các nguyên tắc cơ bản của ngân sách nhà nước và những trường hợp phá vỡ các nguyên tắc này

1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CHUNG
Trong phần này, để phục vụ cho nội dung chính, chúng ta sẽ xem xét các
khái niệm sau đây: ngân sách nhà nước, Luật ngân sách nhà nước, nguyên tắc.
♦ Khái niệm ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước (NSNN), hay ngân sách chính phủ, là một thành
phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng
rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về
NSNN lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy
theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu (kinh tế, khoa học pháp lý…).
Dưới góc độ kinh tế, các nhà kinh tế Nga quan niệm: NSNN là bảng liệt
kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.
Dưới góc độ khoa học pháp lý, Luật NSNN đã được Quốc hội Việt Nam
thông qua năm 2002 định nghĩa: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà
nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định
và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nước”
1
.
Như vậy có thể thấy các đặc điểm của NSNN như sau
2
:
(i) NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ nhất cần được Quốc hội biểu
quyết thông qua trước khi thi hành;
(ii) NSNN không phải là một bản kế hoạch tài chính thuần túy mà còn là
một đạo luật;
(iii) NSNN là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia, được trao cho Chính
phủ tổ chức thực hiện nhưng phải được đặt dưới sự giám sát trực tiếp của Quốc hội.;
(iv) NSNN được thiết lập và thực thi hoàn toàn vì mục tiêu mưu cầu lợi
1
Xem Điều 1 Luật NSNN năm 2002. Trước đó, Luật NSNN năm 1996 định nghĩa NSNN như sau: “Ngân sách
Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của quốc gia trong dự toán đã được cơ quan chính phủ có thẩm quyền

quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của chính phủ.
2
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 16-20.
1
ích chung cho toàn thể quốc gia, không phân biệt người thụ hưởng các lợi ích đó
là ai, thuộc thành phần kinh tế nào hay đẳng cấp xã hội nào;
(v) NSNN luôn phản ánh mối tương quan giữa quyền lập pháp và hành
pháp trong quá trình xây dựng và thực hiện ngân sách.
♦ Khái niệm Luật Ngân sách Nhà nước
Có thể hiểu một cách ngắn gọn Luật NSNN là tổng quan các quy phạm
pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động
NSNN. Các quan hệ xã hội này tuy có nhiều nhưng có thể phân loại chúng thành
bốn nhóm cơ bản sau
3
:
(i) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình lập, phê chuẩn, chấp hành
và quyết toán NSNN;
(ii) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phân cấp quản lý NSNN;
(iii) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập quỹ NSNN;
(iv) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sử dụng quỹ NSNN.
♦ Khái niệm nguyên tắc
Nguyên: gốc; tắc: phép tắc. Có thể hiểu đơn giản khái niệm nguyên tắc
như sau
4
: (1) Điều cơ bản đã được qui định để dùng làm cơ sở cho các mối quan
hệ xã hội. (2) Điều cơ bản rút ra từ thực tế khách quan để chỉ đạo hành động.
2. CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NHỮNG
TRƯỜNG HỢP PHÁ VỠ CÁC NGUYÊN TẮC NÀY
NSNN là một phạm trù khá rộng mang nhiều đặc điểm của tài chính công

nên có khá nhiều nguyên tắc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quan
hệ này. Tuy nhiên, như đã trình bày ở phần mở bài, Việt Nam cũng như các
nước trên thế giới đều thừa nhận bốn nguyên tắc cơ bản: nguyên tắc ngân sách
nhất niên, nguyên tắc ngân sách đơn nhất, nguyên tắc ngân sách toàn diện,
3
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 48-49.
4
Xem website: />2
nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Ngoài ra, theo Luật NSNN của Việt Nam năm
2002, chúng ta có thể nhận thấy một số nguyên tắc khác như: nguyên tắc thống
nhất tổ chức NSNN; nguyên tắc độc lập và tự chủ của các cấp NSNN; nguyên
tắc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp NSNN,… Tuy nhiên, có thể
nhận thấy các nguyên tắc này (được quy định cụ thể trong Luật NSNN 2002)
đều bắt nguồn từ bốn nguyên tắc cơ bản trên. Do đó, trong phạm vi bài viết này,
chúng tôi chỉ đề cập đến các trường hợp phá vỡ của các nguyên tắc cơ bản của
NSNN theo Luật NSNN 2002 cùng với sự cần thiết và giới hạn của các trường
hợp đó.
2.1. Nguyên tắc ngân sách nhất niên
2.1.1. Quá trình hình thành
Nguyên tắc nhất niên của ngân sách được hình thành vào những năm cuối
thế kỷ XVII, xuất hiện lần đầu tiên ở Anh, sau đó nó được thừa nhận tại nhiều
nước ở châu Âu như Pháp, Đức. Đến nay, nguyên tắc này trở thành một nguyên
tắc cơ bản của nền tài chính công hiện đại ở hầu hết các nước trên khắp thế giới,
trong đó có Việt Nam. Nguyên tắc ngân sách nhất niên được hình thành và lan
rộng do một số lí do cơ bản sau
5
:
(i) Quốc hội Anh muốn củng cố ảnh hưởng của mình với nền quân chủ, để
dễ bề kiểm soát nhà vua thì Quốc hội Anh đòi hỏi mỗi năm nhà vua phải đệ trình

