ máy nhà nước, trên cơ sở những thành tựu lý luận hành chính-
luật học, từ khảo sát thực tế hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật của các cấp chính quyền địa phương tại Thanh Hoá, với mục đích
nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá. Do đó,
nội dung đề tài không tập trung đánh giá riêng hoạt động kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật, mà còn đánh giá cả hoạt động xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở đó rút ra được những ưu điểm, những
tồn tại, nguyên nhân của những tồn tại và quan trọng hơn là đề ra được các
giải pháp về hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương và đưa hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh
Hoá đi vào nề nếp, đúng pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính
khả thi trong thực tiễn.
Để thực hiện mục đích trên, tác giả tập trung thực hiện những nhiệm vụ
sau:
- Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật;


9
- Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương từ khảo sát thưc tiễn tại tỉnh Thanh

Hoá, từ đó rút ra các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết;
- Xây dựng và kiến giải các biện pháp nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu:
* Đối tượng nghiên cứu:
Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá ban hành; các hoạt động
ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân tỉnh Thanh Hoá
* Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: Địa bàn tỉnh Thanh Hoá với 27 huyện, thị xã,
thành phố trong tỉnh
- Phạm vi thời gian: 5 năm (Từ năm 2003 khi Nghị định 135/2003/NĐ-
CP của Chính Phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật được ban
hành) cho đến nay).
* Phương pháp nghiên cứu:
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của Chủ
nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về
Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng
Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân
và vì nhân dân.
Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử
dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như: các phương
pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp điều tra chọn mẫu, phương pháp


10
thống kê - so sánh, phương pháp chuyên gia trong việc thu thập và xử lý các
thông tin liên quan đến nội dung đề tài.
5. Những đóng góp mới và ý nghĩa của luận văn

Từ góc độ khoa học quản lý hành chính nhà nước, có thể xem đây là một
trong những cố gắng đầu tiên của ngành tư pháp trong nghiên cứu vấn đề
kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương một cách
chuyên sâu và toàn diện. Vì thế, luận văn:
- Có ý nghĩa thực tiễn góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
- Đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây
dựng và ban hành, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban nhân dân;
- Góp phần hoàn thiện chương trình các môn học về kỹ thuật soạn thảo
và ban hành văn bản, thẩm định và đánh giá tác động của văn bản.
6. Bố cục của luận văn
Kết cấu đề tài ngoài phần giới thiệu mở đầu, kết luận và danh mục tài
liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương:
Chương 1- Cơ sở lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật
Chương 2- Thực trạng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá
Chương 3- Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh
Than Hoá





11

CHƢƠNG 1- CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân
1.1.1.Khái niệm, các dấu hiệu đặc trƣng của văn bản quy phạm pháp
luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban hành
1.1.1.1. Khái niệm văn bản
Thuật ngữ văn bản hiện nay được hiểu và diễn giải theo nhiều cách khác
nhau. Ở góc độ ngôn ngữ học, có quan niệm cho rằng, “văn bản là giấy ghi
nội dung sự kiện”[13, tr 823].
Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích
văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và
truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng
một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các
công văn, tài liệu, giấy tờ.
Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp
lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các tổ
chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế
1.1.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật


12
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 1 Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Quốc Hội thông qua năm 1996; sửa
đổi, bổ sung năm 2002) như sau:
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước

có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong
đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội
chủ nghĩa”.
Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau:
“ Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình
thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung,
có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.
Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho văn bản quy phạm pháp luật của
các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ văn bản quy phạm
pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy
phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành.
Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung
ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền
địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân số 31/2004/QH11 được Quốc
Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như sau:


13
“Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật
này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực

trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định
hướng xã hội chủ nghĩa“.
Định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nói riêng chưa
thực sự thoả mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật, bởi vì, trên thực
tế, dù đã có định nghĩa, nhưng chúng ta thường gặp khó khăn khi xác định
một văn bản cụ thể có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không. Chính
vì thế việc phân tích các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật
là cần thiết.
1.1.1.3. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật
Nói về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân, về nguyên tắc, nó hoàn toàn là một văn bản quy phạm pháp luật
theo định nghĩa của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và điều này
đã được chính Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2002 khẳng định tại khoản 3 Điều 1, cụ thể như sau:
“ Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành
để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc Hội, Uỷ
ban thường vụ quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên; văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành
nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp:
a) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân;
b) Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân”.


