chính sách phân cấp quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (oda) và thực trạng triển khai ở việt nam

MỤC LỤC
M C L CỤ Ụ i
DANH M C C C CH VI T T TỤ Á Ữ Ế Ắ ii
DANH M C B NG BI UỤ Ả Ể v
L I M UỜ ỞĐẦ 1
CH NG I - T NG QUAN V CH NH S CH QU N LÝ V S D NG ƯƠ Ổ Ề Í Á Ả À Ử Ụ
NGU N V N H TR PH T TRI N CH NH TH C (ODA)Ồ Ố Ỗ Ợ Á Ể Í Ứ 4
I. M t s v n lý lu n v chính sách qu n lý và s d ng ODAộ ố ấ đề ậ ề ả ử ụ 4
1. Gi i thi u chung v ngu n v n ODAớ ệ ề ồ ố 4
1.1 Khái ni m ODAệ 4
1.2 Các hình th c ODAứ 5
1.3 Các ph ng th c c b n cung c p ODAươ ứ ơ ả ấ 6
1.4 Vai trò c a ODAủ 7
2. Chính sách qu n lý v s d ng ODAả à ử ụ 9
2.1 Khái ni m qu n lý ODAệ ả 9
2.2 Khái ni m chính sách phân c p qu n lý ODAệ ấ ả 10
2.3 Nguyên t c c b n trong qu n lý và s d ng ODAắ ơ ả ả ử ụ 12
2.4 Phân lo i v chính sách qu n lý ODAạ ề ả 13
II. S c n thi t ph i ho ch nh chính sách phân c p qu n lý và s ự ầ ế ả ạ đị ấ ả ử
d ng ODAụ 19
1. Gánh n ng tr n i v i các kho n vay ODAặ ả ợđố ớ ả 19
2. Nhu c u v n trong n c l nầ ố ướ ớ 19
3. Trình qu n lý c a Vi t Nam còn y u kémđộ ả ủ ệ ế 20
4. m b o uy tín cho các kho n vay ti p theoĐả ả ả ế 21
III. Kinh nghi m qu c t trong phân c p qu n lý và s d ng ODAệ ố ế ấ ả ử ụ 23
1. Kinh nghi m phân c p qu n lý ODA c a Malaysiaệ ấ ả ủ 23
2. Kinh nghi m phân c p qu n lý ODA c a Thái Lanệ ấ ả ủ 25
3. Kinh nghi m qu n lý ODA c a Trung Qu cệ ả ủ ố 27
CH NG II - TH C TR NG TRI N KHAI CH NH S CH PH N C P QU NƯƠ Ự Ạ Ể Í Á Â Ấ Ả
LÝ V S D NG V N H TR PH T TRI NÀ Ử Ụ Ố Ỗ Ợ Á Ể 29
CH NH TH C (ODA) VI T NAMÍ Ứ Ở Ệ 29

I. Khái quát v chính sách phân c p qu n lý và s d ng ODA ề ấ ả ử ụ ở
Vi t Namệ 29
1. Chính sách phân c p qu n lý v s d ng ODA c a Vi t Namấ ả à ử ụ ủ ệ 29
1.1 Chính sách phân c p qu n lý ODA giai o n 1993-2001ấ ả đ ạ 29
1.2 Chính sách phân c p qu n lý ODA giai o n t 2001 tr l i âyấ ả đ ạ ừ ở ạ đ 32
1.3 Các chính sách phân c p khác v qu n lý và s d ng ODAấ ề ả ử ụ 39
2. Chính sách phân c p qu n lý ODA c a các nh t i tr Vi t Namấ ả ủ à à ợở ệ 42
2.1 Hài hòa các chính sách và th t c gi a nhà tài tr và Chính ủ ụ ữ ợ
phủ 42
2.2 Các c quan tài tr y quy n cho các v n phòng i di n t i n c ơ ợ ủ ề ă đạ ệ ạ ướ
nh n vi n trậ ệ ợ 47
II. Tình hình tri n khai chính sách phân c p qu n lý và s d ng ể ấ ả ử ụ
ODA Vi t Namở ệ 49
1. Th c tr ng tri n khai chính sách phân c p qu n lý ODA Vi t Namự ạ ể ấ ả ở ệ . .49
1.1 Phân b ODA theo c p qu n lýổ ấ ả 49
1.2 Tình hình phân c p qu n lý và s d ng ODA t i TP H Chí Minhấ ả ử ụ ạ ồ 56
1.3 Tình hình phân c p qu n lý và s d ng v n ODA t i d án Tr ng ấ ả ử ụ ố ạ ự ồ
r ng ng p m n và phòng ng a th m h aừ ậ ặ ừ ả ọ 59
2. Th c tr ng thu hút, phân b v gi i ngân ODA Vi t Namự ạ ổ à ả ở ệ 61
i
2.1 Tình hình thu hút và phân b v n ODAổ ố 61
2.2 Tình hình gi i ngân v n ODAả ố 64
III. ánh giá k t qu - h n ch và nguyên nhân trong quá trình xâyĐ ế ả ạ ế
d ng chính sách và tri n khai chính sáchự ể 67
1. ánh giá quá trình xây d ng chính sáchĐ ự 67
2. ánh giá quá trình tri n khai chính sáchĐ ể 70
CH NG III - Gi i pháp, ki n ngh nh m nâng cao hi u qu ƯƠ ả ế ị ằ ệ ả
c a chính sách phân c p qu n lý v s d ng v n h tr ủ ấ ả à ử ụ ố ỗ ợ
phát tri n chính th c (ODA) Vi t Namể ứ ở ệ 74
I. Xu h ng ODA vào Vi t Nam trong nh ng n m t iướ ệ ữ ă ớ 74

II. Quan i m và nh h ng c a Chính ph Vi t Nam i v i vi c đ ể đị ướ ủ ủ ệ đố ớ ệ
thu hút, qu n lý và s d ng ODAả ử ụ 75
1. Quan i m c a ng v thu hút v s d ng v n ODAđể ủ Đả ề à ử ụ ố 75
1.1 Quan i m 1đ ể 77
1.2 Quan i m 2đ ể 77
1.3 Quan i m 3đ ể 78
1.4 Quan i m 4đ ể 79
2. nh h ng thu hút v s d ng v n ODA th i k 2010-2015Đị ướ à ử ụ ố ờ ỳ 80
2.1 nh h ng thu hút và s d ng ODA cho các ngành và l nh v c Đị ướ ử ụ ĩ ự
u tiênư 81
2.2 nh h ng thu hút và s d ng ODA cho các vùngĐị ướ ử ụ 83
3. Các ch ng trình phát tri n v các d án tr ng i m c n t p trung v n ươ ể à ự ọ để ầ ậ ậ
ng ODA giai o n 2010 - 2015độ đ ạ 85
3.1 V phát tri n c s h t ngề ể ơ ở ạ ầ 85
3.2 V phát tri n kinh t xã h i:ề ể ế ộ 85
III. Gi i pháp và ki n ngh nh m nâng cao hi u qu c a chính sách ả ế ị ằ ệ ả ủ
phân c p qu n lý và s d ng ODA Vi t Namấ ả ử ụ ở ệ 85
1. Gi i pháp i v i thu hút ODAả đố ớ 85
2. Gi i pháp i v i qu n lý ODAả đố ớ ả 88
2.1 Gi i pháp i v i qu n lý ODA nói chungả đố ớ ả 88
2.2 Gi i pháp i v i phân c p qu n lý ODAả đố ớ ấ ả 89
3. Ki n nghế ị 92
3.1 Ki n ngh i v i các c quan qu n lý nhà n cế ị đố ớ ơ ả ướ 92
3.2 Ki n ngh i v i nhà tài trế ị đố ớ ợ 99
3.3 Ki n ngh i v i các n v th c hi n d án ODAế ị đố ớ đơ ị ự ệ ự 101
K T LU NẾ Ậ 102
DANH M C T I LI U THAM KH OỤ À Ệ Ả 104
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Từ viết tắt Tiếng nước ngoài Tiếng Việt
ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á