một bản thu chi để quốc hội phê chuẩn;
(ii) Quốc hội đòi hỏi nhà vua chỉ được phép thực hiện kế hoạch thu chi
của mình trong một năm, sau đó lại phải trình bản thu chi mới để Quốc hội phê
chuẩn thì mới được thực hiện thu chi tiếp;
(iii) Nguyên tắc nhất niên làm cho nền tài chính công của quốc gia mang
màu sắc dân chủ, trong đó nhân dân có quyền tham gia vào việc quản trị nền tài
chính của đất nước thông qua người đại diện của mình là Quốc hội (hoặc nghị
5
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 27,28.
3
viện). Vì thế, sau khi hình thành nó được các nước có nền dân chủ phát triển
sớm áp dụng và trở thành nguyên tắc cơ bản của nền tài chính công của khắp các
quốc gia trên thế giới.
2.1.2. Nội dung
Nguyên tắc ngân sách nhất niên gồm hai khía cạnh cơ bản sau đây:
(i) Mỗi năm quốc hội (cơ quan nắm quyền lập pháp) sẽ biểu qụyết ngân
sách một lần theo kỳ hạn do luật định;
(ii) Bản dự toán NSNN sau khi Quốc hội quyết định chỉ có giá trị hiệu lực
thi hành trong một năm và chính phủ (cơ quan nắm quyền hành pháp) cũng chỉ
được phép thi hành trong năm đó.
Ở Việt Nam, nguyên tắc ngân sách nhất niên được quy định tại Điều 1 và
Điều 14 Luật NSNN năm 2002. Theo đó, NSNN được cơ quan có thẩm quyền
quyết định và thực hiện trong một năm, bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc
vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch.
2.1.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc nhất niên
Nguyên tắc nhất niên là một trong những nguyên tắc cơ bản của nền tài
chính mỗi quốc gia; đặc biệt, trong nền tài chính công hiện đại ngày nay, nguyên
tắc này còn được quy định trong Hiến pháp và luật của các quốc gia. Tuy nhiên
việc quyết định và thực hiện ngân sách nhà nước chịu ảnh hưởng của rất nhiều