14
Do vậy, văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành cũng phải
nằm trong tổng hệ thống pháp luật quốc gia. Như vậy, việc định nghĩa văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tại Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân

dân năm 2004 chỉ là một sự khẳng định lại những nội dung đã được quy định
trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2002 mà thôi [37, tr 42].
Vậy, đâu là dấu hiệu quan trọng để nhận dạng một văn bản quy phạm
pháp luật hay một văn bản “có tính quy phạm pháp luật” ?.
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
có các dấu hiệu sau đây:
- Chứa đựng “quy phạm pháp luật”
Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định văn bản
quy phạm pháp luật. Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng
“quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình
ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản
quy phạm pháp luật. Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì
việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ
tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải
được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định,
thậm chí đó là thẩm quyền hiến định.
Quy phạm pháp luật trong một văn bản quy phạm pháp luật có hai dấu
hiệu đặc trưng:
+ Có hiệu lực lâu dài và ổn định; có tính áp dụng chung, tính trừu tượng,
không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm


15
vi đối tượng ít nhiều rộng hơn hay nói cách khác là không chỉ đích danh đối
tượng thi hành.
+ Được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước, do Nhà nước
đặt ra hoặc thừa nhận buộc mọi người (cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân)
đều phải nghiêm chỉnh thi hành.

- Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định
Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận dạng
đó là văn bản quy phạm pháp luật đo cơ quan có thẩm quyền ở địa phương
ban hành theo thủ tục, trình tự luật định và bằng một hình thức văn bản nhất
định. Dấu hiệu này chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu
hiệu “chứa đựng quy phạm pháp luật”
- Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về
nội dung
+ Thẩm quyền về hình thức: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật quy định cho mỗi cơ quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn
bản nhất định, nếu việc ban hành không đúng hình thức là vi phạm thẩm
quyền. Thẩm quyền về hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân gắn với
hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đó là:
Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Nghị quyết;
Uỷ ban nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Quyết định,
Chỉ thị.
+ Thẩm quyền về nội dung:
Khác với thẩm quyền về nội dung, thẩm quyền về nội dung không được
quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà thẩm quyền về


16
nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan
trong tổ chức bộ máy nhà nước.
Theo đó thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân căn cứ vào Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân năm 2003.

Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy
định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy phạm
pháp luật khác của Chính Phủ. Cũng chính vì vậy mà ngay cả thẩm quyền đặt
ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau cũng cần
phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành.
- Được Nhà nước bảo đảm thi hành
Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện
pháp như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng
việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định
trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện
và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm.
1.1.2. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân trong quản lý Nhà nƣớc và phát triển
1.1.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật có thể điều tiết những vấn đề thực tiễn
Văn bản quy phạm pháp luật không thể làm biến mất ngay lập tức những
rác thải trên dòng sông hay tái tạo các khu rừng nhưng bằng môi trường thể
chế sẽ khuyến khích thúc đẩy mỗi con người phải hành động vì lợi ích chung,
môi trường thúc đẩy nỗ lực của những người điều hành xã hội, những công
chức, doanh nhân, những công dân sống và làm việc trong môi trường đó.
Không có pháp luật thì nhà nước không thể quản lý được xã hội. Quay trở lại
với vấn đề phân quyền cho chính quyền địa phương. Có thể nói, với những