AFD AGENCE FRANỖAISE DE
DỘVELOPPEMENT
Cơ quan phát triển Pháp
CDF Compound Development Frame Khung phát triển toàn diện
CG Consultative Group Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ
CIEM Central Institute of Economics
Management
Viện nghiên cứu quản lý kinh tế
Trung ương
ii
CP Chính phủ
CPRGS Chiến lược toàn diện về tăng trưởng
và xóa đói giảm nghèo
CTA Cố vấn hỗ trợ kỹ thuật
CQCQ Cơ quan chủ quản
DAC Development Assistance
Committee
Uỷ ban Hỗ trợ phát triển
DAD Development Assistance
Database
Cơ sở dữ liệu về hỗ trợ phát triển
DFID Bộ phát triển quốc tế Anh
EC Europe Committee Uỷ ban Châu Âu
EU Europe Union Liên minh Châu Âu
FDI Foreign direct investment Đầu tư trực tiếp nước ngoài
GD-ĐT Giáo dục và Đào tạo
GTVT Giao thông vận tải
HCS Hanoi Core Statement Cam kết Hà Nội về Hiệu quả viện trợ
IMF International Monetary Fund Quỹ tiền tệ quốc tế
JBIC Japan Bank for International

Co-operation
Ngân hàng Hợp tác Quốc tế của Nhật
Bản
KfW KREDITANSTALT FỸR
WIEDERAUFBAU
Ngân hàng tái thiết Đức
KHĐT Kế hoạch và Đầu tư
KHPTKTXH Kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội
KTXH Kinh tế xã hội
LHQ, UN United Nations Liên hợp quốc
LMDG Like Minded Donor Group Nhóm các nhà tài trợ đồng chính kiến
NĐ Nghị định
NGOs Non-gorvernmental
Organizations
Tổ chức phi Chính phủ
NN Nhà nước
NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
NSNN Ngân sách nhà nước
ODA Official Development
Assistance
Hỗ trợ phát triển chính thức
PGAE Partnership Group for Aid
Effectiveness
Nhóm quan hệ đối tác về hiệu quả
viện trợ
PMU Project Management Unit Ban quản lý dự án
QLDA Quản lý dự án
TBS Targeted Budget Support Hỗ trợ ngân sách có mục tiêu
iii
TP Thành phố

TTCP Thủ tướng Chính phủ
UBND Uỷ ban nhân dân
WB World Bank Ngân hàng thế giới
iv
DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng Tên bảng Trang
Bảng 1 Mức độ phân cấp quản lý của một số nước Châu Á Thái Bình
Dương
23
Bảng 2 Phân cấp trong thu hút, quản lý và sử dụng ODA theo 9 bước
chính của Nghị định 17/2001/NĐ-CP
32
Bảng 3 Phân cấp trong thu hút, quản lý và sử dụng ODA theo 4 bước
chính của Nghị định 131/2006/NĐ-CP
36
Bảng 4 Số lượng dự án ODA thực hiện theo loại hình cơ quan ký kết
và điều phối qua các giai đoạn
49
Bảng 5 Số lượng dự án ODA thực hiện theo loại hình cơ quan thực
hiện cấp 1 theo các giai đoạn
51
Bảng 6 Cơ cấu dự án ODA trong lĩnh vực giáo dục theo cơ quan điều
phối qua các giai đoạn
52
Bảng 7 Cơ cấu dự án ODA trong lĩnh vực Giao thông vận tải theo cơ
quan điều phối qua các giai đoạn
53
Hình 1 Diễn biến thu hút nguồn vốn ODA của Việt Nam giai đoạn
1993-2008
60

Hình 2 Cơ cấu ODA ký kết theo loại hình trong thời kỳ 1993-2008 61
Hình 3 Biểu đồ cam kết, ký kết, giải ngân giai đoạn 1993 – 2008 62
Hình 4 Biểu đồ cơ cấu ODA giải ngân theo ngành và lĩnh vực thời kỳ
1993-2008
64
v
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Sau hơn 20 năm Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những thành tựu phát triển
kinh tế và tiến bộ xã hội vượt bậc, được dư luận trong nước và quốc tế thừa nhận
rộng rãi: Nền kinh tế tăng trưởng liên tục với tốc độ bình quân 7,5%/năm, mức đói
nghèo giảm từ trên 50% vào đầu những năm 90 xuống còn trên 10% vào năm 2008,
hội nhập quốc tế sâu rộng và toàn diện đánh dấu bằng việc Việt Nam trở thành
thành viên thứ 150 của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), được bầu là Uỷ viên
không thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc, Việt Nam là thành viên
tích cực của ASEAN, APEC, và nhiều diễn đàn, tổ chức quốc tế khác. Những thành
tựu mà Việt Nam đạt được trong thời gian qua có phần đóng góp quan trọng của
nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA. Cũng như một số nước đang phát triển
khác, vốn hỗ trợ phát triển đã và đang đóng vai trò là đòn bẩy phát triển kinh tế – xã
hội cho Việt Nam, giúp chúng ta thực hiện được những chiến lược phát triển và xóa
đói giảm nghèo, nhanh chóng vươn tới được những “Mục tiêu thiên niên kỷ” đến
năm 2020. Thực tế cũng đã cho thấy, rất nhiều quốc gia phát triển hiện nay như
Nhật Bản, Hàn Quốc… trước kia cũng gây dựng nền kinh tế vững chắc, xây dựng
những công trình trọng điểm quốc gia quan trọng nhờ vào nguồn vốn ODA.
Tầm quan trọng của nguồn vốn ODA đối với các nước đang và chậm phát
triển hiện nay đặc biệt là Việt Nam là không thể phủ nhận. Tuy nhiên, không phải
bất kỳ một nước nhận viện trợ nào cũng có thể phát huy tối đa hiệu quả của dòng
vốn ưu đãi này. Thu hút được nguồn vốn ODA từ các nhà tài trợ đã khó, quản lý và
sử dụng nguồn vốn này như thế nào cho tốt, đáp ứng được nhu cầu trong nước cũng
như yêu cầu của nhà tài trợ lại càng khó hơn. Chỉ có một cơ chế quản lý ODA chặt

chẽ, phân cấp phân quyền rõ ràng mới có thể biến những đồng vốn viện trợ trở
thành những dự án, công trình đem lại lợi ích thực sự cho người dân nước nhận viện
trợ. Vấn đề đặt ra là nên áp dụng chính sách quản lý ODA như thế nào, nếu có phân
cấp thì phân cấp đến đâu là phù hợp, quản lý thế nào để có thể phát huy được hiệu
quả của từng đồng vốn ODA đối với quá trình phát triển của nước nhận tài trợ.
1
Chính vì vậy, tác giả đã chọn đề tài: “ Chính sách phân cấp quản lý và sử dụng
vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và thực trạng triển khai ở Việt Nam” với
hi vọng có thể tìm ra được những bất cập trong việc xây dựng chính sách và triển
khai chính sách ODA ở Việt Nam và từ đó đưa ra những giải pháp nhằm góp phần
hoàn thiện chính sách phân cấp cũng như tăng hiệu quả sử dụng nguồn vốn này ở
Việt Nam.
2. Mục đích của khóa luận
Mục tiêu thứ nhất: Làm rõ một số vấn đề lý luận về chính sách phân cấp
quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA và sự cần thiết phải
phân cấp quản lý và sử dụng ODA.
Mục tiêu thứ hai: Đánh giá thực trạng xây dựng và triển khai chính sách
phân cấp quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam.
Mục tiêu thứ ba: Dự báo xu hướng ODA trong những năm tới và đề xuất một
số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách phân cấp quản lý và sử dụng
ODA ở Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Chính sách quản lý và sử dụng ODA; nguồn vốn hỗ
trợ phát triển chính thức ODA.
Phạm vi nghiên cứu:
Về mặt nội dung: Phân tích chính sách phân cấp quản lý ODA và thực trạng
thu hút và sử dụng ODA ở Việt Nam.
Về mặt thời gian: Do thời gian và nguồn tài liệu nghiên cứu có hạn, tác giả
chỉ tập trung nghiên cứu nội dung trên trong giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2008.
Về mặt không gian: Nghiên cứu chính sách phân cấp ODA và tình hình triển

