CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ TẠI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚCTHỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

Phạm Duy Nghĩa – Dương Kim Thế Nguyên
CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ TẠI DOANH
NGHIỆP NHÀ NƯỚC-THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP
ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG
NĂM 2014
TP. Hồ Chí Minh - Năm 2014
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

Phạm Duy Nghĩa – Dương Kim Thế Nguyên
CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ TẠI DOANH
NGHIỆP NHÀ NƯỚC-THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP
ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG
NĂM 2014
TP. Hồ Chí Minh - Năm 2014
i
MỤC LỤC
Trang
1 Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước
2 Thực trạng chế độ pháp lý về quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh
nghiệp
3 Kinh nghiệm của Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) về
quản trị doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước
4 Đánh giá quy định pháp luật hiện hành về giám sát vốn đầu tư của
nhà nước tại doanh nghiệp qua nghiên cứu tình huống tại Tập đoàn
công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin)
5 Một số kiến nghị chính sách nhằm góp phần giám sát hiệu quả vốn
đầu tư của nhà nước tại doanh nghiệp

Tài liệu tham khảo
Phụ lục: Tình huống Vinashin
ii
GIẢI THÍCH CHỮ VIẾT TẮT
Bộ GTVT Bộ Giao thông vận tải
Bộ KH&ĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Bộ NN&PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
CP Chính phủ
CSH Chủ sở hữu
CSHT Cơ sở hạ tầng
CTGT Công trình giao thong
DNNN Doanh nghiệp nhà nước
EVN Tập đoàn điện lực Việt Nam
HĐBT Hội đồng Bộ trưởng
HĐQT Hội đồng quản trị
KTNN Kinh tế nhà nước
SASAC Ủy ban Giám sát và Quản lý tài sản Nhà nước (Trung Quốc)
SCIC Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước
SXKD Sản xuất kinh doanh
TCT Tổng công ty
TCTD Tổ chức tín dụng
TĐKT Tập đoàn kinh tế
TĐKTNN Tập đoàn kinh tế nhà nước
TGĐ Tổng giám đốc
TNHH Trách nhiệm hữu hạn
UBND Ủy ban nhân dân
Vinashin Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam
VPCP Văn phòng Chính phủ
WTO Tổ chức Thương mại thế giới
iii

TÓM TẮT ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU
Về mặt khoa học pháp lý, sau khi Luật DNNN 2003 hết hiệu lực vào ngày
30/06/2010, thì ở Việt Nam DNNN không còn tồn tại một loại hình doanh nghiệp
có chế độ pháp lý riêng biệt mà phải hoạt động như các công ty TNHH hoặc công ty
cổ phần theo Luật Doanh nghiệp 2005. Tuy không còn khái niệm doanh nghiệp nhà
nước, song nền kinh tế với các doanh nghiệp do nhà nước đầu tư 100% vốn hoặc
chiếm một phần vốn đủ để kiểm soát công ty vẫn được duy trì.
Mặc dù, doanh nghiệp nhà nước được chuyển thành các công ty TNHH hoặc
CTCP hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005, song đạo luật này lại thiếu vắng các
quy định về giám sát hoặc thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước. Một
khoảng trống pháp lý đã xuất hiện đối với việc giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu
của cổ đông nhà nước trong các công ty, cho đến nay vẫn chưa được khỏa lấp. Vào
thời điểm hiện tại, cơ quan và cá nhân nào có quyền thực hiện quyền sở hữu (QSH)
đối với phần vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp là vấn đề chưa thật rõ ràng
về lý thuyết và quy định pháp lý.
Trong thực tiễn, đã xuất hiện hai cơ chế quản lý và thực hiện vốn chủ sở hữu
tại các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước, thứ nhất theo cơ chế bộ chủ quản,
tức là doanh nghiệp nhà nước do một cơ quan nhà nước thành lập, tổ chức và quản
lý như người chủ sở hữu, thứ hai, chuyển dần một số quyền chủ sở hữu, đặc biệt là
quyền kiểm soát vốn và tài sản về cho một đơn vị chuyên kinh doanh vốn nhà nước
có tên gọi TCT đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC).
Về thực hiện quyền chủ sở hữu tại doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước
theo cơ chế chủ quản, có thể chỉ ra một số điểm còn tồn tại như sau :
- Thứ nhất, nhiều cơ quan quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước (KTNN) và
TCT 91, nhưng thực tế không biết đơn vị nào thực hiện chức năng đại diện CSH
vốn nhà nước
- Thứ hai, cơ chế giám sát vốn nhà nước tại các tập đoàn KTNN bị buông
lỏng
iv
- Thứ ba, trách nhiệm giải trình không rõ ràng

- Thứ tư, thiếu cơ chế giám sát quyền lực trong cơ chế quản lý
- Thứ năm, tổ chức không phù hợp, thiếu cán bộ chuyên môn đủ năng
lực
- Thứ sáu, cơ quan chủ quản can thiệp quá sâu vào hoạt động của doanh
nghiệp
- Thứ bảy, tình trạng quá tải trong việc giải quyết sự vụ ở cơ quan công
quyền
- Thứ tám, người đại diện CSH nhà nước không thực hiện một cách có
trách nhiệm
Về cơ chế quản lý vốn nhà nước thông qua SCIC, Việc thành lập SCIC, một
mặt nhằm đổi mới cơ chế quản lý doanh nghiệp có vốn nhà nước, tách bạch chức
năng quản lý hành chính nhà nước với chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại
doanh nghiệp, mặt khác nhằm đáp ứng yêu cầu của hội nhập, đặc biệt khi Việt Nam
trở thành thành viên của WTO. Tuy nhiên việc quản lý vốn nhà nước thông qua
SCIC vẫn còn tồn tại một số vấn đề như : (1) Tác dụng còn hạn chế, những doanh
nghiệp chuyển giao về cho SCIC làm đại diện CSH vốn nhà nước chủ yếu là các
doanh nghiệp nhỏ và vừa, còn các doanh nghiệp lớn vẫn chưa được sắp xếp lại và
chưa thuộc quyền quản lý của SCIC. (2) Khó khăn về nhân sự do hầu hết ban lãnh
đạo SCIC là kiêm nhiệm, cán bộ của SCIC chưa đủ mạnh cả về số lượng và năng
lực. (3) Mối quan hệ giữa SCIC và người đại diện còn lỏng lẻo.
Trong thực tế, việc tách bạch chức năng đại diện CSH vốn nhà nước với
chức năng quản lý hành chính mới thực hiện được ở một bộ phận rất nhỏ. Những
DNNN sau cổ phần hóa đã được giao về cho SCIC quản lý, nhưng cách quản lý của
SCIC vẫn tồn tại những hạn chế nhất định làm cho hiệu quả hoạt động của SCIC và
của các doanh nghiệp được SCIC quản lý vẫn chưa đáp ứng yêu cầu. Hơn thế nữa,
một bộ phận rất lớn vốn nhà nước (lớn hơn rất nhiều so với phần vốn tại các DNNN
chuyển giao về cho SCIC) tập trung ở các tập đoàn, TCT, nơi vẫn đang tồn tại nhiều
bất cập cả về cơ chế quản lý và cơ chế hoạt động. Với lý do kinh doanh đa ngành,
v
đã xuất hiện tình trạng đầu tư chồng lấn, trái ngành giữa nhiều đơn vị KTNN. Nhiều