yếu tố khác nhau mà pháp luật cũng như các dự toán ngân sách của mỗi quốc gia
không thể nào dự liệu hết được, vì thế vẫn luôn luôn tồn tại các trường hợp phá
vỡ nguyên tắc và nguyên tắc này cũng không phải là ngoại lệ.
Đối với nguyên tắc nhất niên, có thể tồn tại một số trường hợp phá vỡ
nguyên tắc như trường hợp Quốc hội không thể họp được mỗi năm một lần. Ví
dụ như trong trường hợp có chiến tranh, thiên tai gây ảnh hưởng nghiêm trọng
và kéo dài hoặc một số nguyên nhân đặc biệt khác.
Trường hợp này đã từng xảy ra ở Bắc Triều Tiên năm 2005. Phiên họp
4
thường niên của Quốc hội khoá 12 Bắc Triều Tiên dự kiến sẽ diễn ra vào ngày
09/03/2005 đã không thể tiến hành. Các nhà phân tích đưa ra nhiều nhận định về
nguyên nhân của trường hợp này, có nhận định cho rằng do ảnh hưởng của sự
căng thẳng xung quanh chương trình hạt nhân của Bình Nhưỡng, lại có nhận
định cho rằng do sự chậm trễ trong việc soạn dự thảo ngân sách mới
6
. Trong
phiên họp thứ 2 của Quốc hội khóa 11 Bắc Triều Tiên vào hồi tháng 3 năm
2004, Quốc hội đã bàn về ngân sách năm 2003 và thông qua dự thảo ngân sách
năm 2004. Lẽ ra theo thông lệ, đến tháng 3 năm 2005 Quốc hội phải họp để
quyết định vấn đề về ngân sách, tuy nhiên năm tài chính 2004 đã kết thúc nhưng
Quốc hội không thể họp như dự kiến để quyết định về ngân sách cho năm tiếp
theo (năm 2005).
♦ Giới hạn của trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên
Chúng ta có thể nhận định rằng, các trường hợp phá vỡ nguyên tắc này là
điều bất khả kháng nên nếu Quốc hội không hợp được trong năm đó thì tất nhiên
sẽ không có việc biểu quyết ngân sách một lần theo luật định. Những trường hợp
phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên như thế này xảy ra không nhiều nhưng
không phải là không thể xảy ra. Thiết nghĩ pháp luật bên cạnh việc quy định rõ
các nguyên tắc cũng nên quy định các trường hợp ngoại lệ có thể xảy ra một
cách chặt chẽ, để hạn chế tối đa các tổn thất cho hoạt động ngân sách như, trong

trường hợp thời điểm của năm đó Quốc hội không họp được thì việc sửa đổi dự
toán ngân sách sẽ được tiến hành như thế nào để minh bạch, phù hợp cho lần
biểu quyết trong năm tiếp theo.
2.2. Nguyên tắc ngân sách đơn nhất
2.2.1. Quá trình hình thành
Nguyên tắc này cũng được xây dựng đầu tiên ở các nước có nền dân chủ
sớm phát triển như Anh, Pháp, Đức… và ngày nay nó vẫn tiếp tục được thừa
nhận ở nhiều nước trên thế giới, tuy rằng nội dung thực chất của nguyên tắc ít
6
Xem Website: />5
nhiều đã có sự thay đổi do sự biến chuyển của nền tài chính công hiện đại
7
. Sở
dĩ cần phải thiết lập nguyên tắc này là vì nếu các khoản thu và chi lại được trình
bày trong nhiều văn bản khác nhau (hệ thống đa ngân sách) thì không những gây
khó khăn cho việc thiết lập một ngân sách thăng bằng và hiệu quả mà còn khiến
cho Quốc hội khó lòng kiểm soát, lựa chọn những khoản thu, chi nào là cần thiết
đề phê chuẩn cho phù hợp với yêu nhu cầu và đời sống của nền kinh tế - xã hội,
…
2.2.2. Nội dung của nguyên tắc ngân sách đơn nhất
Nguyên tắc ngân sách đơn nhất được hiểu là mọi khoản thu và chi tiền tệ của
một quốc gia trong một năm chỉ được phép trình bày trong một văn kiện duy nhất,
đó là bản dự toán NSNN được chính phủ trình quốc hội quyết định để thực hiện.
“Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu
từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các
khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật”
8
.
“Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo
quốc phòng, an ninh, đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi

viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”
9
.
Tất cả các khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia (đã trình bày ở trên) trong
một năm đều phải được trình bày trong dự toán NSNN. Vậy NSNN chỉ được thể
hiện trong một văn kiện duy nhất là bản dự toán NSNN mà không được phép
trình bày trong văn kiện khác.
Để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ, hiệu quả trong quá trình thiết lập
NSNN, trong quá trình thực hiện và giám sát việc thực hiện NSNN; đồng thời để
đảm bảo tính minh bạch của NSNN, thì pháp luật về tài chính công ở nhiều
nước trên thế giới đều thừa nhận nguyên tắc ngân sách đơn nhất là một trong
những nguyên tắc cơ bản của NSNN. Ở Việt Nam, pháp luật hiện hành chưa có
điều luật nào ghi nhận một cách rõ ràng, chính thức về nguyên tắc ngân sách
7
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 30.
8
Khoản 1 Điều 2 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002.
9
Khoản 2 Điều 2 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002.
6
đơn nhất. Tuy nhiên, qua một số điều luật trong Luật NSNN năm 2002, như
Điều 37, Điều 42, có thể thấy dự toán NSNN chính là văn kiện thể hiện mọi
khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trong một năm. Bên cạnh đó, văn kiện này
còn là văn kiện duy nhất thể hiện NSNN. Kết luận này được rút ra từ những quy
định của Luật NSNN năm 2002, đó là:
(i) Khoản 2 - Điều 5 của luật này có quy định về các điều kiện chi NSNN
thì điều kiện đầu tiên là khoản chi đó phải “đã có trong dự toán ngân sách được
giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 52 và Điều 59 của Luật này”. Như vậy,
các khoản chi ngân sách đều phải được thể hiện trong dự toán NSNN mà không

