476 Nguyên cứu đổi mới hệ thống quản lý đất đai để hình thành và phát triển thị trường

bộ tài nguyên và môi trờng
trung tâm điều tra quy hoạch đất đai





báo cáo tổng kết đề tài nhánh
báo cáo phân tích chính sách pháp luật
về đất đai và thị trờng bất động sản hiện hành
ở việt nam


thuộc đề tài độc lập cấp nhà nớc đtđl 2002/15
nghiên cứu đổi mới hệ thống quản lý đất đai để hình thành
và phát triển thị trờng bất động sản ở việt nam



Chủ nhiệm đề tài nhánh: Tôn gia huyên

5839-6


hà nội 6/2005



1
Báo cáo
Phân tích chính sách, pháp luật về đất đai
và thị trờng bất động sản hiện hành ở Việt Nam

Chơng I
Những vấn đề chung
I. Chính sách đất đai hiện hành là kết quả của một quá
trình phát triển lâu dài
Ngay sau khi tuyên bố độc lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh phát
động "Toàn dân tăng gia sản xuất nông nghiệp" (03/9/1945), sau đó là các sắc lệnh
về giảm tô, tịch thu và chia cấp ruộng đất... Cuộc cải cách ruộng đất đầu những năm
50 của thế kỷ trớc đã làm thay đổi cơ bản bộ mặt nông nghiệp và nông thôn, làm
nền tảng để góp phần kết thúc thắng lợi cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và
bắt đầu sự nghiệp khôi phục kinh tế sau chiến tranh. Phong trào hợp tác hoá cùng
với tập thể hoá đất đai ở những năm 60 đã phát huy tác dụng của lực lợng sản xuất
mới để cùng thực hiện thắng lợi hai nhiệm vụ chiến lợc thời bấy giờ là vừa xây
dựng chủ nghĩa xã hội vừa bảo vệ tổ quốc. Tháng 4/1975 cuộc kháng chiến chống
Mỹ kết thúc, thống nhất đất nớc, mở đầu một thời kỳ mới xây dựng đất nớc trong
hoà bình. Đầu những năm 80 nền kinh tế cả nớc thể hiện sự sa sút ngày càng
nghiêm trọng do hậu quả của chiến tranh, do nhợc điểm của cơ cấu và cơ chế kinh

tế... và Đại hội lần thứ 6 Đảng Cộng sản quyết định phải Đổi mới mà bắt đầu bằng
đổi mới t duy trong kinh tế. Luật đất đai 1987 là một trong hai sắc luật đầu tiên ra
đời trong bối cảnh đó. Liên tục trong các thời kỳ Đại hội tiếp theo, đờng lối Đổi
mới đợc duy trì và phát triển. Sau Đại hội lần thứ VII (1991), Hiến pháp 1980
đợc sửa đổi thành Hiến pháp 1992 và Luật đất đai 1987 đợc sửa đổi thành Luật
đất đai năm 1993, rồi liên tiếp sau đó, các năm 1988, 2001 Luật này đợc sửa đổi,
bổ sung một số Điều cho phù hợp với nền kinh tế đang đợc tăng trởng nhanh
chóng.
Đến cuối năm 2001, Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ IX đã quyết
định phải: "Bố trí lại dân c, lao động và đất đai theo quy hoạch đi đôi với xây dựng
kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội để khai thác có hiệu quả các nguồn tài nguyên" và,

2
để tạo lập đồng bộ các yếu tố thị trờng, đổi mới và nâng cao hiệu lực quản lý nhà
nớc, Đại hội đã chủ trơng: "Hình thành và phát triển thị trờng bất động sản, bao
gồm cả quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật; từng bớc mở thị trờng bất
động sản cho ngời Việt Nam ở nớc ngoài và ngời nớc ngoài tham gia đầu t."
Theo đó, Luật đất đai mới đợc Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ 01/7/2004 ra
đời, đặt nền tảng pháp lý cho một thời kỳ phát triển mới về chính sách đất đai.
II. Cơ sở đầu tiên mở đờng cho thị trờng bất động sản
hình thành và phát triển là Luật đất đai 1987 và Pháp lệnh
về nhà ở (1991)
Theo tinh thần của Hiến pháp 1980, trong Điều 5 của Luật đất đai 1987 quy
định "Nghiêm cấm việc mua bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô dới mọi
hình thức...", nhng tại Điều 3 có mở ra rằng: "Nhà nớc bảo đảm cho ngời sử
dụng đất đợc hởng những quyền lợi hợp pháp trên đất đợc giao, kể cả chuyển
quyền, nhợng, bán thành quả lao động, kết quả đầu t trên đất đợc giao khi
không còn sử dụng đất và đất đó đợc giao cho ngời khác sử dụng theo trình tự,
thủ tục do pháp luật quy định"... Tuy nhiên, sau đó lại cha giải thích cụ thể về
"kết quả lao động", "kết quả đầu t" là gồm những cái gì? và theo "trình tự, thủ