trường hợp mở rộng đầu tư sang những lĩnh vực rủi ro mà doanh nghiệp mình không
có thế mạnh, như bất động sản, chứng khoán, ngân hàng, công ty tài chính, gây ra
những “cơn sốt” và thua lỗ. Trong khi đó, nhiều hạng mục cần thiết cho nền kinh tế,
đúng thế mạnh của kinh tế nhà nước lại thiếu được chú trọng vì lý do “thiếu vốn”.
Trong quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường, các doanh nghiệp có vốn
đầu tư của nhà nước vẫn đóng các vai trò quan trọng bậc nhất trong nền kinh tế Việt
Nam. Sự tồn tại của chúng đặt ra ba thách thức với nhà nước, thứ nhất, làm sao xử
lý hay cân đối được vai trò của Chính phủ giữa hai tư cách vừa là chủ sở hữu
DNNN vừa là nhà lập chính sách và điều hành kinh tế vĩ mô, thứ hai, làm sao bảo
đảm sự tham gia của DNNN vào thị trường không gây bất bình đẳng và bóp méo
các quy luật cạnh tranh, và thứ ba, làm sao giải quyết bài toán hiệu quả kinh doanh
của DNNN?
Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm quản trị doanh nghiệp nhà nước của tổ
chức hợp tác kinh tế phát triển, nội dung nghiên cứu của đề tài đã đề xuất bước đầu,
góp phần quản lý tốt hơn phần vốn góp của nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm :
- Tách bạch quản lý hành chính nhà nước và quản lý của CSH , trong đó cần
áp dụng giải pháp tách bạch phù hợp với từng nhóm doanh nghiệp chủ yếu như
(1)nhóm các doanh nghiệp độc quyền nhà nước mà hiện tại hoặc theo lộ trình sắp
xếp chưa cho phép tư nhân tham gia đầu tư khác với (2)nhóm các doanh nghiệp
hoạt động vì mục đích kinh doanh theo đuổi lợi nhuận, trong các ngành, nghề, lĩnh
vực có sự cạnh tranh của các doanh nghiệp ngoài nhà nước:
- Lựa chọn mô hình quản lý vốn nhà nước tại DNNN: Mô hình quản lý vốn
nhà nước tại DNNN phù hợp cho Việt Nam hiện nay nên có hai cấp.
Ở cấp doanh nghiệp, việc quản lý vốn nhà nước được thực hiện chủ yếu
thông qua các TCT đầu tư tài chính nhà nước tương tự như SCIC và các TĐKTNN,
thực hiện chủ yếu thông qua phương thức đầu tư vốn; các công ty mẹ của Tập
đoàn/TCT đầu tư vốn vào các công ty con, và quản lý các công ty con với tư cách là
đại diện CSH vốn nhà nước đã đầu tư vào công ty con đó.
vi
Ở cấp quản lý nhà nước, chức năng CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp

được thực hiện tập trung bởi một Cơ quan nhà nước chuyên trách giám sát và quản
lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (có thể là một Bộ hoặc một Ủy ban nhà nước). Cơ
quan này được giao quản lý trực tiếp (là cơ quan chủ quản) các TĐKTNN và các
SCIC, có chức năng chuyên trách, tập trung và thống nhất thực hiện quyền CSH nhà
nước tại các doanh nghiệp với vai trò cổ đông, thành viên hoặc CSH công ty theo
quy định của Luật Doanh nghiệp. Cơ quan đặc trách quản lý vốn nhà nước này
không có chức năng quản lý hành chính nhà nước, không tham gia hoạch định chính
sách (trừ những chính sách áp dụng riêng cho khu vực DNNN).
1
LỚI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu :
Sau vụ TCT đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước SCIC trả lương hàng tỷ
đồng cho các lãnh đạo cao cấp được báo chí phanh phui cuối năm 2009, một hiện
trạng phiền phức liên quan đến quản lý vốn nhà nước tại khoảng 2500 DNNN đang
được đặt ra. Đặc biệt, từ sau ngày 30/06/2010, doanh nghiệp nhà nước được chuyển
thành các công ty TNHH hoặc CTCP hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005, song
đạo luật này lại thiếu vắng các quy định về giám sát hoặc thực hiện quyền chủ sở
hữu của cổ đông nhà nước. Một khoảng trống pháp lý đã xuất hiện đối với việc
giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước trong các công ty, cho
đến nay vẫn chưa được khỏa lấp. Vào thời điểm hiện tại, cơ quan và cá nhân nào có
quyền thực hiện quyền sở hữu (QSH) đối với phần vốn nhà nước đầu tư vào các
doanh nghiệp là vấn đề chưa thật rõ ràng về lý thuyết và quy định pháp lý.
Cho đến nay cũng đã có một số đề tài nghiên cứu làm cơ sở cho sự ra đời của
SCIC và thảo luận Luật quản lý tài sản công, trong đó có thể kể đến một số đề tài
nghiên cứu như :
(1) Trần Tiến Cường (2005), Doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước – Pháp
luật điều chỉnh và mô hình chủ sở hữu theo kinh nghiệm quốc tế, Nxb Thống kê, Hà
Nội;
(2)Trần Tiến Cường (2006), Đổi mới quản lý nhà nước đối với các loại hình
doanh nghiệp ở Việt Nam theo hướng không phân biệt thành phần kinh tế, Đề tài