được thể hiện trong văn kiện khác;
(ii) Ngoài ra, các điều luật khác cũng cho thấy không có một văn kiện nào
khác tồn tại bên cạnh dự toán NSNN cùng thể hiện các khoản thu và chi tiền tệ của
quốc gia trong một năm trong suốt quá trình lập, chấp hành, quyết toán ngân sách.
2.2.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách đơn nhất
Như đã nêu ở trên, ngày nay, tuy được thừa nhận ở nhiều nước trên thế
giới nhưng nội dung thực chất của nguyên tắc ngân sách đơn nhất đã ít nhiều có
sự thay đổi do sự biến chuyển của nền tài chính công hiện đại. Sự thay đổi đó
chính là sự xuất hiện ngoại lệ của nguyên tắc này, trong những trường hợp đặc
biệt (như có chiến tranh), Quốc hội được phép thông qua một ngân sách bất
thường còn được gọi là ngân sách đặc biệt hay ngân sách khẩn cấp (không nằm
trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm). Ngân sách bất thường này giúp
Nhà nước có thể ứng phó kịp thời và hiệu quả các vấn đề cần phải được giải
quyết trong những trường hợp đặc biệt.
Tại Việt Nam trong thời kỳ Chống Mỹ cứu nước cũng có một quỹ tiền tệ
đặc biệt bên cạnh quỹ NSNN. Đây có thể được xem như là một ngoại lệ của
nguyên tắc ngân sách đơn nhất trong thời kỳ này. “Từ giữa thập kỷ 1960, Mỹ
tiến hành chiến tranh phá hoại bằng không quân ở miền Bắc. Từ đây, việc đưa
viện trợ vật chất vào Nam, cả bằng đường Trường Sơn lẫn đường biển đều khó
khăn hơn trước. Bộ Chính trị đã giao cho ông Phạm Hùng - Ủy viên Bộ Chính
7
trị, Phó thủ tướng Chính phủ phụ trách vấn đề chi viện miền Nam. Đến năm
1965, ông Phạm Hùng đề xuất với Bộ Chính trị một quyết định có ý nghĩa lịch
sử: lập riêng tại miền Bắc một "quỹ ngoại tệ đặc biệt" (B.29 ). Về hình thức hoạt
động công khai chính diện, "quỹ ngoại tệ đặc biệt" có danh nghĩa Cục Ngoại hối
của Ngân hàng Quốc gia Việt Nam để khi cần thiết có thể làm các thủ tục hợp
pháp. Còn về điều hành, nó không phải là một đơn vị trong ngân hàng quốc gia.
Để đảm bảo tuyệt đối bí mật và an toàn, quỹ này chịu sự chỉ đạo đơn tuyến. Nét
độc đáo trong cách tổ chức này là: lấy cái công khai làm bình phong cho cái bí
mật, mọi hoạt động của cái bí mật đều lấy danh nghĩa của cái công khai. Như