tục" nào?... nên những quy định này vẫn cha đủ điều kiện để trở thành hiện thực
một cách phổ cập; nhất là khi "việc chuyển quyền sử dụng đất đai chỉ thực hiện
trong các trờng hợp sau đây:
1. Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp,
lâm nghiệp;
2. Khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá nhân thoả thuận đổi
đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất;
3. Khi ngời đợc giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên
trong hộ của ngời đó vẫn còn sử dụng đất đó...
Pháp lệnh nhà ở (1991), chấp nhận có sở hữu t nhân về nhà ở, nhng
"Đất có nhà ở không phải là đối tợng của hợp đồng mua bán về nhà ở. Ngời
đợc chuyển quyền sở hữu nhà ở đợc quyền sử dụng đất theo quy định của
Luật đất đai".
Tuy còn nhiều mặt phải hạn chế và thận trọng nhng hai văn bản pháp quy
này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc tạo điều kiện để tạo dựng thị trờng bất

3
động sản sau này, mà chủ yếu là xác lập quyền Sở hữu t nhân về nhà ở
và việc
chuyển quyền sử dụng đất
.
III. Luật đất đai 2003 là văn bản pháp quy tập trung nhất
phản ánh chính sách đất đai hiện hành trên cơ sở tổng kết
hoạt động thực tiễn của 17 năm đổi mới
Quy định về chuyển quyền sử dụng đất
của Hiến pháp 1992 (Điều 18) đã tạo
tiền đề pháp lý xây dựng Luật đất đai năm 1993 và để các lần sửa đổi bổ sung Luật
đất đai năm 1998, 2001 xử lý sát với nhu cầu phát triển của thực tiễn, Hiến pháp
1992 cũng quy định rằng: "Công dân có quyền xây dựng nhà ở theo quy hoạch và
pháp luật..." (Điều 62) đã tạo thêm hành lang pháp lý để thị trờng bất động sản

hình thành đợc thuận lợi hơn.
Luật đất đai 2003 (có hiệu lực từ 01/7/2004) đã quy định chi tiết hơn về các
điều kiện để hình thành thị trờng bất động sản và các hoạt động về tài chính đất
đai, thể hiện tập trung trong các mục "Tài chính về đất đai và giá đất" (Mục 6 - từ
Điều 56 đến Điều 60), "Quyền sử dụng đất trong thị trờng bất động sản" (Mục 7,
từ Điều 61 đến Điều 63)... Đây sẽ trở thành cơ sở quan trọng để thể chế hoá các
hoạt động liên quan đến quá trình hình thành và phát triển thị trờng bất động sản
trong tơng lai.
Những phân tích dới đây chủ yếu dựa vào những thông tin đã đợc tập hợp
trong hai tài liệu của đề tài này:
- Văn bản pháp luật hiện hành về bất động sản Việt Nam.
- Từ điển bất động sản.

4
Chơng II
Những quan điểm cơ bản
I. Chế độ sở hữu đất đai
Sở hữu đất đai là vấn đề phức tạp của nhiều nớc cả về mặt lý luận và thực
tiễn, hơn nữa còn là vấn đề nhạy cảm của các thế lực chính trị của một số nớc
trong "thời kỳ chuyển đổi" và các nớc đang phát triển... Riêng ở Việt Nam, vấn đề
này đã đợc xử lý bớc đầu từ Hiến pháp 1980, sau đó Hiến pháp 1992 hoàn thiện
thêm một bớc và Luật đất đai 1993 (sửa đổi bổ sung 1998, 2001) đã cụ thể hoá
đợc một phần quan trọng; tuy nhiên cho đến Hội nghị Trung ơng 7 - Khoá IX
(3/2003) vẫn có nhận định là vấn đề này "cha đợc xác định rõ".
Để xác định rõ "vai trò và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu của nhà nớc
đối với đất đai", Luật đất đai 2003 đã có các Điều quy định về "Sở hữu đất đai"
(Điều 5), "Quản lý Nhà nớc về đất đai" (Điều 6), "Nhà nớc thực hiện quyền
đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý Nhà nớc về đất
đai" (Điều 7)...
Có một điều cần nói tới khi tiếp cận vấn đề sở hữu đất đai về mặt pháp lý là:

quản lý đất đai thì Nhà nớc nào cũng làm tuy không phải Nhà nớc nào cũng
"thống nhất quản lý", nhng làm "đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của cả
nớc" là điều ít gặp, đây là cách lựa chọn đợc xuất phát từ những hoàn cảnh chính
trị, kinh tế, xã hội cụ thể của Việt Nam. Do đó việc phân tích chế độ sở hữu này cho
đúng với tinh thần của Hiến pháp, đồng thời phải khả thi trong tình huống pháp lý
cụ thể là rất cần thiết.
Với t cách là ngời "thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở
hữu toàn dân", Nhà nớc thực hiện đầy đủ các quyền của chủ sở hữu, đó là: quyền
chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Do đặc thù của đất đai vừa là tài sản,
vừa là tài nguyên, Nhà nớc tổ chức thực hiện các quyền của mình theo những
nguyên tắc sau đây:
1. Về quyền chiếm hữu đất đai
Nhà nớc các cấp tự nắm giữ tổng hợp tài sản/tài nguyên đất đai thuộc phạm
vi lãnh thổ của mình - sự nắm giữ này là tuyệt đối và không điều kiện, không thời
hạn. Với vai trò này, trách nhiệm của Nhà n
ớc các cấp có cơ sở pháp lý để xác
định quy mô về không gian và thời gian.

5
Để tổ chức việc sử dụng đất theo quyền hạn của mình, Nhà nớc quyết định
"chia" một phần quyền chiếm hữu của mình cho ngời sử dụng trên những khu đất,
thửa đất cụ thể với thời gian có hạn chế, có thể là lâu dài nhng không phải là vĩnh
viễn. Ngời sử dụng đất đai tuy cũng có quyền chiếm hữu nhng là theo sự khống
chế mà quyền chiếm hữu chung của Nhà nớc đã quy định cho mình, sự chiếm hữu
này chỉ là để sử dụng.
Pháp luật quy định cụ thể sẽ đợc "phân cấp" và "chia" ở mức độ và phạm vi
nào? bằng cách nào? trong trờng hợp nào thì quyền chiếm hữu của ngời sử dụng
đất không còn?...
2. Về quyền sử dụng đất đai
Nhà nớc khai thác công dụng, hởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản, tài nguyên

đất đai; đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để Nhà nớc thực hiện quyền sở hữu
đất đai về mặt kinh tế.
Trong nền kinh tế còn nhiều thành phần, Nhà nớc không thể tự mình trực
tiếp sử dụng toàn bộ đất đai mà phải tổ chức cho toàn xã hội - trong đó có cả tổ
chức của Nhà nớc - sử dụng đất vào mọi mục đích. Nh vậy, quyền sử dụng đất lại
đợc trích ra để giao về cho ngời sử dụng (tổ chức, hộ gia đình, cá nhân) trên
những thửa đất cụ thể; quyền sử dụng đất đai của Nhà nớc trong trờng hợp này
đợc thể hiện trong quy hoạch sử dụng đất, trong việc hởng hoa lợi, lợi tức từ đất
do đầu t của Nhà nớc mang lại.
Quyền sử dụng đất đai của Nhà nớc và quyền sử dụng đất cụ thể của ngời
sử dụng đất tuy có ý nghĩa khác nhau về cấp độ quy mô trong quan hệ giữa "vĩ mô"
và "vi mô" nhng đều phải thống nhất trên từng thửa đất về mục đích sử dụng và
mức độ hởng lợi. ở đây, quyền sử dụng đất không phải bị chia ra mà là đợc tổ
chức để việc sử dụng đem lại hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất, ngời sử dụng đất
không thể chỉ vì lợi ích của bản thân mình mà phải còn vì lợi ích chung của toàn xã
hội, chính trên cơ sở này để xây dựng và xác định quyền và nghĩa vụ công dân của
ng
ời sử dụng đất đợc Nhà nớc giao.
Pháp luật sẽ và còn phải quy định tiếp về cơ chế phân phối lại hoa lợi, lợi tức
từ đất thông qua các chính sách cụ thể về đầu t xây dựng cơ sở hạ tầng, thuế và phí
liên quan đến đất đai.
Một trong những quy định quan trọng nhất để "xác định" quyền sở hữu nhà
nớc đối với đất đai về kinh tế là quyền thu lợi từ đất. Mọi hoa lợi và lợi tức từ đất

6
có đợc là nhờ vào 3 yếu tố quan trọng, đó là: 1. Các điều kiện đặc biệt của thiên
nhiên; 2. Đầu t của Nhà nớc và xã hội; và 3. Đầu t của ngời trực tiếp sản xuất.
Về nguyên tắc, ngời trực tiếp sử dụng đất đợc Nhà nớc giao chỉ đợc
hởng lợi ích từ đất do chính mình đầu t mang lại. Pháp luật cần căn cứ vào tình
hình thực tế về kinh tế - xã hội và các chính sách của phát triển để quy định hình

