nghiên cứu ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quy hoạch và quản lý sử dụng đất ở tỉnh mondulkiri-campuchia

1
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI
VANN VARTH
NGHIÊN CỨU ẢNH HƯỞNG CỦA CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI
ĐẾN QUY HOẠCH VÀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG ĐẤT Ở
TỈNH MONDULKIRI-CAMPUCHIA
LUẬN ÁN TIẾN SĨ NÔNG NGHIỆP
HÀ NỘI - 2011
1
2
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI
VANN VARTH
NGHIÊN CỨU ẢNH HƯỞNG CỦA CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI
ĐẾN QUY HOẠCH VÀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG ĐẤT
Ở TỈNH MONDULKIRI-CAMPUCHIA
LUẬN ÁN TIẾN SĨ NÔNG NGHIỆP
Chuyên ngành : Quản lý đất đai
Mã số : 62 62 15 16
Người hướng dẫn khoa học:
1. PGS.TS. Trần Đức Viên
2. TS. Nguyễn Quang Học
HÀ NỘI - 2011
2
3
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng, đây là công trình nghiên cứu khoa học của
riêng tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu là trung thực và chưa từng được sử
dụng để bảo vệ bất cứ một luận án nào khác.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận án đã

được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận án này đều đã được chỉ rõ
nguồn gốc.

Tác giả
Vann Varth
3
4
LỜI CÁM ƠN
Cho phép tôi được trân trọng cảm ơn tới tập thể các giáo sư, phó giáo
sư, tiến sỹ, các thầy cô trong Bộ môn Quy hoạch sử dụng đất; Khoa Tài
nguyên và Môi trường; Viện Đào tạo Sau Đại học; thuộc Trường Đại học
Nông nghiệp Hà Nội đã tạo mọi điều kiện giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học
tập, làm việc tại Bộ môn, Khoa, Viện và Trường để hoàn thành công trình
nghiên cứu khoa học này.
Tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới các thầy giáo: PSG.TS.
Trần Đức Viên; TS. Nguyễn Quang Học đã trực tiếp tận tình hướng dẫn, chỉ
bảo và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện luận án này.
Tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn tới Bộ quản lý đất đai, Quy hoạch Đô
thị và Xây dựng và UBND tỉnh, huyện và xã của tỉnh Mondulkiri đã giúp đỡ
tôi trong việc thu thập số liệu và điều tra thực hiện luận án tại địa bàn.
Tôi xin chân thành cảm ơn Bộ Trưởng cao cấp Im Chhunlim, Tổng cục
Trưởng Duch Won Tito, Mr.Rin Naroeun đã nhiệt tình giúp đỡ và cung cấp
nhiều số liệu quan trọng cho công tác nghiên cứu này.
Cuối cùng, tôi cũng xin được nói lời cảm ơn chân thành tới gia đình,
các đồng nghiệp, bạn bè trong và ngoài nước đã luôn sát cánh bên tôi, động
viên và tạo mọi điều kiện tốt nhất để có thể hoàn thành luận án này.

Tác giả
Vann Varth
4

4
5
MỤC LỤC
Trang
5
5
6
DANH MỤC KÝ HIỆU VÀ CHỮ VIẾT TẮT
ADB Ngân hàng phát triển châu Á
BĐS Bất động sản
CSHT Cơ sở hạ tầng
CT Chương trình
DANIDA Cơ quan phát triển quốc tế Đan Mạch
GIS Hệ thống thông tin địa lý
HTQHSDĐ Hệ thống quy hoạch sử dụng đất
HTQLĐĐ Hệ thống quản lý đất đai
QĐQTXDĐC Quản lý đất đai, quy hoạch đô thị, xây dựng và địa chính
QĐQTXD Quản lý đất đai, quy hoạch đô thị và xây dựng
PLUP Quy hoạch sử dụng đất có người dân cùng tham gia
QH Quy hoạch
QHĐT Quy hoạch đô thị
QHSDĐ Quy hoạch sử dụng đất đai
QHPT Quy hoạch phát triển
QHQLĐĐ Quy hoạch quản lý đất đai
QHTT Quy hoạch tổng thể
QHTTSDĐ Quy hoạch tổng thể sử dụng đất
QL Quản lý
QLĐĐ Quản lý đất đai
RS Viễn thám
SEILA Chương trình SEILA

TNMT Tài nguyên môi trường
TP Thành phố
TW Trung ương
UBND Uỷ Ban Nhân Dân
XD Xây dựng
6
6
7
DANH MỤC CÁC BẢNG
Trang
7
7
8
DANH MỤC CÁC HÌNH
Trang
8
8
9
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiện nay, tài nguyên thiên nhiên và môi trường trên toàn cầu đang
đứng trước sự huỷ hoại nghiêm trọng, cho nên việc khai thác hợp lý tài
nguyên đất và bảo vệ môi trường bền vững, là đóng vai trò quan trọng và cấp
bách. Sự quản lý và sử dụng đất vô trách nhiệm đã gây nên ô nhiễm và suy
thoái đất, đặc biệt làm gia tăng sức biến động của đất dẫn đến mất rừng, mất
đất nông nghiệp, gây nên khủng hoảng và phá hoại hệ sinh thái thiên nhiên.
Campuchia nằm ở khu vực Đông Nam Á có diện tích đất là 181. 035
km
2
, tổng dân số năm 2008 khoảng 14 triệu người, dân số nông thôn sống

bằng nghề sản xuất nông nghiệp 85% tổng dân số. Campuchia có nhiều vùng
đất rất tốt và nhiều màu mỡ, nhưng do điều kiện sản xuất còn lạc hậu, điều
kiện tưới tiêu và cơ sở hạ tầng chưa đáp ứng; các hệ thống chính sách chưa
phù hợp, nhất là các vấn đề chính sách đất đai còn chưa được tối ưu hóa và
triển khai rộng rãi hiệu quả.
Trước khi có Luật Đất đai năm 1992, việc quản lý sử dụng đất là theo mô
hình sở hữu tập thể và chưa có hệ thống quy hoạch sử dụng đất đai các cấp, cho
nên hiệu quả trong quản lý và sử dụng là rất thấp; Từ năm 1992-2001, dù có Luật
Đất đai 92 nhưng quá trình sử dụng đất vẫn mang tính tự phát, thiếu hiểu biết về
cơ sở khoa học kỹ thuật và phát triển bền vững, đã gây nên nhiều vấn đề phức
tạp trong công tác quản lý và bảo vệ đất đai cho toàn xã hội và đất nước. Sau khi
có Luật Đất đai năm 2001, từ lúc này đã bắt đầu có nhiều diễn biến đáng kể trong
việc phát triển ngành đất đai ở Campuchia. Cho đến nay, tình hình chính trị ổn
định với nhiều chính sách ưu đãi trong phát triển, là thật sự đã thu hút được nhiều
nhà doanh nghiệp nước ngoài sang làm ăn và đầu tư kinh doanh, đặc biệt trong
lĩnh vực thương mại, xây dựng và bất động sản.
9
10
Như vậy, sự quan tâm của Chính phủ nhằm từng bước đổi mới về thể
chế pháp luật, về thực hiện các chính sách thích hợp và có hiệu quả là điều vô
cùng cần thiết và ảnh hưởng to lớn đến xu thế phát triển quốc gia lâu dài, đặc
biệt chính sách có liên quan đến vấn đề quản lý sử dụng đất theo quy hoạch
và pháp luật, là một chủ đề đang được rất quan tâm của toàn thế giới.
Tại Campuchia nói riêng và khu vực Đông Nam Á nói chung, chính sách
quản lý và sử dụng đất đai của nhà nước được xem là hạt nhân quan trọng trong
công tác lập và thực hiện quy hoạch thành công (Castella et al., 2006; Jakobsen
et al., 2007; Tran et al., 2005). Vì vậy, nghiên cứu ảnh hưởng của chính sách
đến quy hoạch và quản lý sử dụng đất là một công việc cần thiết để nâng cao
hiệu quả quản lý, sử dụng và phát triển đất đai thích hợp, đáp ứng với định
hướng phát triển bền vững và hội nhập quốc tế của Campuchia nói chung và

tỉnh Mondulkiri nói riêng.
Mondulkiri là một tỉnh miền núi Đông-Bắc của Campuchia, là một tỉnh
đặc trưng dân tộc thiểu số của đất nước, cách thủ đô Phnom Penh 388 km, có
tổng diện tích tự nhiên là 14.288 km
2
và 90,78% là đất rừng núi. Ngoài tài
nguyên thiên nhiên đa dạng và rừng núi thì tỉnh Mondulkiri có rất nhiều các
loài động vật hoang dã như voi, hổ, minh, vượn, công, cá sấu, rùa.v.v Dù có
rất nhiều tài nguyên thiên nhiên phong phú như vậy, nhưng trên thực tế cuộc
sống người dân ở Mondulkiri vẫn còn nghèo nàn và lạc hậu.
Cho đến nay, trên địa bàn tỉnh về cơ sở thông tin số liệu đất đai, các loại
bản đồ liên quan đến đất đai và tài nguyên thiên nhiên, các dụng cụ khoa học
kỹ thuật phục vụ cho công việc quản lý và sử dụng đất rất thiếu sót; hơn nữa,
trước đây việc quản lý và sử dụng đất chưa từng có chính sách rõ ràng về quy
hoạch sử dụng đất, nên đã gây nhiều ảnh hưởng to lớn đến hậu quả sử dụng đất
sau này, nhất là các vụ phá rừng nghiêm trọng, khai hoang lấn chiếm đất công
bất hợp pháp, tranh chấp đất đai, khai thác và sử dụng đất thiếu hiệu quả, làm
10
11
mất cân bằng sinh thái và ngày càng làm phá hoại môi trường. Ngoài ra, dù đã
ra đời Luật Đất đai (1992, 2001) và các văn bản khác có liên quan đến công tác
quản lý sử dụng đất theo quy hoạch, nhưng đến nay tỉnh Mondulkiri chỉ mới
được bắt đầu triển khai cơ bản về công tác lập quy hoạch sử dụng đất ở mức độ
mô hình thử nghiệm cấp xã trên cơ sở Nghị định 72 của Chính phủ, với sự tài
trợ của Tổ chức Danida. Quá trình thí điểm lập quy hoạch ở cấp xã là một vấn
đề đã gặp rất nhiều khó khăn trong thực tế vận dụng quy trình và phương pháp
mới, đấy còn chưa kể đến vấn đề phức tạp trong thực hiện chính sách hỗ trợ của
Nhà nước cho việc triển khai thực thi quy hoạch tương lai sau khi kết thúc dự
án viện trợ của quốc tế.
Trong bối cảnh trên, chúng tôi thực hiện đề tài: “Nghiên cứu ảnh

hưởng của chính sách đất đai đến quy hoạch và quản lý sử dụng đất ở tỉnh
Mondulkiri-Campuchia”.
2. Mục tiêu nghiên cứu
- Xác định được các yếu tố chính sách đất đai ảnh hưởng đến công tác
lập quy hoạch và quản lý sử dụng đất ở tỉnh Mondulkiri.
- Đề xuất quy trình xây dựng phương án quy hoạch sử dụng đất của tỉnh
Mondukiri.
- Đề xuất giải pháp của hệ thống quản lý đất đai tổng hợp ở Campuchia.
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
3.1. Ý nghĩa khoa học
Hệ thống hóa và đánh giá ảnh hưởng của chính sách đất đai đến công
tác lập quy hoạch và quản lý sử dụng đất trong điều kiện của Campuchia.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện chính sách đất đai theo nguyên
tắc Nhà nước quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật.
- Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng đất trong tỉnh Mondulkiri.
11
12
4. Những đóng góp mới của luận án
- Xác định được các yếu tố chính sách đất đai ảnh hưởng đến công tác
lập quy hoạch và quản lý sử dụng đất lần đầu tiên ở Campuchia.
- Xây dựng bản đồ và cơ sở dữ liệu hiện trạng phục vục công tác quy
hoạch sử dụng đất cho địa bàn nghiên cứu thuộc tỉnh Mondulkiri-Campuchia.
- Xác định các giải pháp hoàn thiện chính sách đất đai nhằm tăng
cường hiệu lực, hiệu quả quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật góp
phần phát triển kinh tế-xã hội bền vững, xóa đòi giảm nghèo và quản trị tốt
của tỉnh Mondulkiri nói riêng và Campuchia nói chung.
5. Yêu cầu của luận án
- Xác định được cơ sở lý luận và thực tiễn về chính sách đất đai, quy
hoạch và quản lý sử dụng đất.

- Phân tích khách quan tác động của chính sách đất đai và các văn bản
có liên quan đến công tác quy hoạch và quản lý sử dụng đất tại tỉnh
Mondulkiri-Campuchia.
- Các giải pháp đề xuất về hoàn thiện chính sách đất theo nguyên tắc
quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật là cụ thể và khả thi.
12
13
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở lý luận về chính sách đất đai, quy hoạch và quản lý sử dụng đất
1.1.1. Khái niệm
1.1.1.1. Đất đai (Land)
Đất đai (land) là một phần diện tích cụ thể của bề mặt trái đất bao
gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt
đó, bao gồm khí hậu, bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, nước mặt (hồ,
sông, nước ngầm, tập đoàn thực vật, và động vật, trạng thái định cư của
con người, những kết quả do hoạt động của con người trong quá khứ và
hiện tại để lại [5].
Ngoài ra, đất đai được coi là vật thể thiên nhiên [21]; là một phạm vi
không gian, như một vật mang những giá trị theo ý niệm của con người;
theo cách định nghĩa này, đất đai thường gắn với một giá trị kinh tế được
thể hiện bằng giá tiền trên một đơn vị diện tích đất đai khi có sự chuyển
quyền sở hữu. Cũng có những quan điểm tổng hợp hơn cho rằng đất đai là
những tài nguyên sinh thái và tài nguyên kinh tế, xã hội của một tổng thể
vật chất.
Đất là tài nguyên thiên nhiên, ban tặng cho loài người, đất đai xuất
hiện, tồn tại ngoài ý chí và nhận thức của con người, là sản phẩm của tự
nhiên, có trước lao động, là điều kiện tự nhiên của lao động; đất đai là lãnh
thổ quốc gia; đất đai là tài sản quý hiếm, có giới hạn và không thể tái tạo; đất
đai là tư liệu sản xuất không thể thay thế trong sản xuất nông lâm, ngư
nghiệp; đất đai là di sản của các thế hệ loài người [6].

1.1.1.2. Sử dụng đất (Land use)
Sử dụng đất là hệ thống các biện pháp điều hoà mối quan hệ người và
đất trong tổ hợp các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác với môi trường. Căn
13
14
cứ vào nhu cầu của thị trường sẽ phát hiện, quyết định phương hướng chung
và mục tiêu sử dụng hợp lý, nhất là tài nguyên đất đai, phát huy tối đa công
dụng của đất đai nhằm đạt tới hiệu ích của sinh thái, kinh tế và xã hội cao
nhất [49], [52], [57], [58]. Vì vậy, sử dụng đất thuộc vào phạm trù hoạt động
kinh tế của nhân loại. Trong mỗi phương thức sản xuất xã hội nhất định, việc
sử dụng đất theo yêu cầu của sản xuất và đời sống cần căn cứ vào các thuộc
tính tự nhiên của đất đai. Với ý nghĩa là nhân tố của sức sản xuất, các nhiệm
vụ và nội dung sử dụng đất được thể hiện trên 4 mặt sau:
- Sử dụng đất hợp lý về không gian, hình thành hiệu quả kinh tế không
gian sử dụng đất. Sử dụng đất hợp lý là một bộ phận quan trọng hợp thành
chiến lược phát triển nông nghiệp bền vững.
- Phân phối hợp lý cơ cấu đất trên diện tích đất được sử dụng.
- Quy mô sử dụng đất có sự tập trung thích hợp, hình thành quy mô
kinh tế sử dụng đất.
- Giữ mật độ sử dụng đất đai thích hợp, hình thành sử dụng đất một
cách kinh tế, tập trung, thâm canh.
1.1.1.3. Sử dụng đất trên thế giới
Tổ chức FAO (1988), cho thấy năm 1980 diện tích đất trồng trọt
trên toàn thế giới là 1,476 triệu ha, chiếm 10% tổng diện tích tự nhiên
[29], [31]. Theo kết quả nghiên cứu, ở năm 1965 toàn thế giới có 1,380
triệu ha đất canh tác, đến năm 2000 là 1,540 triệu ha. Cũng trong khoảng
thời gian này, dân số thế giới tăng tới 68% (từ 3,027 triệu dân, năm 1965
lên 6,200 triệu dân năm 2000. Điều này dẫn đến bình quân diện tích đất
canh tác trên đầu người giảm từ 4,560 m
2

/người năm 1965 xuống 2,483
m
2
/người năm 2000. Với tốc độ tăng dân số như hiện nay, dự kiến đến
năm 2025 bình quân đất canh tác trên đầu người giảm chỉ còn 1,988
m
2
/người bảng 1.1 [40].
14
15
Bảng 1.1: Biến động diện tích đất canh tác và dân số trên thế giới
Năm
Tình hình biến động (1,000,000) Diện tích bình quân/đầu
người (m
2
)
Số dân (người) Đất canh tác (ha)
1965 3,027 1,380 4,560
1980 4,450 1,500 3,370
1990 5,100 1,510 2,962
2000 6,200 1,540 2,483
2025 8,300 1,650 1,988
(Nguồn: FAO, 1988)
Theo báo cáo của FAO, 1988 [15], [40], đã cảnh báo rằng trong 117 nước
đang phát triển được điều tra, sẽ có trên 64 nước không có khả năng đáp ứng được
lương thực cho sự gia tăng dân số vào năm 2000, nếu không có biện pháp khoa
học kỹ thuật cũng như biện pháp quản lý, bảo vệ và cải tạo đất một cách hợp lý.
1.1.2. Chính sách đất đai (Land Policy)
1.1.2.1. Khái niệm về chính sách đất đai
- Chính sách: Từ “chính sách” cũng có thể hiểu theo kiểu: chính sách =

chính+sách. Sách là đối sách, cách ứng xử, theo nghĩa các từ như “phương
sách”, “sách lược”; còn Chính là chính trị, chính quyền. Như vậy, chính sách
là cách ứng xử, cách xử lý các vấn đề do một tổ chức chính trị đưa ra (sau này
mở rộng cho mọi tổ chức khác kể cả doanh nghiệp hay cá nhân). Hơn nữa
chính sách cũng có nghĩa là kế hoạch hành động, sự trình bày những ý tưởng
v.v…do một chính phủ, đảng chính trị, tổ chức doanh nghiệp v.v…đưa ra
hoặc áp dụng [11].
- Chính sách đất đai là hệ thống các nguyên tắc, pháp lý, kinh tế xã hội
xác định việc quản lý và sử dụng đất, cùng những lợi ích thu được từ đất đảm
bảo công bằng giữa khai thác, sử dụng và bảo vệ đất cho sự phát triển bền
vững của nhân loại [18].
Dù theo cơ chế kinh tế thị trường hay thị trường định hướng XHCN,
Chính phủ cần xây dựng cơ chế quản lý đất đai, bất động sản sao cho giảm các
15
16
hạn chế đối với việc tiếp cận sử dụng đất và tăng khả năng linh hoạt của Chính
phủ trong việc quản lý vĩ mô. Cơ chế cần xác định rõ các đối tượng Nhà nước
cần quản lý (bất động sản công, bất động sản chung, bất động sản tư) và những
đối tượng không cần quản lý (tiếp cận mở) để cho phép thị trường tạo ra và mua
bán hàng hóa liên quan đến đất đai, sở hữu và các cơ hội khác.
Wallace và Wiliamson (2005): đất đai cho mục đích thị trường đều phải
bắt đầu ở khả năng có thể xác định ranh giới và khả năng quản lý ranh giới;
các quy định của pháp luật về quyền đối với đất đai và việc áp dụng nó là cần
thiết, tuy nhiên chưa đủ để có thể chuyển các cơ hội mà quyền đất đai đã tạo
ra thành các mặt hàng có thể bán được; quản lý đất đai và các quyền đối với
đất đai được thực hiện, khi đó thị trường sẽ tạo ra các sản phẩm mang tính
tổng hợp: các giấy chứng nhận về đất đai và tài sản trên đất, các sản phẩm
liên quan đến thế chấp, các sản phẩm liên quan đến xây dựng/sở hữu/chuyển
nhượng, các quỹ bất động sản, các quỹ phát triển [6].
1.1.3. Quy hoạch (Planning)

1.1.3.1. Khái niệm
Quy hoạch: là việc nghiên cứu, đánh giá một cách hệ thống những dự
kiến, định hướng hành động nhằm đạt được các mục đích và mục tiêu cụ thể
[33]. Quy hoạch gắn liền với các biện pháp quản lý, cả không gian phân bố và
chiến lược phát triển cho các hoạt động sản xuất cũng như tổ chức xã hội. Khái
niệm quy hoạch có thể nghiên cứu theo các mức độ: quy hoạch sử dụng đất, quy
hoạch vùng, quy hoạch môi trường. Quy hoạch sử dụng đất tập trung vào việc
lựa chọn các loại hình sử dụng đất; quy hoạch vùng tập trung vào việc nghiên
cứu thiết kế sơ đồ phân bổ của các đối tượng kinh tế - xã hội [36], [32]; còn quy
hoạch môi trường lấy việc giải quyết các vấn đề môi trường và phát triển làm
mục tiêu chủ yếu [16].
Hiện nay, từ “quy hoạch” được dùng rộng rãi ở nhiều ngành và lĩnh vực,
nhiều khi có sự nhầm lẫn trong cách hiểu giữa từ “quy hoạch” và “kế hoạch”. Vì
16
17
vậy, có thể hiểu “quy hoạch ” là sự bố trí sắp xếp công việc theo không gian; còn
“kế hoạch” là sự bố trí sắp xếp công việc theo thời gian [11]. Tuy nhiên trong
quy hoạch có kế hoạch, đó là có phân giai đoạn thực hiện quy hoạch; Trong kế
hoạch có quy hoạch, đó là có địa điểm thực hiện các công việc.
1.1.3.2. Căn cứ và tính pháp lý của quy hoạch
Theo thực tế và kinh nghiệm phát triển lâu dài, nếu muốn đảm bảo
tính pháp lý cao của quy hoạch thì quy hoạch phải thiết lập trên cơ sở
khoa học, phù hợp với quy luật phát triển của nền kinh tế-xã hội và
phải qua quá trình phê duyệt theo quy định của pháp luật. Cụ thể điều
62 Hiến pháp của Việt Nam năm 1992 quy định công dân có quyền
xây dựng nhà ở theo quy hoạch của pháp luật [24]. Vậy, quy hoạch
được cấp thẩm quyền theo luật định phê duyệt cũng với pháp luật là
cơ sở pháp lý để quản lý xây dựng nông thôn và đô thị. Tiến trình lập
quy hoạch có thể thông qua các bước như hình 1.1 [11]:
Đánh giá

điều chỉnh
Số liệu điều tra cơ bản
(dữ liệu tĩnh)
Xu hướng phát triển
(dữ liệu động)
Chiến lược quốc gia
Phương pháp luận
Dự
báo
Thiêt kế quy hoạch
Phê
duyệt
17
18
Chấp nhận dữ liệu
Thực
hiện
Hình 1.1: Sơ đồ tiến trình của quá trình quy hoạch
Nguồn: TS.Võ Kim Cương (2010), Chính sách đô thị, Nhà xuất bản Xây dựng, Hà
Nội, trang 32
Trên cơ sở dữ liệu cơ bản, các nhà quy hoạch thực hiện phân tích kinh
tế, kỹ thuật và dự báo phát triển, trước hết là dự báo về dân số. Các chỉ tiêu
quy hoạch (theo tiêu chuẩn) thường căn cứ vào dân số. Quá trình thiết kế và
trình duyệt là quá trình tham khảo ý kiến của cộng đồng theo nguyên tắc dân
chủ. Quy hoạch được duyệt có tính pháp luật, mọi người phải có trách nhiệm
chấp hành. Khi thực hiện, dù dự báo đã căn cứ trên cơ sở lý luận khoa học và
có dữ liệu thực tế, nhưng không bao giờ chính xác hoàn toàn.
Tác động của thị trường là thiên biến vạn hóa. Do đó theo quy định của
pháp luật, các đồ án quy hoạch đều được phép điều chỉnh cục bộ hoặc điều
chỉnh theo định kỳ. Tuy có sự điều chỉnh nhưng định hướng lớn phải đảm bảo

sự phát triển ổn định của đô thị. Việc điều chỉnh quy hoạch phải được thực
hiện trên cơ sở cập nhật dữ liệu phát triển đô thị, đánh giá kết quả thực hiện
quy hoạch, tham chiếu các chính sách vĩ mô của nhà nước trong thời kỳ xem
18
19
xét điều chỉnh.
1.1.4. Quy hoạch sử dụng đất (Land use Planning)
1.1.4.1. Khái niệm
Quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật
và pháp chế của nhà nước về tổ chức sử dụng đất đầy đủ, hợp lý, có hiệu quả
cao thông qua việc phân phối và tái phân phối quỹ đất cả nước, tổ chức sử
dụng đất như một tư liệu sản xuất cùng với các tư liệu sản xuất khác gắn liền
với đất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất và
bảo vệ môi trường [25]. Quy hoạch sử dụng đất là một quá trình thực hiện có
định hướng để đạt được các quyết định về loại hình sử dụng đất thích hợp,
bền vững về kinh tế, xã hội và môi trường [16]. Các mục tiêu của quy hoạch
sử dụng đất được gộp thành 3 nhóm chính: hiệu quả, công bằng và chấp nhận
được; Tính hiệu quả là sử dụng đất phải hợp lý về mặt kinh tế; Tính công
bằng và chấp nhận được là sử dụng đất đai phải chấp nhận được về mặt xã
hội. Mục đích của quy hoạch sử dụng đất là lựa chọn và áp dụng vào thực tế
các loại hình sử dụng đất nào đáp ứng tốt nhất nhu cầu của con người mà vẫn
bảo đảm tài nguyên cho tương lai.
Quy hoạch sử dụng đất là một dự định phương án phát triển hiệu quả
nhất và tái cơ cấu nền kinh tế, trong đó phản ánh cụ thể các ý tưởng về tương
lai của các ngành, các cấp một cách cân đối và nhịp nhàng; thông qua những
trình tự hành chính pháp lý nhất định để trở thành quy chế xã hội, mọi người
đều có quyền và nghĩa vụ thực hiện.
Quá trình tổ chức, thành lập, thực hiện, điều chỉnh quy hoạch là quá
trình huy động mọi nguồn lực xã hội vào phát triển sản xuất và sự nghiệp
công cộng theo phương thức dân chủ, nên đó cũng là quá trình xây dựng,

củng cố chính quyền dân chủ nhân dân, xã hội công bằng, văn minh và hội
nhập toàn cầu. Do đó, quy hoạch sử dụng đất vừa là phương thức để phát triển
19
20
vừa là công cụ để xây dựng và củng cố nhà nước.
1.1.4.2. Hệ thống quy hoạch sử dụng đất
Quá trình phát triển của nền kinh tế quốc dân đòi hỏi phải tổ chức phân
bố hợp lý lực lượng sản xuất trong từng vùng và trên phạm vi cả nước. Đó
chính là nhiệm vụ quan trọng nhất của quy hoạch sử dụng đất.
Trong nhiều trường hợp, quy hoạch sử dụng đất phải tiến hành trên quy
mô lớn, có thể là vùng lãnh thổ của một huyện, có thể là một tỉnh hoặc một
vùng kinh tế tự nhiên lớn gồm nhiều tỉnh hợp lại, có thể trên phạm vi cả nước.
Trong những trường hợp đó, quy hoạch sử dụng đất phải tiến hành trên quy
mô lớn, trong đó phải giải quyết vấn đề phân chia lại lãnh thổ, tổ chức sản
xuất và lao động, bố trí lại mạng lưới điểm dân cư, tổ chức lại các đơn vị sử
dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất có thể giải quyết vấn đề di chuyển dân cư,
khai hoang xây dựng vùng kinh tế mới, bố trí lại các xã, nông trường, lâm
trường, thậm chí phải bố trí lại các huyện, các tỉnh (phân chia lại tỉnh, huyện,
thành lập tỉnh, huyện mới) [8].
Bên cạnh nhiệm vụ tổ chức sử dụng đất trong phạm vi ranh giới từng
đơn vị sử dụng đất, quy hoạch sử dụng đất còn phải đáp ứng nhu cầu đất cho
các ngành, các chủ sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất thực hiện việc phân
phối và tái phân phối quỹ đất nhà nước cho các ngành, các chủ sử dụng đất
thông qua việc thành lập các đơn vị sử dụng đất mới hoặc chỉnh lý, hoàn thiện
các đơn vị sử dụng đất đang tồn tại.
1.1.4.3. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất là một hiện tượng kinh tế, xã hội đặc thù có tính
khống chế vĩ mô, tính chỉ đạo, tính tổng hợp trung và dài hạn, là bộ phận hợp
thành quan trọng của hệ thống kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc dân.
Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất được thể hiện cụ thể như sau [25]:

a. Tính lịch sử-xã hội: lịch sử phát triển của xã hội chính là lịch sử phát
20
21
triển của quy hoạch sử dụng đất đai. Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một
phương thức sản xuất của xã hội thể hiện theo 2 mặt: lực lượng sản xuất và
quan hệ sản xuất.
b.Tính tổng hợp: tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất chủ yếu thể
hiện ở hai mặt: đối tượng nghiên cứu của quy hoạch sử dụng đất là khai thác,
sử dụng, cải tạo và bảo vệ toàn bộ tài nguyên đất đai cho nhu cầu của nền
kinh tế quốc dân; quy hoạch sử dụng đất đề cập đến nhiều lĩnh vực như khoa
học tự nhiên, khoa học xã hội, kinh tế, dân số, sản xuất nông nghiệp, công
nghiệp, môi trường sinh thái
c. Tính dài hạn: căn cứ vào các dự báo xu thế biến động dài hạn của
những yếu tố kinh tế, xã hội quan trọng như sự thay đổi về dân số, tiến bộ kỹ
thuật, đô thị hoá, công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp, từ đó xây dựng
các quy hoạch trung và dài hạn về sử dụng đất đai, đề ra các phương hướng,
chính sách và biện pháp có tính chiến lược, tạo căn cứ khoa học cho việc xây
dựng kế hoạch sử dụng đất 5 năm và hàng năm. Quy hoạch dài hạn nhằm đáp
ứng nhu cầu về đất để phát triển kinh tế, xã hội lâu dài. Theo Điều 24 Luật
Đất đai 2003 của Việt Nam, kỳ của quy hoạch sử dụng đất các cấp là 10 năm;
kỳ của kế hoạch là 5 năm [23].
d. Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô: Khả năng định hướng trung và dài
hạn, quy hoạch sử dụng đất có thể dự báo trước được các xu thế thay đổi
phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất một cách đại thể chứ
không thể dự kiến được các hình thức và nội dung chi tiết, cụ thể của những
thay đổi đó. Do khoảng thời gian dự báo tương đối dài, chịu ảnh hưởng của
nhiều yếu tố kinh tế, xã hội khó xác định, nên ở tầm vĩ mô, chỉ tiêu quy hoạch
càng khái lược hoá thì quy hoạch càng ổn định.
e. Tính chính sách: quy hoạch sử dụng đất thể hiện rất rõ đặc tính chính
trị và chính sách xã hội. Khi xây dựng phương án quy hoạch phải quán triệt

21
22
các chính sách và các quy định có liên quan đến đất đai của Đảng và Nhà
nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển
nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế - xã hội, tuân thủ các
quy định, các chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai và môi trường.
f. Tính khả biến: phần lớn nhiều yếu tố tác động rất khó dự đoán trước
theo nhiều phương diện khác nhau, quy hoạch sử dụng đất chỉ là một trong
những giải pháp nhằm biến đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thái mới
thích hợp hơn cho việc phát triển kinh tế trong một giai đoạn nhất định. Khi
xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình
kinh tế thay đổi, các dự kiến của quy hoạch sử dụng đất sẽ trở nên không còn
phù hợp nữa. Việc chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch và điều chỉnh
biện pháp thực hiện là cần thiết. Điều đó thể hiện tính khả biến của quy
hoạch. QHSDĐ luôn là quy hoạch động, một quá trình lặp đi lặp lại theo chu
kỳ “quy hoạch-Thực hiện-quy hoạch lại hoặc chỉnh lý-tiếp tục thực hiện” với
chất lượng, mức độ hoàn thiện và tính thích hợp ngày càng cao.
1.1.4.4. Đối tượng, mục tiêu và nhiệm vụ của quy hoạch sử dụng đất
- Đối tượng chủ yếu của quy hoạch sử dụng đất là tài nguyên đất đai và
tài nguyên thiên nhiên trên đất.
- Mục tiêu của quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ hợp lý quỹ đất,
sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả cao, đi đôi với việc bảo vệ tài nguyên đất để
khai thác sử dụng lâu dài [30].
- Nhiệm vụ trọng tâm của quy hoạch sử dụng đất là phân phối hợp lý
đất đai cho nhu cầu phát triển kinh tế xã hội và an ninh quốc phòng; hình
thành hệ thống cơ cấu sử dụng đất phù hợp với cơ cấu kinh tế; khai thác tiềm
năng đất đai và sử dụng đúng mục đích; hình thành, phân bổ hợp lý các tổ hợp
không gian sử dụng đất nhằm đạt hiệu quả tổng hợp giữa 3 lợi ích kinh tế, xã
hội và môi trường cao nhất.
22

23
Ngoài ra, căn cứ vào yêu cầu phát triển và đặc điểm điều kiện tự nhiên,
kinh tế xã hội có thể chúng ta làm điều chỉnh cơ cấu và phương hướng sử
dụng đất, xây dựng và lựa chọn phương án quy hoạch sử dụng đất thống nhất,
hợp lý và hiệu quả lâu dài.
1.1.4.5. Nội dung của quy hoạch sử dụng đất
Mọi quốc gia hay một vùng nào đó ở mỗi giai đoạn khác nhau đều có nhiệm
vụ và nội dung quy hoạch sử dụng đất khác nhau. Ở giai đoạn hiện nay, nội
dụng của quy hoạch sử dung đất có thể bao gồm [8], [23]:
- Điều tra, nghiên cứu, phân tích, tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế-
xã hội trên địa bàn thực hiện quy hoạch.
- Đề xuất phương hướng, mục tiêu trọng điểm và các nhiệm vụ cơ bản
về sử dụng đất trong kỳ quy hoạch.
- Xác định diện tích các loại đất phân bổ cho nhu cầu phát triển kinh tế-
xã hội, an ninh, quốc phòng.
- Xác định diện tích đất phải thu hồi để thực hiện các công trình và dự
án cụ thể.
- Xác định các biện pháp khai thác, sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất và bảo
vệ môi trường.
- Giải pháp tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
Quy hoạch sử dụng đất đai là một hệ thống có nhiều cấp bậc khác nhau,
vậy tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp quy hoạch mà có nội
dung và ý nghĩa khác nhau. Quy hoạch của cấp trên là cơ sở và chỗ dựa cho
quy hoạch sử dụng đất của cấp dưới; quy hoạch sử dụng đất cấp dưới là phần
tiếp theo, cụ thể hóa quy hoạch của cấp trên và là căn cứ để điều chỉnh các
quy hoạch vĩ mô.
23
24
1.1.5. Quản lý sử dụng đất (Land use Management)
1.1.5.1. Khái niệm

Muốn hiểu biết tài nguyên thiên nhiên của một vùng, cần phải tính đến
các đặc điểm địa lý - sinh học mang tính bền vững trong một thời gian dài
(địa chất, khí hậu, v.v ) và các phương thức sử dụng tài nguyên thiên nhiên
của cộng đồng [2], [60].
Từ khi con người biết sử dụng đất vào mục đích sinh tồn, đất đai đã trở
thành cơ sở cần thiết cho sự sống và cho tương lai phát triển của loài người.
Trước đây khi dân số còn ít, để đáp ứng yêu cầu của con người thì việc khai thác
từ đất đai là quá dễ dàng và chưa có những ảnh hưởng lớn đến tài nguyên đất đai
[45]. Trong một vài thập kỷ gần đây, khi dân số thế giới đã ngày một đông hơn,
đặc biệt là các nước đang phát triển, thì vấn đề đảm bảo lương thực thực phẩm
cho sự gia tăng dân số đã trở thành sức ép ngày càng mạnh mẽ đối với đất đai.
Từ năm 1980 Hội Quốc tế bảo vệ thiên nhiên và Tài nguyên Môi
trường (IUCN), (FAO) và chương trình Môi trường liên hợp quốc (UNEP) đã
khởi xướng chiến lược toàn cầu (WCS) về bảo vệ môi trường nhằm mục tiêu
duy trì các nguồn gen, bảo vệ sử dụng hợp lý và phát triển bền vững các
nguồn tài nguyên thiên nhiên có thể tái tạo được [6], [12].
Những diện tích đất canh tác thích hợp cho sản xuất nông nghiệp ngày
càng cạn kiệt, do đó con người phải mở mang thêm diện tích canh tác trên các
vùng đất không thích hợp cho sản xuất. Hậu quả là đã gây ra các quá trình thoái
hóa, rửa trôi và phá hoại đất một cách nghiêm trọng [15], [42].
Mục đích sản xuất và tạo ra lợi nhuận luôn chi phối các hoạt động của
con người lên đất đai và môi trường tự nhiên. Những giải pháp sử dụng và
quản lý không thích hợp chính là những nguyên nhân dẫn đến sự phá vỡ cân
bằng lớn trong các chức năng của đất và chúng sẽ là hậu quả làm cho nó bị
thoái hóa. Những tác động bất cẩn của con người trên đất ngày càng lớn làm
24
25
cho độ phì nhiêu đất ngày càng suy giảm và cuối cùng đã dẫn đến sự thoái
hóa. Khi đất đã bị thoái hóa rất khó có khả năng phục hồi, hoặc là chi phí rất
tốn kém mới có thể phục hồi được. Theo De Kimpe và Warkentin (1998) [15],

[38], đất có 5 chức năng chính: duy trì vòng tuần hoàn sinh hóa và địa hóa
học, phân phối nước, tích trữ và phân phối vật chất, mang tính đệm và phân
phối năng lượng.
Năm 1983, Hội nghị Quốc tế về môi trường do UNEP tổ chức tại
Nairobi (Kenya) đã vạch ra chính sách đất đai thế giới trên cơ sở những
nguyên tắc quản lý, sử dụng hợp lý, bảo vệ, nâng cao tiềm năng sức sản xuất
của đất đai, chống xói mòn, thoái hóa đất và hạn chế việc sử dụng đất nông
nghiệp phì nhiêu vào các mục đích phi nông nghiệp [6].
Năm 1995, FAO đã đề ra Hiến chương đất đai thế giới. Hiến chương
này đã nêu rõ sự thoái hóa đất ảnh hưởng trực tiếp đến nông lâm nghiệp, các
khu vực kinh tế khác và môi trường nói chung. Để bảo vệ sự sống còn của
loài người phải sử dụng hợp lý đất, nước, thực vật, không để tài nguyên thiên
nhiên ấy bị suy thoái và hủy hoại. Các Chính phủ có trách nhiệm bảo vệ, bảo
tồn và cải thiện một cách bền vững khả năng sử dụng đất đai [41].
Sử dụng và quản lý đất đai có hiệu quả và bền vững là điều mong muốn
của nhân loại [37]. Chính vì thế, các nhà khoa học đất trên thế giới và các tổ
chức quốc tế rất quan tâm nghiên cứu, không ngừng nâng cao sự phát triển
của khoa học bao gồm: khí hậu, địa hình, thổ nhưỡng, chế độ thủy văn, thực
vật, động vật, cả về những hoạt động cải thiện và quản lý của con người đối
với đất đai như các hệ thống tưới tiêu nước, xây dựng đồng ruộng, v.v.
1.1.5.2. Sử dụng đất theo quan điểm sinh thái (Ecological Land use)
a. Hệ sinh thái đất (Land-Ecological): hệ sinh thái đất là đơn vị bao gồm
các vật sống và ngoại cảnh không sống của chúng. Hệ sinh thái này bao gồm 2
phần chủ yếu: các quần thể sống (thực vật, động vật, sinh vật…) với các mối
25