vậy, trong thực tế B.29 tồn tại và hoạt động như một "ngân hàng ngoại hối đặc
biệt", phục vụ riêng cho việc chi viện chiến trường bằng ngoại tệ”
10
. “ Sau khi
đất nước thống nhất, những người có trách nhiệm đã tiến hành tổng kết, quyết
toán tài chính với Nhà nước.Từ năm 1964 đến 30/4/1975, các chiến trường miền
Nam đã nhận chi viện trực tiếp từ Quỹ Đặc biệt (B.29) một số lượng rất lớn
ngoại tệ. Tuy khó khăn thiếu thốn, nhưng các đơn vị trên chiến trường và cơ
quan tài chính Trung ương Cục vẫn hết sức tiết kiệm để có dự trữ. Ông Ba Châu
nói, tổng số tiền dự trữ chưa sử dụng hết lên đến hơn 100 triệu đô la Mỹ. Số tiền
đó sau giải phóng đã được thu hồi đầy đủ và hoàn trả lại hết cho Trung ương.
Đó là chưa kể tiền lãi từ hoạt động nghiệp vụ thanh toán đặc biệt qua ngân hàng
nước ngoài, lên đến hàng chục triệu đô la. Tất cả đều được quyết toán minh bạch
và nộp đủ vào ngân sách Nhà nước”
11
.
Có thể thấy việc pháp luật chưa quy định rõ ràng, chính thức về nguyên tắc
ngân sách đơn nhất khiến cho việc thực hiện nó trong thực tế có phần lỏng lẻo.
Luật NSNN năm 2002 của Việt Nam có những quy định cho phép Quốc hội và
Hội đồng nhân dân các cấp được quyền quyết định điều chỉnh dự toán NSNN
các cấp trong trường hợp cần thiết, nhằm đảm bảo tính khả thi cho dự toán
NSNN trong quá trình thực hiện (ví dụ như Điều 46, Điều 47, Điều 48 và Điều
10
Xem website: />11
Xem website: />8
49). Những quy định này có thể được xem là một trong những ví dụ điển hình
của sự áp dụng linh hoạt nguyên tắc ngân sách đơn nhất ở Việt Nam
12
.
Ta có thể thấy ở Nga khi Đạo luật về ngân sách Liên bang Nga ban hành

năm 1991 (Điều 25) cho phép thiết lập “ngân sách bất thường” hay “ngân sách
đặc biệt” trên lãnh thổ Cộng hoà Liên bang Nga để thi hành trong tình trạng đặc
biệt
13
. Ngoại lệ này cũng xuất hiện ở một số nước trên thế giới như Mỹ, Đức,
♦ Sự cần thiết và giới hạn của các trường hợp phá vỡ trên
Có thể thấy các ngoại lệ của nguyên tắc ngân sách đơn nhất này có những
ý nghĩa tích cực nhất định, xuất phát từ những biến cố bất thường của kinh tế, xã
hội. Tuy nhiên, cũng cần nhấn mạnh rằng, nên có những quy định cụ thể và rõ
ràng để hạn chế lợi dụng các quỹ “đặc biệt” và “bất thường” đó vào mục đích tư
lợi riêng cho một cá nhân, tổ chức nào đó nhằm đảm bảo tính minh bạch, công
bằng và khẳng định tầm quan trọng chính thống của dự toán NSNN hàng năm.
2.3. Nguyên tắc ngân sách toàn diện
2.3.1. Quá trình hình thành
Cùng với hai nguyên tắc trên, nguyên tắc ngân sách toàn diện cũng đã
được đề cập từ thế kỷ XVII, XVIII ở nước Anh và các nước châu Âu lục địa
khác. Nguyên tắc ngân sách toàn diện là một trong những nguyên tắc cơ bản để
thiết lập và vận hành ngân sách nhà nước, ngày càng được các nhà kinh tế học,
các nhà lập pháp về tài chính công thừa nhận tính lịch sử, tính khoa học và nó
không ngừng được củng cố phát triển và đổi mới cho phù hợp vớ sự phát triển
ngày càng cao của nền tài chính công hiện đại nói chung,…
2.3.2. Nội dung của nguyên tắc ngân sách toàn diện
(i) Mọi khoản thu và mọi khoản chi đều phải ghi và thể hiện rõ ràng trong
bản dự toán NSNN hàng năm đã được Quốc hội quyết định; không được phép
để ngoài bản dự toán ngân sách bất kỳ một khoản thu chi nào dù là nhỏ nhất;
12
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 31,32.
13
Viện Khoa học tài chính, Luật tài chính, Ngân sách và kế toán công ở các nước, Hà Nội, 1993, tr. 148.