khoa học cấp Bộ, Bộ KH&ĐT;
(3) Trần Tiến Cường (2008), Đổi mới nội dung và phương thức quản lý,
giám sát của nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước phù hợp với thể chế kinh tế
thị trường và cam kết gia nhập WTO, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ KH&ĐT;
(4) Nguyễn Thiềng Đức (2004), Cơ chế quản lý vốn tại doanh nghiệp, Đề tài
nghiên cứu khoa học;
(5) Gao, S.Q và Yang, Q.X (2001), Cải cách DNNN ở Trung Quốc, NXB
Nhân dân Tế Nam, Trung Quốc (bản dịch tiếng Việt);
2
(6) Lin, Y. F và Cai, F (1997), Thông tin đầy đủ và Cải cách DNNN, NXB
Sơn Liên, Thượng Hải (bản dịch tiếng Việt).
(7) Vũ Thị Hồng Loan (2003), “Cơ chế quản lý và giám sát tài sản nhà nước
tại doanh nghiệp Trung Quốc”, Tạp chí Tài chính Doanh nghiệp, 12, tr.36.
(8) Phạm Phan Dũng (2004), Hội nghị quốc tế quản trị doanh nghiệp, Bộ Tài
chính, Đổi mới phương thức quản lý phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh
nghiệp.
Tuy nhiên, Việc quản lý vốn đầu tư của nhà nước tại các DN, nhất là DNNN
và DN có vốn đầu tư liên doanh giữa VN và nước ngoài vẫn đang là đề tài bỏ ngỏ.
Ở ngoài nước, OECD có một số hướng dẫn về quản trị DNNN, song ít nghiên cứu
về mô hình nhà nước nên quản lý phần vốn của mình ra sao. Chính vì vậy, trong bồi
cảnh hiện tại, việc nghiên cứu đề tài “chế độ pháp lý về quản lý vốn nhà nước tại
các doanh nghiệp nhà nước” là rất thời sự, có ý nghĩa cho việc hoàn thiện hệ thống
lý luận về khoa học kinh tế ở Việt Nam và thực tiễn đóng góp cho thực tiễn hoàn
thiện hệ thống pháp luật kinh tế Việt Nam.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Việc nghiên cứu đề tài nhằm đến các mục tiêu sau đây :
• Làm rõ nhà nước hiện đang quản lý vốn đầu tư vào DN bằng những
công cụ pháp lý nào;
• Đánh giá các công cụ đó
• Kiến nghị đề xuất các phương án tăng cường quản lý vốn đầu tư của

NN tại các DN, nhất là DNNN
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài là vốn nhà nước tại doanh
nghiệp và vấn đề quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp có vốn của nhà nước.
4. Phương pháp nghiên cứu
Phù hợp với từng mục tiêu nghiên cứu, các phương pháp nghiên cứu sử dụng
trog đề tài bao gồm :
3
• Phương pháp hệ thống, phân tích, tổng hợp, so sánh đối chiếu để nghiên cứu
làm làm rõ các công cụ pháp lý nhà nước đang sử dụng để quản lý vốn nhà
nước tại các doanh nghiệp, đánh giá tính hiệu quả của các công cụ đó.
• Phương pháp mô hình hóa, phân tích, dự báo và đánh giá tác động để đề xuất
các phương án tăng cường quản lý vốn của nhà nước tại các doanh nghiệp có
vốn của nhà nước.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Việc nghiên cứu đề tài hoàn thành có ý nghĩa khoa học sau :
• Bổ sung nhằm hoàn thiện hệ thống lý luận về luật kinh tế - vấn đề quản lý
vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước.
• Xây dựng và cũng cố các luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện cơ chế quản
lý và pháp luật liên quan đến việc quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp
nhà nước.
6. Kết cấu của đề tài
Kết cấu nội dung của đề tài gồm 5 phần như sau:
1. Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước
2. Thực trạng chế độ pháp lý về quản lý vốn nhà nước đầu tư
tại doanh nghiệp
3. Kinh nghiệm của Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển
(OECD) về quản trị doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước
4. Đánh giá quy định pháp luật hiện hành về giám sát vốn đầu
tư của nhà nước tại doanh nghiệp qua nghiên cứu tình

huống tại Tập đoàn công nghiệp tàu thủy Việt Nam
(Vinashin)
5. Một số kiến nghị chính sách nhằm góp phần giám sát hiệu
quả vốn đầu tư của nhà nước tại doanh nghiệp
4
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ
NHÀ NƯỚC VÀ NHU CẦU GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC
1.1 Khái niệm doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước
Kể từ thời điểm Luật DNNN 2003 hết hiệu lực vào ngày 30/06/2010, khác
với quan niệm của khoa học kinh tế, về mặt pháp lý ở Việt Nam không còn tồn tại
một loại hình doanh nghiệp có chế độ pháp lý riêng là doanh nghiệp nhà nước,
chúng không còn được đối xử riêng biệt mà từng bước phải hoạt động như các công
ty TNHH hoặc công ty cổ phần theo Luật Doanh nghiệp 2005.
Thay đổi tên gọi không có nghĩa là các đặc trưng của doanh nghiệp nhà nước
ngay lập tức đã chấm dứt. Trên thực tế, cũng như từ năm 2006 không còn một Luật
đầu tư nước ngoài riêng rẽ, song trên thực tế ba khu vực kinh tế nhà nước, kinh tế tư
bản tư nhân trong nước và kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài vẫn cần có thêm thời
gian để được điều chỉnh đồng nhất bởi cùng một chế độ pháp lý bình đẳng.
Vào thời điểm hiện nay, tuy không còn khái niệm doanh nghiệp nhà nước,
song nền kinh tế với các doanh nghiệp do nhà nước đầu tư 100% vốn hoặc chiếm
một phần vốn đủ để kiểm soát công ty vẫn được duy trì. Khoác những tấm áo pháp
lý mới như công ty cổ phần hay công ty trách nhiệm hữu hạn, trên thực tế nhà nước
đang nắm giữ vốn trong các công ty mẹ của 12 tập đoàn kinh tế nhà nước, 88 TCT
với 420 doanh nghiệp thành viên 100% vốn của tập đoàn và TCT, và gần 1.000
công ty nhà nước độc lập.
Nếu nhìn lại con số 12.000 xí nghiệp quốc doanh từ thời điểm bắt đầu
cải cách với Quyết định 217-HĐBT ngày 14/11/1987, giảm xuống
gần 6000 doanh nghiệp nhà nước sau đó 10 năm. Vào thời điểm cuối
năm 2010, xét về số lượng, tổng số doanh nghiệp có phần vốn nhà
nước nắm giữ 100% đã được tái sắp xếp chỉ bao gồm trên dưới 1500