thức, biện pháp và mức độ điều tiết các nguồn thu từ đất để vừa bảo vệ đợc chế độ
sở hữu lại vừa đảm bảo đợc các yêu cầu của ổn định và phát triển.
3. Về quyền định đoạt tài sản/tài nguyên đất đai
Đất đai là tài sản/tài nguyên đặc biệt, không giống với các loại tài sản thông
thờng, nên việc thực hiện quyền định đoạt cũng phải đợc tiến hành một cách đặc
biệt - không có việc Nhà nớc "chuyển giao quyền sở hữu tài sản của mình cho
ngời khác", vì nếu vậy thì chế độ sở hữu toàn dân về toàn bộ đất đai sẽ không còn!
Để phù hợp với việc tổ chức sử dụng đất và yêu cầu nâng cao hiệu quả sử dụng đất
trong xã hội, pháp luật cho phép ngời sử dụng đất thực hiện những quyền năng hạn
chế có liên quan đến việc định đoạt số phận pháp lý của những thửa đất đợc giao
trong những trờng hợp quy định, với những mục đích sử dụng cụ thể.
Quyền định đoạt của Nhà nớc là cơ bản và tuyệt đối thể hiện các hoạt động
cụ thể khi giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất. Quyền định đoạt này gắn liền với quyền quản lý về đất đai làm tăng thêm vai
trò của Nhà nớc trong việc tổ chức sử dụng đất đai và nâng cao hiệu quả của việc
sử dụng này. Những quyền năng của ngời sử dụng đất liên quan đến việc định đoạt
số phận pháp lý của từng thửa đất cụ thể đợc thể hiện qua việc chuyển đổi, chuyển
nhợng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất hoặc góp vốn quyền sử dụng
đất theo những quy định cụ thể của pháp luật; những quyền năng này là hạn chế
theo từng mục đích sử dụng, phơng thức nhận đất và đối tợng nhận đất... mà pháp
luật cần quy định cụ thể.
II. Các quyền của ng
ời sử dụng đất
"Chuyển quyền sử dụng đất" là một quy định mới của Hiến pháp 1992, theo
đó, Luật đất đai 1993 và các Luật sửa đổi bổ sung Luật đất đai 1998, 2001 đã liên
tục cụ thể hoá thành các quyền cụ thể; và đến Luật đất đai 2004 thì đã đợc chi tiết
hoá thành "9 quyền" là: chuyển đổi, chuyển nhợng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế,
tặng cho quyền sử dụng đất; thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất
(Điều 61)...

7
Chuyển đổi quyền sử dụng đất
là hình thức đơn giản nhất của việc chuyển
quyền sử dụng đất. Việc "lấy đất đổi đất" đợc sử dụng thuận lợi trong những
trờng hợp sau đây:
- Nông dân đổi đất (nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối, đất có mặt nớc
nuôi trồng thuỷ sản) cho nhau để tổ chức lại sản xuất, hợp thửa, chỉnh trang đồng
ruộng, tiện canh tiện c, giải toả xâm phụ canh, hoặc khắc phục sự manh mún khi
phân phối đất đai công bằng theo kiểu "có tốt, có xấu, có gần, có xa".
- Những ngời có đất ở trong cùng một địa phơng có cùng nguyện vọng
thay đổi chỗ ở.
Việc chuyển đổi quyền sử dụng đất là không có mục đích thơng mại nên
cần tạo hành lang pháp lý thông thoáng, nhất là trong trờng hợp điều chỉnh đất
đai đến từng hộ gia đình trớc khi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ổn
định lâu dài.
Chuyển nhợng quyền sử dụng đất
diễn ra đa dạng và rộng rãi hơn khi ngời
sử dụng đất chuyển đi nơi khác, chuyển sang làm nghề khác, không còn khả năng
sử dụng hoặc để thực hiện quy hoạch sử dụng đất mà pháp luật cho phép... Trong
trờng hợp này, ngời nhận đất phải trả cho ngời chuyển quyền sử dụng đất một
khoản tiền ứng với mọi chi phí họ phải bỏ ra để có đợc quyền sử dụng đó và số
đầu t làm tăng giá trị đất đai.
Đặc thù của việc chuyển nhợng quyền sử dụng đất là ở chỗ:
- Đất đai vẫn thuộc sở hữu toàn dân và việc chuyển quyền chỉ thực hiện trong
giới hạn của thời gian giao đất.
- Nhà nớc có quyền điều tiết phần địa tô chênh lệch thông qua việc thu thuế
chuyển quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất và tiền sử dụng đất.
- Nhà nớc có thể quy định một số trờng hợp không chuyển quyền sử
dụng đất.
- Mọi cuộc chuyển nhợng quyền sử dụng đất đều phải đăng ký biến động về

đất đai, nếu không, sẽ bị xem là hành vi phạm pháp.
Cho, tặng, để thừa kế quyền sử dụng đất cũng là hành vi chuyển quyền sử
dụng đất trong tình huống đặc biệt, ngời nhận quyền sử dụng đất không phải trả
tiền nhng có thể phải nộp thuế (?)