17
vấn đề mà chính quyền trung ương khó có thể với tới thì cần phân quyền cho
địa phương để bảo đảm hiệu quả việc quản lý. Một cách hiển nhiên là, dù có
quy định chi tiết đến đâu, Quốc hội cũng như Chính phủ khó có thể quy định
các biện pháp cụ thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp với việc bảo vệ một cánh
rừng này khỏi nạn khai phá bừa bãi hoặc dòng sông kia thoát khỏi việc bị đổ

rác thải sinh hoạt và rác thải công nghiệp. Có thể do phụ thuộc nhiều vào các
quy định của cơ quan nhà nước trung ương ban hành nên nhiều chính quyền
địa phương chưa nhìn nhận đúng đắn vai trò, tầm quan trọng của các văn bản
quy phạm pháp luật do chính địa phương ban hành.
1.1.2.2. Văn bản quy phạm pháp luật thể chế hóa và bảo đảm thực hiện
các chính sách
Pháp luật là biểu hiện hoạt động của các chính sách. Pháp luật được ban
hành có thể đưa ra các biện pháp gián tiếp, thông qua việc tạo ra hành lang
pháp lý mà trong phạm vi đó, từng cá nhân đóng vai trò là động lực. Luật
pháp có thể đem lại công bằng xã hội, giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho xã
hội phát triển. Tuy nhiên, cần lưu ý là phát triển thôi chưa đủ mà còn cần phải
phát triển bền vững. Yêu cầu phát triển bền vững đặt ra cho các cơ quan ban
hành văn bản của địa phương phải có các biện pháp quản lý bảo đảm cho sự
phát triển bền vững. Điều đó có nghĩa là sẽ không chỉ khai thác cạn kiệt các
nguồn lực mà không tính các hệ quả tiếp theo và môi trường sau này. Phát
triển bền vững đòi hỏi khi đưa ra các biện pháp quản lý, nhà quản lý phải tính
đến việc bảo vệ môi trường. Thông qua các văn bản quy phạm pháp luật, địa
phương đưa ra các biện pháp để quản lý tốt các trường học, bệnh viện, xây
dựng và quản lý tốt hệ thống nước sạch, đường giao thông… Bằng các văn
bản quy phạm pháp luật, chính quyền địa phương đưa ra các biện pháp thu hút
đầu tư, khuyến khích sự phát triển của các doanh nghiệp, các cơ chế thực thi
hiệu quả.


18
1.1.2.3.Văn bản quy phạm pháp luật có thể tạo ra, phân bổ, phát huy các
nguồn lực nhằm phát triển kinh tế
Pháp luật có thể tạo điều kiện để tăng việc làm và tăng thu nhập. Pháp
luật tạo điều kiện cho các chủ sở hữu tiếp cận với các công nghệ thông tin và
thị trường, với các kỹ năng về tín dụng và quản lý, qua đó giúp họ tăng năng

suất lao động và tăng thu nhập. Trong trường hợp pháp luật thiếu hiệu quả
dẫn đến việc đất nước hay từng vùng địa phương nghèo đói và kém phát triển,
người ta gọi đó là “thể chế có vấn đề”. Đặc điểm ở các vùng nông thôn là
người dân có mức vốn thấp, hoạt động dựa vào các công nghệ có chi phí thấp
và có sẵn ở địa phương, sử dụng các công cụ làm bằng tay nhiều hơn là sử
dụng máy móc hay thiết bị hiện đại; hơn nữa, nông thôn còn có nhiều người
thất nghiệp. Các nhà soạn thảo cần phải chú ý đưa ra các biện pháp pháp lý để
mở rộng thị trường tiêu thụ hàng hóa, thị trường lao động… đồng thời phát
huy được các nguồn lực. Có thể thấy rõ pháp luật không chỉ góp phần làm ổn
định trật tự xã hội mà còn tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển.
1.1.2.4. Văn bản quy phạm pháp luật góp phần làm ổn định trật tự xã
hội, tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển
Cần phân biệt quy phạm pháp luật với các quy phạm xã hội khác. Trong
khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn
không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước, thì trái lại,
quy phạm pháp luật luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của
nhà nước. Thật vậy, có một số quy tắc xử sự mà việc không thực hiện nó gắn
liền với biện pháp cưỡng chế của cơ quan công quyền, ví dụ người lái xe đi
vào đường cấm hay vượt đèn đỏ thì cảnh sát sẽ can thiệp ngay.
Như vậy, luật pháp có một sức mạnh vô cùng to lớn và nhờ nó việc quản
lý xã hội đã đạt được những hiệu quả lớn, trong thực tế: nếu không có luật
bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân thì mọi người không có điều kiện bỏ phiếu