công ty TNHH một thành viên và CTCP trong tổng số gần 500.000
doanh nghiệp đã được đăng ký thành lập ở Việt Nam.
5
Theo Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp, quá trình sắp
xếp, chuyển đổi DNNN thành các công ty có vốn 100% đầu tư của
nhà nước qua các năm 1998-2009 như sau:
Ngoài ra, nhà nước còn nắm giữ cổ phần và vốn đầu tư vào các công ty đã cổ
phần hóa hoặc trong các liên doanh với khu vực tư nhân. Dù nắm giữ rất ít về số
lượng (1500/500.000 doanh nghiệp đã đăng ký), song chỉ riêng 12 tập đoàn và 88
TCT đã có số vốn chiếm giữ, các độc quyền kinh doanh và khả năng sử dụng vốn
ngân sách rất đáng kể. Theo Niên giám thống kê 2008, sự tham gia của khu vực
kinh tế nhà nước (có phần đóng góp lớn từ doanh nghiệp nhà nước) trong nền kinh
tế quốc dân là rất đáng kể, được mô tả qua bảng sau, trong đó năm 2008 đầu tư của
khu vực nhà nước chiếm hơn 33% đầu tư xã hội, hoạt động của khu vực KTNN đóng
góp hơn 34% GDP của nền kinh tế:
Tham gia của khu vực KTNN (%) trong nền kinh tế quốc dân
Năm 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Cơ cấu
đầu tư
59,19 59,81 58,58 57,25 55,52 53,86 52,04 42,67 33,55
Cơ cấu
GDP
38,52 38,4 38,38 39,08 39,1 38,4 37,39 35,93 34,35
6
Như vậy, thay vì khái niệm DNNN đã được sử dụng phổ biến trước kia, hiện
nay đã xuất hiện khái niệm doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước, tức là các
công ty mà nhà nước là cổ đông hoặc là thành viên công ty. Điều thay đổi tưởng
chừng nhỏ này có thể mở đường cho những thay đổi pháp lý lớn hơn dưới đây:
- Thứ nhất, DNNN không còn là một loại hình pháp lý riêng biệt - cơ sở cho
một chế độ đối xử bình đẳng giữa các công ty không phân biệt vốn của chủ

đầu tư đã xuất hiện.
- Thứ hai, việc thành lập và quản lý các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà
nước phải tuân thủ các quy định tương tự như đối với CTCP hoặc công ty
TNHH, tức là cùng một chế độ góp vốn, đăng ký kinh doanh, các quy tắc
quản trị nội bộ và báo cáo với chủ sở hữu.
- Thứ ba, vì doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước sử dụng tài nguyên và
ngân sách quốc gia, tức là từ khối tài sản toàn dân, nên khác với các công ty
thông thường, chế độ báo cáo và kiểm soát các công ty này phải chặt chẽ hơn
để giám sát đầu tư công cộng. Như vậy, thay vì được ưu ái, có thể các doanh
nghiệp nhà nước có thể chịu trách nhiệm báo cáo và giám sát chặt chẽ hơn
nhiều so với công ty của các nhà đầu tư tư nhân.
- Thứ tư, thay đổi này có thể góp phần xóa dần sự phân biệt đối xử giữa các
thành phần kinh tế, tiến tới một môi trường cạnh tranh bình đẳng cho nửa
triệu doanh nghiệp có nguồn gốc vốn từ các nhà đầu tư đa dạng khác nhau.
1.2. Cơ sở pháp lý quy định về giám sát vốn đầu tư trong doanh nghiệp có vốn
đầu tư của nhà nước
Trong thời gian Luật DNNN 2003 còn hiệu lực, các quyền chủ sở hữu (sau
đây viết tắt là CSH) vốn nhà nước được chia thành các nhóm vấn đề sau sau:
(1) Các quyền về tổ chức và nhân sự, bao gồm: quyết định thành lập, giải
thể, chuyển đổi sở hữu; quyết định cơ cấu tổ chức quản lý; quyết định tuyển chọn,
bổ nhiệm, miễm nhiệm, chế độ lương, thưởng các chức danh quản lý chủ chốt của
7
doanh nghiệp (thành viên HĐQT, TGĐ, Phó TGĐ); phê duyệt điều lệ tổ chức và
hoạt động của công ty.
(2) Các quyền quyết định về phương hướng phát triển sản xuất kinh doanh,
bao gồm: quyết định mục tiêu, chiến lược, định hướng phát triển; quyết định các dự
án đầu tư theo thẩm quyền của CSH; quy định nhiệm vụ, kế hoạch đối với phần sản
xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích của doanh nghiệp.
(3) Các quyền về lĩnh vực quản lý vốn và tài sản nhà nước: quyết định mức
vốn đầu tư ban đầu và mức vốn bổ sung; quy định về chế độ tài chính; quyết định