9
(ii) Các khoản thu và chi không được phép bù trừ cho nhau mà phải thể
hiện rõ ràng từng khoản thu và mỗi khoản chi trong mục lục NSNN được duyệt,
không được phép dùng riêng một khoản thu cho một khoản chi cụ thể nào mà
mọi khoản thu đều đuợc dùng để tài trợ cho mọi khoản chi.
Khi áp dụng nguyên tắc này cần tính đến việc phải tuân thủ nguyên tắc:
“các khoản đi vay để bù đắp bội chi ngân sách không được sử dụng để chi tiêu
dùng mà chỉ được sử dụng để chi cho đầu tư phát triển”… có nghĩa là nếu như
để phát sinh bội chi thì số lưọng vay nợ để bù đắp bội chi không được phép vượt
quá số tiền dành cho chi đầu tư phát triển, cũng có nghĩa là nếu phát sinh bội chi
thì không được phép sử dụng tiền vay nợ bù đắp bội chi vào mục đích chi dùng
thường xuyên. Nếu sử dụng tiền vay nợ vào chi dùng thường xuyên thì khả năng
xảy ra phá sản quốc gia là rất lớn.
Theo pháp luật Việt Nam, nguyên tắc ngân sách toàn diện đã được ghi
nhận xuyên suốt và thể hiện rõ ràng trong Luật NSNN 2002 như:
(i) Điều 1 luật này quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà
nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện
trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”.
Có thể hiểu một bản dự toán NSNN thì phải phản ánh tất cả các khoản thu- chi
(dù là nhỏ nhất) của nhà nước trong năm tài khoá đó. Hai phần thu chi của bản
dự toán được thiết kế, xây dựng phù hợp tình hình kinh tế- chính trị- xã hội của
năm đó một cách rất chi tiết, khoa học, khách quan và chính xác…
(ii) Điều 6 luật này quy định: “các khoản thu chi của ngân sách nhà nước
đều phải được hạch toán, kế toán, quyết toán đầy đủ, kịp thời, đúng chế độ”.
Bằng cách quy định như vậy, nhà làm luật muốn rằng mọi khoản thu, chi của
NSNN các cấp bất luận dù lớn hay nhỏ đều phải được ghi chép đầy đủ vào các
tài liệu kế toán ngân sách theo chế độ kế toán hiện hành nhằm đảm bảo sự kiểm
soát theo quy định của pháp luật trong quá trình thực hiện.
(iii) Điểm đ – Khoản 2 - Điều 4 luật này còn khẳng định: “Trường hợp cơ
quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp

10
dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp
trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó”. Điều đó có nghĩa là không thể
dùng riêng rẽ, bù trừ các khoản thu chi ngân sách cho nhau.
2.3.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên
Trong thực tế, vì mọi khoản thu chi của ngân sách nhà nước phải tập
trung, đầy đủ, kịp thời đúng tiến độ nên gây ra tình trạng bó buộc đơn vị thực
hiện ngân sách trong quá trình thu chi dẫn đến việc sử dụng ngân sách không
hiệu quả hay đúng hơn là làm mất đi tính chủ động của các đơn vị thụ hưởng
ngân sách trong quá trình thi hành… Đó là những bất cập không thể tránh khỏi
từ đó phải có ngoại lệ hay nói cách khác là phải có sự “phá vỡ” trong quá trình
thực hiện nguyên tắc này như: bù trừ, cấp bổ sung…
Theo quy định thì vốn vay chỉ được dùng cho chi đầu tư phát triển.
Nhưng trong thực tế, vốn vay này vẫn có thể được Chính phủ linh hoạt sử dụng
cho sinh hoạt nhưng sau đó phải hoàn trả ngay cho mục tiêu chi đầu tư phát
triển.
Ví dụ cụ thể hơn, các đơn vị sự nghiệp có thu là một đơn vị được thụ
hưởng NSNN để hoạt động… Và theo nguyên tắc thì phải nộp về kho bạc nhà
nước tất cả các khoản thu được từ mọi hoạt động của trường rồi sau đó mới
được cấp kinh phí trong ngân sách để phục vụ cho nhu cầu chi của trường…
Tuy nhiên, như vậy thật là không cần thiết nên trong thực tế, đơn vị đó có thể
giữ lại các khoản thu được để tự chi tiêu trong hoạt động của mình, nếu thiếu có
thể được cấp bổ sung… và mọi hoạt động đó phải được hạch toán, quyết toán và
báo cáo lên cơ quan quản lý ngân sách.
Đây thực chất là quan hệ phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản
thu nhập trong cơ chế kinh tế thị trường. Các đơn vị có hoạt động sự nghiệp có
các khoản thu phí và lệ phí, nguồn thu này một phần các đơn vị làm nghĩa vụ tài
chính đối với ngân sách, một phần trang trải các khoản chi tiêu của mình để
giảm bớt gánh nặng cho ngân sách…
11

