345 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

MỤC LỤC
Mục lục ................................................................................................................... 02
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 06
Chương 1: TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Đầu tư kinh tế ................................................................................................. 09
1.1.1. Khái niệm về đầu tư............................................................................ 09
1.1.2. Đầu tư kinh tế...................................................................................... 11
1.2. Đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách nhà nước.................................................. 12
1.2.1. Khái niệm............................................................................................ 12
1.2.2. Phân loại vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước ...................................... 14
1.2.3. Mục đích của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước ............................... 15
1.2.4. Vai trò của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước ................................... 19
Chương 2:
THỰC TRẠNG VỀ CƠ CHẾ ĐẦU TƯ
TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HIỆN NAY TẠI VIỆT NAM
2.1. Khái quát tình hình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước tại Việt Nam thời
gian qua .................................................................................................................. 20
2.1.1. Hiệu quả của đồng vốn đầu tư ............................................................ 20
2.1.2. Hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách....................................... 23
2.2. Thực trạng cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt
Nam......................................................................................................................... 27
2.2.1. Về phân cấp trong quản lý đầu tư và xây dựng .................................. 29
2.2.2. Về công tác quy hoạch........................................................................ 30
2.2.3. Về quy trình quản lý dự án ................................................................. 32
2.2.4. Về giám sát thi công và chất lượng công trình................................... 32
2.2.5. Về mục tiêu, hiệu quả của vốn đầu tư ................................................ 33
2.2.6. Vai trò, năng lực của chủ đầu tư......................................................... 35
Chương 3: HOÀN THIỆN CƠ CHẾ ĐẦU TƯ
TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM

3.1. Xây dựng quy trình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước ............................ 38
3.2. Quy trình thanh toán vốn đầu tư.................................................................. 48
3.3. Khắc phục các rào cản trong việc thực hiện quyền hạn và trách nhiệm.. 51
3.4. Tăng cường độ sâu cho vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước....................... 53

Kết luận .................................................................................................................. 60

Tài liệu tham khảo................................................................................................. 61





Nguyễn Phú Đông Hà
1
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong kỳ họp Quốc hội vào cuối năm 2004, việc sử dụng vốn đầu tư từ ngân
sách nhà nước kém hiệu quả là vấn đề bức xúc của cử tri trong cả nước. Vấn đề này
không mới nhưng nó tồn tại như một ung nhọt lâu ngày, khó chữa, liên tục leo thang
khi những bằng chứng hiển nhiên của sự lãng phí trong đầu tư ngân sách hiện ra
nhãn tiền. Công trình hầm chui Văn Thánh, dự án các nhà máy mía đường, nhà máy
lọc dầu Dung Quất, và nhiều công trình khác nữa là những ví dụ điển hình.
Có rất nhiều nguyên nhân của việc kém hiệu quả trong đầu tư vốn ngân sách nhà
nước, nhưng nguyên nhân được xem là cơ bản đó là cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách
còn thiếu chặt chẽ, chưa đủ tầm để kiểm soát luồng vốn đầu tư của ngân sách nhà
nước.

Những kỳ họp quy mô, những cuộc họp nội bộ được tổ chức nhằm mục đích đưa
ra giải pháp. Nhưng có đến nay, vẫn chưa có sự thay đổi đáng kể nào, trong khi
luồng vốn đầu tư từ ngân sách vẫn cứ tiếp tục chảy ồ ạt, và tất nhiên, đi kèm với nó
là sự gia tăng mức độ lãng phí trong sử dụng vốn ngân sách nhà nước, lãng phí công
sức của toàn dân, xói mòn lòng tin của dân…
Trong bối cảnh đó, việc “Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách
nhà nước hiện nay tại Việt Nam” là vô cùng cấp thiết.
2. Mục đích của đề tài
Đề tài “Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện
nay tại Việt Nam”, như tên gọi của nó, ra đời với mục đích đưa ra đề xuất đối với
cơ chế hiện hành về quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà hiện nay tại Việt Nam.
3. Nhiệm vụ của đề tài
Với mục đích trên, đề tài phải hoàn thành nhiệm vụ khó khăn là đề xuất một quy
trình mới, cách nghĩ mới trong việc quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước, qua
Nguyễn Phú Đông Hà
2
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

đó, hiệu quả của đồng vốn ngân sách, nhờ áp dụng quy trình mới, có thể sẽ được cải
thiện hơn.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng từ vốn
ngân sách nhà nước, được giới hạn trong phạm vi các văn bản pháp quy còn hiệu
lực tính đến tháng 09 năm 2005.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Đề tài được phát triển dựa trên nền tảng lý thuyết Kinh tế học công cộng, Tài
chính công, lý thuyết Đầu tư và các kiến thức trong suốt quá trình học ở bậc Cao
học của Tác giả dưới sự hướng dẫn tận tình của các giảng viên, đặc biệt là PGS-TS
Nguyễn Ngọc Hùng.
Dựa trên nền tảng lý luận nêu trên, đề tài tiến hành nghiên cứu theo các phương

pháp:
- Tư duy logic, tư duy trừu tượng.
- Tổng hợp dữ kiện, thống kê và phân tích số liệu.
- Mô hình hoá, sơ đồ hoá.
- Biến đổi, chứng minh toán học.
- Một số phương pháp khác (so sánh, mô tả, v.v…).
6. Bố cục của Luận văn
Gồm 3 chương.
Chương đầu tiên (Chương 1) nêu tổng quan về đầu tư từ vốn ngân sách nhà
nước, trong đó đề tài đưa ra khái niệm về đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước, sau đó
là phần nhấn mạnh về mục đích của đầu tư vốn ngân sách nhà nước; phần kết thúc
chương giúp làm rõ về vai trò của đầu tư vốn ngân sách nhà nước.
Chương kế tiếp (Chương 2), với mục đích nêu lên thực trạng về cơ chế đầu tư từ
vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam, đã đưa ra những vấn đề tồn tại của
Nguyễn Phú Đông Hà
3
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

cơ chế hiện hành dưới nhiều góc độ khác nhau. Trước đó, trong phần đầu của
chương này, là phần khái quát tình hình đầu tư vốn ngân sách nhà nước qua lăng
kính số liệu vĩ mô.
Chương cuối cùng (Chương 3) khép lại nhiệm vụ của đề tài: Đưa ra các giải pháp
hoàn thiện cơ chế quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước tại Việt Nam hiện nay.
Trong đó, các mô hình về quản lý đầu tư, quy trình thầu, quy trình thanh toán vốn
đầu tư được đề xuất theo một triết lý mới. Đề tài được kết thúc bằng những đề xuất
đưa đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước xuống các tầng sâu kinh tế nhằm mục
tiêu hướng đến hiệu ứng lan toả, truyền dẫn trong toàn bộ nền kinh tế.
Tất nhiên, ở mức độ là một luận văn Thạc sĩ kinh tế, những đề xuất của đề tài
cần phải được bàn bạc, góp ý thêm để có thể vận dụng vào thực tiễn.
Vì thế, sẽ rất có ý nghĩa nếu đề tài nhận được sự đóng góp ý kiến của quý Thầy,

quý bạn hữu, quý đồng nghiệp và những người có quan tâm.
Nhân đây, tác giả đề tài xin gửi đến thầy Nguyễn Ngọc Hùng – PGS.TS - lời
cảm ơn chân thành nhất vì những hỗ trợ của Thầy về tất cả mọi mặt để đề tài này có
thể hoàn thành một cách tốt đẹp.
Vô cùng trân trọng!
Tp.HCM, tháng 09 năm 2005.
Tác giả đề tài.