khai chính sách phân cấp ODA tại Việt Nam trên bình diện tổng thể các ngành và
các vùng kinh tế.
4. Phương pháp nghiên cứu
Khóa luận về cơ bản được xây dựng trên cơ sở phương pháp luận của Chủ
nghĩa Mác – Lê nin về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Đồng thời, thông qua
các số liệu sơ cấp và thứ cấp được các tổ chức công bố cho phép sử dụng, tác giả có
2
sử dụng các phương pháp phân tích định tính và định lượng, tổng hợp, hệ thống hóa
chính sách và số liệu để khái quát hóa và chứng minh cho các nhận định.
5. Kết cấu của khóa luận
Khóa luận bao gồm 3 phần chính:
Chương I: Tổng quan về chính sách quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát
triển chính thức (ODA).
Chương II: Thực trạng triển khai chính sách phân cấp quản lý và sử dụng vốn
hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam.
Chương III: Giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách phân
cấp quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức ( ODA) ở Việt Nam.
Em xin chân thành cảm ơn Thầy – Phó Giáo sư, Tiến sĩ Nguyễn Hữu Khải
đã nhiệt tình hướng dẫn và giúp đỡ em trong suốt quá trình viết khóa luận, từ lúc
hoàn chỉnh đề cương đến khi hoàn thành khóa luận.
Em cũng xin gửi lời cảm ơn đến các anh chị công tác tại Thư viện Chương
trình phát triển Liên hợp quốc UNDP và các anh chị trong ban quản lý dự án
“Trồng rừng ngập mặn và ngăn ngừa thảm họa” đã tạo điều kiện giúp em tiếp cận
được với nguồn tài liệu tham khảo rất quý báu.
3
CHƯƠNG I - TỔNG QUAN VỀ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VÀ SỬ
DỤNG NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC
(ODA)
I. Một số vấn đề lý luận về chính sách quản lý và sử dụng ODA
1. Giới thiệu chung về nguồn vốn ODA

1.1 Khái niệm ODA
Ngày 14/12/1960, Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD) được
thành lập tại Paris. Ngay sau đó, OECD lập ra Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển
(Development Assistance Committee – DAC) nhằm giúp các nước đang phát triển
tăng cường kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư. Thành viên ban đầu của DAC gồm
18 nước. Theo định kỳ, các nước thành viên DAC thông báo cho Uỷ ban các khoản
đóng góp của họ cho các chương trình viện trợ phát triển và trao đổi với nhau các
vấn đề liên quan tới chính sách viện trợ phát triển. Năm 1969, lần đầu tiên DAC đưa
ra khái niệm về ODA. Theo DAC, ODA là những luồng tài chính mà các nước phát
triển và những tổ chức đa phương chuyển tới các nước đang phát triển mà:
- Những luồng tài chính này được cung cấp bởi các tổ chức chính phủ (trung ương
và địa phương) hoặc bởi cơ quan điều hành của các tổ chức này.
- Có mục tiêu chính là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phúc lợi của các nước đang
phát triển.
- Mang tính chất ưu đãi và có yếu tố không hoàn lại ≥ 25% (được tính với tỷ suất
chiết khấu 10%).
Theo Ngân hàng thế giới World Bank, hỗ trợ phát triển chính thức là những
dòng vốn của các nước phát triển và các tổ chức đa phương dành cho các nước nhận
tài trợ ODA. Dòng vốn này có đặc điểm là:
- Do các cơ quan nhà nước tài trợ bao gồm chính phủ trung ương và chính quyền
địa phương.
- Mục tiêu chính của nguồn vốn này là thúc đẩy sự phát triển kinh tế và phúc lợi xã
hội của các nước đang phát triển.
4
- Đây đều là những khoản hỗ trợ ưu đãi và thành tố hỗ trợ ít nhất bằng 25% trị giá
khoản vay.
Như vậy, khái niệm về ODA theo DAC và World Bank (WB) về cơ bản là giống
nhau.
Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là NĐ 131), Hỗ trợ phát
triển chính thức là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ

nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài,
các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ.
Định nghĩa nguồn vốn ODA theo một cách dễ hiểu và nôm na hơn thì: Gọi
nguồn vốn này là Hỗ trợ phát triển chính thức vì:
- Gọi là Hỗ trợ vì các khoản đầu tư này thường là các khoản cho vay không lãi
suất hoặc lãi suất thấp với thời gian vay dài, đôi khi còn gọi là viện trợ.
- Gọi là Phát triển vì mục tiêu danh nghĩa của các khoản đầu tư này là phát
triển kinh tế và nâng cao phúc lợi ở nước được đầu tư.
- Gọi là Chính thức vì nó thường là cho Nhà nước vay.
1.2 Các hình thức ODA
Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP, nghị định hiện hành về “Quy chế quản lý
và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức”, có ba hình thức cung cấp ODA
như sau:
- ODA không hoàn lại: là hình thức cung cấp ODA không phải trả lại cho
nhà tài trợ.
- ODA vay ưu đãi (hay còn gọi là tín dụng ưu đãi): là khoản vay với các điều
kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm “yếu tố không
hoàn lại” (còn gọi là “thành tố hỗ trợ”) đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có
ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc.
- ODA vay hỗn hợp: là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản
vay ưu đãi được cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thương mại, nhưng tính
chung lại có “yếu tố không hoàn lại” đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng
buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc.
5
1.3 Các phương thức cơ bản cung cấp ODA
Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP, có 4 phương thức cơ bản cung cấp ODA
như sau:
1.3.1 Hỗ trợ dự án
Hỗ trợ dự án là phương thức cung cấp vốn hỗ trợ phát triển chính thức theo
từng dự án cụ thể. Trong đó, dự án là một tập hợp các hoạt động có liên quan đến

nhau nhằm đạt được một hoặc một số mục tiêu xác định, được thực hiện trên địa
bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định, dựa trên những nguồn lực xác định.
Hỗ trợ dự án là hình thức chủ yếu của hỗ trợ phát triển chính thức. Ví dụ như
Dự án cung cấp nước sạch 112 triệu USD của World Bank cho Hà Nội. Dự án bao
gồm dự án đầu tư và dự án hỗ trợ kỹ thuật (Đ4.3 NĐ 131/NĐ-CP).
1.3.2 Hỗ trợ ngành
Hỗ trợ ngành là phương thức cung cấp ODA cơ bản với mục tiêu hỗ trợ và
thúc đẩy sự phát triển của một số ngành cụ thể của nền kinh tế nước nhận tài trợ.
Với cách tiếp cận này, các nhà tài trợ sẽ dựa vào chương trình phát triển của một
ngành để hỗ trợ một cách đồng bộ, đảm bảo sự phát triển bền vững và có hiệu quả
của ngành đó.
1.3.3 Hỗ trợ chương trình
Chương trình là một tập hợp các hoạt động, các dự án có liên quan đến nhau
và có thể liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, nhiều vùng lãnh thổ, nhiều chủ thể
khác nhau nhằm đạt được một hoặc một số mục tiêu xác định, có thời hạn thực hiện
tương đối dài hoặc theo nhiều giai đoạn, nguồn lực để thực hiện có thể được huy
động từ nhiều nguồn ở những thời điểm khác nhau, với nhiều phương thức khác
nhau. Mục tiêu của hỗ trợ chương trình là giúp thực hiện các mục tiêu, chương trình
quốc gia. Ví dụ như Chương trình phát triển tổng thể thành phố Hà Nội (không
hoàn lại).
Hỗ trợ chương trình còn được gọi là viện trợ phi dự án. Bên tài trợ và nước
nhận tài trợ thường ký kết ODA theo hình thức hỗ trợ chương trình khi nước chủ
nhà đạt được một hiệp định với đối tác viện trợ nhằm cung cấp một khối lượng
6
ODA cho một mục đích tổng quát với thời hạn nhất định để thực hiện nhiều nội
dung khác nhau của một chương trình.
1.3.4 Hỗ trợ ngân sách
Hỗ trợ ngân sách là phương thức cung cấp ODA theo đó các khoản hỗ trợ
ODA không gắn với một hay một số dự án cụ thể mà chuyển trực tiếp vào ngân
sách của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, được quản lý và sử dụng