việc chuyển nhượng, thay đổi hình thức sở hữu, vốn, tài sản, bán… doanh nghiệp.
(4) Các quyền kiểm tra, giám sát kết quả hoạt động kinh doanh gồm: kiểm
tra, giám sát: kết quả, hiệu quả sử dụng vốn, tài sản; việc thực hiện mục tiêu,
phương hướng phát triển, kết quả thực hiện các dự án đầu tư; việc thực hiện kế
hoạch sản xuất, kinh doanh, các tiêu chuẩn, định mức kinh tế-kỹ thuật đối với các
doanh nghiệp có sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích.
Được phân chia thành các nhóm quyền, Luật DNNN 2003 đã ủy quyền giám
sát vốn nhà nước tại DNNN cho nhiều cơ quan có chức năng khác nhau, bao gồm
Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ,
các bộ quản lý ngành, UBND các tỉnh, một số quyền được giao cho HĐQT các TCT
nhà nước trực tiếp thực hiện quyền CSH.
Sau thời điểm Luật DNNN 2003 hết hiệu lực, trên thực tế doanh nghiệp nhà
nước được chuyển thành các công ty TNHH hoặc CTCP hoạt động theo Luật
Doanh nghiệp 2005, song đạo luật này lại thiếu vắng các quy định về giám sát hoặc
thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước. Một khoảng trống pháp lý đã
xuất hiện đối với việc giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước
trong các công ty, cho đến nay vẫn chưa được khỏa lấp.
Đồng thời với việc chuyển đổi sang CTCP hoặc công ty TNHH, 12 trong số
18 Tổng công ty được thành lập theo Quyết định số 91-TTg ngày 07/04/1994 của
Thủ tướng Chính phủ đã được thí điểm chuyển đổi sang mô hình tập đoàn kinh tế
nhà nước theo mô hình công ty mẹ-công ty con. Quá trình chuyển đổi nhanh chóng
8
này được thực hiên trên cơ sở pháp lý duy nhất là Nghị định số 101/2009/NĐ-CP
ban hành ngày 05/11/2009 thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý tập
đoàn kinh tế nhà nước. Điều đáng lưu ý là: tuy ảnh hưởng kinh tế của 12 tập đoàn
kinh tế nhà nước là rất lớn, song chúng đều được thí nghiệm thành lập dựa trên một
nghị định của Chính phủ mà không có sự điều chỉnh của một văn bản pháp lý có giá
trị cao hơn, ví dụ như của một đạo luật. Điều 40 của Nghị định này có quy định khái
quát về phân công trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng, các bộ ngành và HĐQT
công ty mẹ trong việc thực hiện giám sát vốn đầu tư nhà nước tại các doanh nghiệp

có vốn đầu tư của nhà nước.
Khi Vinashin thua lỗ, như trong phân tích tình huống trong chương dưới đây
sẽ chỉ rõ, nghĩa vụ báo cáo của doanh nghiệp không được tuân thủ, sự giám sát của
các cơ quan được phân công không có hiệu quả, chính bản thân Quốc hội cũng
không có đủ thông tin chính xác và cuộc truy tìm trách nhiệm giải trình trở nên hết
sức khó khăn.
1.3. Thực hiện quyền chủ sở hữu đối với vốn đầu tư của nhà nước tại doanh
nghiệp: Những vấn đề pháp lý đặt ra từ thực tiễn
Giám sát vốn đầu tư trước hết liên quan đến thực hiện và giám sát thực hiện
quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước hay thành viên công ty là nhà nước. Khi
Luật DNNN 2003 hết hiệu lực, cơ chế giám sát cũ thông qua quản lý hành chính và
quản lý của cơ quan chủ quản hết dần hiệu lực, chủ đầu tư nhà nước phải sử dụng
các quyền cổ đông hoặc quyền của thành viên công ty TNHH.
Vào thời điểm hiện tại, cơ quan và cá nhân nào có quyền thực hiện quyền sở
hữu (QSH) đối với phần vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp là vấn đề chưa
thật rõ ràng về lý thuyết và quy định pháp lý. Quyền sở hữu bao gồm quyền định
đoạt, chiếm hữu và sử dụng, áp dụng vào phần vốn nhà nước đầu tư trong các doanh
nghiệp các phân tích dưới đây về chủ thể thực hiện QSH, về đối tượng các quyền sở
9
hữu nhất là quyển sử dụng và hưởng dụng sẽ cho thấy rõ những điều chưa chắc
chắn về lý thuyết và pháp lý:
Thứ nhất, vốn đầu tư của nhà nước thuộc sở hữu toàn dân
Điều 17 của Hiến pháp 1992 quy định “phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu
tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế đều thuộc sở
hữu toàn dân”. Tuy nhiên, có vẻ cụ thể hóa quy định của Hiến pháp Điều 39 Nghị
định 101/2009/NĐ-CP lại quy định chi tiết sở hữu toàn dân đó được phân cấp thực
hiện như sau:
1. Chính phủ thống nhất thực hiện các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu
nhà nước đối với công ty mẹ (trong tập đoàn).
2. Người đại diện trực tiếp chủ sở hữu nhà nước tại công ty mẹ của

TĐKTNN là người được Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm làm thành
viên Hội đồng quản trị công ty mẹ.
Nếu Hiến pháp là “luật gốc” và các văn bản pháp luật dưới đó được ban hành
để thực thi Hiến pháp giữa “chủ sở hữu toàn dân” và Nhà nước (được đại diện bởi
Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác) hình thành mối quan hệ “tín
thác”, tức Nhà nước được toàn thể nhân dân uỷ thác để thực hiện việc đứng tên sở
hữu, quản lý và định đoạt các tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Vì Chính phủ là một tổ
chức, do đó, việc quản lý các quyền sở hữu này phải được giao cho các cá nhân đại
diện, tức các thành viên Hội đồng quản trị Công ty mẹ trong tập đoàn kinh tế nhà
nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm.
Vấn đề đặt ra là việc “uỷ thác” nêu trên của toàn thể nhân dân cho Chính phủ
được thực hiện theo cơ chế pháp lý nào? Với tư cách là cơ quan đại diện cho quyền
lực cao nhất của nhân dân, Quốc hội có thể thay mặt nhân dân tiến hành việc uỷ
thác thông qua hành vi ban hành các luật liên quan; chẳng hạn việc ban hành các
Luật Doanh nghiệp nhà nước vào năm 1995 và năm 2003 là các cơ hội để Quốc hội
quyết định về vấn đề này. Tuy nhiên, do Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 đã bị
bãi bỏ và thay thế bởi Luật Doanh nghiệp 2005, do đó, cơ chế uỷ thác này đã không
10
còn tồn tại trên thực tế. Điều không chắc chắn này trở nên dễ thấy hơn đối với 12
tập đoàn kinh tế nhà nước, chúng chỉ hoạt động như là thí điểm dựa trên một nghị
định của Chính phủ mà không dựa vào một đạo luật do Quốc hội ban hành.
Thứ hai, đối tượng của sở hữu không phải là từng tài sản riêng biệt, mà là phần
vốn góp hoặc cổ phần trong các công ty
Nếu một doanh nghiệp là công ty TNHH có 100% vốn đầu tư của Nhà nước,
trong trường hợp này, Nhà nước, tức cơ quan chủ quản (theo Nghị định 101 là
Chính phủ) sẽ sở hữu toàn bộ DNNN với tư cách là một thực thể pháp lý. Các tài
sản cụ thể của DNNN như nhà xưởng, máy móc, quyền sử dụng đất v.v sẽ thuộc
quyền sở hữu của DNNN, tuy nhiên đồng thời được coi là tài sản công. Tương tự,
DNNN cũng được coi là một pháp nhân theo “luật công”, tức là một bộ phận của
bộ máy nhà nước. Đây là một nguyên lý của tổ chức nhà nước đã được thừa nhận