Gii hn ca cỏc trng hp phỏ v nguyờn tc ngõn sỏch ton din
trờn
Trong thc t cú th xy ra trng hp mt s n v s nghip cụng (t
thu, t chi) da vo s h ca ngoi l nguyờn tc ny qua mt Kho bc gõy
nờn s khụng minh bch trong hot ng thu chi ca n v. Do ú, phỏp lut ó
cú nhng quy nh v vic gi tt c bỏo cỏo thu chi (dự l thc hin theo
nguyờn tc hay ngoi l) v c quan qun lý ngõn sỏch Nh nc; kim tra bt
ng mt n v no ú. Cú ngha l, ngoi l ca nguyờn tc ton din ny trong
thc t c thc hin nhng vn phi tuõn theo nhng quy nh v bỏo cỏo ti
chớnh hn ch s t li, li dng
2.4. Nguyờn tc ngõn sỏch thng bng
2.4.1. Quỏ trỡnh hỡnh thnh
Cựng vi cỏc nguyờn tc khỏc ca Lut NSNN, nguyờn tc ngõn sỏch thng
bng cng xut hin v tn ti khỏ sm trong nn ti chớnh cụng ca cỏc quc
gia trờn th gii. Song qua mi giai on, phm vi v ni dung nguyờn tc cú s
khỏc nhau. Trc kia, cỏc nh ti chớnh hc quan nim: Thng bng ngõn sỏch
tc l trong ú tng s thu phi cõn bng vi tng s chi trong ngõn sỏch. Quan
nim ny khụng c khỏch quan v chớnh xỏc bi trong nhiu trng hp
nhng khon thu cú tớnh cht hoa li nh thu, phớ, l phớ li khụng trang tri
cho nhng khon thu cú tớnh cht phớ tn nh chi cho quc phũng, an ninh v
cỏc vn vn húa, xó hi khỏc. Chớnh vỡ lý do ny m cỏc nh ti chớnh hc
ng i ó a ra nhng quan nim mi v ngõn sỏch thng bng mang tớnh
khỏch quan v xỏc ỏng hn. Theo đó, Ngân sách thăng bằng thực chất là sự cân
bằng giữa tổng thu về hoa lợi (thuế, phí, lệ phí) với tổng chi có tính chất phí tổn
(chi thờng xuyên). Theo quan điểm này chúng ta sẽ đánh giá đợc một cách chính
xác và thực chất về tình trạng thặng d (bội thu ngân sách) hay thâm hụt (bội chi
ngân sách) của ngân sách nhà nớc tại một thời điểm để từ đó đánh giá đợc mức
độ thăng bằng của ngân sách.
2.4.2. Ni dung nguyờn tc ngõn sỏch thng bng
12

ở Việt Nam, thừa nhận quan niệm nội dung nguyên tắc thăng bằng chính
là sự thăng bằng giữa tổng khoản thu về thuế, phí, lệ phí và khoản chi thơng
xuyên trong đó tổng thu về thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn chi thờng xuyên.
Nguyên tắc này đã đợc thể hiện qua các văn bản pháp luật của nhà nớc đặc biệt
qua Luật NSNN 2002. Qua Điều 1 của Luật này có thể thấy, các khoản thu, chi
phải đợc hạch toán, quyết toán đầy đủ, kịp thời, đúng tiến độ. Cũng tại Điều 8
khẳng định: NSNN đ ợc cân đối theo nguyên tắc tổng thu về thuế, phí, lệ phí
phải lớn hơn tổng số chi thờng xuyên và góp phần tích luỹ ngày càng cao vào chi
đầu t phát triển; trờng hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu t
phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách.
Cũng tại khoản 3 điều 8 Luật này quy định: Về nguyên tắc, ngân sách
địa phơng đợc cân đối với tổng số chi không đợc quá tổng số thu; trờng hợp tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ơng có nhu cầu đầu t xây dựng công trình kết cấu hạ
tầng thuộc phạm vi ngân sác cấp tỉnh bảo đảm. Bên cạnh việc cân đối các
khoản thu chi thì ngân sách nhà nớc cũng đảm bảo cân đối kinh phí hoạt động
của Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xă hội, các tổ chức
chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp
(Điều 10), cũng trên cơ sở đó trong quá trình lập ngân sách Chính Phủ phân bố
các nguồn thu, chi của từng cấp ngân sách của trung ơng và địa phơng cho phù
hợp. Các khoản thu chi nàyđã đợc liệt kê đầy đủ tại các Điều 30; Điều 31; Điều
32; Điều 33 mà qua đó các cơ quan có nghĩa vụ chấp hành và quyết toán ngân
sách không đợc thu hay chi bất kì khoản nào ngoài danh mục đó trừ trờng hợp
quy định tại Điều 49 Luật NSNN 2002.
2.4.3. Các trờng hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách thăng bằng
Trong thực tế hiện nay vẫn có thể xảy ra tình trạng phá vỡ nguyên tắc
ngân sách thăng bằng. Đó là trong trờng hợp tổng thu từ thuế và lệ phí không
đáp ứng đợc nhu cầu chi thờng xuyên (bội chi ngân sách) nhng nhà nớc vẫn
quyết toán thông qua cho chi thờng xuyên đó. Các khoản chi cha thực hiện đợc
thì để sang năm sau chi tiếp. Từ đó sẽ dẫn đến việc cân nhắc việc hoàn thành các
khoản chi năm trớc và các khoản chi năm nay (tiếp tục hay dừng lại khoản chi