theo các quy định và thủ tục ngân sách của Việt Nam.
Hỗ trợ ngân sách còn được gọi là hỗ trợ cán cân thanh toán. Hình thức này
thường là hỗ trợ tài chính trực tiếp (chuyển giao tiền tệ, nhưng đôi khi là hiện vật
hoặc hỗ trợ nhập khẩu ngoại tệ và hàng hóa chuyển vào trong nước qua hình thức
này được chuyển hóa thành hỗ trợ ngân sách). Ví dụ như năm 1999, JBIC cho Việt
Nam vay 20.000 Yên để hỗ trợ thanh toán hàng nhập khẩu.
1.4 Vai trò của ODA
1.4.1 Bổ sung vốn cho nền kinh tế
Đối với các nước đang và chậm phát triển, khoản viện trợ và cho vay theo
điều kiện ODA là nguồn tài chính rất quan trọng. Nhiều nước đã tiếp thu một lượng
vốn ODA khá lớn như một bổ sung thiết yếu cho phát triển.
Sau chiến tranh thế giới thứ II, nhiều nước ở Châu Á đã tranh thủ được
nguồn vốn ODA từ các nước giàu. Trong giai đoạn đầu phát triển kinh tế, Đài Loan
đã nhận viện trợ từ Hoa Kỳ tới 1.482 tỷ USD. Vốn viện trợ đã góp phần rất đáng kể
trong quá trình đi lên của Đài Loan. Năm 1945, ngay sau khi chiến tranh thế giới
thứ II kết thúc, Nhật Bản đã gặp rất nhiều khó khăn. Khi đó, Nhật Bản đã nhận
được sự giúp đỡ của Hoa Kỳ, các nước khác trên thế giới, Quỹ nhi đồng Liên Hợp
Quốc (UNICEF) và các tổ chức khác của Liên Hợp Quốc bằng thực phẩm, thuốc
men, các dịch vụ y tế và một số hình thức viện trợ khác. Nhiều công trình hạ tầng
kinh tế xã hội như sân bay, bến cảng, đường cao tốc, trường học, bệnh viện, trung
tâm nghiên cứu khoa học mang tầm cỡ quốc gia ở Thái Lan, Singapore, Indonesia
đã được xây dựng bằng nguồn vốn ODA của Nhật Bản, Hoa Kỳ, WB, ADB và một
7
số nhà tài trợ khác. Hàn Quốc trước đây cũng dựa vào nguồn ODA của Hoa Kỳ,
WB, ADB để hiện đại hóa hệ thống giao thông của mình.
1.4.2 Phát triển khoa học công nghệ trong nước
ODA giúp các nước nghèo tiếp thu những thành tựu khoa học, công nghệ
hiện đại và phát triển nguồn nhân lực. Những lợi ích quan trọng mà ODA mang lại
cho các nước nhận tài trợ là công nghệ, kỹ thuật hiện đại và trình độ quản lý tiên
tiến. Các nước tài trợ còn ưu tiên đầu tư cho phát triển nguồn nhân lực địa phương

vì họ tin tưởng rằng việc phát triển của một quốc gia quan hệ mật thiết với việc phát
triển nguồn nhân lực.
ODA được cấp cho các nước nhận tài trợ thông qua các hoạt động như: hợp
tác kỹ thuật, huấn luyện, đào tạo nhằm đào tạo cán bộ chuyên môn để đóng góp vào
sự phát triển kinh tế, xã hội của các nước có người được huấn luyện, đào tạo, cử
chuyên gia để chuyển giao hiểu biết, công nghệ cho các nước đang phát triển thông
qua định hướng, điều tra và nghiên cứu, góp ý. Cung cấp thiết bị và vật liệu độc lập
cũng là một bộ phận của chương trình hợp tác kỹ thuật và hợp tác kỹ thuật theo thể
loại từng dự án.
1.4.3 Giúp điều chỉnh cơ cấu kinh tế
Vai trò này là hệ quả của hai vai trò trên. Bởi lẽ, việc điều chỉnh cơ cấu kinh
tế của một nền kinh tế là không hề đơn giản, giả sử như điều chỉnh cơ cấu kinh tế từ
việc nông nghiệp giữ vai trò chủ đạo sang công nghiệp giữ vai trò then chốt, chiếm
tỷ trọng lớn trong nền kinh tế. Điều này không chỉ đòi hỏi nguồn vốn vô cùng lớn
mà còn yêu cầu nền kinh tế đó phải có sự phát triển vượt bậc về công nghệ, cùng
với đó là thế hệ nhân lực được đào tạo tốt để tiếp thu, sử dụng và tiếp tục phát triển
những công nghệ đó. Do vậy, vai trò của nguồn vốn ODA là rất có ý nghĩa trong
việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế của các nền kinh tế đang phát triển.
1.4.4 Phát triển cơ sở hạ tầng theo hướng Công nghiệp hóa, hiện đại hóa
Việc sử dụng vốn ODA để đầu tư cải thiện cơ sở hạ tầng sẽ tạo điều kiện cho
nhà đầu tư trong nước tập trung đầu tư vào các công trình sản xuất kinh doanh có
8
khả năng mang lại lợi nhuận. Hầu hết các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng trọng
điểm ở Việt Nam đều được tài trợ bởi vốn ODA do việc phát triển cơ sở hạ tầng của
cả đất nước đòi hỏi nhu cầu vốn rất lớn mà ngân sách nhà nước không đủ khả năng
tài trợ, khu vực tư nhân không đủ khả năng đầu tư. Chính vì vậy, vai trò của nguồn
vốn ODA là hết sức quan trọng đối với quá trình phát triển cơ sở hạ tầng của đất
nước theo hướng Công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
1.4.5 Mở rộng hợp tác quốc tế
Các nước đang và chậm phát triển hiện nay vẫn luôn nỗ lực hết mình để thu