chung trên thế giới, trong đó, “tài sản công” được phân biệt với tài sản tư, ngoài yếu
tố mục đích sử dụng, còn ở chỗ nó không có chủ sở hữu cụ thể (ví dụ “toàn dân”
hay “Chính phủ”) mà chỉ có người đại diện cho chủ sở hữu (ví dụ các thành viên
Hội đồng quản trị Công ty Mẹ).
Nếu doanh nghiệp chỉ có một phần vốn sở hữu của Nhà nước, (không phụ
thuộc vào tỷ lệ phần vốn đó có đạt mức chi phối hay không), để bảo đảm sự bình
đẳng giữa các đồng chủ sở hữu, bao gồm cả tư nhân và nhà nước, các tài sản cụ thể
của doanh nghiệp như nhà xưởng, máy móc v.v tất cả được coi là tài sản của
doanh nghiệp (hay thuộc sở hữu của pháp nhân theo luật dân sự). Chủ sở hữu Nhà
nước trong trường hợp như vậy, không sở hữu tài sản mà sở hữu cổ phần, phần vốn
góp hay các quyền và lợi ích trong doanh nghiệp. Sự quan tâm đối với các chủ sở
hữu doanh nghiệp trong trường hợp này sẽ là giá trị thị trường của các “cổ phần”
chứ không phải các tài sản hữu hình cụ thể.
Thứ ba, phân cấp thực hiện các quyền của chủ sở hữu và hưởng dụng
11
Chủ sở hữu DNNN là “toàn dân” (theo quy định của Hiến pháp) chứ không
phải là Nhà nước hay Chính phủ và càng không phải là Hội đồng quản trị (của Công
ty Mẹ của TĐKTNN) với các thành viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm (theo
quy định của Điều 21.4 của Nghị định 101). Như vậy, nói tới quyền của chủ sở hữu
tức là nói tới các quyền của toàn thể nhân dân trong việc hưởng thụ các lợi ích thu
được từ việc Chính phủ sử dụng tài sản, tiền vốn công để làm kinh tế thông qua các
DNNN. Từ góc độ pháp lý, đây là vấn đề phức tạp, do đó, cần phân tích trong các
tình huống cụ thể trên cơ sở nhận thức có tính nguyên lý chung rằng giữa “toàn
dân” và Chính phủ có quan hệ “uỷ thác”, (như đã trình bày ở trên), trong đó “người
uỷ thác” là nhân dân có quyền hưởng thụ, phân phối và định đoạt các khoản lợi thu
được từ việc khai thác “tài sản uỷ thác”.
- Tình huống thứ nhất: DNNN (ví dụ Công ty Mẹ của TĐKTNN) thuộc sở
hữu 100% của Nhà nước. Câu hỏi đặt ra là Nhà nước thu gì từ các DNNN loại này ?
Trong nền kinh tế kế họach hoá tập trung trước đây (chấm dứt vào năm 1990 với
việc ban hành các Luật Thuế Doanh thu và Thuế lợi tức doanh nghiệp), DNNN có

trách nhiệm giao nộp trực tiếp cho Nhà nước bằng sản phẩm và tiền (thu quốc
doanh) được ấn định thông qua cơ chế chỉ tiêu pháp lệnh. Cơ chế này là hợp lý bởi
Nhà nước với tư cách “đại diện chủ sở hữu” có quyền thu tất cả những gì do chính
mình làm ra. Nhà nước đồng thời có nghĩa vụ “chăm lo” toàn diện cho đời sống của
nhân dân, là các “ông chủ sở hữu đích thực” (xét về mặt pháp lý) đối với toàn bộ tư
liệu sản xuất, và tiến hành công việc này thông qua cơ chế “bao cấp” và “phân
phối” về nhu yếu phẩm thiết yếu cho đời sống và phúc lợi xã hội. Quan hệ pháp lý
uỷ thác rõ ràng đã được thực hiện và bảo đảm về mặt nguyên lý.
Hiện nay, việc áp dụng các Luật thuế chung (cụ thể là Luật thuế lợi tức hay
Thuế thu nhập doanh nghiệp) đối với các DNNN thuộc 100% sở hữu của Nhà nước
là không hợp lý vì xét về bản chất, trái với các nguyên lý về sở hữu nói trên. Ngoài
ra, nhìn từ góc độ tài chính công, giữa “thuế” và các khoản “thu quốc doanh” là các
khoản thu có tính chất hoàn toàn khác nhau, do đó, Chính phủ, về mặt nguyên lý
không thể hạch toán chung được. Xét từ góc độ pháp luật về sở hữu, trên cơ sở quan
12
hệ “uỷ thác”, người dân có quyền hưởng lợi trực tiếp các khoản thu được từ các
DNNN mà họ sở hữu, tức là đáng ra lợi nhuận của các tập đoàn hay doanh nghiệp
nhà nước về lý thuyết phải được phân bổ lại cho toàn dân.
- Tình huống thứ hai: Doanh nghiệp có một phần vốn sở hữu của Nhà nước,
(không phụ thuộc vào tỷ lệ phần vốn đó có đạt mức chi phối hay không). Trong
trường hợp này, bởi “DNNN” hoạt động theo Luật Doanh nghiệp với vị thế bình
đẳng như các doanh nghiệp khác, do đó, các Luật thuế chung sẽ được áp dụng.
Ngoài thuế, Chính phủ, với tư cách là “đại diện chủ sở hữu toàn dân”, sẽ thu được
các khoản “cổ tức” nếu được chia trên cơ sở tỷ lệ cổ phần nắm giữ. Các khoản lợi
tức này, bao gồm cả các khoản thu khi chuyển nhượng cổ phần nhà nước, xét về
nguyên lý sở hữu, đều phải được hạch toán riêng và việc sử dụng nó phải được báo
cáo và chấp thuận của chủ sở hữu toàn dân thông qua cơ quan đại diện tối cao là
Quốc hội.
Tóm lại, vấn đề sở hữu đối với DNNN luôn luôn phức tạp do tính chất liên
ngành của các quy định pháp luật. Phân tích vấn đề này trong điều kiện của Việt

