Mô hình hợp tác công-tư: mặt được và chưa được-nhìn từ những dự án XD cơ sở hạ tầng ở TP. HCM

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH
KHOA NGÂN HÀNG
TIỂU LUẬN : Mô hình hợp tác công-tư:
mặt được và chưa được-nhìn từ những dự án XD cơ
sở hạ tầng ở TP. HCM
Giảng viên :
Sinh viên :
Nguyễn Xuân Anh CK1
Lê Quốc Khánh CK1
Bùi Quốc Thái CK1
Bùi Anh Tuấn CK1
Nguyễn Duy Tân CK1
Lê Duy Vũ CK1
Hoàng Văn Phái CK2
Nguyễn Trí Nghĩa CK2
Nguyễn Xuân Thịnh CK2
Nguyễn Công Thành CK2
Tp Hồ Chí Minh, tháng 5 năm 2011
MỞ ĐẦU
Lý do chọn đề tài
Tại Việt Nam, đầu tư hàng năm vào cơ sở hạ tầng (CSHT) ở mức trung bình từ 9-10% GDP trong
suốt giai đoạn từ 2000-2010 đã đóng góp đáng kể vào mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người
khoảng 7% mỗi năm và giảm mạnh tỷ lệ nghèo từ 58% xuống còn 29%. Thời gian tới, trong môi
trường hậu hội nhập WTO, với những thay đổi liên tục về cơ cấu kinh tế của Việt Nam, bao gồm cả
quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa và hội nhập toàn cầu, sẽ đồng nghĩa với việc gia tăng nhu cầu về
các dịch vụ cơ sở hạ tầng tại các lĩnh vực trọng yếu như điện lực, giao thông vận tải, viễn thông, nước
và nhà ở. Cho nên để duy trì được mức tăng trưởng như hiện nay thì đầu tư vào cơ sở hạ tầng phải
tăng lên khoảng 11-12% GDP mỗi năm.
Tuy nhiên, với những vấn đề hạn chế về ngân sách và việc Việt Nam sắp hết hạn hưởng các nguồn
tài trợ ưu đãi đồng nghĩa với việc Việt Nam phải bắt đầu tìm kiếm các nguồn cung cấp dịch vụ CSHT
đa dạng hơn thay vì vẫn chăm chăm vào đầu tư từ ngân sách. Điều này đặc biệt đúng trong bối cảnh

kinh tế của năm 2011, khi Nghị Định 11/2011 của Chính Phủ chủ trương cắt giảm 10% chi đầu tư từ
ngân sách Nhà Nước nhằm kết hợp với chính sách tiền tệ trong kiềm chế lạm phát.
Thành Phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) là một trong những trung tâm kinh tế năng động nhất Việt
Nam, tỷ trọng GDP đóng góp vào GDP cả nước cao nhưng đồng thời nhu cầu phát triển hạ tầng đô thị
cũng rất cao. Cho nên sẽ dễ dàng hơn khi đánh giá những tác động của mô hình hợp tác công-tư từ các
dự án thuộc địa bàn TP.HCM. Bắt nguồn từ thực tiễn này, nhóm đã chọn chủ đề : « Mô hình hợp tác
công-tư: mặt được và chưa được-nhìn từ những dự án xây dựng cở sở hạ tầng ở TP. HCM ».
Mục tiêu nghiên cứu
Trong bài tiểu luận này, nhóm sẽ trình bày tổng quan về mô hình hợp tác công-tư làm cơ sở lý
luận. Từ đó chọn lọc ra những dự án xây dựng cơ sở hạ tầng tiêu biểu ở TP.HCM và đi phân tích
những mặt được và chưa được của mô hình này nhằm đề ra những giải pháp có khả năng đẩy mạnh
việc áp dụng mô hình hợp tác công-tư (PPP) trong đầu tư ở nước ta.
Nội dung nghiên cứu
Chủ đề sẽ gồm 3 phần chính :
Phần 1 : Tổng quan về mô hình hợp tác công-tư (PPP)
Phần 2 : Áp dụng mô hình hợp tác công-tư PPP ở TP.HCM: mặt được và chưa được
Phần 3 : Kiến nghị và giải pháp
Phần 1: Tổng quan về mô hình hợp tác công-tư
( Public Private Partnerships - PPP)
1.1 Mối quan hệ hợp tác công-tư là gì?
Ở Việt Nam, thuật ngữ PPP dường như chỉ được sử dụng duy nhất để chỉ các mô hình BOT và
BCC, nhằm thể hiện mối quan ngại chính là vấn đề vốn. Tuy nhiên, thực chất khái niệm PPP rộng hơn
nhiều vì nó bao gồm nhiều hình thức hợp tác khác (hợp đồng dịch vụ, quản lý, giao thầu, nhượng
quyền, BOT,… các hình thức này sẽ được trình bày ở phần tiếp theo), do đó vấn đề về vốn không phải
là vấn đề duy nhất khi kết hợp các mối quan hệ giữa đối tác Nhà Nước và đối tác tư nhân. Ngoài ra,
khái niệm này ở nước ta chỉ thường được sử dụng đối với những dự án xây dựng CSHT quy mô lớn,
nhưng theo kinh nghiệm của nhiều nước, hình thức PPP ở quy mô nhỏ hơn trong các lĩnh vực đa dạng
như dịch vụ, cấp nước và dịch vụ vệ sinh… vẫn thực hiện được. Vậy cụ thể PPP là gì, và nó bao gồm
những đặc điểm nào?
Theo ADB, thuật ngữ “mối quan hệ hợp tác công-tư” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có

giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ khác.
Một số thuật ngữ có thể được sử dụng để miêu tả dạng hoạt động này là sự tham gia của khu vực Tư
nhân (PSP) và Tư nhân hóa.
Mối quan hệ đối tác này gồm những đặc điểm sau:
• Mối quan hệ hợp tác công-tư (PPP) thể hiện khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng
vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành
công trong cải cách của khu vực Nhà nước và đầu tư công.
• Một số mối quan hệ hợp tác công-tư chặt chẽ phân định một cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ
và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhân phải gánh vác.
Đối tác Nhà nước trong mối quan
hệ hợp tác công-tư là các tổ chức Chính
phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa phương
hoặc các doanh nghiệp Nhà
nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước
ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên
quan đến dự án. Mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân cũng có thể bao gồm các tổ chức phi Chính
phủ (NGO) hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác
động trực tiếp.
• Mối quan hệ hợp tác công-tư hiệu quả ghi nhận rằng khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân có
những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp
của Chính phủ cho mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư, chuyển giao
tài sản, hoặc các đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này. Chính phủ cũng góp phần
trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự
ủng hộ chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sự sử dụng chuyên môn về
thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách có
hiệu quả. Tùy theo hình thức của hợp đồng, đối tác tư nhân cũng có thể góp vốn đầu tư.

• Cơ cấu của mối quan hệ hợp tác cần được thiết lập để phân bổ các rủi ro cho đối tác nào có khả
năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt
động.

Sau khi tìm hiểu những đặc điểm về PPP, nhóm sẽ tiếp tục trình bày những hình thức hợp tác cũng
như so sánh những ưu điểm, nhược điểm của từng hình thức để làm rõ mức độ tham gia của các bên có
liên quan và mức chia sẻ rủi ro trong từng hình thức.
1.2 Các hình thức hợp tác công-tư:
1.2.1
Hợp đồng dịch vụ
Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ (cơ quan Nhà nước) sẽ thuê một
công ty tư nhân tiến hành
những công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một khoảng thời gian, thường là từ 1 đến 3 năm.
Tuy nhiên, cơ quan Nhà nước vẫn là người cung cấp chính dịch vụ cơ sở hạ tầng và chỉ thuê đối tác
tư nhân điều hành một phần hoạt động. Đối tác tư nhân thực hiện dịch vụ với một mức chi phí được
thỏa thuận và thường
phải đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan Nhà nước đặt ra.
Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ trả đối tác tư nhân một khoản chi phí định trước cho dịch vụ.
Vì thế, lợi nhuận của nhà thầu sẽ tăng lên nếu nhà thầu có thể giảm được chi phí điều hành mà vẫn đáp
ứng được các yêu cầu về tiêu chuẩn dịch vụ.
1.2.2
Hợp đồng quản lý
Hợp đồng quản lý rộng hơn hợp đồng dịch vụ, phạm vi của nó được mở rộng gồm một phần hoặc
toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch vụ công (dịch vụ công ích, bệnh viện, quản lý
cảng…). Nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn thuộc trách nhiệm của Nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát
hằng ngày được giao cho đối tác tư nhân
. Đối tác tư nhân sẽ là người cung cấp vốn cho hoạt động
quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư.
Khu vực Nhà nước vẫn giữ nghĩa vụ cung cấp
các khoản đầu tư chủ yếu, những khoản đầu tư liên quan đến việc mở rộng và cải thiện hệ thống.
Trích từ PPP – Handbook, ADB, 2008
Nhà thầu tư nhân được trả một tỷ lệ được thỏa thuận trước cho chi phí lao động và các chi phí điều
hành khác. Ngoài ra để tạo thêm động lực , nhà thầu được trả thêm một khoản cho việc đạt được những
mục tiêu đã được thỏa thuận và quy