hút được ngày càng nhiều vốn ODA tài trợ cho nhu cầu phát triển trong nước.
Lượng ODA thu hút được của quốc gia nào càng lớn càng chứng tỏ được sức mạnh
của chính sách đối ngoại, vị thế của quốc gia đó trong quan hệ hợp tác quốc tế.
ODA ngoài việc bản thân nó là một nguồn vốn bổ sung quan trọng cho các
nước đang và chậm phát triển, nó còn có tác dụng giúp quốc gia nhận tài trợ mở
rộng hợp tác quốc tế, làm tăng khả năng thu hút vốn từ nguồn FDI và tạo điều kiện
để mở rộng đầu tư phát triển trong nước, góp phần thực hiện thành công chiến lược
hướng ngoại. Nhờ việc thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA, các quốc gia
không chỉ thành công trong chiến lược phát triển kinh tế mà còn tạo được uy tín
quốc gia trên trường quốc tế, qua đó mở rộng quan hệ đối ngoại và đầu tư của nhiều
nhà tài trợ mới.
2. Chính sách quản lý và sử dụng ODA
Với phần tổng quan về nguồn vốn ODA, chúng ta đã thấy rất rõ vai trò quan
trọng của nguồn vốn này trong phát triển kinh tế xã hội của các nước đang và chậm
phát triển, trong đó có Việt Nam. Chính vì tầm quan trọng như vậy, công tác quản
lý và sử dụng ODA là hết sức cần thiết và phải được chú trọng.
2.1 Khái niệm quản lý ODA
Quản lý ODA bao gồm quản lý vĩ mô hay quản lý nhà nước về ODA và quản
lý nguồn vốn ODA theo chương trình hoặc dự án ODA cụ thể
Theo NĐ 131, Quản lý nhà nước về ODA bao gồm những nội dung sau:
9
 Quyết định chiến lược, chính sách, quy hoạch, định hướng thu hút và sử dụng
ODA cho từng thời kỳ; ủy quyền cho Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh
mục yêu cầu tài trợ ODA và những sửa đổi, bổ sung (nếu có) của Danh mục.
 Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng ODA theo
thẩm quyền.
 Điều hành vĩ mô công tác quản lý và sử dụng ODA.
Việc quản lý vĩ mô nguồn vốn ODA là hết sức quan trọng trong việc thu hút
và nâng cao hiệu quả sử dụng ODA ở cấp dưới. Việc hoạch định chính sách, chiến
lược ODA cho từng thời kỳ như thế nào cho phù hợp là yếu tố mang tính quyết định

đối với việc thu hút và sử dụng ODA, tạo điều kiện cho các địa phương quản lý và
sử dụng ODA hợp lý và có hiệu quả. Tuy nhiên, để có thể quản lý thành công
nguồn vốn ODA ở tầm vĩ mô thì trước hết, trong từng dự án hay chương trình ODA
cụ thể, việc quản lý phải luôn được chú trọng và theo dõi sát sao.
Quản lý dự án ODA được hiểu là quản lý việc thực hiện dự án ODA, tính từ
giai đoạn chuẩn bị thực hiện dự án, sau khi đã hoàn tất khâu thiết kế, thẩm định, phê
duyệt và sẵn sàng cho các giai đoạn tiếp theo. Quản lý dự án ODA bao gồm những
nội dung sau:
- Hiểu rõ mục tiêu và xác định các yêu cầu, thủ tục để thực hiện mục tiêu của
dự án.
- Thiết lập và giải tán các nhóm làm việc cho Ban quản lý dự án.
- Xây dựng kế hoạch, lịch trình, kiểm soát và đánh giá việc thực hiện dự án.
- Điều chỉnh các chi tiết, kế hoạch trong quá trình thực hiện.
- Cân bằng các yêu cầu về chất lượng, phạm vi, nguồn lực và thời gian.
- Sử dụng các kiến thức, năng lực, kỹ năng của các bên tham gia dự án để thực
hiện và đạt được mục tiêu của dự án.
- Hướng dẫn, liên lạc, kết nối và phối hợp giữa các bên tham gia trong tiến
trình thực hiện dự án.
- Tìm hiểu và giải quyết các vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện dự án.
- Quản lý sản phẩm và quy trình thực hiện dự án.
2.2 Khái niệm chính sách phân cấp quản lý ODA
10
Phân cấp quản lý ODA cũng mang những đặc điểm của phân cấp quản lý nói
chung. Trên thế giới có rất nhiều định nghĩa khác nhau về phân cấp quản lý tùy theo
từng cách tiếp cận khác nhau. Theo World Bank (1999), “Phân cấp quản lý là việc
chính phủ chuyển giao quyền và trách nhiệm cho các cơ quan chức năng từ cấp
trung ương đến cấp địa phương, trong một số trường hợp đặc biệt có thể là sự
chuyển giao quyền và trách nhiệm của chính phủ cho khu vực tư nhân”. Crook và
Manor (1998) thì định nghĩa “Phân cấp là sự chuyển giao quyền lực từ chính quyền
trung ương cho các cấp thấp hơn trên lãnh thổ có cùng hệ thống chính trị và hành

chính”. Nhìn chung, phân cấp là một thuật ngữ để chỉ sự phân định các quyền,
nhiệm vụ, trách nhiệm về tổ chức, quản lý theo các cấp chính quyền tương ứng với
các cấp hành chính cũng như giữa cấp chính quyền với đối tác bên ngoài khác.
Phân cấp có thể được thực hiện theo cách tiếp cận trật tự thứ bậc trong hệ
thống chính quyền và chức năng. Ví dụ, việc sản xuất, cung ứng các hàng hóa, dịch
vụ trước đây thuộc về chính quyền trung ương sẽ chuyển sang cho các đơn vị cấp
địa phương trong hệ thống thứ bậc chính quyền. Phân cấp về chức năng cũng có thể
là việc chuyển (một phần hoặc toàn phần) trách nhiệm của một cấp hành chính cho
các tổ chức bán quốc doanh dưới sự quản lý của CP hoặc cho các đơn vị ngoài quốc
doanh, chẳng hạn các tổ chức phi chính phủ hoặc công ty tư nhân.
Hình thức phân cấp cũng rất đa dạng, tùy thuộc vào mục đích cụ thể của CP
trung ương và các lĩnh vực sẽ thực hiện phân cấp. Theo đó có các hình thức sau:
- Phân cấp về chính trị: được hiểu là việc quy định thẩm quyền ra quyết định
đối với CP trung ương và các cấp địa phương đối với một số (hoặc toàn bộ) vấn đề
liên quan đến họ.
- Phân cấp ngân sách: là sự chuyển giao bớt chức năng thu, chi ngân sách
trước đây do trung ương thực hiện sang cho chính quyền địa phương các cấp.
- Phân cấp thị trường: nhấn mạnh vào việc giảm thiểu can thiệp của CP (trung
ương và địa phương) vào hoạt động sản xuất, cung cấp hàng hóa, dịch vụ, kể
cả hàng hóa và dịch vụ công, bằng cách chuyển chức năng này cho khu vực
tư nhân (bằng cách cổ phần hóa, tư nhân hóa). Chính quyền trung ương cần
11
bảo đảm hoạt động của cơ chế thị trường và hàng hóa và dịch vụ công được
cung cấp.
- Phân cấp hành chính: tập trung vào chuyển giao quyền lực, trách nhiệm
quản lý trật tự thứ bậc, chức năng giữa các cấp chính quyền trung ương và
địa phương.
2.3 Nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng ODA
2.3.1 Nguyên tắc cơ bản
1) ODA là nguồn vốn quan trọng của ngân sách nhà nước, được sử dụng để hỗ

trợ thực hiện các chương trình, dự án ưu tiên về phát triển kinh tế - xã hội của Chính
phủ.
2) Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA trên cơ sở tập trung dân chủ,
công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp, gắn quyền hạn với trách nhiệm, đảm
bảo sự phối hợp quản lý, kiểm tra, giám sát chặt chẽ và phát huy tính chủ động của
các cấp, các cơ quan quản lý ngành, địa phương và các đơn vị thực hiện.
3) Thu hút ODA đi đôi với việc nâng cao hiệu quả sử dụng và bảo đảm khả năng
trả nợ nước ngoài, phù hợp với năng lực tiếp nhận và sử dụng ODA của các Bộ,
ngành, địa phương và các đơn vị thực hiện.
4) Bảo đảm tính đồng bộ và nhất quán của các quy định về quản lý và sử dụng
ODA; bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các bên có liên quan; hài hòa quy trình thủ
tục giữa CP và nhà tài trợ.
5) Tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế về ODA
mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp điều ước
quốc tế về ODA mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định
khác với các quy định của pháp luật Việt Nam thì thực hiện theo quy định của điều
ước quốc tế đó.
2.3.2 Lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA
Theo Nghị định 131, vốn ODA được ưu tiên sử dụng cho những chương
trình, dự án thuộc các lĩnh vực:
12
1) Phát triển nông nghiệp và nông thôn (bao gồm nông nghiệp, thủy lợi, lâm
nghiệp, thủy sản) kết hợp xóa đói, giảm nghèo.
2) Xây dựng hạ tầng kinh tế đồng bộ theo hướng hiện đại.
3) Xây dựng kết cấu hạ tầng xã hội (y tế, giáo dục đào tạo, dân số và phát
triển và một số lĩnh vực khác).
4) Bảo vệ môi trường và các nguồn tài nguyên thiên nhiên.
5) Tăng cường năng lực thể chế và phát triển nguồn nhân lực; chuyển giao
công nghệ, nâng cao năng lực nghiên cứu và triển khai.
6) Một số lĩnh vực khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