Nam sẽ khó khăn hơn do không có sự nhất quán một cách xuyên suốt trong chiều
dài của quá trình cải cách DNNN giữa lý luận và thực tiễn, thậm chí nhiều cơ chế,
chính sách được ban hành dẫn đến các thay đổi về pháp luật mà chưa có sự soi sáng
và/hoặc lý giải thấu đáo của khoa học pháp lý. Trên cơ sở xem xét vấn đề một cách
hệ thống, vẫn phải khẳng định nguyên lý Hiến pháp về chế độ sở hữu toàn dân đối
với DNNN, và chỉ từ xuất phát điểm này mới có thể đi tiếp để nghiên cứu, giúp
phân định rành mạch các khía cạnh không chỉ phức tạp mà còn chưa minh bạch
trong vấn đề sở hữu, thành lập và quản trị DNNN nói chung và TĐKTNN nói riêng.
13
2. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH
NGHIỆP Ở VIỆT NAM
Trên thực tế, đã xuất hiện hai cơ chế quản lý và thực hiện vốn chủ sở hữu tại
các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước, thứ nhất theo cơ chế bộ chủ quản,
tức là doanh nghiệp nhà nước do một cơ quan nhà nước thành lập, tổ chức và quản
lý như người chủ sở hữu, thứ hai, chuyển dần một số quyền chủ sở hữu, đặc biệt là
quyền kiểm soát vốn và tài sản về cho một đơn vị chuyên kinh doanh vốn nhà nước
có tên gọi TCT đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC).
Đối với các tập đoàn, TCT và doanh nghiệp nhà nước độc lập quy mô lớn, cơ
chế bộ chủ quản cũ vẫn được áp dụng. SCIC mới kiểm soát khoảng 1,8% vốn đầu
tư của nhà nước vào những công ty độc lập, không trực thuộc các tập đoàn và TCT,
với quy mô vốn tương đối nhỏ so với các tập đoàn.
2.1. Cơ chế quản lý vốn nhà nước tại các tập đoàn kinh tế nhà nước và các
doanh nghiệp 100% vốn đầu tư của nhà nước theo cơ chế chủ quản
2.1.1 Mô tả và phân tích cơ chế quản lý vốn chủ sở hữu qua cơ chế
chủ quản
Từ vụ việc Vinashin, lỗ hổng trong giám sát vốn nhà nước tại 12 tập
đoàn kinh tế nhà nước đã hiện rõ. Do thiếu vắng một đạo luật về giám
sát vốn đầu tư của nhà nước vào tập đoàn, do chế độ báo cáo và độ tin
cậy của các báo cáo từ phía các tập đoàn thiếu độ tin cậy, vào thời
điểm hiện nay có thể nhận thấy nhiều cơ quan tham gia thực hiện

QSH đối với vốn nhà nước đầu tư vào các tập đoàn kinh tế nhà nước
Theo Điều 40 Nghị định số 101/2009/NĐ-CP ban hành ngày
05/11/2009 thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý tập đoàn
kinh tế nhà nước, có các cơ quan sau có quyền tham gia quản lý vốn
tại tập đoàn kinh tế nhà nước:
14
Bảng dưới đây mô tả chi tiết quyền hạn của các cơ quan thuộc chính phủ có
quyền giám sát vốn đầu tư của nhà nước vào các tập đoàn kinh tế. Ngoài ra, chính
HĐQT công ty mẹ cũng được ủy quyền thực hiện nhiều quyền chủ sở hữu vốn đối
với các công ty con và công ty liên kết:
Cơ quan
chính phủ
Chức năng
Thủ tưởng
chính phủ
- Quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu; Phê duyệt mục
tiêu, chiến lược, kế hoạch dài hạn và ngành, nghề kinh doanh; Phê duyệt, sửa đổi
và bổ sung Điều lệ công ty mẹ
- Quyết định đầu tư vốn để hình thành vốn điều lệ và điều chỉnh vốn điều lệ trong
quá trình hoạt động; Quyết định các dự án đầu tư của công ty mẹ, các dự án đầu tư
ra ngoài công ty mẹ thuộc thẩm quyền quyết định của Thủ tướng Chính phủ
- Quyết định bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, cách chức, khen thưởng, kỷ luật
Chủ tịch và thành viên Hội đồng quản trị của công ty mẹ
- Chấp thuận để Hội đồng quản trị quyết định bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm,
ký hợp đồng, khen thưởng, kỷ luật TGĐ theo đề nghị của HĐQT và thẩm định của
Bộ quản lý ngành;
Chính phủ
- Thống nhất thực hiện quyền của CSH nhà nước đối với công ty mẹ và đối với
15
phần vốn nhà nước tại TĐKTNN.

- Ban hành quy định về thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý đối với
TĐKTNN; ban hành cơ chế quản lý, giám sát đối với các TĐKTNN.
- Giám sát, đánh giá việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ CSH nhà nước đối với
công ty mẹ và vốn nhà nước đầu tư tại TĐKTNN đã ủy quyền hoặc phân công cho
các cơ quan theo quy định tại Nghị định này.
- Yêu cầu các cơ quan, tổ chức và cá nhân được ủy quyền hoặc phân công thực
hiện các quyền và nghĩa vụ CSH nhà nước đối với công ty mẹ và vốn nhà nước
đầu tư tại TĐKTNN báo cáo về tình hình thực hiện nhiệm vụ được ủy quyền hoặc
phân công; về tình hình hoạt động của TĐKTNN.
Bộ Tài chính
- Có ý kiến để Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định thành lập, tổ chức lại,
giải thể, chuyển đổi sở hữu công ty mẹ; phê duyệt Điều lệ công ty mẹ; phê duyệt
sửa đổi và bổ sung Điều lệ công ty mẹ; đầu tư vốn để hình thành vốn điều lệ và
điều chỉnh vốn điều lệ trong quá trình hoạt động đối với công ty mẹ;
- Thực hiện việc đầu tư đủ vốn điều lệ cho công ty mẹ theo quyết định của Thủ
tướng Chính phủ;
- Phê duyệt Quy chế quản lý tài chính công ty mẹ theo đề nghị của Hội đồng quản
trị công ty mẹ, trừ trường hợp Chính phủ có quy định khác.
Bộ Kế hoạch
và Đầu tư
- Có ý kiến để Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định thành lập, tổ chức lại, giải
thể, chuyển đổi sở hữu công ty mẹ; mục tiêu, chiến lược, kế hoạch dài hạn và ngành,
nghề kinh doanh của công ty mẹ; phê duyệt Điều lệ công ty mẹ và phê duyệt sửa
đổi, bổ sung Điều lệ công ty mẹ; đầu tư vốn để hình thành vốn điều lệ và điều chỉnh
vốn điều lệ trong quá trình hoạt động đối với công ty mẹ.
Bộ Nội vụ
- Thẩm định việc thực hiện quy trình, thủ tục, tiêu chuẩn và điều kiện bổ nhiệm,
bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, cách chức, khen thưởng, kỷ luật thành viên HĐQT do
Bộ quản lý ngành trình Thủ tướng Chính phủ;
- Hướng dẫn trình tự, thủ tục bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, cách chức, khen