19
trong các cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Quy phạm đưa ra quy định
bắt buộc: người lái xe phải lái xe đi ở bên phải. Quy định mang tính bắt buộc
tuyên bố điều mà người ta bắt buộc phải làm. Tất cả các quy phạm này đều
nhằm mục đích đưa ra các chuẩn mực ứng xử, điều chỉnh các hành vi xử sự
theo mong muốn và cuối cùng là để bảo đảm thiết lập một trật tự xã hội ổn

định và phát triển bền vững …
Tóm lại, văn bản quy phạm pháp luật có vai trò vô cùng quan trọng
không chỉ quy định các giá trị mà người quản lý coi đó là giá trị cơ bản của xã
hội, không chỉ đưa ra các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại
ổn định trật tự xã hội mà còn bảo đảm cho xã hội phát triển. Chính trong ý
nghĩa này mà người soạn thảo và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của các cấp chính quyền địa phương cần chú ý đến vai trò quan trọng của
văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý và phát triển. Ngày nay, người ta
không nhấn mạnh đến yếu tố “cai trị” của nhà nước mà nhấn mạnh đến trách
nhiệm của nhà nước đối với công dân, trách nhiệm duy trì và bảo đảm cuộc
sống tốt đẹp cho từng người dân, bảo đảm các quyền và tự do cơ bản cho họ
trong một xã hội công bằng, văn minh, dân chủ. Từ trách nhiệm chung của
nhà nước, của quốc gia, mỗi cấp chính quyền địa phương có thể thấy được
trọng trách của mình. Công cụ để các cấp chính quyền địa phương thực hiện
quản lý và bảo đảm phát triển chính là pháp luật.
1.2 Khái quát về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
1.2.1.Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.2.1.1.Khái niệm kiểm tra
Theo Từ điển tiếng Việt năm 1996 do Nhà xuất bản Đà Nẵng phát hành
thì khái niệm kiểm tra, theo nghĩa chung nhất, là “xem xét tình hình thực tế để
đánh giá, nhận xét” [49,tr.1062]. Theo Thuật ngữ pháp lý do nhà xuất bản Đại


20
học Pháp phát hành, tái bản lần thứ 2 năm 1990 (Gérard Cornu chủ biên)
thuật ngữ “kiểm tra” được hiểu dưới các góc độ sau:
1. Là sự kiểm tra sự phù hợp của một quyết định, một tình trạng, một
xử sự… với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, quy phạm); là hoạt động nhằm kiểm
tra xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hoặc một văn bản có tôn trọng

hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các quy tắc được
đặt ra;
Ví dụ: kiểm tra của cơ quan hành chính: là hoạt động kiểm tra tính
đúng đắn của các văn bản của cơ quan hành chính so với các quy tắc về hình
thức và về nội dung mà các văn bản này phải tuân theo.
2. Là kiểm tra một sự việc, một hoạt động nhằm bảo đảm tính chính
xác của một sự việc hay một lời khai. Ví dụ: kiểm tra chứng minh thư nhân
dân
Hoạt động kiểm tra nói chung có nhiệm vụ cơ bản là xem xét, đánh giá
về mặt nội dung và hình thức trên cơ sở đối chiếu với các quy định pháp luật
hiện hành. Có hình thức kiểm tra đối chiếu với quy định, tức kiểm tra tính hợp
thức; có hình thức kiểm tra vượt lên trên yêu cầu kiểm tra tính hợp thức và
đồng thời xem xét cách thức mà cơ quan, đơn vị đã thực hiện để bảo đảm chất
lượng, hiệu quả của công việc (thường là kiểm tra nội bộ). Hoạt động kiểm tra
được thực hiện trong nhiều lĩnh vực và mỗi lĩnh vực có mục đích, yêu cầu
khác nhau, nội dung và phương thức thực hiện cũng khác nhau.
1.2.1.2.Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung và kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nói riêng được
coi là một trong các hoạt động “hậu kiểm’’, tức là sau khi văn bản quy phạm
pháp luật được ban hành (rà soát, giám sát, kiểm sát, kiểm tra văn bản quy


21
phạm pháp luật). Thời điểm tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
được phân biệt rõ với các hoạt động kiểm tra trước khi văn bản quy phạm
pháp luật được ban hành (thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật).
Nói đến kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (khái niệm kiểm tra ở