2.4 Phân loại về chính sách quản lý ODA
Bất kỳ nguồn vốn ODA nào, bất kỳ dự án ODA nào cũng bao gồm hai chủ
thể liên quan, đó là bên tài trợ và bên nhận tài trợ. Cả hai chủ thể này đều giữ vai trò
hết sức quan trọng trong việc quản lý nguồn vốn này. Chính vì thế, nói đến chính
sách quản lý ODA ở Việt Nam, chúng ta cần đề cập đến đồng thời chính sách quản
lý ODA của Việt Nam và chính sách quản lý ODA của nhà tài trợ đối với Việt
Nam.
2.4.1 Chính sách quản lý ODA của Việt Nam
Việt Nam bắt đầu nhận nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA từ thập
niên 70 của thế kỷ XX và nguồn viện trợ này hầu hết là viện trợ không hoàn lại chủ
yếu đến từ các nước XHCN như Liên Xô và các nước Đông Âu. Trong thời kỳ đó,
chúng ta cũng chưa hề có một chính sách, quy định nào liên quan tới vấn đề quản lý
và sử dụng ODA. Khi các nước XHCN sụp đổ, nguồn viện trợ từ các nước này bị
cắt giảm gây ra sự thiếu hụt vốn đầu tư trong nước. Đây là bối cảnh buộc Chính phủ
phải xây dựng chính sách thu hút và quản lý ODA để phù hợp với thời kỳ mới, và
cũng là cơ hội để Việt Nam và cộng đồng tài trợ quốc tế nối lại quan hệ hợp tác
phát triển. Hội nghị bàn tròn về viện trợ dành cho Việt Nam được tổ chức tại Paris
dưới sự chủ trì của Ngân hàng thế giới WB vào tháng 11 năm 1993 là điểm khởi
đầu cho quá trình thu hút và sử dụng ODA ở Việt Nam. Ngay sau đó, Chính phủ bắt
tay xây dựng Quy chế quản lý và sử dụng ODA đầu tiên của Việt Nam, đó là Nghị
13
định 20 ban hành ngày 15/3/1994 về “Quy chế quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát
triển chính thức”. Nội dung chính của văn bản này nêu khái quát các nguyên tắc
chung của Nhà nước về chính sách thu hút nguồn vốn ODA, trong đó có vốn vay và
viện trợ không hoàn lại. Nghị định cũng nêu những lĩnh vực ưu tiên thu hút nguồn
vốn này và trách nhiệm của các cơ quan hữu quan đối với việc quản lý và sử dụng
vốn ODA. Sau NĐ 20, chính sách thu hút, quản lý và sử dụng ODA đã được sửa
đổi bổ sung thêm ba lần. Năm 1997, Nghị định số 87/NĐ-CP (NĐ 87) ngày
5/8/1997 ban hành thay thế cho NĐ 20. NĐ 87 được thay thế bằng Nghị định số
17/NĐ-CP ngày 4/5/2001 và gần đây nhất là Nghị định số 131/NĐ-CP ngày

9/11/2006.
Qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung, các quy định pháp lý về quản lý và sử dụng
ODA ngày càng hoàn thiện hơn, đáp ứng được mục tiêu thu hút và sử dụng nguồn
vốn này có hiệu quả. Những quy định, nghị định ra đời sau không chỉ sửa đổi những
mặt chưa hoàn thiện của nghị định trước mà hơn hết đã phần nào thích ứng hơn với
điều kiện mới của thế giới nói chung và của Việt Nam nói riêng, góp phần rất quan
trọng trong việc hướng dẫn quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn rất quan
trọng này. Trong giai đoạn 1994-2008, đã có 4 lần sửa đổi bổ sung các chính sách
thu hút, quản lý và sử dụng ODA và đặc điểm của những lần sửa đổi này như sau:
Thứ nhất, chính sách ODA trong bất kỳ giai đoạn nào đều thể hiện rõ quan
điểm nhất quán của Nhà nước là chủ động và độc lập trong vận động, quản lý và sử
dụng vốn ODA theo những định hướng ưu tiên do Việt Nam xác định mà không bị
ảnh hưởng bởi điều kiện chính trị do bất cứ nhà tài trợ nước ngoài nào áp đặt. Bên
cạnh đó, các văn bản này cũng cho thấy sự tôn trọng của Việt Nam trong việc thực
hiện các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã ký kết với các tổ chức và nhà tài trợ quốc
tế. Theo đó, một khi pháp luật của Việt Nam có điểm trái với những quy định của
các điều ước quốc tế đã ký kết thì sẽ áp dụng quy định của điều ước quốc tế.
Thứ hai, nội dung của các nghị định ra đời sau ngày càng quy định cụ thể
hơn về các vấn đề pháp lý liên quan đến quản lý và sử dụng ODA. Không chỉ dừng
lại ở việc nêu ra những nguyên tắc cơ bản về chính sách thu hút, quản lý và sử dụng
ODA của Việt Nam như Nghị định đầu tiên là NĐ 20, lần lượt các nghị định sau
14
đều thể hiện rõ nét sự tiến bộ trong việc xây dựng quy chế, quy định những nội
dung cụ thể hơn liên quan trực tiếp tới quy trình quản lý một dự án ODA. Đặc biệt,
nghị định ra đời gần đây nhất là NĐ 131 đã thể hiện rõ hơn trách nhiệm và nội dung
công việc mà từng cơ quan có liên quan phải thực hiện đối với từng công đoạn của
quá trình thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA.
Thứ ba, những lĩnh vực ưu tiên mà Việt Nam kêu gọi huy động vốn ODA
hầu như không thay đổi trong 15 năm qua, đều nhằm mục tiêu phát triển hạ tầng
kinh tế - xã hội phục vụ chiến lược phát triển kinh tế – xã hội qua từng thời kỳ, gần