thưởng, kỷ luật đối với thành viên HĐQT và các chức danh chủ chốt của công ty mẹ.
(Nguồn: Nghị định 101/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 11 năm 2009)
Đối với 1500 công ty do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, theo tư duy
phân cấp quản lý hiện hành, có khá nhiều cơ quan dưới đây có quyền tham gia giám
sát vốn đầu tư và thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với phần vốn góp trong
doanh nghiệp:
Tóm tắt sự phân công, phân cấp, ủy quyền đại diện CSH
Cơ quan Thực hiện quyền CSH vốn nhà nước
Thủ tướng Chính
phủ
Trực tiếp thực hiện hoặc uỷ quyền cho các bộ liên quan thực hiện một số
quyền và nghĩa vụ của CSH đối với công ty nhà nước đặc biệt quan trọng do
16
Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập.
Bộ quản lý ngành,
UBND cấp tỉnh
Thực hiện quyền CSH đối với công ty nhà nước không có HĐQT do Bộ,
UBND cấp tỉnh quyết định thành lập.
HĐQT Đại diện CSH vốn nhà nước tại TCT Nhà nước, công ty nhà nước độc lập có
HĐQT.
SCIC Đại diện CSH đối với công ty do mình đầu tư toàn bộ vốn điều lệ và đại diện
CSH phần vốn do mình đầu tư ở doanh nghiệp khác.
Công ty nhà nước Đại diện CSH đối với phần vốn của công ty đầu tư ở doanh nghiệp khác.
(Nguồn: Nghị định 132/2005/NĐ-CP)
Trong một nghiên cứu công bố vào năm 2006, Trần Tiến Cường đã mô tả và
liệt kê các cơ quan có liên quan đến 04 lĩnh vực thực hiện quyền của chủ sở hữu đối
với DNNN (theo tư duy phân chia lĩnh vực quản lý của Luật DNNN 2003 theo 04
lĩnh vực: 1. tổ chức, nhân sự, 2. phương hướng phát triển, 3. bảo toàn vốn và 4.
kiểm tra giám sát):
Cơ quan

DNNN trực thuộc
Thực hiện quyền CSH đối với DNNN không trực thuộc
Tổ chức, nhân sự
Phương hướng PT
Vốn và tài sản
Kiểm tra, giám sát
Tổ chức, nhân sự
Phương hướng PT
Vốn và tài sản
Kiểm tra, giám sát
Tổ chức, nhân sự
Phương hướng PT
Vốn và tài sản
Kiểm tra, giám sát
Công ty NN độc lập Tổng công ty 90 Tập đoàn, TCT 91
CP
Bộ TC
VPCP
TTCP
Bộ NV
Bộ KH&ĐT
Bộ TP
Bộ (ngành)
17
Bảng này cho thấy, ngoài việc phải chịu sự quản lý của Bộ chủ quản, các
DNNN phải chịu sự quản lý của nhiều cơ quan khác nhau. Như vậy, để thực hiện
quyết định như việc sắp xếp, đổi mới DNNN sẽ phải thông qua các cơ quan có liên
quan, gây phiền phức trong quá trình hoạt động và rất khó thực hiện khi các bên có
lợi ích khác nhau. Một trong những nguyên nhân làm chậm tiến trình cổ phần hóa
DNNN là do sự xung đột lợi ích giữa các cơ quan đầu mối quản lý doanh nghiệp.

2.1.2. Nhận định về thực hiện quyền chủ sở hữu tại doanh nghiệp có vốn đầu tư
của nhà nước theo cơ chế chủ quản
Thứ nhất, nhiều cơ quan quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước (KTNN) và TCT 91, nhưng
thực tế không biết đơn vị nào thực hiện chức năng đại diện CSH vốn nhà nước
Từ những phân tích ở trên cho thấy đối với mỗi tập đoàn KTNN, có ít nhất
tới 5 cơ quan quản lý nhà nước có liên đới. Chẳng hạn, đối với công ty mẹ, Bộ
KH&ĐT thực hiện chức năng giám sát việc thi hành nhiệm vụ, nhưng Bộ chuyên
ngành lại quản lý các chiến lược dài hạn và Bộ tài chính quản lý các khoản đầu tư
và người phê duyệt và quyết định cuối cùng lại là người đứng đầu Chính phủ. Nếu
một tập đoàn thua lỗ, ví dụ như đã rõ qua ví dụ Vinashin, không cơ quan nào chịu
trách nhiệm chính. Việc có nhiều đầu mối cùng quản lý như thế dễ dẫn đến những
chồng chéo trong quá trình ra quyết định và cũng rất khó quy trách nhiệm giải trình
trong đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp.
Bên cạnh đó, mặc dù có thể thấy rõ từng cơ quan có chức năng và nhiệm vụ
nhất định, tuy nhiên, Thủ tướng mới là người thực hiện quyền CSH vốn nhà nước.
Hậu quả là, Thủ tướng cũng bị quá tải với việc phải trực tiếp thực hiện quyền CSH
vốn tại các tập đoàn. Tuy nhiên, trong thực tế hoạt động, Thủ tướng ủy quyền cho
HĐQT thực hiện các quyền và nghĩa vụ của CSH nhà nước đối với công ty mẹ và
vốn nhà nước đầu tư tại TĐKTNN. Như vậy, về thực chất chưa có cơ quan đầu mối
nào để để quản lý, chịu trách nhiệm chính về vốn, tài sản hay đánh giá việc thực