8
Do nhu cầu của việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế, phân công lại lao động xã
hội, việc chuyển quyền sử dụng đất không chỉ dừng trong quan hệ dân sự mà có thể
phát triển thành các quan hệ thơng mại, dịch vụ để tạo thuận lợi cho những ngời
"thừa đất" và những ngời "cần đất" gặp nhau, rồi từ đó thúc đẩy các hoạt động
"kinh doanh địa sản" với nghĩa khuyến khích đầu t làm tăng giá trị sử dụng của đất
đai theo đúng quy hoạch và kế hoạch đã đợc cơ quan nhà nớc có thẩm quyền phê
duyệt, hỗ trợ đắc lực cho việc hình thành và phát triển thị trờng bất động sản.
Trong các giao dịch trên thị trờng bất động sản thì giá trị chuyển nhợng quyền sử
dụng đất chiếm một tỷ trọng rất có ý nghĩa.
Thế chấp quyền sử dụng đất
trong quan hệ tín dụng cũng là một hình thức
mới về "chuyển quyền sử dụng đất đai không đầy đủ". Ngời làm thế chấp vay nợ,
lấy đất đai làm vật thế chấp để thi hành trách nhiệm vay nợ với ngời cho vay. Khi
thị trờng cha phát triển thì đất đai dùng làm vật thế chấp không đợc chuyển
dịch, vẫn do ngời thế chấp chiếm hữu sử dụng và dùng nó đảm bảo cho một giá trị
nhất định. Khi ngời thế chấp đến kỳ không thể trả nợ đợc, ngời nhận thế chấp có
quyền đem đất đai phát mại và u tiên thanh toán để thu hồi vốn. Hoạt động thế
chấp sôi động sẽ làm cho thị trờng trở nên linh hoạt, tỷ lệ huy động vốn xã hội
càng cao và càng phát huy đợc tiềm năng vốn hoá của tài sản. Thế chấp đất đai là
cơ sở của thế chấp tài sản trong thị trờng bất động sản, trong thế chấp bất động sản
thì phần lớn giá trị là nằm trong giá trị quyền sử dụng đất.
Do giá cả đất đai không chỉ phụ thuộc vào thị trờng và việc trả tiền sử dụng
đất không phải mọi trờng hợp đều giống nhau và việc phát mại đất đai liên quan
đến chức năng của tổ chức tín dụng và các đối tợng sử dụng đất... nên pháp luật

phải quy định chi tiết về quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ tín dụng có
thế chấp, và quan hệ này phải chịu sự giám sát chặt chẽ của Nhà nớc với phơng
thức định giá và đăng ký thế chấp, giải chấp...
Trong trờng hợp ngời vay tiền không có quyền sử dụng đất để thế chấp thì
có thể dùng phơng thức bảo lãnh
để huy động vốn, đó là dựa vào một cá nhân hay
tổ chức cam kết dùng quyền sử dụng đất của họ để chịu trách nhiệm thay cho khoản
vay của mình. Sau khi thực hiện xong cam kết bảo lãnh, ngời bảo lãnh có quyền
yêu cầu ngời đợc bảo lãnh thực hiện nghĩa vụ đối với mình. Cam kết bảo lãnh
phải đợc làm bằng văn bản, có chứng thực của cơ quan công chứng Nhà nớc và
các xác nhận khác theo quy định của pháp luật.

9
Góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất
là một hình thức mới, giúp cho ngời
có quyền sử dụng đất có thể dùng đất đai làm cổ phần để tham gia kinh doanh khai
thác phát triển nhà cửa, đất đai, sản xuất, xây dựng xí nghiệp... tuy cha có nhiều
trên thực tế nhng phơng thức này sẽ tạo ra nhiều thuận lợi trong các trờng hợp
chuyển mục đích sử dụng đất sang kinh doanh sản xuất công nghiệp, thơng mại
hay dịch vụ, và cả trong trờng hợp tổ chức sản xuất nông nghiệp theo hình thức
hợp tác xã kiểu mới hoặc theo phơng thức trang trại. Nếu thực hiện tốt, còn có thể
đơn giản hoá các thủ tục về chuyển mục đích sử dụng và đăng ký biến động đất đai
- thay vì phải có quyết định thu hồi đất, đền bù giải phóng mặt bằng, giao đất... mất
nhiều thời gian và công sức thì nay chỉ cần có một quyết định thành lập tổ chức
kinh tế cùng với vốn pháp định và các thành viên sáng lập, nếu là mở rộng doanh
nghiệp thì chỉ là quyết định về điều chỉnh quy hoạch đất đai và bổ sung vốn pháp
định, vốn cố định mà thôi! Phơng thức góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất còn
là cách phát huy tiềm năng đất đai trong việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế mà không
gây rối loạn về lao động của địa phơng, nhất là trong các trờng hợp phải chuyển
hàng loạt đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp, phát triển xí nghiệp, dịch vụ,