đây nhất là chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo. Sáu lĩnh
vực chính mà Việt Nam đã và đang tập trung kêu gọi vốn ODA trong thời gian qua
gồm có:
- Phát triển nông nghiệp và nông thôn, kết hợp xóa đói giảm nghèo.
- Xây dựng hạ tầng kinh tế.
- Xây dựng hạ tầng xã hội.
- Bảo vệ môi trường và tài nguyên thiên nhiên.
- Tăng cường năng lực thể chế, phát triển nguồn nhân lực.
- Chuyển giao công nghệ và năng lực R&D.
- Ngoài ra còn một số lĩnh vực khác do Thủ tướng CP quyết định.
Cho đến nay, với sự ra đời của NĐ 131, sáu lĩnh vực ưu tiên thu hút ODA
này vẫn không thay đổi và sẽ tiếp tục là những lĩnh vực ưu tiên được cấp vốn ODA
trong những năm tiếp theo trong quá trình phát triển của Việt Nam.
Thứ tư, quản lý nhà nước về ODA trong quy trình thu hút, quản lý và sử
dụng ODA đã dần chuyển từ mô hình tập trung cao độ ở cấp Trung ương sang phân
cấp mạnh hơn cho các bộ ngành và chính quyền địa phương. Cho tới năm 1997,
Chính phủ nắm toàn quyền quyết định ở mọi khâu của quá trình này. Kể cả khi dự
án phải thay đổi nội dung so với văn kiện đã ký kết thì cơ quan chủ quản của
chương trình, dự án đều phải trình lên Uỷ ban Kế hoạch nhà nước (nay là Bộ Kế
hoạch và đầu tư) để tiếp tục trình CP xem xét phê duyệt.
Từ năm 1997, với sự ra đời của NĐ 87, CP đã bước đầu phân cấp cho các bộ
ngành, địa phương trong việc chủ trì đàm phán vận động ODA, đồng thời cho phép
15
các bộ ngành trực tiếp phê duyệt một số loại dự án, chương trình không thuộc phạm
vi do CP phê duyệt. Đến NĐ 17, việc phân cấp đã được mở rộng hơn theo hướng
các bộ ngành được trực tiếp đàm phán, phê duyệt những dự án không phải là nhóm
A và dự án hỗ trợ kỹ thuật có quy mô dưới 1 triệu USD. Ngoài ra, các bộ ngành chỉ
phải trình CP phê duyệt điều chỉnh dự án nếu những điều chỉnh này làm thay đổi
mục tiêu và thay đổi vốn tài trợ trên 200,000 USD.
Cho tới NĐ 131, việc thẩm định, phê duyệt và thực hiện dự án đã được phân

cấp mạnh mẽ cho Bộ, Ngành, UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Theo đó, Thủ tướng Chính phủ chỉ quyết định các dự án trọng điểm quốc gia mà
Quốc hội cho chủ trương đầu tư.
Thứ năm, việc điều phối và hài hòa hóa chính sách huy động, quản lý và sử
dụng ODA trong nước và chính sách viện trợ của các nhà tài trợ quốc tế đối với
Việt Nam đã được chú trọng hơn. Trước đây, việc thực hiện các chương trình, dự án
ODA thường gặp phải vướng mắc do sự không tương thích giữa các quy định về
quản lý ODA của Chính phủ Việt nam và của các nhà tài trợ. Tuy nhiên, đến năm
1999, Việt Nam là một trong những nước đầu tiên thí điểm thực hiện Khung phát
triển toàn diện (CDF) do WB khởi xướng với nguyên tắc chung là nâng cao quyền
tự chủ của nước nhận viện trợ, đồng thời phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ trong
quản lý ODA nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này. Từ đó tới nay, CP
Việt Nam và các nhà tài trợ luôn tổ chức những cuộc đối thoại song phương và đa
phương nhằm hài hòa các chính sách và thủ tục quản lý ODA của hai bên, đồng thời
giải quyết những vướng mắc nảy sinh trong quá trình thực hiện các chương trình,
dự án ODA liên quan tới quy trình, thủ tục về quản lý ODA. Một hoạt động cụ thể
là Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ (CG) thường kỳ kể từ năm 1993. Qua đó, Việt
Nam và cộng đồng các nhà tài trợ cùng nhau chia sẻ thông tin, trao đổi quan điểm,
cũng như đề xuất những biện pháp quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA.
Đặc biệt, Cam kết Hà Nội được ký kết vào năm 2005 có nội dung quan trọng là các
nhà tài trợ cam kết sẽ dựa vào các chiến lược phát triển quốc gia, các quy trình và
thủ tục quản lý của Việt Nam để cung cấp ODA, đề cao tinh thần làm chủ của nước
nhận tài trợ, tinh giản thủ tục hành chính và quản lý dựa vào kết quả.
16
2.4.2 Chính sách quản lý ODA của các nhà tài trợ đối với Việt Nam
Hiện tại, Việt Nam đang tiếp nhận vốn ODA từ khoảng 50 nhà tài trợ song
phương và đa phương. Tùy thuộc vào mối quan hệ nhiều mặt với Việt Nam và
chính sách hỗ trợ các nước đang phát triển của mình, nhiều nhà tài trợ đã xây dựng
các chương trình hợp tác phát triển trung và dài hạn dưới dạng khung hợp tác chiến
lược quốc gia, các chương trình hợp tác phát triển theo năm tài khóa làm cơ sở để

các nhà tài trợ quyết định việc hỗ trợ cho Việt Nam qua các dự án, chương trình cụ
thể. Chẳng hạn, Đan Mạch, Thụy Điển, CHLB Đức, Úc, Nhật Bản, Pháp, UNDP…
đã xây dựng nhiều khung hợp tác phát triển đối với Việt Nam cho các giai đoạn
khác nhau. Các khung hỗ trợ phát triển của các nhà tài trợ đối với Việt Nam đều thể
hiện rõ mục tiêu nhằm hỗ trợ Việt Nam thực hiện các mục tiêu phát triển ưu tiên
của mình về kinh tế – xã hội và xóa đói giảm nghèo.
Trong thập niên 90, các nhà tài trợ thường áp dụng chính sách áp đặt, chủ
động và quyết định xây dựng dự án, đề ra mục tiêu dự án ODA. Việc thẩm định,
phê duyệt chương trình, dự án theo quy trình đã được phía Việt Nam quy định sau
đó thực chất chỉ là hình thức. Trong quá trình thực hiện dự án, cơ quan chủ quản
cũng như cơ quan trực tiếp thực hiện dự án phía Việt Nam không trực tiếp tham gia
giám sát, quản lý hoạt động dự án mà việc này lại do một tổ chức của nhà tài trợ
thuê thực hiện theo quy trình do phía nhà tài trợ quy đinh. Đặc biệt, mỗi nhà tài trợ
lại có những quy định, thủ tục khác nhau về quy trình quản lý ODA. Mô hình quản
lý dự án ODA như vậy một mặt đã không gắn kết trách nhiệm thực hiện và quản lý
dự án của phía nhận viện trợ, mặt khác dẫn đến những chồng chéo, thiếu thống nhất
về các quy định cụ thể trong quá trình thực hiện dự án giữa phía Việt Nam và phía
nhà tài trợ, giữa các nhà tài trợ với nhau làm tăng chi phí giao dịch và kéo dài thời
gian thực hiện dự án, ảnh hưởng đến hiệu quả của viện trợ. Tuy nhiên, kể từ khi
Việt Nam tham gia CDF từ năm 1999 đến nay, đã có những nỗ lực đáng kể của cả
Việt Nam và cộng đồng các nhà tài trợ trong việc hình thành mối quan hệ đối tác và
hài hòa hóa các thủ tục, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA.
Những hoạt động liên quan tới hoạt động đối tác và hài hòa hóa của các nhà tài trợ
được thực hiện đồng thời ở cả ba cấp độ:
17
- Cấp độ chiến lược và chính sách
Ở cấp độ này, cộng đồng các nhà tài trợ đã cùng phía Việt Nam lập ra hơn 20
nhóm công tác để thiết lập quan hệ đối tác và hợp tác với Chính phủ trong việc xây
dựng và thực hiện chiến lược/kế hoạch của quốc gia, của ngành/lĩnh vực. Những
nhóm công tác này thường xuyên phối hợp với đối tác Việt Nam để chia sẻ thông