Nguyễn Phú Đông Hà
4
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Chương 1:
TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. Đầu tư kinh tế
1.1.1. Khái niệm về đầu tư
Đầu tư – theo định nghĩa trong Từ điển Tiếng Việt của Trung tâm Khoa học xã
hộI và nhân văn quốc gia – là “việc bỏ nhân lực, vật lực, tài lực, các nguồn lực giới
hạn vào công việc gì trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội.”
Đầu tư trong khái niệm trên được nhìn nhận trong phạm vi rộng lớn, không có
giới hạn. Một hoạt động bất kỳ được gọi là hoạt động đầu tư nếu hội đủ hai điều

kiện sau:
- Bỏ ra các nguồn lực giới hạn (vốn, thời gian, sức khoẻ, trí tuệ, v.v…). Nếu
một hoạt động bất kỳ không bỏ ra nguồn lực, hoặc bỏ ra nguồn lực không giới hạn
thì hoạt động đó không phải là hoạt động đầu tư.
- Phải có sự kỳ vọng về lợi ích do hiệu quả của hoạt động đầu tư mang lại. Nếu
một hoạt động bỏ ra các nguồn lực giới hạn mà không kỳ vọng về hiệu quả của nó,
hoạt động đó không phải là hoạt động đầu tư.
Hộp 1.1: Việc sản xuất muối:
Hoạt động sản xuất muối:
- Việc sử dụng nguồn lực nước biển để sản xuất muối không thể xem là
hoạt động đầu tư, bởi lẽ nước biển là nguồn lực không có giới hạn.
- Việc bỏ vốn ra để bồi đắp ruộng muối là hoạt động đầu tư vì vốn là
nguồn lực có hạn; người bỏ vốn ra kỳ vọng vào lợi nhuận từ việc đầu tư
sản xuất muối mang lại.
Người lao động bỏ sức lao động đi làm thuê trong ruộng muối là hoạt động đầu
tư vì sức lao động là nguồn lực có hạn; người làm thuê kỳ vọng vào đồng lương
hàng tháng của mình có thể bù đắp được sức lao động bỏ ra và khả dĩ nuôi sống
được gia đình.

Nguyễn Phú Đông Hà
5
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Theo hai điều kiện trên, một hoạt động đầu tư nói chung luôn có chủ đầu tư,
lĩnh vực đầu tư và hiệu quả đầu tư:
- Chủ đầu tư: Là cá nhân hoặc tổ chức bỏ nguồn lực giới hạn ra để tiến hành
hoạt động đầu tư (Học sinh bỏ thời gian đi học; người lao động bỏ sức lao động đi
làm thuê; chủ doanh nghiệp bỏ vốn đầu tư sản xuất kinh doanh).
- Lĩnh vực đầu tư: Là lĩnh vực chủ đầu tư bỏ nguồn lực giới hạn để đầu tư vào;
ví dụ lĩnh vực học tập; làm thuê; sản xuất kinh doanh.

-
Hiệu quả đầu tư: Là hiệu số giữa kết quả do việc đầu tư mang lại và vốn đầu
tư đã bỏ ra. Đây là nội dung quan trọng nhất của khái niệm đầu tư
Với ba yếu tố trên, hoạt động đầu tư luôn hàm chứa sự cân nhắc của chủ đầu tư
trong việc lựa chọn lĩnh vực đầu tư (sự đánh đổi) nhằm mục đích tối đa hoá hiệu quả
đầu tư trong phạm vi nguồn lực hạn chế.
Như vậy, mục đích của việc đầu tư là hiệu quả kinh tế - xã hội của việc đầu tư;
theo đó, chủ đầu tư bỏ vốn ra đầu tư nhằm mục đích có được kết quả cao hơn nguồn
lực đã bỏ ra, nói cách khác, đó là hiệu quả đầu tư.
Thông qua mục đích như trên, hoạt động đầu tư có vai trò vô cùng to lớn trong
việc tạo ra của cải, nguồn lực tăng thêm.

Hình 1.1: Hoạt động đầu tư











CHỦ
ĐẦU
TƯ

LĨNH
VỰC

ĐẦU
TƯ
Vốn
đầu
tư
Kết
quả
đầu
tư
Nguyễn Phú Đông Hà
6
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

1.1.2. Đầu tư kinh tế
Đây là một khái niệm có phạm vi hẹp hơn bao gồm các hoạt động đầu tư được
giới hạn trong lĩnh vực kinh tế.
Một hoạt động được gọi là đầu tư kinh tế khi thoả mãn hai điều kiện như đối
với hoạt động đầu tư nói chung kèm thêm điều kiện: Hoạt động đầu tư phải được
tiến hành trong lĩnh vực kinh tế.
Vì vậy, đầu tư kinh tế là “việc bỏ nhân lực, vật lực, tài lực, các nguồn lực giới
hạn vào
lĩnh vực kinh tế trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”.

Hình 1.2: Hoạt động đầu tư kinh tế.

CHỦ
ĐẦU
TƯ

Kết
quả
đầu
tư
Vốn
đầu
tư
LĨNH
VỰC
KINH
TẾ

Theo mô hình hoạt động đầu tư kinh tế như trên, yếu tố thứ hai của hoạt động
đầu tư được thay đổi. Theo đó, lĩnh vực đầu tư được bó hẹp lại trong lĩnh vực kinh
tế.
Với các điều kiện và các yếu tố đầu tư đã được chỉnh sữa, ta rút ra:
- Mục đích của việc đầu tư kinh tế: Mang lại hiệu quả kinh tế cho chủ đầu tư.
- Vai trò: Tạo giá trị kinh tế tăng thêm
Nguyễn Phú Đông Hà
7

Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

(Trong phần còn lại của đề tài, thuật ngữ “đầu tư” khi được đề cập có nghĩa là
đầu tư kinh tế).

1.2. Đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách Nhà nước
1.2.1. Khái niệm
Nếu đầu tư kinh tế là giới hạn hẹp hơn của khái niệm đầu tư khi gắn hoạt động
đầu tư với lĩnh vực kinh tế thì đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách nhà nước là một khái
niệm con của khái niệm đầu tư kinh tế – theo một góc độ khác – khi gắn hoạt động
đầu tư kinh tế với nguồn vốn tài trợ -
ngân sách nhà nước.
Như vậy, “đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách Nhà nước là việc bỏ vốn ngân sách
Nhà nước vào lĩnh vực kinh tế dựa trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”.
Vốn ngân sách nhà nước được hình thành từ các khoản thu như thuế, phí, lệ
phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các
tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, v.v… .
Theo các khoản thu trên, ngoài khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước,
tất cả các khoản thu còn lại đều là các khoản đóng góp trực tiếp từ nhân dân. Mặt
khác, ngay cả các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước cũng xuất phát từ
việc Nhà nước dùng tiền đóng góp của dân chúng để đầu tư sinh lợi.
Vì vậy, trong chừng mực nhất định, có thể xem, vốn ngân sách nhà nước là sự
đóng góp của toàn dân.
Vốn ngân sách nhà nước là của toàn dân đóng góp và Nhà nước là cơ quan đại
diện toàn dân quản lý vốn ngân sách. Do đó, nói cách khác, đầu tư kinh tế từ vốn
ngân sách nhà nước là khái niệm đầu tư được giới hạn ở hai yếu tố như sau:
- Lĩnh vực đầu tư: Kinh tế.
- Chủ đầu tư: Toàn dân; đại diện chủ đầu tư: Nhà nước.
Và được khái quát hoá trong mô hình sau:

Nguyễn Phú Đông Hà
8
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Hình 1.3: Hoạt động đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách nhà nước









Yếu tố chủ đầu tư ở đây có tính đặc thù hơn ở hai hoạt động đầu tư đã đề cập ở
phần trên. Trong tất cả các văn bản luật và tài liệu hiện hành về đầu tư từ ngân sách
nhà nước, chủ đầu tư của các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước luôn
được hiểu là Nhà nước.