thơng mại... mà vẫn đảm bảo đợc việc làm và thu nhập cho nông dân - là một
trong những lựa chọn phù hợp với con đờng hiện đại hoá và công nghiệp hoá nông
nghiệp và nông thôn.
Để đạt đợc các mục tiêu này, pháp luật còn phải quy định chi tiết về giá đất,
chế độ quản lý và sử dụng đất cổ phần, quyền và nghĩa vụ của ngời góp cổ phần
bằng quyền sử dụng đất, việc phân chia lợi nhuận xí nghiệp...
III. Vấn đề thảo luận
1. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai
Trong nền kinh tế thị trờng hiện đại, vấn đề sở hữu tài sản luôn luôn là mối
quan tâm của các nhà nghiên cứu lý luận và hoạch định chính sách. Tuy còn nhiều
quan điểm và giải pháp khác nhau, nhng mối quan tâm cuối cùng không phải là ở
chỗ thuộc sở hữu t nhân hay sở hữu nhà nớc, sở hữu cá nhân hay sở hữu toàn
dân, mà là những quyền và lợi ích cụ thể cùng với nghĩa vụ tơng ứng của ngời
sử dụng đất đã đợc xử lý nh thế nào? bằng cách nào? và liệu có đợc đa số
ngời sử dụng đất cho là hợp lý? Đối với tài sản đất đai thì bất kể thuộc hình thức
sở hữu nào thì các Nhà nớc đều phải tìm cách - tạo ra một cơ chế thuận lợi và
hợp lý nhất - can thiệp trực tiếp vào các quan hệ về đất đai với mục đích khai thác
tốt nhất tài nguyên quốc gia và phân phối hợp lý nguồn lợi có đợc từ tài nguyên

10
này, trên cơ sở đó mà xây dựng một thể chế hợp lý và khả thi trong những điều
kiện cụ thể của mình; và trong bất kỳ hoàn cảnh nào thì về mặt pháp lý đều phải
đợc xây dựng trên một nền tảng thống nhất và nhất quán. Với ý nghĩa đó, những
quy định về "Sở hữu đất đai", "Quản lý nhà nớc về đất đai", và "Nhà nớc thực
hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý nhà nớc
về đất đai" của Luật đất đai (Điều 5, Điều 6, Điều 7) là rất quan trọng cho định
hớng của các chính sách cụ thể.
Những quy định của các Điều này nói chung là phù hợp với tiêu đề và đã trở
thành cơ sở quan trọng cho các chính sách về sau... Tuy nhiên, nếu phân tích kỹ thì
vẫn thấy còn có một vài chi tiết cha nhất quán và không hợp lý (?), đó là:

- Nếu hiểu theo định nghĩa của bộ Luật dân sự (Điều 201) "Quyền định đoạt
là quyền của chủ sở hữu chuyển giao quyền sở hữu tài sản của mình cho ngời khác
hoặc từ bỏ quyền sở hữu đó"
và
"Chủ sở hữu có quyền tự mình bán, trao đổi, tặng cho, cho vay, để thừa kế, từ
bỏ hoặc thực hiện các hình thức định đoạt khác đối với tài sản"...
thì 4 nội dung về quyền định đoạt ghi trong Điều 5 Luật đất đai là cha nhất quán
với Luật dân sự, nh xác định giá đất
là việc làm thuộc thẩm quyền của cơ quan
quản lý mà không phải là hành vi thuộc phạm trù của các quyền năng sở hữu. Tuy
chỉ là vấn đề của lý thuyết, và trên thực tế nhiều khi cũng khó phân biệt các loại
quyền năng trong hành vi của cùng một chủ thể sở hữu, nhng nếu không phân định
rõ ràng, sẽ gặp phải lúng túng trong hoạch định chính sách cụ thể và nhất là trong
việc đảm bảo tính nhất quán và đồng bộ khi xây dựng pháp luật.
Khoản 3 Điều 5 Luật đất đai quy định rằng: Nhà nớc thực hiện quyền điều
tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua việc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; thu
thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; điều tiết phần giá trị
tăng thêm từ đất mà không do đầu t của ngời sử dụng đất mang lại... là cũng cha
đợc thật nhất quán và chuẩn xác trong việc xác định vai trò chủ sở hữu
của Nhà
nớc đối với đất đai về các mặt sau đây:
- Với t cách là chủ sở hữu, Nhà nớc có thể làm mạnh hơn là "điều tiết" các
nguồn lợi từ đất, đó là phân phối lại
thu nhập từ đất đai theo những nguyên tắc mà
luật pháp đã quy định.

11
- Hành vi nộp thuế, suy cho cùng là việc thực hiện nghĩa vụ công dân đối với
xã hội (Nhà nớc) mà không chỉ bó hẹp trong phạm vi quan hệ "điều tiết" giữa
ngời sử dụng đất với chủ sở hữu.

- Nếu thừa nhận nguyên lý bản chất kinh tế của quyền sở hữu là quyền
chiếm hữu địa tô, thì việc giao đất có trả tiền, cho thuê đất, nộp tiền sử dụng đất,
nộp thuế giá trị gia tăng đất đai (nếu có)... là phản ánh rõ nhất mối quan hệ kinh tế
giữa ngời sử dụng đất với Nhà nớc trong t cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân
về đất đai.
+ Khi quy định về sở hữu đất đai, Điều 5 Luật đất đai chỉ mới đề cập đến
quyền định đoạt, quyền sử dụng mà không có quyền chiếm hữu
nh trong Luật dân
sự đã đề cập, nên thiếu những tiền đề pháp lý cần thiết và đồng bộ cho những quy
định về thu hồi đất, giải quyết tranh chấp đất đai sau đó.
+ 13 nội dung quản lý nhà nớc về đất đai đã cơ bản bao trùm hầu hết các
hoạt động quản lý nhà nớc trong lĩnh vực này, tuy nhiên, nhiệm vụ "quản lý và
phát triển thị trờng quyền sử dụng đất trong thị trờng bất động sản" có thể lợc
bớt vì thực chất, một khi 12 nội dung còn lại đã thực hiện tốt thì đơng nhiên nhiệm
vụ này sẽ đợc hoàn thành mà không phải làm thêm một động tác nào khác (?);
ngoài ra, việc không đa hoạt động định giá đất, lập quy hoạch - kế hoạch sử dụng
đất... mà lại để vào Điều 5 (sở hữu đất đai) là cha thật hợp lý (?) - Có một điều cần
chú ý là sự hình thành và phát triển của thị trờng bất động sản gắn liền với sự hình
thành và phát triển của thị trờng quyền sử dụng đất - Về lý thuyết là cần phân biệt
hai loại hình này để làm cơ sở cho hoạch định chính sách nhng trong vận hành
thực tế của bộ máy quản lý Nhà nớc đối với thị trờng bất động sản thì không thể
tách rời (!).
+ Quy định rằng: "Bộ Tài nguyên và Môi trờng chịu trách nhiệm trớc
Chính phủ trong việc quản lý nhà nớc về đất đai" (Điều 7 Luật đất đai) là không
phù hợp với cơ cấu và cơ chế hoạt động hiện hành của chính phủ nếu bao gồm cả 13
nội dung ghi tại Điều 6 Luật đất đai. Để thực hiện đúng quy định của Điều này thì
cần có một số điều chỉnh chức năng nhiệm vụ giữa các Bộ Tài nguyên và Môi
trờng, Tài chính, Nội vụ, Thơng mại v.v... (?)
2. Giao dịch đất đai là thuật ngữ thờng gặp trong hoạt động thị trờng để
nói về việc lấy đất làm hàng hoá để hoạt động kinh doanh, mua bán, thuê mợn,

thế chấp, trao đổi... Việt Nam thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nên đất
đai không đợc phép mua bán, nhng Hiến pháp lại cho phép ngời sử dụng đất

12
đợc chuyển quyền sử dụng đất để thích nghi với cơ chế thị trờng - trong trờng
hợp này, giao dịch đất đai đợc chuyển thành giao dịch về quyền sử dụng đất, và
để thuận tiện trong giao lu quốc tế, có thể gọi tắt thành giao dịch đất đai, và chỉ
khi cần thiết mới phải giải thích chi tiết và cụ thể cho phù hợp với pháp lý của
Việt Nam.
Trong nền kinh tế thị trờng phát triển thì các giao dịch đất đai chiếm phần
quan trọng trong các giao dịch bất động sản, và trong tất cả các giao dịch về bất
động sản không bao giờ vắng bóng các giao dịch đất đai.
Tại các thành phố lớn, các trung tâm kinh tế của thế giới và của mỗi nớc, tài
sản nhà đất chiếm một vị trí quan trọng trong lĩnh vực kinh tế, các hoạt động giao
dịch bất động sản trở nên rất nhộn nhịp và cạnh tranh gay gắt, qua đó phát huy hết
tiềm năng thu hút đầu t của địa phơng và cũng làm cho giá đất tăng cao không
ngừng! Cho nên tần số giao dịch đất đai và chỉ số giá đất thờng đợc xem là một
trong những hàn thử biểu của nền kinh tế, các nhà hoạch định chính sách dựa vào
đó để chẩn đoán "nhiệt độ" khi xác định các chính sách vĩ mô, làm cho vốn đầu t
hoặc không bị "đóng băng" hoặc không bị "quá nóng". Mặt khác, phải thông qua
giao dịch thì giá trị quyền sử dụng đất mới đợc thể hiện bằng tiền, và chính đó là
cơ hội để các chính sách điều tiết có tính kinh tế, xã hội trở thành hiện thực.
Các điều kiện để giao dịch đất đai đợc tiến hành nhanh chóng, hiệu quả
cũng là những điều kiện để thị trờng bất động sản phát triển bền vững và lành
mạnh. Về mặt quản lý nhà nớc thì đó là một hệ thống hành lang pháp lý càng rõ
ràng mạch lạc càng tốt và một hệ thống tổ chức bộ máy thành thạo các kỹ năng
chuyên môn về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, định giá đất, thu
tiền sử dụng đất, thu các khoản thuế, lệ phí về đất thật kịp thời và thuận tiện cho các
bên giao dịch. Về mặt xã hội thì đó là một hệ thống hoạt động sự nghiệp về thông
tin và đo đạc đất đai luôn sẵn sàng cập nhật và cung cấp đầy đủ, kịp thời cho nhu

cầu của thị trờng.
Giao dịch đất đai vừa mang tính chất của giao dịch dân sự (giữa những ngời
sử dụng đất với nhau), vừa mang tính hành chính (Nhà nớc ra quyết định giao đất,
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất...) nên kết thúc mọi giao dịch không bao
giờ đợc thiếu vắng vai trò Nhà nớc, đó là điều phân biệt với các giao dịch khác
trên thị tr
ờng - chính yêu cầu này mà việc quản lý thị trờng bất động sản không
thể chỉ do cơ quan thơng mại quản lý mà rất cần đến một cơ quan có chức năng
tổng hợp cả về hành chính và kinh tế - kỹ thuật của Chính phủ.

13
3. Thị trờng bất động sản và chính sách về nhà ở
Việc giao dịch cạnh tranh trên thị trờng bất động sản dẫn đến một hậu quả
phụ về mặt xã hội là giảm sức mua nhà ở của những lớp ngời có thu nhập từ trung
bình trở xuống, làm cho cầu về nhà ở bị giảm. Nhu cầu nhà ở là một bộ phận của
nhu cầu tiêu dùng, là một bộ phận quan trọng của thị trờng bất động sản, chiếm
một vị trí cực kỳ quan trọng trong thể chế kinh tế về nhà ở. Nhu cầu nhà ở là động
lực của hoạt động kinh tế thị trờng bất động sản, là động lực dẫn đến biến động về
nhà ở, là điểm xuất phát và mấu chốt của cung cấp nhà ở, và cũng là thớc đo để
kiểm nghiệm thể chế kinh tế và mức độ hoàn thiện của chính sách về nhà ở. Một thể
chế và cơ chế kinh tế nhà ở hợp lý có thể thích ứng với quy luật vận động của nhu
cầu nhà ở, dẫn đến điều động, điều tiết linh hoạt có hiệu quả nhu cầu nhà ở, thoả
mãn mức cao nhất nhu cầu nhà ở xã hội, góp phần giải quyết vấn đề nhà ở.
Trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung trớc đây, đầu t xây dựng nhà ở là đầu
t phi sản xuất, hình thức của loại đầu t này là liên tục nộp vào, nhng số tiền này
không thể quay lại, không thể hình thành quay vòng tiền tệ, là một loại đầu t
không có bồi hoàn. Trong cơ chế thị trờng thì có yêu cầu khác hẳn, tiền đầu t
phải đợc quay vòng không ngừng, không những phải thu lại đợc tiền ban đầu mà
còn có thể thực hiện tăng giá trị, là tiền có tính chất tạm ứng của Nhà nớc, tập thể,
cá nhân bỏ vào sản xuất và lu thông.

Trong điều kiện xã hội chủ nghĩa, nhà ở vừa có tính chất hàng hoá lại vừa có
tính chất phúc lợi. Khi nhà ở đợc xem là một sản phẩm xã hội thì nó thể hiện một
quan hệ xã hội nhất định đợc trao đổi ngang giá thông qua quan hệ tiền - hàng,
nhng không giống những hàng hoá khác ở chỗ ngời tiêu dùng phải sử dụng
chung, sử dụng lâu dài mà không thể dịch chuyển và giá trị rất lớn, thờng là không
đủ sức mua trong tình hình thu nhập xã hội còn thấp, nhất là đối với công nhân viên
chức hởng lơng Nhà nớc, từ đó sinh ra mâu thuẫn với nhu cầu của mọi ngời -
việc tự xây dựng hoặc mua nhà là điều không hiện thực đối với đa số - Từ đó đặt ra
vấn đề là Nhà nớc, doanh nghiệp, tổ chức xã hội... phải cấp phúc lợi trợ giúp về
nhà ở cho công nhân viên chức và các thành viên khác - đó chính là tính chất phúc
lợi xã hội của nhà ở. Nhng nếu Nhà nớc hoàn toàn bao cấp chế độ phúc lợi, tiền
thuê thấp, bán ra dới giá thành... thì không những sẽ lại tạo ra nhu cầu không hợp
lý, tăng thêm gánh nặng cho ngân sách mà còn làm phát sinh thêm những vấn đề xã
hội mới.