tin, hỗ trợ nghiên cứu, phân tích tình hình và đề xuất các kiến nghị đối với Chính
phủ Việt Nam trong quá trình xây dựng chiến lược, kế hoạch 5 năm, các văn bản
luật trình Quốc hội và Nghị định trình Chính phủ…
- Cấp độ về thể chế
Ở cấp độ này, đã có nhiều hoạt động được tiến hành trong những năm gần
đây nhằm hỗ trợ Việt Nam hoàn thiện khung khổ luật pháp về quản lý ODA, hợp lý
hóa các thủ tục, quy trình cũng như nâng cao năng lực quốc gia trong công tác quản
lý ODA. Chẳng hạn, Nhóm quan hệ đối tác hiệu quả viện trợ (PGAE) đã tạo ra diễn
đàn đối thoại thường xuyên giữa các nhà tài trợ với Chính phủ Việt Nam để bàn về
những vấn đề liên quan tới hiệu quả viện trợ. Nhóm công tác này bao gồm các quan
chức CP Việt Nam, đại diện nhóm các nhà tài trợ đồng chính kiến (LMDG gồm
Canada, Đan Mạch, Phần Lan, Hà Lan, Na Uy, Thụy Điển, Thụy Sĩ và Anh), nhóm
5 ngân hàng quốc tế (JBIC, WB, ADB, IMF và ADF ), EC, UNDP, Nhật Bản.
Nhóm công tác này đã hỗ trợ CP xây dựng và thông qua Chương trình hành động về
Hài hòa viện trợ phát triển cho Việt Nam giai đoạn 2006-2010…
- Cấp độ về kỹ thuật và thủ tục
Ở cấp độ này, hoạt động của các nhà tài trợ tập trung vào việc hỗ trợ xây
dựng các khung chung của văn kiện dự án/chương trình, quy định chung về trình tự
đấu thầu, báo cáo tài chính và kiểm toán, xây dựng quy định chung về báo cáo tác
động môi trường và quản lý mua sắm…
Năm 2006 là năm đầu tiên thực hiện Cam kết Hà Nội, nhưng cả cộng đồng
quốc tế lẫn CP đã có nhiều nỗ lực trong hoàn thiện hệ thống quốc gia, trong đó có
các văn bản pháp luật về huy động và quản lý ODA, hài hòa quy trình thủ tục và
tuân thủ hệ thống quốc gia, phổ biến và giám sát việc thực hiện Cam kết Hà Nội…
18
II. Sự cần thiết phải hoạch định chính sách phân cấp quản lý và sử
dụng ODA
1. Gánh nặng trả nợ đối với các khoản vay ODA
Vì bản chất ODA là vốn vay, vì vậy, các nước nhận viện trợ tất yếu có nghĩa
vụ trả nợ. Nếu nguồn vốn này không được quản lý chặt chẽ, nước tiếp nhận rất dễ

rơi vào tình trạng sử dụng không hiệu quả nguồn vốn ODA. Đặc biệt, quan điểm
nhìn nhận về vốn ODA của nước tiếp nhận, không loại trừ Việt Nam còn nhiều hạn
chế. Do giai đoạn đầu tiếp nhận vốn ODA chủ yếu là vốn hỗ trợ phát triển không
hoàn lại nên hình thành trong tiềm thức và suy nghĩ, thói quen của CP nước tiếp
nhận vốn ODA và những tổ chức sử dụng nguồn vốn này là cứ vốn ODA là cho
không và sử dụng không tính toán kỹ lưỡng nên nếu không phân cấp trong quản lý
sẽ rất dễ xuất hiện hiện tượng tham nhũng và lãng phí trong tổ chức sử dụng. Một
khi phân cấp rõ ràng trong quản lý và sử dụng, chúng ta sẽ tránh được tình trạng
trách nhiệm chồng chéo, “cha chung không ai khóc”. Dự án ODA đầu tư vào vùng
nào, tỉnh nào thì vùng/ tỉnh đó sẽ được hưởng lợi từ dự án, do đó nên áp dụng chính
sách “ai hưởng lợi người đó chịu trách nhiệm”, việc trao quyền quản lý và sử dụng
nguồn vốn cho bản thân tỉnh tiếp nhận là hết sức cần thiết. Mặt khác, các cán bộ
thuộc UBND tỉnh tiếp nhận ODA là những người hiểu rõ hoàn cảnh và đặc điểm
của địa phương mình nhất. Chính vì vậy, nếu để cho các cán bộ trung ương quản lý
mà không phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm của cấp địa phương thì việc
triển khai dự án khó mà đạt hiệu quả. Điều này không những ảnh hưởng đến lợi ích
của địa phương cụ thể mà còn ảnh hưởng đến uy tín quốc gia trên trường quốc tế,
làm giảm khả năng thu hút ODA trong tương lai.
2. Nhu cầu vốn trong nước lớn
Nền kinh tế Việt Nam hiện nay vẫn là nền kinh tế đang phát triển. Chính vì
vậy, nền kinh tế vẫn đang và tiếp tục đòi hỏi một lượng vốn rất lớn để tiếp tục cất
cánh. Dĩ nhiên chúng ta luôn cố gắng phát huy, huy động nội lực trong nước để phát
triển. Tuy nhiên với năng lực nền kinh tế vẫn còn yếu như hiện nay Việt Nam rất
cần tần dụng các nguồn vốn từ bên ngoài như ODA, FDI. Nếu như FDI đóng vai trò
19
thúc đẩy sự phát triển kinh tế về mặt vi mô, giúp phát triển, đầu tư vào các công ty,
nhà máy, phát triển các ngành công nghiệp thì ODA đóng vai trò là lực đẩy vĩ mô
nền kinh tế. Phần lớn các công trình trọng điểm quốc gia của Việt Nam, các công
trình xây dựng cơ sở hạ tầng nền kinh tế đều được tài trợ từ nguồn vốn ODA. Vì
thế, một trong những vai trò được phân tích ở trên của ODA là phát triển cơ sở hạ

tầng xã hội đất nước. Và nhu cầu hiện tại này còn đang rất lớn, Việt Nam vẫn tiếp
tục nỗ lực kêu gọi nguồn vốn ODA từ các nhà tài trợ. Trong khi đó, cũng như Việt
Nam, rất nhiều nước đang phát triển khác cũng tăng cường kêu gọi nguồn vốn hỗ
trợ này để phát triển đất nước mình. Khối lượng vốn của các nước tài trợ lại có hạn.
Chính vì vậy, khi đứng trước những lựa chọn tài trợ, lẽ dĩ nhiên các nhà tài trợ sẽ
cân nhắc lựa chọn quốc gia có trình độ và khả năng quản lý tốt để đồng vốn họ đem
đi tài trợ được sử dụng hiệu quả, tránh lãng phí. Lý do quan trọng này tạo ra yêu cầu
cấp thiết đối với không chỉ Việt Nam mà hầu hết các quốc gia nhận tài trợ khác
không ngừng cải thiện chính sách quản lý ODA ngày càng phân cấp phân quyền
mạnh mẽ hơn để quản lý có hiệu quả nguồn vốn này, giúp quốc gia mình trở thành
điểm đến tin cậy của các nhà tài trợ.
3. Trình độ quản lý của Việt Nam còn yếu kém
Trong các hình thức phân cấp, như đã phân tích, ngoài phân cấp chính trị,
hành chính và ngân sách còn có phân cấp thị trường. Hình thức này cũng rất quan
trọng đối với việc quản lý và sử dụng ODA. Các nhà tài trợ có quyền chủ động nhất
định trong quyết định cung cấp ODA theo dự án, chương trình. Do đó, các dự án,
chương trình mà các nhà tài trợ này lựa chọn để cung cấp vốn ODA lại không phải
dự án quan trọng và tối ưu nhất đối với nước tiếp nhận. Ngoài ra, trong rất nhiều dự
án, bên phía nhà tài trợ yêu cầu phải sử dụng những thiết bị, công nghệ nhập khẩu
với giá trị rất lớn nhưng công suất sử dụng không cao hoặc phải bỏ ra chi phí cao về
dịch vụ đào tạo trong khi bản thân thị trường trong nước có thể đáp ứng hiệu quả
hơn. Sở dĩ xảy ra tình trạng này là do hiểu được trình độ quản lý nói chung và trình
độ quản lý ODA nói riêng của Việt Nam còn rất yếu kém. Vì vậy, các nhà tài trợ
hiện nay vẫn còn nắm quyền quyết định rất lớn trong một số vấn đề của dự án
ODA. Điều này gây khá nhiều khó khăn và lãng phí nguồn nhân lực cho phía Việt
20