năm trớc). Một số khoản chi kéo dài (chi cơ bản, chi cho đầu t phát triển) thì
quyết toán theo hạng mục, hàng năm (có nghĩa là không phải chi hết trong một
năm mà có thể có một phần sẽ đợc chi vào năm sau). Nh vậy, có thể thấy, không
phảI bao giờ các khoản thu cũng lớn hơn các khoản chi trong cùng một năm, hơn
nữa, có trờng hợp sẽ có những khoản chi kéo dài cho các công trình kéo dài từ
năm này sang năm khác. Ta có thể nhận thấy là mức chênh lệch giữa tổng thu
13
thuế và lệ phí với tổng chi thờng xuyên càng lớn thì mức độ ổn định càng cao,
đảm bảo cho sự phát triển của một quốc gia.
Giới hạn của các trờng hợp phá vỡ ở trên
Thực tế có thể thấy các trờng hợp phá vỡ này ít xảy ra trong thực tế. Nhng
nếu xảy ra, giới hạn của những trờng hoẹp này đợc xác định theo mức độ quan
trọng giữa các khoản chi đó với nhau.
KT LUN
Qua phn trỡnh by trờn, ta cú th rỳt ra mt s kt lun nh sau:
(1) V nguyờn nhõn dn n s phỏ v cỏc nguyờn tc ngõn sỏch nh
nc: cỏc nh lm lut cha d liu ht c cỏc tỡnh hung phỏt sinh trong
thc t nờn dn n lut cht hp so vi i sng, khụng ỏp ng c nhu cu
ca i sng; cỏc nguyờn tc ngõn sỏch núi trờn trong thc t cú trng hp phự
14
hợp cơ bản với thực tế, có trường hợp hợp không phù hợp. Do đó, đã phát sinh
các ngoại lệ;
(2) Về ý nghĩa tích cực của sự phá vỡ: thể hiện sự linh hoạt trong áp dụng
luật, đáp ứng nhua cầu của đời sống xã hội, phát huy sức mạnh của cơ quan nhà
nước,… Điều này đã thể hiện sự cần thiết của các trường hợp phá vỡ. Có thể
thấy, từ đó, cuộc sống đã tác động trở lại luật tạo nên mối quan hệ hai chiều gắn
bó mật thiết với nhau;
(3) Giới hạn của sự phá vỡ này: các trường hợp trên, cho dù thực hiện
dưới hình thức nào cũng phải tuân theo những quy định chung, những áp buộc
cần thiết như việc báo cáo tài chính,…./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Ngân sách nhà nước, TS.
Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư Pháp, Hà Nội, 2005.
2. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, NXB. Chính trị quốc gia, Hà
Nội, năm 2007.
15
3. Viện Khoa học tài chính, Luật tài chính, Ngân sách và kế toán công ở
các nước, Hà Nội, 1993.
4. Website: />5. Website: />6. Website: />ArticleID=273960&ChannelID=89
7. Website: />16