định cụ thể từ trước.
Trong hợp đồng này, khu vực Nhà nước sẽ
chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ.
1.2.3
Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê
Theo hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ dịch vụ và thực
hiện các
nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ. Ngoại trừ các
khoản đầu tư mới và
đầu tư thay thế thuộc trách nhiệm của cơ quan Nhà nước, nhà điều hành có trách nhiệm cung cấp dịch
vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh chịu.
Theo hợp đồng này, trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vực Nhà nước sang khu vực
tư nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành và duy trì dịch vụ hoàn toàn do nhà điều
hành tư
nhân gánh chịu (như các
khoản lỗ và khoản nợ mà người tiêu dùng chưa trả). Việc cho thuê không
bao gồm việc bán bất cứ tài sản nào cho khu vực tư nhân.
Trích từ PPP – Handbook, ADB, 2008
Theo mô tả của hình trên, hệ thống ban đầu được thiết lập dựa trên nguồn tài chính của cơ quan Nhà
Nước có thẩm quyền và được ký hợp đồng giao cho công ty tư nhân điều hành và duy trì hệ thống. Một
phần phí dịch vụ được chuyển cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thanh toán các khoản vay tài trợ
cho việc mở rộng hệ thống.
Còn hợp đồng giao thầu khác với hợp đồng cho thuê ở chỗ cho phép khu vực tư nhân thu từ khách
hàng, thanh toán cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng giao thầu một khoản phí giao thầu cụ
thể và giữ lại khoản doanh thu còn lại. Phí giao thầu thường được tính theo một tỷ lệ thỏa thuận trong
mỗi đơn vị dịch vụ được bán ra
1.2.4
Nhượng quyền
Hoạt động nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân (người được nhượng quyền) chịu trách
nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm điều hành, duy tu bảo dưỡng, thu

phí, quản lý, xây dựng và tu bổ hệ thống. Đặc biệt là nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với toàn
bộ các khoản đầu tư vốn.
Mặc dù nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp các tài sản, các tài sản này vẫn thuộc sở
hữu của khu vực Nhà nước (cả trong thời gian nhượng quyền). Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm thiết
lập các tiêu chuẩn hoạt động và đảm bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn
này Và vai trò của khu vực Nhà nước chuyển từ việc cung cấp dịch vụ sang một người điều tiết, quản
lý giá và chất lượng dịch vụ.
Trích từ PPP – Handbook, ADB, 2008
Người được nhượng quyền thu phí trực tiếp từ những người sử dụng hệ thống. Mức phí thông
thường được thiết lập trong hợp đồng nhượng quyền.
Người được nhượng quyền chịu
trách nhiệm đối
với những khoản đầu tư cần thiết để xây dựng, nâng cấp hoặc mở rộng hệ thống và chịu trách nhiệm thu
xếp vốn cho các khoản đầu tư có nguồn lực của mình.
Hợp đồng nhượng quyền
thường có giá trị từ 25
đến 30 năm để nhà điều hành có đủ thời gian thu hồi vốn đầu tư và có được một khoản lợi nhuận hợp
lý. Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có thể góp chi phí đầu tư vốn nếu cần thiết.
1.2.5
Hợp đồng Xây Dựng – Kinh Doanh – Chuyển Giao (BOT) và các thỏa thuận tương tự
BOT và các thỏa thuận tương tự là một hình thức nhượng quyền được chuyên môn hóa trong đó
một công ty tư nhân hoặc một công-xoóc-xi-um (Consortium) cung cấp vốn và xây dựng một dự án có
cơ sở hạ tầng mới hoặc một hợp phần chính của dự án cơ sở hạ tầng căn cứ trên các tiêu chuẩn thực
hiện do Chính phủ quy định.
Theo hợp đồng BOT, đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư cần thiết để xây dựng cơ sở dịch vụ mới.
Khác với hợp đồng nhượng quyền, trong hợp đồng BOT nhà điều hành tư nhân được quyền sở hữu tài sản
trong một khoảng thời gian đủ để cho đối tác tư nhân xây dựng cơ sở hạ tầng thu hồi chi phí đầu tư qua
việc trả phí của người sử dụng. Thêm nữa, hợp đồng nhượng quyền thường liên quan đến việc mở rộng
và điều hành một hệ thống hiện có, trong khi BOT liên quan đến các khoản đầu tư lớn để xây dựng một
hệ thống mới. Hợp đồng này hiện là hình thức hợp tác chính giữa Nhà nước và tư nhân ở Việt Nam.

Ngoài ra, còn rất nhiều biến thể của hợp đồng BOT, như các hợp đồng xây dựng - chuyển giao -