NHÀ
NƯỚC
Vốn
ngân
sách

LĨNH
VỰC
KINH

TẾ
Kết
quả
đầu
tư
Trong khi đó, xét về bản chất, vốn ngân sách nhà nước là tiền được huy động
từ dân chúng dưới nhiều hình thức khác nhau (Thuế, phí, tình nguyện, cưỡng chế,
v.v…), do đó, người chủ của đồng vốn ngân sách phải là toàn dân.
Tuy nhiên, việc quản lý và sử dụng vốn ngân sách không thể lúc nào cũng dựa
trên sự đồng thuận của tất cả dân chúng trong cùng một quốc gia, do đó, quyền quản
lý và sử dụng vốn ngân sách được giao cho một cơ quan đại diện cho quyền lợi toàn
dân: Nhà nước. Nhà nước nhân danh toàn bộ nhân dân để sử dụng đồng vốn ngân
sách.
Ở chừng mực nhất định, chúng ta có thể xem dân chúng là “cổ đông” (hùn tiền)
còn Nhà nước là “Ban giám đốc”, đại diện cho quyền lợi cổ đông và nhân danh cổ
đông để sử dụng nguồn tiền đóng góp sao cho đạt hiệu quả cao nhất.
Vai trò của cổ đông được thể hiện qua các lá phiếu hay sự đồng thuận trong đại
hội cổ đông. Vai trò của dân chúng cũng thể hiện qua lá phiếu bầu cử, sự đồng thuận
của đại biểu nhân dân (dân biểu) trong các kỳ họp Quốc hội.
Nguyễn Phú Đông Hà
9
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Tuy vai trò có sự đồng nhất một cách tương đối, nhưng có một đặc điểm quan
trọng cần lưu ý. Cổ đông đòi hỏi lợi tức của mình tương đương với tỷ lệ vốn góp, số
phiếu biểu quyết cũng tương đương với tỷ lệ vốn góp. Nhưng đối với người dân
đóng thuế cho ngân sách nhà nước thì khác hoàn toàn, mọi người đều có quyền lợi
thụ hưởng các công trình phúc lợi như nhau và giá trị của từng lá phiếu cũng như
nhau, bất kể là anh (chị) đóng thuế nhiều hay ít.
1.2.2. Phân loại vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước

- Theo phân cấp (TW, ĐP): (Tiêu chí về cấp quản lý ngân sách)
Ngân sách trung ương: Là ngân sách do nhà nước trung ương trực tiếp quản lý;
nguồn thu của ngân sách trung ương là các nguồn thu do trung ương trực tiếp thu,
do địa phương thu nhưng khoản thu đó phải chuyển về cho nhà nước trung ương
100% hoặc do địa phương thu nhưng điều tiết một tỷ lệ phần trăm nhất định về cho
ngân sách trung ương; các khoản viện trợ, đóng góp; các khoản sinh lợi từ hoạt động
đầu tư từ vốn ngân sách trung ương; v.v… .
Ngân sách địa phương: Là ngân sách do chính quyền địa phương (Tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương; quận - huyện, phường – xã) trực tiếp quản lý. Nguồn
thu của ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng
100%; các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng một tỷ lệ phần trăm giữ lại
nhất định (các khoản thu điều tiết); các khoản viện trợ, đóng góp chính quyền địa
phương được phép nhận theo quy định; các khoản sinh lợi từ hoạt động đầu tư từ
nguồn vốn ngân sách địa phương theo quy định; các khoản thưởng, điều chuyển vốn
từ ngân sách Trung ương xuống địa phương hoặc từ cấp tỉnh xuống các cấp huyện,
xã; v.v… .
Việc sử dụng ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được thực hiện
theo quy định về nhiệm vụ chi và phân cấp đầu tư trong luật ngân sách nhà nước của
quốc gia sở tại.
- Theo nguồn tạo lập: (tiêu chí về các nguồn thu Ngân sách)
Từ thuế, phí, lệ phí: Nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí là các khoản thu từ sự đóng
trực tiếp mang tính cưỡng chế của dân chúng.
Nguyễn Phú Đông Hà
10
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Từ vay nợ: Nguồn thu này có được từ quan hệ với các tổ chức tín dụng trong
và ngoài nước
Từ lợi tức kinh tế: Thông qua hoạt động đầu tư từ ngân sách, lợi tức được bổ
sung vào nguồn vốn ngân sách.

Các nguồn thu khác: Ngoài ra, còn có các nguồn thu khác như viện trợ từ nước
ngoài, đóng góp tự nguyện của dân chúng, bán đấu giá tài sản của nhà nước, v.v… .
1.2.3. Mục đích của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước
Như đã đề cập ở phần 1.2.1, Nhà nước là cơ quan đại diện quyền lợi toàn
dân và nhân danh toàn thể nhân dân để sử dụng vốn ngân sách đạt hiệu quả cao
nhất, và như vậy, đầu tư từ ngân sách cũng là một nội dung (và là nội dung
quan trọng) của việc sử dụng vốn ngân sách; do đó, mục đích của đầu tư từ
ngân sách nhà nước là mang lại hiệu quả cho toàn bộ dân chúng.
Hiệu quả ở đây bao gồm 2 nội dung:
- Hiệu quả là việc làm gia tăng nguồn vốn ngân sách nhà nước: Với nội dung này,
yêu cầu đối với cơ quan quản lý vốn ngân sách (Nhà nước) khi dùng vốn ngân
sách đầu tư là phải tạo nên hiệu quả để làm gia tăng đồng vốn ngân sách. Nội
dung này mang ý nghĩa trực tiếp và bó hẹp khi chỉ quan tâm đến việc làm sinh
sôi nãy nở đồng vốn ngân sách, do đó, sẽ có ưu điểm và nhược điểm như sau:
. Ưu điểm: Mang lại hiệu quả trực tiếp và dễ nhận ra, dễ đo lường.
. Nhược điểm: Vì mục đích của việc sử dụng ngân sách là phục vụ lợi ích cho toàn
dân. Vì thế, nếu chỉ chú ý đến hiệu quả cục bộ của đồng vốn ngân sách thì mục
đích cao nhất của việc đầu tư từ ngân sách sẽ không đạt được. Các biểu hiện:
Thứ nhất, đầu tư từ ngân sách mang tính cạnh tranh và thay thế đối với đầu tư
của dân chúng, vì thế, hiệu quả tính trên toàn cục có thể bị giảm sút; thứ hai,
không chú ý đến tác động ngoại vi (tác động kinh tế, tác động đầu tư, tác động xã
hội, tác động môi trường, v.v…).
- Hiệu quả là việc làm gia tăng của cải trong dân chúng: Để khắc phục nhược
điểm của nội dung thứ nhất, nội dung thứ hai đề cập đến hiệu quả trên bình diện
rộng hơn. Theo đó, Nhà nước đầu tư đồng vốn ngân sách nhắm đến việc tạo ra
Nguyễn Phú Đông Hà
11
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

của cải tăng thêm tối đa cho toàn xã hội, chú ý hơn đến lợi ích tổng thể và các tác

động ngoại vi; vốn đầu tư ngân sách nhà nước sẽ không còn tác động thay thế
hay cạnh tranh với vốn đầu tư toàn xã hội do lợi ích cục bộ tạo nên, nhưng thay
vào đó là tính bổ trợ cho đầu tư toàn xã hội, tạo động lực tăng trưởng toàn bộ nền
kinh tế.
Với mục đích như vậy, nội dung này khắc phục nhược điểm của nội dung thứ
nhất. Nhưng ngược lai, nội dung này vướng phải một vấn đề khó khăn vốn là ưu
điểm của nội dung trước. Đó là hiệu quả không trực tiếp, khó đo lường, không có
quy chuẩn rõ ràng để đánh giá.
Rất nhiều chính quyền trung ương của các quốc gia trên khắp thế giới đi tìm mô
hình định lượng nhằm đánh giá thành quả của đầu tư công, nhưng những cố gắng
đó cho đến nay vẫn chưa có kết quả rõ ràng. Bởi lẽ việc đánh giá kết quả đầu tư
công phải chịu tác động bởi rất nhiều biến số kinh tế, xã hội, chính trị, tài
nguyên, thị trường, v.v…
Biện pháp đánh giá, đo dường hiệu quả của đầu tư công theo kinh nghiệm một số
quốc gia đã phát triển là phải dựa vào mục tiêu phát triển ngắn và dài hạn từng
thời kỳ để thực hiện đầu tư ngân sách, và kết quả đầu tư được thẩm định dựa trên
việc đạt được mục tiêu của từng thời kỳ hay không (?).
Vì vậy, nội dung này, đòi hỏi Nhà nước phải hoạch định mục tiêu đầu tư cho từng
thời kỳ, quy hoạch đầu tư, để thông qua đó, tạo cơ sở cho việc thẩm định đầu tư
từ vốn ngân sách.
Với cách thức như vậy, việc đánh giá hiệu quả đầu tư ngân sách không những
phụ thuộc vào nỗ lực của chính việc đầu tư đang xét mà còn chịu ảnh hưởng bởi
việc hoạch định mục tiêu, quy hoạch đầu tư – nhân tố chủ quan. Vì thế, việc
hoạch định mục tiêu và quy hoạch đầu tư là vô cùng quan trọng, nếu hoạch định
và quy hoạch sai, không được thẩm tra đầy đủ, quá trình đầu tư sẽ không thể có
hiệu quả trong dài hạn.
Xem hình 1.4, ta thấy rằng Nhà nước là cơ quan hoạch định mục tiêu cho nền
kinh tế và vạch ra lộ trình đầu tư để đưa nền kinh tế đi đến mục tiêu đã xác định.
Nguyễn Phú Đông Hà
12

Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Nguyễn Phú Đông Hà
13
Như vậy, bất kỳ một khoản đầu tư nào cũng đều được xem xét dưới lăng kính
mục tiêu của nền kinh tế và lộ trình đầu tư đã được vạch ra.
Và như vậy, nếu được ví nền kinh tế như một cơ thể thì quy hoạch đầu tư được
xem là khung xương của cơ thể, nếu phần da thịt (các dự án đầu tư) phù hợp với
khung xương (đi theo quy hoạch) đã định sẵn, khi đó, cơ thể có điều kiện để tăng
trưởng, nếu không cơ thể sẽ trở nên dị hình dị dạng, nền kinh tế phát triển bất cân
xứng, ảnh hưởng đến tính ổn định, tính bền vững của toàn bộ nền kinh tế. Tuy
nhiên, ở một khía cạnh khác, khi quy hoạch không xác định rõ ràng hoặc xác
định không đúng với yêu cầu và điều kiện khách quan, tính bền vững, tính cân
đối của cơ thể nền kinh tế sẽ bị triệt tiêu ngay từ ban đầu.
Tóm lại, hai nội dung trên đã thể hiện rõ nét mục đích của việc đầu tư vốn ngân
sách với nội dung thứ nhất thể hiện tính hiệu quả cục bộ, còn nội dung thứ hai
thể hiện tính hiệu quả toàn cục.
Hình 1.4: Mô hình hoạch định mục tiêu và quy hoạch đầu tư của nhà nước

Quản lý
MỤC
TIÊU
Từng
thời kỳ


NỀN
KINH TẾ

NHÀ
NƯỚC
Hoạch
đ
ịnh
Quy
ho
ạch
Đầu
t
ư
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

1.2.4. Vai trò của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước
Thông qua mục đích như đã nêu trên, việc đầu tư từ ngân sách thể hiện
một số vai trò chủ yếu sau:
Vai trò đối với chủ đầu tư (dân chúng):

Khi vốn ngân sách được đầu tư đúng hướng, có hiệu quả, của cải toàn xã
hội gia tăng, dân chúng được giàu có lên thêm.
Vai trò đối với nền kinh tế:
Với một đồng vốn đầu tư thông thường, hiệu ứng của nó sẽ lan toả đến sự
tăng trưởng của nền kinh tế. Có rất nhiều mô hình chứng minh tác động của
đầu tư đến tăng trưởng kinh tế; nhưng tựu trung lại, tăng trưởng kinh tế có
tương quan thuận với việc tăng cường đầu tư.
Mặt khác, với nội dung thứ hai của mục đích đầu tư từ ngân sách, khi các
tác động ngoại vi được xét đến, đồng vốn đầu tư từ ngân sách sẽ có tác động
mạnh hơn đồng vốn đầu tư thông thường do tác động bổ trợ đầu tư xã hội, tác
động truyền dẫn kích thích đầu tư gia tăng, kích thích tăng trưởng kinh tế; và
như thế, vai trò kích thích tăng trưởng kinh tế của đồng vốn đầu tư từ ngân sách
lại càng mạnh mẽ.

Trên đây, chúng ta đã tìm hiểu khái niệm về đầu tư từ nguồn vốn ngân sách,
qua đó, thấy được mục đích và các vai trò của nó. Nội dung này làm nền tảng giúp
chúng ta đưa ra những giải pháp để cải thiện hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân
sách trong chương 3.
Tuy nhiên, trước khi đề cập đến giải pháp, chương kế tiếp (chương 2) giúp
chúng ta có nét nhìn khái quát ở tầm vĩ mô về hiệu quả của việc đầu tư từ ngân sách
hiện nay và thực trạng cơ chế đầu tư hiện hành, đó là cơ sở thực tiễn giúp chúng ta
đi đến giải pháp một cách toàn diện hơn.



Nguyễn Phú Đông Hà
14
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Chương 2

:THỰC TRẠNG VỀ CƠ CHẾ ĐẦU TƯ
TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HIỆN NAY TẠI VIỆT NAM
2.1. Khái quát tình hình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước tại Việt
Nam thời gian qua
Chương trước chúng ta đã làm rõ một số vấn đề cốt yếu của đầu tư từ vốn
ngân sách, phần này sẽ mô tả một số nét nhìn tổng quát đứng từ phương diện vĩ mô
đối với đầu tư từ ngân sách trong suốt thời gian từ 1997 cho đến nay. Từ đó chúng
ta có bức tranh tổng thể về tình hình đầu tư từ ngân sách hiện nay trên nhiều góc
cạnh khác nhau. Phần tiếp theo của chương này sẽ nêu các mặt tích cực và tiêu cực
của cơ chế đầu tư hiện hành.
Với hai bước tiếp cận trên đây, chúng ta có cơ sở thực tiễn để đưa ra giải pháp
nâng cao hiệu quả của đầu tư từ vốn ngân sách.
2.1.1. Hiệu quả của đồng vốn đầu
Bảng 2.1 dưới đây cho chúng ta thấy số liệu tổng đầu tư toàn xã hội trong
suốt 8 năm liên tiếp (từ 1997 đến 2004) và số liệu đầu tư từ các bộ phận khác nhau
(từ ngân sách, từ dân chúng và từ nước ngoài) tính theo số tiền
Bảng 2.1: GDP và đầu tư qua các năm
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Tổng GDP (ngàn tỷ đồng)
Tổng đầu tư(Ngàn tỷ đồng)
-ĐT ngân sách
-ĐT dân chúng
-ĐT nước ngoài
313,8
88,8
26,4
29,1
33,3
316,7
104,9

25,9
49,9
29,1
400,4
110,5
33,8
45,3
31.4
441.9
130,8
42,5
57,3
31,0
480.8
150,0
45,2
...
...
535,8
172,0
50,5
75,9
45,6
575,0
201,8
58,6
88,0
55,2
676,3
240,2

69,7
100,8
69,7
Tổng đầu tư (%/GDP)
-ĐT ngân sách
-ĐT dân chúng
-ĐT nước ngoài
28,3
8,4
9,3
10,6
29,0
7,2
13,7
8,1
27,6
8,5
11,2
7,9
29,6
9,9
12,5
7,2
31,2
9,9
...
...
32,1
9,2
14,6

8,3
35,1
10,2
15,3
9,6
35,5
10,3
14,9
10,3
Nguồn: IMF- "Vietnam: Government Expenditure, 1997-2004" -2005;
IMF- "Vietnam: Disbursements of Foreign Direct Investment, 1997-2004" -2005;
IMF- "Vietnam: GDP by Expenditure Categories at Current Prices , 1997-2004" -2005.
Nguyễn Phú Đông Hà
15
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Đầu tư tăng mạnh mẽ từ năm 1997 đến nay (tăng gần gấp đôi trong vòng 6
năm); tỷ lệ đầu tư trong tổng GDP đã vượt ngưỡng 30% /GDP từ năm 2001, đây là
tỷ lệ cao, thể hiện quyết tâm trong việc dồn mọi nỗ lực cho đầu tư phát triển. Đặc
biệt, đầu tư từ ngân sách cũng tăng cùng một nhịp điệu và tỷ trọng trong tổng đầu tư
có xu hướng tăng dần.
Tuy nhiên, số liệu của bảng 2.1 chỉ phản ánh số liệu về số lượng mà chưa
phản ánh được chất lượng của đồng vốn đầu tư.
Như chúng ta đã bàn trong chương 1, mục đích đầu tư phải là việc tạo nên của
cải gia tăng cho quốc gia, trong chừng mực nhất định, chúng ta xem tỷ lệ tăng
trưởng kinh tế như là thước đo cho tốc độ gia tăng của cải quốc gia.
Để thấy được tính hiệu quả của đồng vốn đầu tư, đầu tiên ta so sánh với tốc
độ tăng trưởng GDP bằng cách lấy từng mục trong phần thứ hai của bảng 2.1
(%/GDP) chia cho tỷ lệ tăng trưởng của năm tương ứng, và kết quả được tổng hợp
như bảng 2.2 sau đây:

Bảng 2.2: Tỷ số Đầu tư / Tăng trưởng.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Tỷ lệ tăng trưởng (%)
Tổng đầu tư /tăng trưởng
-ĐT ngân sách /tăng trưởng
-ĐT dân chúng /tăng trưởng
-ĐT nước ngoài /tăng trưởng
8,2
3,45
1,02
1,13
1,30
5,8
8,29
2,06
3,91
2,32
4,8
6,57
2,02
2,67
1,88
6,8
5,38
1,80
2,27
1,31
6,9
6,24

1,98
...
...
7,0
5,53
1,58
2,52
1,43
7,3
4,81
1,40
2,10
1,31
7,2
4,93
1,43
2,07
1.43
Nguồn: Tổng hợp từ IMF
Tỷ lệ đầu tư /tăng trưởng có ý nghĩa là bao nhiêu đồng vốn đầu tư sẽ tạo nên
một đồng tăng trưởng; thể hiện hiệu suất của đồng vốn đầu tư (hệ số ICOR).
Như vậy, theo bảng 2.2, năm 1997, toàn bộ nền kinh tế chỉ cần đầu tư 3,45
đồng để tạo ra 1 đồng tăng trưởng, con số này tăng đột biến vào năm 1998 (8,29)
sau đó giảm dần cho đến năm 2004 (5,53) nhưng vẫn còn cao hơn gấp rưỡi so với số
Nguyễn Phú Đông Hà
16
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

liệu năm 1997 cho thấy hiệu quả của đầu tư không còn cao như những năm giữa
thập niên 90.

Hiệu suất các thành phần của tổng đầu tư như liệt kê ở bảng 2.2 (đầu tư từ
vốn ngân sách, từ dân chúng và từ nước ngoài) cũng cho thấy nhịp độ biến động
tương tự như con số tổng quát.
Mặc dù việc giảm hiệu suất đầu tư có thể được giải thích bởi quy luật hiệu
suất biên tế giảm dần; theo đó, nếu nền kinh tế càng phát triển, hiệu quả đồng vốn
càng thấp. Tuy nhiên, có hai biểu hiện để thấy nền kinh tế vận hành kém hiệu quả:
- Thứ nhất-về mặt thời gian, hiệu suất đầu tư giảm một cách bất thường vào năm
1998 sau đó tăng dần cho đến năm 2004 là đi ngược với quy luật khách quan.
Điều này cho thấy đầu tư của xã hội còn lãng phí, chưa phát huy hết hiệu quả;
- Thứ hai-về mặt không gian, các quốc gia phát triển cao hơn ở cùng khu vực cũng
chỉ có hệ số tổng đầu tư / tăng trưởng xấp xỉ bằng 4; như vậy, Việt Nam là điểm
vận hành trái quy luật khách quan theo hướng tiêu cực xét về mặt không gian. Bởi
lẽ, với mức độ phát triển kinh tế thấp, theo quy luật khách quan phải có hiệu suất
đầu tư cao hơn, nhưng với nền kinh tế Việt Nam, quy luât này lại hoàn toàn bị
đảo lộn.
Chúng ta khẳng định được điều gì? Hoàn toàn có thể khẳng định được rằng,
nền kinh tế Việt Nam đang vận hành thiếu hiệu quả, đầu tư xã hội chưa mang lại
hiệu suất tương thích với quy luật khách quan.
2.1.2. Hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách
Tuy nhiên, chúng ta chỉ mới đề cập đến hiệu quả đầu tư từ vốn ngân sách với
tư cách là một thành tố trong tổng đầu tư toàn xã hội. Nhưng mặt khác, như đã phân
tích ở chương 1, việc đầu tư từ vốn ngân sách còn gây hiệu ứng lên toàn xã hội, bổ
trợ đầu tư, hiệu quả đầu tư toàn xã hội nhờ đó sẽ được nâng cao hơn.
Để làm rõ vấn đề này, trước tiên chúng ta tiến hành phép biến đổi toán học
đơn giản như sau:
Nguyễn Phú Đông Hà
17
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Đầu tư ngân sách Đầu tư ngân sách Tổng đầu tư

Tốc độ tăng trưởng Tổng đầu tư Tốc độ tăng trưởng
Chúng ta thấy rằng hiệu quả của đầu tư ngân sách (tỷ số vế trái của biểu thức
toán học) sẽ được thể hiện bằng hai nhân tố: (Hai tỷ số vế phải)
x=
- Thứ nhất, nhân tố về lượng (tỷ số thứ nhất vế phải), cho thấy hiệu ứng kích
thích đầu tư của toàn xã hội thông qua đầu tư từ ngân sách nhà nước; qua đó
ta biết một đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước sẽ kéo theo bao nhiêu
đồng vốn đầu tư toàn xã hội. Đây là nhân tố về lượng, thể hiện chiều rộng
tầm ảnh hưởng của vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước.
- Thứ hai, nhân tố về chất (tỷ số thứ hai vế phải), thể hiện hiệu quả của đồng
vốn đầu tư xã hội bỏ ra; theo đó, để có một đơn vị tăng trưởng, phải bỏ ra
bao nhiêu đơn vị đầu tư. Đây là nhân tố về chất, thể hiện chiều sâu tầm ảnh
hưởng của vốn đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước.
Chúng ta gạn lọc số liệu và trình bày biểu thức toán học trên đây bằng số liệu
như sau:
Bảng 2.3: Hiệu quả về lượng và chất của đầu tư ngân sách.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
ĐT ngân sách /Tăng trưởng
-ĐT ngân sách/Tổng đầu tư
-Tổng đầu tư /Tăng trưởng
1,02
0,30
3,45
2,06
0,25
8,29
2,02
0,31
6,57

1,80
0,33
5,38
1,98
0,32
6,24
1,58
0,29
5,53
1,40
0,29
4,81
1,43
0,29
4,93
Nguồn: Tổng hợp từ IMF – 2005.
Hàng số liệu thứ hai của bảng 2.3 không có biến động nhiều, cho thấy hiệu
ứng kích thích đầu tư toàn xã hội thông qua đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước có
tính ổn định rất cao. Trong khi đó, chất lượng của đầu toàn xã hội lại giảm sút (hàng
thứ ba của bảng 2.3).
Nguyễn Phú Đông Hà
18
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Như vậy, mặc dù hiệu ứng về lượng (tác động theo chiều rộng) của vốn đầu
tư từ ngân sách nhà nước không đổi. Nhưng hiệu ứng về chất (tác động theo chiều
sâu) lại giảm đi rất nhiều.
Nếu nói rằng chúng ta chưa có môi trường thông thoáng để kích thích đầu tư?
điều đó đúng, nhưng không phải là cấp thiết, điều cấp thiết là chúng ta phải tăng
chất lượng đầu tư của đồng vốn ngân sách nhà nước, cải thiện hiệu quả tới mức cao

nhất, nhờ đó truyền dẫn đến các đồng vốn đầu tư toàn xã hội.
Một vấn đề nổi cộm khác liên quan đến hiệu suất đầu tư của đồng vốn ngân
sách nhà nước là việc thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu ngành (Bảng 2.4 cho chúng ta
thấy các con số tổng quát)
Trong suốt 8 năm, tỷ lệ tăng trưởng hàng năm của khu vực công nghiệp tăng
nhanh hơn khu vực dịch vụ, khu vực nông nghiệp có tỷ lệ tăng trưởng thấp nhất;
điều này đã khiến cơ cấu ngành có nhiều biến động:
- Tỷ trọng của Công nghiệp tăng lên trong khi tỷ trọng của nông nghiệp và
dịch vụ giảm dần;
- Tuy có điểm khởi đầu cao hơn nhưng với tỷ lệ tăng trưởng thấp hơn, tỷ
trọng của khu vực dịch vụ giảm xuống thấp hơn tỷ trọng của công nghiệp và có xu
hướng giảm thêm - điều đáng lưu ý ở đây là có những năm, tỷ lệ tăng trưởng của
dịch vụ còn thấp hơn của nông nghiệp!
Bảng 2.4: Tốc độ tăng trưởng và tỷ trọng của các ngành kinh tế
ĐVT: %
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Tăng trưởng
-Nông nghiệp
-Công nghiệp
-Dịch vụ
8,2
4,3
12,6
7,1
5,8
3,5
8,3
5,1
4,8
5,2

7,7
2,3
6,8
4,6
10,1
5,3
6,9
3,0
10,4
6,1
7,0
4,1
9,4
6,5
7.3
4,2
10,0
6,7
7.2
4,0
11,0
7,0
Cơ cấu (%/GDP)
-Nông nghiệp
-Công nghiệp
-Dịch vụ
100,0
25,8
32,1
42,2

100,0
25,8
32,5
41,7
100,0
25,4
34,5
40,1
100,0
24,5
36,7
38,8
100,0
23,2
38,1
38,6
100,0
23,0
38,5
38,5
100,0
22,5
39,2
38,3
100,0
22,0
40,1
37,9
Nguồn: IMF- "Vietnam: GDP by Sector at Current Prices , 1997-2004" -2005
Trong tiến trình phát triển, một khi khu vực dịch vụ đã xuất hiện và tăng

trưởng thì quy luật tất yếu là nó sẽ chiếm tỷ trọng ngày càng lớn trong tổng thể nền
Nguyễn Phú Đông Hà
19
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

kinh tế. Vậy, trong khi khu vực Công nghiệp đã, đang (và sẽ) có những bước tiến
vững chắc về tăng trưởng cũng như về tỷ trọng, khu vực Nông nghiệp vẫn không có
nhiều biến chuyển trong cơ cấu tổng thể thì lỗ đen duy nhất là khu vực dịch vụ, thật
vậy, việc tăng trưởng quá èo uột đã làm cho cơ cấu ngành không tiệm cận với xu
hướng tiến bộ.
Việc giảm tỷ trọng khu vực dịch vụ chứng minh rằng: Trong một Thế giới
bùng nổ thông tin, bùng nổ khoa học công nghệ, đòi hỏi khu vực dịch vụ (hơn bất
cứ các khu vực nào khác) cần phải thích ứng nhanh với diễn tiến này; như vậy, khu
vực dịch vụ của Việt Nam thực sự đã đi lệch khỏi tiến trình phát triển và ngày càng
tụt hậu; không những không thể đón đầu được các xu hướng cầu mới mà ngay cả
sức cầu cơ bản cũng khó có khả năng đáp ứng một cách đầy đủ.
Sự suy giảm của khu vực Dịch vụ được giải thích bởi các nhân tố cơ bản nào?
Đây là vấn đề chúng ta phải đi tìm nguyên nhân ở góc độ vĩ mô. Bảng 2.5 cho
chúng ta thấy cơ cấu cơ bản của khu vực Dịch vụ.
Bảng 2.5: Cơ cấu cơ bản của khu vực Dịch vụ.
ĐVT: %
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2005 2004
Dịch vụ
-Khu vực Nhà nước

Trong đó, Quản lý Nhà nước
-Khu vực ngoài Nhà nước
42,2
23,9
20,6

18,2
41,7
23,5
20,2
18,2
40,1
22,2
19,3
17,9
38,7
21,2
18,4
17,6
38,6
20,7
17,9
18,0
38,5
20,3
17,7
18,2
38,3
20,0
17,2
18,3
37,9
19,7
17,0
18,2
Nguồn: IMF- "Vietnam: GDP by Sector and Ownership at Current Prices , 1997-2004" -2005

Tỷ trọng của khu vực Dịch vụ ngoài Nhà nước là ổn định ngoại trừ những dao
động ngắn hạn không đáng kể; ngược lại, tỷ trọng của khu vực dịch vụ Nhà nước,
đặc biệt là dịch vụ Hành chính công, lại sút giảm nghiêm trọng; sự sút giảm này cho
thấy hai nguyên nhân làm cho tỷ trọng Khu vực Dịch vụ giảm sút:
Nguyễn Phú Đông Hà
20
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

- Thứ nhất, nguyên nhân tĩnh tại, do khu vực dịch vụ Nhà nước là một bộ
phận cấu thành trong tổng thể khu vực dịch vụ nói chung, nên sự sút giảm của khu
vực này sẽ khiến toàn bộ khu vực dịch vụ giảm theo;
- Thứ hai, nguyên nhân truyền dẫn, trong toàn bộ nền kinh tế của một quốc
gia, Dịch vụ nhà nước (dù có tỷ trọng cao hoặc thấp) luôn giữ vai trò trung tâm: Đó
là trung tâm điều phối mọi hoạt động kinh tế; đó là trung tâm có sức hút làm cho các
hoạt động kinh tế, dịch vụ xoay quanh mình; đó là trung tâm mà nếu vận hành có
hiệu quả sẽ thúc đẩy kinh tế tăng trưởng và phát triển.
Trong hai nguyên nhân vừa nêu, nguyên nhân truyền dẫn là rất quan trọng;
trong một chừng mực nhất định có thể coi đây là nguyên nhân trì trệ của khu vực
dịch vụ, kéo theo sự trì trệ của toàn bộ nền kinh tế.
Trên đây là nhận định về tình hình kinh tế Việt nam qua lăng kính các số liệu
tổng quát, cho chúng ta một bức tranh tổng thể về tình hình đầu tư của nền kinh tế
Việt nam, đặc biệt là đầu tư từ vốn ngân sách. Những điều trình bày trên đặt ra rất
nhiều vần đề lớn, trong đó vần đề nổi cộm nhất là chất ượng của đồng vốn đầu tư từ
ngân sách nhà nước.
Chất lượng quá thấp của đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước có nhiều
nguyên nhân: Thiếu vốn, thiếu nhân sự, trình độ phát triển nền kinh tế còn lạc hậu,
thiên tai, dịch bệnh, v.v…. Theo đánh giá của Quỹ tiền tệ thế giới – IMF – Nguyên
nhân đầu tiên, quan trọng nhất làm trì trệ tính hiệu quả nền kinh tế của Việt Nam
chính là cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách còn quá lỏng lẽo, thiếu tính chặt chẽ và
không có một quy trình rõ ràng và hiệu quả.

Phần tiếp theo chúng ta sẽ bàn về thực trạng cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách
hiện nay tại Việt Nam.
2.2. Thực trạng cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại
Việt Nam
Hiện nay hoạt động đầu tư và xây dựng đang chịu điều chỉnh bởi các nghị
định: Nghị định 52/CP ngày 08/7/1999; Nghị định số 12/CP ngày 05 /5/2000, Nghị
định số 07/CP ngày 30/ 01/2003 của Chính phủ. Các văn bản pháp quy trên là thành
quả của quá trình thay đổi cơ chế lâu dài từ Quyết định 232/QĐ-TTg (1981), tiếp
đến là các Nghị định 385/CP (1990), Nghị định 177/CP (1994), Nghị định 42/CP
(1996) và Nghị định 92/CP (1997).
Thực sự cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng được bổ sung, sửa đổi theo
hướng phân cấp mạnh cho các Bộ, ngành và địa phương; thực hiện việc phân cấp
quản lý đầu tư và xây dựng theo tính chất của từng nguồn vốn cụ thể: vốn trực tiếp
từ ngân sách nhà nước, vốn vay tín dụng ngân sách nhà nước, vốn vay các định chế
tài chính trung gian được ngân sách nhà nước bảo lãnh; làm rõ hơn chức năng quản
lý nhà nước, chức năng của chủ đầu tư trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng; xác định
rõ mục tiêu, phạm vi và đối tượng quản lý; phân định cụ thể quyền hạn, trách nhiệm
của các cấp, các ngành trong từng khâu của quá trình đầu tư và xây dựng: Quy
hoạch; chuẩn bị đầu tư; thẩm định dự án; quyết định đầu tư; triển khai thực hiện dự
Nguyễn Phú Đông Hà
21
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

án đầu tư; thanh quyết toán vốn đầu tư... Nhiều thủ tục hành chính trong quá trình
đầu tư và xây dựng đã được đơn giản hoá. Nhờ đó, công tác quản lý đầu tư và xây
dựng trong thời gian qua đã có nhiều chuyển biến tích cực, đã phát huy được nội lực
trong việc huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư, cho phép các đối tượng
tham gia đầu tư và xây dựng được nhiều chủ động hơn trong sản xuất, kinh doanh.
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực của cơ chế quản lý đầu tư và xây
dựng được thể hiện trong các Nghị định nêu trên, hiện nay nhiều nội dung nêu trong

các Nghị định đã tỏ ra không còn phù hợp với yêu cầu của cuộc sống và tiến trình
công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Mặt khác, trong những năm qua, nhiều cơ
chế chính sách khác có hiệu lực pháp lý cao hơn Nghị định cũng đã được sửa đổi,
bổ sung: Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp,
Luật Đầu tư nước ngoài ... nên một số qui định trong các Nghị định nói trên đã
không còn thích hợp.
Hoạt động đầu tư và xây dựng là lĩnh vực rất phức tạp, có liên quan đến nhiều
ngành, nhiều cấp trong khi việc xây dựng quy chế quản lý thường được tiến hành
trong một thời gian ngắn, mang tính chắp vá, thiếu đồng bộ, mới đáp ứng được yêu
cầu trước mắt mà chưa có tính dài hạn. Một số vấn đề mới nảy sinh cũng chưa được
đề cập đến... Do đó, trong bối cảnh hiện nay, việc sửa đổi, bổ sung, thậm chí đổi
mới toàn diện cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng là rất cần thiết.
Một số vấn đề của cơ chế đầu tư hiện hành được nêu một cách khái quát như
sau:
2.2.1. Về phân cấp trong quản lý đầu tư và xây dựng
Sau khi Nghị định 52/CP ra đời, trải qua hai lần sửa đổi, bổ sung tại Nghị
định 12/CP và Nghị định 07/CP; thẩm quyền quản lý Nhà nước trong quản lý đầu tư
và xây dựng được phân cấp rất mạnh mẽ xuống các Bộ ngành và địa phương.
Chủ trương phân cấp trong quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách là hoàn
toàn hợp lý, phù hợp với xu thế cải cách bộ máy hành chính nhà nước trong giai
đoạn hiện nay. Bên cạnh đó, việc phân cấp, uỷ quyền cho các Bộ, ngành và các tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương đã phát huy tính chủ động, tính thực tiễn của cơ
quan quản lý, của địa phương
Tuy nhiên do đây là một chủ trương mới phát sinh và mới trong giai đoạn
triển khai thực hiện bước đầu nên trong các văn bản pháp quy về vấn đề này còn
chưa được chặt chẽ. Các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP còn thiếu các quy định chi
tiết, thiếu các chế tài để kiểm tra, kiểm soát; vì vậy, rất dễ phát sinh các vi phạm
trong quản lý đầu tư và xây dựng.
Việc phân cấp và uỷ quyền trong đầu tư cho cấp thấp hơn là một xu thế tất
yếu. Nhưng khi trình độ xây dựng, phân tích, thẩm định dự án của cán bộ các cấp

chưa cao, quyết định đầu tư dự án còn có nhiều mặt chi phối, tiêu chí lựa chọn dự án
đầu tư chưa được quy chuẩn rõ ràng, dẫn đến việc chọn các dự án đưa vào chương
trình đầu tư quá nhiều, không phù hợp với khả năng nguồn vốn, thời gian thi công
kéo dài, kém hiệu quả và còn nhiều rủi ro. Nhiều Bộ, ngành và địa phương không
Nguyễn Phú Đông Hà
22
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

thực hiện chủ trương tập trung dứt điểm trong quá trình phân bổ vốn kế hoạch hàng
năm. Tình trạng dàn trải trong đầu tư càng ngày càng thể hiện rõ nét hơn. Năm sau,
số lượng các dự án, công trình nhiều hơn năm trước. Các dự án nhóm B không thể
hoàn thành trong 4 năm, các dự án nhóm C không thể hoàn thành trong 2 năm.
Theo quy định, điều kiện để các dự án được bố trí kế hoạch đầu tư năm kế
hoạch là phải có đủ thủ tục về đầu tư và xây dựng ở thời điểm tháng 10 trước năm
kế hoạch. Thực tế, do nhiều nguyên nhân, vẫn còn tình trạng vốn chờ dự án, gây nên
tình trạng áp lực thiếu vốn giả tạo, nhiều lần trong năm kế hoạch phải điều hoà, điều
chuyển vốn. Ngoài ra còn có hiện tượng quyết định khống để hợp pháp hoá ở thời
điểm tháng 10 trước năm kế hoạch.
Ngoài ra, do có chủ trương phân cấp, chính quyền các địa phương hoặc các
Bộ quản lý ngành dọc có xu hướng cục bộ, chỉ chăm lo đến lợi ích của địa phương
mình mà đôi khi tương phản với lợi ích toàn cục dẫn đến đầu tư chồng chéo, xé nát
môi trường đầu tư
2.2.2. Về công tác quy hoạch
Theo các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP, quy định về công tác quy hoạch đã
có sự phân định tương đối rõ ràng trong công tác quản lý các dự án quy hoạch tổng
thể, quản lý quy hoạch xây dựng, quản lý quy hoạch địa phương, quản lý quy hoạch
ngành và đầu mối quản lý việc tạm ứng, thanh toán kinh phí lập dự án quy hoạch.
Các tiêu chuẩn về chất lượng đầu ra của công tác lập, thẩm định dự án quy hoạch đã
được nêu:
- Đối với công tác thẩm định các dự án quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội do

Uỷ ban nhân dân tỉnh lập, quy hoạch ngành do Bộ ngành lập: Phù hợp với chiến
lược phát triển kinh tế-xã hội; phân bổ các nguồn lực hợp lý; tính thống nhất quy
hoạch vùng, quy hoạch ngành và quy hoạch xây dựng; tính khả thi của quy hoạch.
- Đối với công tác thẩm định dự án quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn do
Ủy ban nhân dân tỉnh lập: Phù hợp chiến lược phát triển kinh tế-xã hội dài hạn, phù
hợp phân bổ dân cư; thống nhất với quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, lãnh thổ
ngành; tính khả thi và biện pháp quản lý.
Các tiêu chuẩn trên được nêu trong Nghị định số 07/CP là một bước tiến dài
đối với việc đảm bảo chất lượng đầu ra của công tác lập, thẩm định các dự án quy
hoạch.
Tuy nhiên, những tiêu chuẩn trên so với yêu cầu của công tác quy hoạch là
chưa đủ đáp ứng đòi hỏi cả về số lượng tiêu chuẩn lẫn cơ chế vận hành để đáp ứng
tiêu chuẩn.
Thật vậy, tiêu chuẩn đảm bảo chất lượng không chỉ đầy đủ mà điều cần thiết
phải tạo nên cơ chế để tiêu chuẩn đặt ra có điều kiện được thực thi. Và trong thực tế,
các quy chế đầu tư xây dựng hiện hành không có điều kiện thứ hai – và là điều kiện
tiên quyết - để đảm bảo chất lượng đầu ra của công tác quy hoạch.
Hệ quả là chất lượng của công tác quy hoạch hiện nay chưa cao, các qui
hoạch chưa thực sự là cơ sở vững chắc cho việc hoạch định các kế hoạch phát triển
Nguyễn Phú Đông Hà
23
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

kinh tế - xã hội dài hạn, trung hạn và ngắn hạn. Các Bộ, ngành, địa phương đều tiến
hành xây dựng các quy hoạch; nhưng chưa có sự kết hợp chặt chẽ giữa qui hoạch
ngành và qui hoạch lãnh thổ; chưa có cách tiếp cận tổng thể, toàn diện; kết quả phổ
biến là tình trạng đầu tư còn chồng chéo, dư thừa công suất chế biến, nhưng lại thiếu
nghiêm trọng nguồn nguyên liệu, đầu tư thiếu đồng bộ, chắp vá, đầu tư nhiều lần,
thiết bị cũ nát, lạc hậu, gây lãng phí nguồn vốn đầu tư, hiệu quả kém.
Nhiều quy hoạch chưa đủ cụ thể để định hướng đầu tư, không phù hợp với

yêu cầu thực tế không bám sát thực tế phát triển kinh tế - xã hội của địa bàn và của
từng ngành, lĩnh vực. Các công trình, dự án chưa tính đến các điều kiện và yếu tố
cần thiết cho khai thác, sử dụng.
Hậu quả của việc đầu tư ồ ạt vào hệ thống các nhà máy xi măng lò đứng, cũng
như đầu tư hệ thống các nhà máy sản xuất đường từ mía...cho thấy hơn lúc nào hết
cần phải nâng cao hơn nữa chất lương các quy hoạch và đặc biệt cần nâng cao hơn
nữa vai trò, trách nhiệm của các chủ đầu tư, gắn quyền hạn với trách nhiệm cá nhân
của người có thẩm quyền và trách nhiệm bồi thường thiệt hại cụ thể nếu để xảy ra
những rủi ro do nguyên nhân chủ quan.
Vấn đề phân loại các dự án, tổ chức thẩm định và thẩm quyền phê duyệt các
loại quy hoạch hiện nay cũng chưa được quy định một cách cụ thể: quy hoạch ngành
đa lĩnh vực; ngành kinh tế kỹ thuật cụ thể; các tỉnh trọng điểm và không trọng điểm;
các khu công nghiệp tập trung.
Chất lượng của các quy hoạch còn nhiều hạn chế, cơ sở luận, phương pháp
lập chưa phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường; mức độ chuẩn xác thấp; vì vậy
thường xuyên phải điều chỉnh, kém tính ổn định.
2.2.3. Về quy trình quản lý dự án
Quy trình quản lý dự án còn rất phức tạp, rườm rà. Theo quy chế hiện hành,
công tác quản lý đầu tư và xây dựng được thực hiện thông qua nhiều cấp kiểm tra,
xét duyệt, quyết định.
Với một quy trình gồm nhiều cấp, sẽ rất dễ dẫn tới hiện tượng dàn trải về
trách nhiệm, không có cấp nào chịu trách nhiệm toàn diện và đầy đủ.
Hơn nữa, trong điều kiện cơ chế quản lý còn nhiều điểm chưa rõ ràng, thiếu
tính minh bạch, thông tin không đầy đủ, việc xác định một dự án đầu tư cụ thể có
hiệu quả kinh tế và hiệu quả về mặt xã hội là vấn đề không dễ dàng và có đầy đủ
tính thuyết phục.
Cần nghiên cứu để giảm đến mức tối thiểu các cấp trung gian liên quan trực
tiếp tới việc kiểm tra, giám sát, xét duyệt, quyết định đối với các dự án đầu tư; tăng
cường hơn nữa việc phân cấp trong lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng.
2.2.4. Về giám sát thi công và chất lượng công trình

Chất lượng nhiều công trình rất thấp, đặc biệt đối với các dự án hoàn toàn sử
dụng nhà thầu trong nước. Các nhà thầu cố đưa giá thầu thấp để thắng thầu rồi sau
đó tìm mọi cách hạ giá thành bù lại phần chênh lệch. Mặt khác, các nhà thầu cũng
Nguyễn Phú Đông Hà
24
Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

như tư vấn giám sát không tuân thủ nghiêm ngặt đúng quy trình, quy phạm và thiết
kế kỹ thuật nên công trình không đảm bảo chất lượng.
Trong những năm gần đây, tần suất xuất hiện sự cố công trình ngày một
nhanh; tỷ lệ công trình phải sửa chữa ngay khi đưa vào sử dụng ngày càng tăng; sai
phạm xảy ra ở hầu hết các công đoạn, bộ phận hình thành kết cấu công trình. Do
thông tin ban đầu không chính xác nên giải pháp thiết kế thường không phù hợp với
điều kiện địa hình, địa chất. Công tác giám sát rất hình thức.
Đặc biệt, chủ đầu tư có vai trò và quyền lực lớn, nhưng năng lực hạn chế và
bị môi trường nhiều tiêu cực chi phối nên dễ dàng chấp nhận bàn giao các công trình
kém chất lượng.
Một nguyên nhân quan trọng khác là các nhà thầu thường chấp nhận bỏ thầu
thấp; nhưng khi triển khai thi công thì đổ lỗi cho khách quan để xin bổ sung vốn,
hoặc thi công với mức tiết kiệm tối đa, chấp nhận chất lượng các công trình thấp.
Vai trò giám sát thi công còn rất hạn chế, tác dụng không đáng kể. Tình trạng
dễ dãi với các nhà thầu của các tư vấn giám sát và của các chủ đầu tư là một trong
những nguyên nhân rất đáng quan tâm nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng của các
công trình xây dựng. Với cơ chế giám sát như hiện nay, cơ quan tư vấn giám sát
không độc lập được, nên gây ra tình trạng không khách quan, gây nên chất lượng
kém và tạo điều kiện thất thoát vốn đầu tư.
2.2.5. Về mục tiêu, hiệu quả của vốn đầu tư.
Mục tiêu đầu tư đã được xác định trong nhiều thời kỳ kế hoạch 5 năm và hàng
năm là tập trung đầu tư để chuyển dịch nhanh cơ cấu đầu tư, tăng hiệu quả của nền
kinh tế, nhanh chóng hình thành các ngành kinh tế mũi nhọn, các vùng kinh tế trọng

điểm, tạo điều kiện cho một số sản phẩm chính của nền kinh tế có qui mô sản xuất
lớn, sức cạnh tranh trên thị trường trong và ngoài nước. Tuy nhiên, kết quả của
nhiều năm đầu tư chưa thực hiện được mục tiêu đề ra.
Trong nông nghiệp còn nặng đầu tư vào thuỷ lợi (chiếm hơn 70% vốn đầu tư
của ngành), chủ yếu là thuỷ lợi phục vụ cây lúa, việc xây dựng các công trình thuỷ
lợi tưới cho các cây công nghiệp còn ít, còn coi nhẹ đầu tư thuỷ lợi cấp nước cho
công nghiệp và dân sinh, cho nuôi trồng thuỷ sản. Vốn cho công tác nghiên cứu
khoa học, chuyển giao công nghệ, công tác giống, khuyến nông, khuyến lâm,
khuyến ngư thời gian đầu chưa được quan tâm thoả đáng (những năm gần đây đã
được điều chỉnh).
Trong công nghiệp, đã quá chú trọng vào việc đầu tư để tăng công suất sản
xuất mà chưa chú ý đúng mức đến đầu ra của sản phẩm, đầu tư quá mức vào một số
ngành, làm cho một số sản phẩm cung vượt quá cầu; chưa tập trung đổi mới công
nghệ theo hướng hiện đại.
Nguồn vốn ngân sách Nhà nước đã tập trung chủ yếu cho các công trình hạ
tầng kinh tế và hạ tầng xã hội, nhằm thu hút nhiều hơn các thành phần kinh tế khác
tham gia đầu tư. Nhưng tình trạng đua nhau xây dựng các trụ sở làm việc với qui mô
Nguyễn Phú Đông Hà
25