đây được hiểu thống nhất với quy định tại Điều 83 Luật sửa đổi, bổ sung một
số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002), theo đó
cần hiểu rằng hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện
sau khi văn bản đã được ban hành. Do đó có thể hiểu:
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động tách khỏi hoạt động
soạn thảo, ban hành văn bản. Cơ quan kiểm tra chỉ tiến hành kiểm tra sau khi
văn bản đã được ban hành, ngay cả khi văn bản đã phát sinh hiệu lực. Hoạt
động kiểm tra phải được tiến hành thường xuyên nhằm phát hiện những sai
trái của các văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời sửa chữa, khắc phục sai
trái đó. Do vậy, không phụ thuộc vào việc văn bản có dấu hiệu sai trái hay
không, cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra văn bản vẫn phải tiến hành
kiểm tra văn bản trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình.
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân là sự xem xét, đánh giá hình thức và nội dung văn bản để kết luận về
tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật
trong hệ thống pháp luật. Những tiêu chí có tính quyết định khi đánh giá một
văn bản quy phạm pháp luật là sự tuân thủ thẩm quyền hình thức, thẩm quyền
nội dung và sự phù hợp của văn bản với các văn bản quy phạm pháp luật có
hiệu lực pháp lý cao hơn.
Tóm lại, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành là hoạt động được tiến hành thường
xuyên của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các văn bản quy phạm


22
pháp luật theo quy định của pháp luật, qua đó, phát hiện những dấu hiệu trái
pháp luật về hình thức, về nội dung để kịp thời xử lý, hoặc đề xuất với cơ
quan có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật nhằm góp phần bảo đảm
tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
1.2.2. Mục đích, ý nghĩa của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy

phạm pháp luật
1.2.2.1. Mục đích:
Theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, việc kiểm tra
văn bản được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn
bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản,
bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật,
đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của
cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật.
Như vậy, theo nội dung của Điều luật này, mục đích kiểm tra văn bản
bao gồm:
Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản. Đây là
mục đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra. Người kiểm tra phải xem xét kỹ
toàn bộ nội dung cũng như hình thức thể hiện của văn bản được kiểm tra, từ
tiêu ngữ, quốc hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày,
tháng, năm ban hành văn bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơi
nhận, chữ ký, đóng dấu. Trong phần nội dung của văn bản, người kiểm tra
phải xem xét kỹ, xác định được những điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý,
về thẩm quyền ban hành, về nội dung từng quy định cụ thể, về ngày có hiệu
lực của văn bản ;
Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn
bản, người kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý thích hợp đối với nội dung
sai trái đó: đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn


23
bộ nội dung văn bản, đồng thời kiến nghị xử lý cơ quan, người đã ban hành
văn bản trái pháp luật;
Thứ ba, mục đích có tính chất bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm tra, xử lý
văn bản là: thông qua hoạt động này, không chỉ phát hiện và xử lý những nội
dung sai trái của các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành mà còn

góp phần bảo đảm việc soạn thảo, ban hành văn bản có chất lượng cao hơn,
nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo
đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, tăng cường pháp
chế, mở rộng quan hệ quốc tế, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế.
1.2.2.2. Ý nghĩa:
Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Uỷ ban nhân dân có ý nghĩa trước hết là phục vụ trực tiếp cho việc xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Bởi vì, kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật được thực hiện nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của
văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn
bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp
luật. Việc kiểm tra văn bản sẽ góp phần loại bỏ nhữngvăn bản trái pháp luật,
những quy phạm pháp luật mẫu thuẫn, chồng chéo, góp phần tạo nên hệ thống
pháp luật thống nhất, đồng bộ.
Dưới góc độ quản lý nhà nước, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật còn
có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý
kịp thời những văn bản trái pháp luật. Thực tiễn ban hành văn bản quy phạm
pháp luật cho thấy, còn có nhiều văn bản được ban hành không đúng thẩm
quyền. Những văn bản trái pháp luật này nếu không được sửa đổi hoặc bãi bỏ
kịp thời sẽ gây ra những hậu quả nhất định, xâm phạm trật tự quản lý nhà
nước và làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước.