quản lý đất lâm nghiệp trên địa bàn tỉnh thừa thiên huế

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Sự nghiệp đổi mới do Đảng và Nhà nước khởi xướng từ năm 1986 đến nay,
đất nước ta đã đạt những thành tựu quan trọng và có những bước tiến vượt bật ở tất
cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế - xã hội Cùng đóng góp vào sự phát triển của đất
nước, hệ thống các Nông Lâm trường quốc doanh đã chuyển mình nhất là sau khi
có Nghị quyết 28/NQ-TW của Bộ Chính trị, Nghị định số 200/2004/NĐ-CP của
Chính phủ về sắp xếp đổi mới và phát triển Nông Lâm trường quốc doanh. Các
Nông Lâm trường đã góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế xã hội, nâng
cao đời sống, xoá đói giảm nghèo nhất là những nơi vùng sâu vùng xa, nơi có đồng
bào dân tộc thiểu số.
Tuy nhiên việc sắp xếp đổi mới Nông Lâm trường vẫn còn chậm, hiệu quả sử
dụng đất chưa cao; nhiều Nông Lâm trường có tình trạng giao đất chồng với diện
tích của hộ gia đình cá nhân, tổ chức khác. Cả nước hiện có 664 Nông Lâm trường
và Ban quản lý rừng đang quản lý diện tích sử dụng 6.818.093 ha thì có đến 185 tổ
chức bị lấn chiếm, 54 tổ chức đang tranh chấp đất đai. Việc tranh chấp, lấn chiếm
cho thuê, mượn, xâm hại rừng diễn ra phổ biến. Nhiều Nông Lâm trường chưa xác
định ranh giới, chưa thực hiện việc điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất. Diện tích của
các Nông Lâm trường được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới chỉ đạt
khoảng 20% diện tích.
Ở tỉnh Thừa Thiên Huế, trước thời điểm sắp xếp, chuyển đổi năm 2004 có 9
Nông Lâm trường quốc doanh đã tồn tại hơn 25 năm và trải qua nhiều bước thăng
trầm, có nhiều thay đổi cả về tổ chức, nội dung và phương thức hoạt động. Các tổ
chức Nông Lâm trường quốc doanh vẫn tiếp tục hưởng bao cấp từ các nguồn ngân
sách Nhà nước thông qua các chương trình dự án như 327, 661 hoặc tiếp tục khai
thác gỗ mà không có sự kiểm soát chặt chẽ các khoản chênh lệch địa tô tài nguyên.
Các lâm trường quốc doanh đã tiến hành rà soát lại diện tích đất đai quản lý, tuy
nhiên cũng như trước đó việc thực hiện vẫn mang tính hình thức; hoạt động sản
xuất của các Nông Lâm trường vẫn hết sức khó khăn, năng suất, chất lượng, hiệu
quả kinh doanh thấp, đóng góp cho ngân sách Nhà nước không đáng kể.
1

Sau khi có Nghị quyết 28/NQ-TW của Bộ Chính trị, Nghị định số 200/2004/NĐ-
CP của Chính phủ về sắp xếp đổi mới Nông Lâm trường quốc doanh, tỉnh Thừa Thiên
Huế đã sắp xếp lại 04 Nông Lâm trường thành 04 Công ty TNHH Nhà nước một thành
viên và chuyển các lâm trường thành các Ban quản lý rừng phòng hộ. Với sự sắp xếp
này, bước đầu đã ổn định bộ máy tổ chức, xác định lại cơ cấu lao động hợp lý, giải
quyết lao động dư thừa, xây dựng phương án sản xuất kinh doanh có tính khả thi. Toàn
tỉnh có 04 Công ty lâm nghiệp và 07 Ban quản lý rừng, Ban quản lý khu bảo tồn thiên
nhiên và Vườn quốc gia Bạch Mã quản lý với diện tích đất sau khi đã rà soát là
205.048 ha, chiếm 65 % diện tích đất lâm nghiệp, 40,7 % diện tích tự nhiên toàn tỉnh.
Tuy nhiên công tác quản lý đất lâm nghiệp của các tổ chức sử dụng đất còn
lõng lẻo, còn để xảy ra tình trạng lấn chiếm đất trồng rừng, do địa bàn quá rộng, lực
lượng quản lý mỏng nên việc lấn chiếm của nhân dân không phát hiện và giải quyết
kịp thờì, công tác quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp chậm, việc xác định ranh giới,
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các lâm trường đạt tỷ lệ thấp.
Cùng với tình hình chung của các Nông Lâm trường trên cả nước, các tổ chức
sử dụng đất có nguồn gốc từ các Nông Lâm trường quốc doanh tại tỉnh Thừa Thiên
Huế cần phải tiến hành đánh giá một cách toàn diện tình hình quản lý sử dụng đất
đai, cũng như vấn đề quy hoạch sử dụng đất trên cơ sở hiện trạng đang quản lý và
sử dụng. Trên cơ sở đó đánh giá mô hình quản lý như hiện nay để đề xuất phương
án sắp xếp đổi mới tiến tới xác định ranh giới quản lý sử dụng, cắm mốc và cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai cho các Công ty lâm
nghiệp và các Ban quản lý.
Mặt khác các tổ chức sử dụng đất lâm nghiệp quản lý vùng thượng nguồn lưu
vực sông rộng lớn và có vai trò quyết định không chỉ lưu lượng, chế độ dòng chảy,
đặc điểm thuỷ văn trong lưu vực mà còn quyết định đến môi trường của cả khu vực.
Nghị quyết đại hội Đảng bộ tỉnh lần thứ XIV đã đề ra mục tiêu nâng độ che phủ
rừng lên 58%, phấn đấu Thừa Thiên Huế trở thành thành phố trực thuộc Trung
ương, có đặc trưng thành phố xanh, sạch, thân thiện với môi trường mà Nghị quyết
48/NQ-TW của Bộ Chính trị đã kết luận.
2

Xuất phát từ những yêu cầu trên, tôi chọn nghiên cứu đề tài: “Quản lý đất
lâm nghiệp trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế” làm luận văn thạc sỹ quản lý Hành
chính công của mình.
2. Mục đích nghiên cứu
- Điều tra đánh giá hiện trạng sử dụng đất lâm nghiệp;
- Đánh giá mô hình quản lý Nông Lâm trường hiện nay;
- Đề xuất các giải pháp quản lý tài nguyên đất, tài nguyên rừng có hiệu quả,
bền vững;
- Xây dựng hệ thống hồ sơ địa chính đất lâm nghiệp bao gồm: cắm mốc, xác định
ranh giới, đo đạc, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xây dựng cơ sở dữ liệu.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của luận văn
3.1. Đối tượng nghiên cứu
- Đất đai và tình hình sử dụng đất của các Nông Lâm trường trên địa bàn.
- Mô hình quản lý đất lâm nghiệp hiện tại ở địa phương.
- Hồ sơ địa chính đất lâm nghiệp: cắm mốc, đo đạc, cấp giấy, xây dựng cơ sở
dữ liệu.
- Các văn bản có liên quan đến việc sắp xếp, đổi mới tình hình quản lý đất
Nông Lâm trường.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của đề tài trên cả 3 mặt: không gian, thời gian và chủ thể
liên quan đến hoạt động quản lý đất đai có nguồn gốc từ các Nông Lâm trường.
- Về mặt không gian: trong điều kiện cụ thể khi nghiên cứu đề tài ngoài những
đánh giá chung về đất lâm nghiệp, quỹ đất lâm nghiệp của các Nông Lâm trường và
các Ban quản lý rừng đang quản lý và sử dụng trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế
được lựa chọn và tiến hành điều tra cụ thể.
- Về mặt thời gian: xem xét quá trình thành lập và phát triển của các Nông
Lâm trường ở địa phương. Tuy nhiên sẽ tập trung xem xét các hoạt động quản lý sử
dụng đất từ khi chuyển đổi mô hình quản lý sử dụng từ năm 2004 cho đến nay.
3
- Về mặt chủ thể: ngoài chủ thể là các Nông Lâm trường quốc doanh và các

Ban quản lý rừng, luận văn còn nghiên cứu đến các chủ thể liên quan đến hệ thống
quản lý Nhà nước về quản lý sử dụng đất lâm nghiệp.
4. Phương pháp nghiên cứu của luận văn
Trên cơ sở phạm vi và đối tượng nghiên cứu trên, luận văn sử dụng phương
pháp luận và các phương pháp nghiên cứu sau:
4.1. Phương pháp luận
Luận văn sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và lịch sử của chủ nghĩa
Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm, đường lối chủ trương của Đảng
và Nhà nước làm cơ sở phương pháp luận nghiên cứu về quản lý sử dụng đất lâm
nghiệp của các tổ chức trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế.
4.2. Phương pháp kỹ thuật
Với đối tượng và mục tiêu nghiên cứu trên, luận văn sử dụng các phương
pháp nghiên cứu cơ bản sau:
- Phương pháp điều tra, thu thập số liệu: điều tra và thu thập tài liệu thông qua
các báo cáo chuyên đề của các ngành, địa phương; kết quả nghiên cứu của các đề
tài; số liệu thống kê của các cấp, ban ngành, tổ chức, đề tài nghiên cứu của các tác
giả trong và ngoài nước; các số liệu từ điều tra, phỏng vấn
- Phương pháp xử lý số liệu: sử dụng phương pháp chọn lọc thông tin, sử
dụng phương pháp thống kê biểu mẫu để hệ thống theo thời gian, theo đối tượng
nghiên cứu và theo chủ thể.
- Phương pháp thống kê và so sánh, đối chiếu để rút ra vấn đề cần kết luận
Sử dụng phương pháp phân tích S.W.O.T (điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội,
thách thức) để nhận xét tổng quát.
Sử dụng phương pháp ma trận để trình bày khung hệ thống giải pháp.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết: trên cơ sở các số liệu điều tra,
thu thập được, tiến hành phân tích, sắp xếp, tổng hợp theo các nội dung nghiên cứu.
- Phương pháp bản đồ: thành lập các bản đồ chuyên đề và tổng hợp kinh tế -
xã hội của khu vực nghiên cứu.
- Phương pháp chuyên gia.
4

5. Tình hình nghiên cứu đề tài
Quản lý về đất đai nói chung và đất lâm nghiệp nói riêng trong thời gian qua
được quan tâm nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau, phong phú và đa dạng.
Liên quan đến công tác quản lý Nhà nước về đất đai đã có những đề tài như:
- Luận văn “Phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước về đất đai nhìn từ thực
tiễn tỉnh Đồng Nai” của Nguyễn Hữu Lý
- Luận văn “Hoàn thiện công tác quản lý Nhà nước về đất đai trên địa bàn thị
xã An Nhơn, tỉnh Bình Định” của Ngô Tôn Thanh.
- Luận văn “Nâng cao hiệu quả quả lý Nhà nước về đất đai – Từ thực tiển
của tỉnh Thừa Thiên Huế” của Nguyễn Thanh Sơn.
Trên nền tảng của hoạt động quản lý Nhà nước; trong khuôn khổ của đề tài này,
tác giả tập trung nghiên cứu công tác quản lý đất lâm nghiệp trên địa bàn tỉnh Thừa
Thiên Huế, đánh giá những thành tựu và hạn chế, đưa ra các phương hướng và giải
pháp cơ bản nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đất lâm nghiệp trong bối
cảnh cả nước đang chuận bị tổng kết Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 16/6/2003 của Bộ
Chính trị về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển nông, lâm trường quốc doanh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu đề tài luận văn góp phần làm rõ phương pháp luận về
quản lý sử dụng đất nói chung và quản lý đất lâm nghiệp nói riêng.
Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là tài liệu tham khảo giúp chính quyền các
cấp hoạch định chủ trương, chính sách xây dựng mô hình tổ chức quản lý và sử
dụng đất lâm nghiệp có hiệu quả, góp phần quy hoạch định hướng, sử dụng khai
thác tài nguyên đất, tài nguyên rừng một cách bền vững.
7. Kết cấu của luận văn
Căn cứ vào những vấn đề trên, bố cục của đề tài: ngoài phần Mở đầu, Kết luận và
Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý Nhà nước đối với đất lâm nghiệp;
Chương 2: Thực trạng quản lý đất lâm nghiệp trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế.
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nuớc về đất lâm
nghiệp trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế

5
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT LÂM NGHIỆP
1.1. Cơ sở về quản lý hành chính Nhà nước
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1.1. Khái niệm về quản lý
Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học tự nhiên và xã hội, mỗi
ngành khoa học định nghĩa về “quản lý” dưới góc độ riêng của minh. Nhưng quan niệm
chung nhất về “quản lý” là do điều khiển học đưa ra. Theo đó “quản lý” là sự tác động
định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa nó và hướng nó phát triển
phù hợp với những quy luật nhất định. Là tác động định hướng nên quản lý có các yếu tố
cấu thành: chủ thể là nơi phát sinh tác động quản lý, khách thể là cái mà tác động quản lý
hướng tới – đó là hành vi của đối tượng bị quản lý và mục đích quản lý là cái đích mà
chủ thể hướng tới khi thực hiện sự tác động quản lý.
Dưới góc độ chính trị quản lý được hiểu là hành chính, là cai trị, nhưng dưới
góc độ xã hội: quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy. Dù dưới góc độ nào đi
chăng nữa, quản lý vẫn phải dựa vào cơ sở, nguyên tắc đã được định sẵn và nhằm
đạt được hiệu quả của việc quản lý, tức là mục đích quản lý.
Quản lý là yếu tố thiết yếu quan trọng, quản lý không thể thiếu được trong đời
sống xã hội. Xã hội càng phát triển thì vai trò của quản lý càng lớn và nội dung
càng phức tạp. Theo C. Mác quản lý trong xã hội là một chức năng xã hội đặc biệt
nảy sinh trước hết từ chính bản chất của quá trình lao động xã hội. Quản lý xã hội
xuất hiện từ khi lao động của con người bắt đầu được xã hội hóa, nghĩa là từ khi lao
động của từng cá nhân riêng lẽ không còn đáp ứng được nhu cầu của xã hội mà cần
phối hợp lao động của người trong xã hội.
Như vậy, quản lý là sự tác động có chủ đích, có tổ chức của chủ thể quản lý lên đối
tượng bị quản lý và khách thể của quan lý nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các tiềm năng,
các cơ hội của hệ thống để nhằm đạt được mục đích đã đặt ra từ trước.
1.1.1.2. Khái niệm Quản lý Nhà nước
Quản lý Nhà nước xuất hiện cùng với sự xuất hiện của Nhà nước. Nội hàm của

quản lý Nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế
6
- xã hội của mỗi quốc gia theo các giai đoạn lịch sử. Quản lý Nhà nước là một dạng
quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực Nhà nước và sử dụng pháp luật Nhà
nước để điều chỉnh hành vi hoạt động của con người trên tất cả các lĩnh vực của đời
sống xã hội do các cơ quan tring bộ máy Nhà nước thực hiện nhằm thỏa mãn nhu
cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển xã hội.
Theo Từ điển Luật học, Quản lý Nhà nước được định nghĩa như sau: “Quản lý
Nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực Nhà nước do các cơ quan Nhà nước thực
hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định và phát triển xã hội theo những mục tiêu mà
tầng lớp cầm quyền theo đuổi”[53].
Quản lý Nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng là toàn bộ mọi hoạt động của
Nhà nước nói chung, mọi hoạt động mang tính chất Nhà nước nhằm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Chủ thể của Quản lý Nhà nước theo nghĩa rộng
là tất cả các cơ quan Nhà nước của bộ máy Nhà nước: lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Quản lý Nhà nước được hiểu theo nghĩa hẹp là hoạt động chấp hành, điều hành do
cơ quan hành pháp thực hiện, được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước.
Như vậy, quản lý Nhà nước là hoạt động thực hiện quyền lực Nhà nước của
các cơ quan trong bộ máy Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng đối nội, đối
ngoại của Nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội nhằm mục đích ổn
định và phát triển đất nước.
Quản lý Nhà nước ở Việt Nam có các đặc điểm cơ bản là: Quản lý Nhà nước
mang tính quyền lực, đặc biệt là tính tổ chức rất cao. Quản lý Nhà nước có mục tiêu
chiến lược, chương trình kế hoạch để thực hiện mục tiêu, Quản lý Nhà nước theo
nguyên tắc tập trung dân chủ, Quản lý Nhà nước không có sự tách biệt tuyệt đối
giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý, Quản lý Nhà nước bảo đảm tính liên tục
và ổn định trong tổ chức.
1.1.1.3. Khái niệm Quản lý Nhà nước về đất đai
Khái niệm đất đai và tầm quan trọng của đất đai
Đất là nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá mà thiên nhiên ban tặng

cho con người. Có rất nhiều công trình nghiên cứu về đất và hiểu về đất dưới nhiều
7
khía cạnh khác nhau. Theo học giả người Nga Docutraiep quan niệm đất là vật thể
thiên nhiên cấu tạo độc lập lâu đời do kết quả của quá trình hoạt động tổng hợp của
05 yếu tố hình thành gồm: đá, động vật, thực vật, động vật, khí hậu, địa hình và thời
gian. Theo C.Mac thì đất là tư liệu sản xuất cơ bản và phổ biến quý báu nhất của
sản xuất nông nghiệp, điều kiện không thể thiếu được của sự tồn tại và tái sinh của
hàng loạt thế hệ loài người kế tiếp nhau.
Luật đất đai năm 1993 của Việt Nam định nghĩa về đất đai: “Đất đai là tài
nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan
trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng
các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng”[30, 3].
Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, trước hết bởi đất đai có nguồn
gốc tự nhiên. Con người có thể làm ra nhà máy, lâu đài và sản xuất, chế tạo ra các
loại hàng hoá, sản phẩm, nhưng không ai có thể sáng tạo ra đất đai. Đất đai là sản
phẩm của tự nhiên nhưng lại là một tư liệu sản xuất gắn liền với hoạt động của con
người. Tác động của con người vào đất đai thông qua hoạt động sản xuất rất đa
dạng và phong phú với nhiều phương thức khác nhau trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm
khai thác triệt để nguồn tài nguyên thiên nhiên này vì lợi ích của mình. Đất đai quý
giá còn bởi đất đai là cái có hạn, con người không thể làm nó sinh sản, nở thêm,
ngoài diện tích tự nhiên vốn có và chuyển mục đích sử dụng từ mục đích này sang
mục đích khác. Con người không tạo ra được đất đai nhưng bằng lao động của mình
mà cải thiện đất đai, làm cho đất đai từ xấu trở thành tốt hơn. Những tác động của
con người làm cho đất đai từ vỗn dĩ là một sản phẩm của tự nhiên đã trở thành sản
phẩm của lao động.
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi
trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn
hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng. Đất đai là điều kiện vật chất cần thiết để thực
hiện mọi quá trình sản xuất, đất vừa là chổ đứng, vừa là địa bàn hoạt động cho tất cả
các ngành sản xuất và mọi hoạt động trong đời sống xã hội. Đối với các ngành nông

– lâm – thủy sản thì đất vừa là tư liệu lao động, vừa là đối tượng lao động.
8
Đất đai còn là yếu tố cấu thành nên lãnh thổ của mỗi quốc gia và gắn liền với
lịch sử của từng dân tộc. Hầu hết các cuộc chiến tranh trên thế giới đều xuất phát từ
lý do tranh giành đất đai và tài nguyên. Vì vậy, quản lý và nắm chắc đất đai đi đôi
với việc xây dựng và bảo vệ chủ quyền là mục tiêu của mọi quốc gia [45, 6].
Tóm lại, đất đai là khoảng không gian có giới hạn, là tài nguyên quốc gia vô
cùng quý giá, là điều kiện tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật khác
trên trái đất.
Trong sản xuất lâm nghiệp, đất đai là yếu tố hàng đầu và là một tư liệu sản
xuất đặc biệt không cái gì có thể thay thế được. Đất đai không chỉ là chỗ tựa, chỗ
đứng để lao động mà còn là nguồn cung cấp thức ăn cho cây trồng, mọi tác động
của con người vào cây trồng đều dựa vào đất và thông qua đất đai. Chính vì vậy,
việc tổ chức sử dụng nguồn tài nguyên đất đai hợp lý, có hiệu quả là nhiệm vụ quan
trọng để đảm bảo cho lâm nghiệp phát triển bền vững [45, 3].
Khái niệm Quản lý Nhà nước về đất đai
Xuất phát từ vai trò hết sức quan trọng và ý nghĩa to lớn của đất đối với hoạt
động sản xuất và cuộc sống của xã hội loài người, việc quản lý đất đai là hết sức cần
thiết. Quản lý Nhà nước đối với đất đai vừa đảm bảo khai thác tốt tiềm năng đất đai
với vai trò là một nguồn lực, vừa đảm bảo mục tiêu giữ gìn môi trường sống cho
toàn xã hội.
Trong hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai, Nhà nước bằng quyền lực của
bộ máy Nhà nước duy trì tác động có mục đích và có định hướng lên đối tượng
quản lý đất đai cả về mặt quản lý của các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và cả
việc sử dụng đất đai của các chủ thể sử dụng đất.
Nhà nước thống nhất QLNN về đất đai từ trung ương đến địa phương đảm bảo
đất đai sử dụng đúng pháp luật, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm khai thác và
SDĐ ổn định, lâu dài thông qua hệ thống các cơ quan QLNN về đất đai.
Xét theo nghĩa rộng hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai bao gồm: các
cơ quan quyền lực Nhà nước (Quốc hội), các cơ quan tư pháp. Quốc hội với quyền

năng được Hiến pháp năm 2013 quy định tại Điều 69: “Quốc hội là cơ quan đại biểu
9
cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết
định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của
Nhà nước” [20], Quốc hội tham gia vào hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai qua
việc ban hành và giám sát thi hành các văn bản pháp luật điều chỉnh về lĩnh vực này.
Tòa án với địa vị pháp lý là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, thực hiện quyền tư pháp (Điều 102 Hiến pháp năm 2013) tham gia vào hoạt
động quản lý Nhà nước về đất đai thông qua hoạt động xét xử những vụ tranh chấp,
khởi kiện về đất đai.
Theo nghĩa hẹp hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai là hệ thống các
cơ quan hành chính Nhà nước được thành lập từ Trung ương đến địa phương thực
hiện chức năng, nhiệm vụ giúp Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ vốn đất đai
trong phạm vi cả nước và ở mỗi địa phương theo quy hoạch, kế hoạch chung. Hệ
thống các cơ quan này bao gồm: các cơ quan thay mặt Nhà nước thực hiện quyền
quản lý Nhà nước về đất đai ở địa phương theo cấp hành chính và cơ quan chuyên
môn ngành quản lý đất đai ở các cấp và các cơ quan đứng ra đăng ký quyền quản lý
đối với những diện tích đất chưa sử dụng, đất công ở địa phương.
Tham gia vào hoạt động quản lý đất đai còn có các chủ thể sử dụng đất đai bao
gồm: tổ chức, cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư, hộ gia đình, cá nhân, tổ chức nước
ngoài, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài.
Đất đai là nhóm đối tượng thứ hai của quản lý Nhà nước về đất đai. Hiện nay
toàn bộ quỹ đất của nước ta được chia thành 3 nhóm như sau:
- Nhóm đất nông nghiệp được chia thành: đất trồng cây hàng năm gồm đất
trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; đất trồng
cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi
trồng thuỷ sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ;
- Nhóm đất phi nông nghiệp được chia thành: Đất ở gồm đất ở tại nông thôn,
đất ở tại đô thị; đất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp; đất sử

dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp
10
gồm đất xây dựng khu công nghiệp; đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất,
kinh doanh; đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản; đất sản xuất vật liệu xây dựng,
làm đồ gốm; đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất giao thông, thuỷ lợi; đất
xây dựng các công trình văn hoá, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao phục vụ
lợi ích công cộng; đất có di tích lịch sử - văn hoá, danh lam thắng cảnh; đất xây
dựng các công trình công cộng khác theo quy định của Chính phủ; đất do các cơ sở
tôn giáo sử dụng; đất có công trình là đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ; đất
làm nghĩa trang, nghĩa địa; đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên
dùng; đất phi nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ;
- Nhóm đất chưa sử dụng bao gồm các loại đất chưa xác định mục đích sử dụng.
Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đất đai, thực hiện quyền năng này
bằng việc xác lập các chế độ pháp lý về quản lý và sử dụng đất. Việc Nhà nước xác
lập các chế độ pháp lý về quản lý và sử dụng đất không nằm ngoài mục đích bảo vệ
và thực hiện quyền sở hữu đối với đất đai, Nhà nước nắm chắc tình hình quản lý đất
đai, nắm chắc thông tin về số lượng đất đai: diện tích đất đai trong toàn quốc gia,
trong từng vùng kinh tế, trong từng đơn vị hành chính các địa phương, diện tích của
từng loại đất; Nhà nước thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai theo quy
hoạch và kế hoạch chung thống nhất: Nhà nước thực hiện việc chuyển giao quyền
sử dụng đất giữa các chủ thể sử dụng đất, thực hiện việc điều chỉnh các loại đất,
giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất; Nhà nước thực hiện việc thanh tra, kiểm tra chế
độ quản lý, sử dụng đất; Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai
thông qua các chính sách tài chính về đât đai như: thu tiền sử dụng đất, thu các loại
thuế liên quan đến việc sử dụng đất [33,42].
Như vậy, Quản lý Nhà nước đối với đất đai là tổng hợp các hoạt động của các
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu Nhà nước về
đất đai; đó là các hoạt động nắm chắc tình hình sử dụng đất, phân phối và phân phối
lại quỹ đất đai theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm tra, giám sát quá trình quản lý, sử
dụng đất; điều tiết các nguồn lợi từ đất đai.

11
1.1.1.4. Khái niệm quản lý Nhà nước về đất lâm nghiệp
Khái niệm đất lâm nghiệp
Theo điều 1 Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991: Đất lâm nghiệp bao
gồm: Đất có rừng và đất không có rừng.
- Đất có rừng là một bộ phận của tài nguyên thiên nhiên hữu hạn có khả năng
phục hồi bao gồm các thành phần quần lạc sinh địa (hay hệ sinh thái) rừng như: trữ
lượng lâm sản và đất đai mà trên đó có rừng, sản phẩm phụ của rừng và các lâm
phần có các yếu tố bảo vệ, điều tiết nước, vi sinh vật… tức là những lợi ích của đất
có rừng mang lại.
- Đất không có rừng là đất được quy hoạch để gây trồng rừng nhưng chưa có rừng.
Luật đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai
năm 1998, năm 2001 thì đất lâm nghiệp được định nghĩa như sau: Đất lâm nghiệp là
đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất lâm nghiệp gồm đất có rừng tự
nhiên, đất đang có rừng trồng và đất để sử dụng vào mục đích lâm nghiệp như trồng
rừng, khoanh nuôi, bảo vệ để phục hồi tự nhiên, nuôi dưỡng làm giàu rừng, nghiên
cứu thí nghiệm về lâm nghiệp.
Khi Luật đất đai năm 2003 ra đời đất lâm nghiệp được quy định là một bộ
phận của đất nông nghiệp bao gồm diện tích đất được xác định chủ yếu để sử dụng
vào sản xuất lâm nghiệp bao gồm đất đã có rừng tự nhiên, đất rừng trồng, đất sử
dụng vào mục đích lâm nghiệp.
Tại Điều 3 Thông tư số 07/2011/TTLT-BNNPTNT-BTNMT ngày 29/01/2011
của Liên bộ Bộ Nông nghiệp phát triển Nông thôn và Bộ Tài nguyên và Môi trường
đã quy định: “Đất lâm nghiệp là đất đang có rừng tự nhiên hoặc đang có rừng
trồng đạt tiêu chuẩn rừng theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng;
đất đang khoanh nuôi để phục hồi rừng; đất mới trồng rừng nhưng chưa thành
rừng; đất đang trồng rừng hoặc đã giao, cho thuê để trồng rừng và diện tích đất
trống trong các khu rừng đặc dụng hoặc diện tích đất trống được bảo vệ trong các
khu rừng khác theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng” [8].
12

Như vậy, đất lâm nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất
lâm nghiệp, gồm đất có rừng tự nhiên, đất đang có rừng trồng và đất để sử dụng vào
mục đích lâm nghiệp như trồng rừng, khoanh nuôi bảo vệ rừng để phuc hồi tự nhiên,
nuôi dưỡng làm giàu rừng, nghiên cứu thí nghiệm về lâm nghiệp.
Đối với đất lâm nghiệp, rừng có một ý nghĩa vô cùng quan trọng, rừng là một
loại tài nguyên đặc biệt có khả năng tự tái tạo, có vai trò quan trọng đối với môi
trường sinh thái, đời sống kinh tế xã hội. Rừng không những tạo môi trường sinh
thái cân bằng, điều hoà khí hậu dòng chảy mà còn cung cấp cho con nguời những
loại gỗ quý, những cây dược liệu có giá trị cao, các loài động vật quý hiếm và hệ
thực vật đa dạng phong phú.
Với ý nghĩa trên, công tác bảo vệ phát triển rừng là một vấn đề có tính chiến
lược gắn liền với sự nghiệp phát triển toàn diện kinh tế xã hội. Đất nước ta bước
vào thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, vai trò của rừng đối với việc bảo vệ môi
trường, cung cấp lâm sản cho nền kinh tế quốc doanh, đáp ứng các nhu cầu của con
người ngày càng tăng lên. Trước tình hình đó, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều
chủ trương chính sách nhằm bảo vệ diện tích rừng tự nhiên hiện có và đẩy mạnh các
hoạt động xây dựng, phát triển rừng. Quá trình chuyển đổi quản lý rừng và đất rừng
từ Nhà nước sang quản lý rừng và đất rừng có sự tham gia của cộng đồng dân cư
địa phương là một chủ trương của Nhà nước nhằm thúc đẩy quản lý tốt đất lâm
nghiệp trên địa bàn. Quản lý đất lâm nghiệp là quản lý nguồn tài nguyên thiên
nhiên, quản lý rừng dựa vào cộng đồng nhằm thúc đẩy mọi thành phần kinh tế trong
xã hội tham gia quản lý, bảo vệ phát triển rừng [33, 2].
Quản lý Nhà nước về đất lâm nghiệp là hoạt động sắp xếp, tổ chức, chỉ huy,
điều hành, hướng dẫn, kiểm tra của hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước từ trung
ương đến địa phương đối với đất lâm nghiệp nhằm quản lý, sử dụng, bảo vệ quỹ đất
lâm nghiệp hiệu quả, điều tiết các nguồn lợi từ đất lâm nghiệp.
1.1.2. Sự cần thiết phải quản lý Nhà nước về đất lâm nghiệp
Xuất phát từ tầm quan trọng của đất đai đối với sự tồn tại, phát triển của xã
hội; đồng thời, đất đai thể hiện ý chí quyền lực của bộ máy Nhà nước nên đất đai
13

thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sỡ hữu đứng ra quản lý đất đai trên
phạm vi quốc gia mình. Nhà nước thực hiện chức năng quản lý là một đòi hỏi khách
quan, là nhu cầu tất yếu trong việc sử dụng đất đai.
Vấn đề quản lý Nhà nước về đất đai cần được xem xét trong mối quan hệ giữa
chủ sở hữu đất đai và người sử dụng đất nhằm đưa đến quan điểm rõ ràng, xác đáng
hơn về quan hệ hai chiều giữa quản lý Nhà nước về đất đai và việc thực hiện chấp
hành các nội dung đó của cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và người sử dụng
đất. Việt Nam từ khi chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa, Đảng và Nhà nước ta đã xây dựng chế độ sở hữu cho phù hợp với cơ chế
mới. Theo đó đất đai ở nước ta thuộc sở hữu toàn dân, ruộng đất được giao cho
người dân để sử dụng ổn định lâu dài. Rừng biển, hầm mỏ, nguồn nước, nguồn tài
nguyên trong lòng đất đều thuộc sở hữu toàn dân. Vấn đề sử dụng đất đai được thực
hiện thông qua hình thức Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho các đối tượng sử
dụng đất. Nhà nước luôn có chính sách đảm bảo cho mọi đối tượng đều có đất để
đầu tư sản xuất kinh doanh, sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản… Vấn đề
tổ chức hợp lý việc sử dụng đất đai là cốt lõi của công tác quản lý và được xác định
theo cơ cấu, vị trí không gian của diện tích đất sử dụng. Sự cần thiết của việc Nhà
nước quản lý đất đai xuất phát từ những cơ sở sau:
Thứ nhất Nhà nước quản lý đất đai nhằm bảo vệ quyền sở hữu Nhà nước đối với
đất đai, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
Nhà nước ta là Nhà nước do nhân dân lao động thiết lập nên, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng, quyền và lợi ích của nhân dân. Về cơ bản, lợi ích của Nhà nước
là đồng nhất với lợi ích của nhân dân. Mặt khác ở nước ta đất đai thuộc sở hữu toàn
dân, để quản lý toàn bộ vốn đất đai thuộc quyền sở hữu của mình, nhân dân với tư
cách một cộng đồng xã hội không thể tự mình đứng ra thực hiện các nội dung cụ thể
của hoạt động quản lý đất đai mà phải cử người thay mặt mình đứng ra làm nhiệm
vụ này. Người đó chính là Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Nhà nước bằng việc sử dụng quyền lực Nhà nước điều phối nhịp nhàng, đồng
bộ các quan hệ liên quan đến đất đai nhằm dung hoà lợi ích giữa các thành viên
14

trong xã hội và dung hoà lợi ích giữa cá nhân với lợi ích của cộng đồng trong quá
trình sử dụng đất vì sự phát triển bền vững.
Thứ hai Nhà nước quản lý đất đai nhằm đảm bảo sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm và
có hiệu quả .
Đất
đai là một tài nguyên quý giá, tài sản, tư liệu sản xuất đặc biệt,
không tái
tạo được. Do vậy, đất đai cần được sử dụng một cách khoa học, tiết kiệm, nhằm mang
lại nguồn lợi ích cao nhất cả về mặt vật chất và tinh thần cho mọi người, đảm bảo đất
đai được sử dụng lâu dài theo đúng mục đích, đúng
quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất đã được phê duyệt. Cùng với quá trình phát triển của đất nước, công tác quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần đi trước một bước tạo cơ sở khoa học cho việ sử
dụng đất một cách hợp lý và tiết kiệm trên tinh thần tận dụng mọi diện tích sẵn có.
Đối với đất lâm nghiệp, quản lý Nhà nước về đất lâm nghiệp nhằm huy động
tối đa diện tích đất tự nhiên vào sản xuất kinh doanh nông lâm nghiệp bao gồm:
đất mặt nước, đất trống, đồi núi trọc, đất thoái hóa bạc màu, đất bị xâm canh. Qua
việc quản lý của Nhà nước, đất lâm nghiệp được sử dụng tiết kiệm, thực hiện được
nông lâm kết hợp trong sản xuất, coi trọng khai thác theo chiều sâu của đất. Các
chính sách quản lý góp phần trong việc lựa chọn, bố trí cây trồng, công nghệ sử
dụng đất phải phù hợp với điều kiện vùng sinh thái để khai thác tối đa đồ phì của
đất, đồng thời cần chú ý đến các biện pháp bảo vệ tái tạo đất [33,9].
Thứ ba Nhà nước quản lý đất đai nhằm đảm bảo tính công bằng trong quản lý và
sử dụng đất.
Các chính sách quản lý của Nhà nước nhằm bảo đảm sự phân bổ hợp lý giữa
lợi ích thu được với chi phí phải bỏ ra tương ứng cho các bộ phận dân cư khác nhau.
Việc phân bổ đất đai chịu sự tác động của quy luật kinh tế thị trường nhằm tối đa
hóa lợi nhuận, do đó chính sách của Nhà nước có nhiệm vụ điều hòa lợi ích để đảm
bảo sự công bằng. Sự công bằng được thể hiện ở việc Nhà nước đảm bảo các quyền
của người sử dụng đất (SDĐ) được Nhà nước cho phép, mọi người đều có cơ hội và

bình đẳng trước pháp luật về đất đai. Nhà nước giao đất lâu dài và ổn định cho hộ gia
đình và cá nhân, khuyến khích họ khai thác và SDĐ theo hướng có hiệu quả cũng như
xử lý nếu sai phạm.
15
Thư tư Nhà nước quản lý đất đai nhằm đảm bảo nguồn thu cho ngân sách
Nhà nước.
Nhà nước có chính sách phát huy nguồn vốn đất đai, bảo đảm các nguồn thu tài
chính từ đất đai cho ngân sách. Nhà nước điều tiết hợp lý các khoản thu, chi ngân
sách, phần giá trị tăng thêm của đất do quy hoạch, các khoản thu do đầu tư thu được từ
đất đai.
- Thu tiền sử dụng đất: giao đất có thu tiền SDĐ; chuyển mục đích SDĐ từ đất được
Nhà nước giao không thu tiền SDĐ sang đất được Nhà nước giao có thu tiền SDĐ; chuyển
từ hình thức thuê đất sang hình thức được Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ.
- Thuế: là nguồn thu theo nghĩa vụ được quy định bởi pháp luật, là nguồn thu
chủ yếu của ngân sách Nhà nước
. Chính sách thuế vừa phải đảm bảo khuyến khích
sự phát triển đất đai, vừa đảm bảo nguồn thu cho Nhà nước.
-
Các khoản thu nhập khác từ đất đai: Nhà nước qua việc phân cấp, phân
quyền cho các chủ thể khác để có thể tạo ra các khoản thu nhập khác từ đất đai
thông qua các hình thức như cho thuê, góp vốn bằng đất hoặc trực tiếp tham gia đầu
tư và kinh doanh đất đai nhằm tạo ra lợi nhuận từ đất đai; Nhà nước tạo ra các giá
trị gia tăng về đất đai do đầu tư hạ tầng để mang về các khoản thu khác; ngoài ra,
các khoản thu
từ việc xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai; tiền bồi thường cho Nhà
nước
khi gây thiệt hại trong quản lý và SDĐ cùng là nguồn thu cho ngân sách Nhà nước.
1.1.3. Vai trò quản lý Nhà nước về đất đai
Vai trò của Nhà nước trong quản lý đất đai là một yêu cầu cần thiết để điều
hoà các mối quan hệ giữa chủ thể quản lý là Nhà nước và người sử dụng đất. Vai trò

quản lý của Nhà nước về đất đai như sau:
Thứ nhất: quản lý và sử dụng đất một cách khoa học, đúng chức năng, mục
đích theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (KHSDĐ) đã được cấp thẩm quyền phê
duyệt. Thông qua hoạch định chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phân bổ đất, Nhà
nước đảm bảo cho việc sử dụng đất đúng mục đích, đạt hiệu quả cao, giúp cho Nhà
nước quản lý chặt chẽ đất đai, giúp cho người sử dụng đất có biện pháp hữu hiệu để
khai thác đất. Các tổ chức, cá nhân sử dụng đất phải tuân thủ theo quy hoạch, muốn
thay đổi mục đích SDĐ hoặc chủ sử dụng, phải được phép của cơ quan có thẩm quyền.
16
Thứ hai điều hoà các mâu thuẫn: đất đai là không gian cơ bản trong sản xuất và
sinh hoạt của con người. Vì vậy, trong SDĐ không thể tránh khỏi những mâu thuẫn
giữa sự phát triển nhanh chóng của kinh tế xã hội với sự khan hiếm của đất đai, mâu
thuẫn giữa lợi ích tư nhân với lợi ích cộng đồng, mâu thuẫn giữa hiệu quả và bình
đẳng… Việc điều hoà các mâu thuẫn này cần phải có sự can thiệp của Nhà nước.
Thứ ba: quản lý Nhà nước về đất đai qua việc ban hành và tổ chức thực hiện
pháp luật đất đai đã thể hiện vai trò của Nhà nước là tạo cơ sở pháp lý để bảo vệ
quyền và lợi ích chính đáng của các tổ chức kinh tế, doanh nghiệp, cá nhân trong
quan hệ về đất đai. Bằng hệ thống pháp luật và các văn bản pháp quy, Nhà nước xác
định địa vị pháp lý cho các đối tượng sử dụng, Nhà nước điều chỉnh hành vi của các
đối tượng sử dụng đất.
Thứ tư: Quản lý Nhà nước về đất đai nhằm kiểm tra, giám sát việc quản lý và
sử dụng đất để nắm chắc tình hình ,diễn biến sử dụng đất, phát hiện những vi phạm
và giải quyết những vi phạm đó. Với vai trò này, Nhà nước đảm bảo cho các quan
hệ sử dụng đất đai được vận hành theo đúng quy định của Nhà nước.
1.1.4. Nguyên tắc quản lý Nhà nước về đất đai
1.1.4.1. Nguyên tắc thống nhất về quản lý Nhà nước
Đất đai là tài nguyên của quốc gia, là tài sản chung của toàn dân. Nhà nước –
chủ thể duy nhất đại diện hợp pháp cho toàn dân mới có toàn quyền trong việc quyết
định số phận pháp lý của đất đai thể hiện sự tập trung quyền lực và thống nhất của
Nhà nước trong quản lý nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Sự thể hiện

của nguyên tắc thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai được quy định tại Điều 53
Hiến pháp năm 2013 quy định: “
Đất đai … do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý [20]”
và Điều 5, Điều 6 Luật Đất đai năm 2003: “Đất đai thuộc
sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu [31]”…
Nhà nước thống nhất
quản lý đất đai, Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu thông qua việc Nhà
nước giao đất, cho thuê đất đối với các tổ chức, cơ quan, đơn vị kinh tế, hộ gia đình
và cá nhân
sử dụng ổn định và lâu dài; Nhà nước tạo điều kiện cho người SDĐ có
thể
phát huy tối đa các quyền đối với đất đai.
17
1.1.4.2.
Nguyên tắc phân cấp gắn liền với các điều kiện bảo đảm hoàn
thành nhiệm vụ
Phân cấp quản lý là sự chuyển giao thẩm quyền từ cấp trên xuống cấp dưới
nhằm đạt một cách có hiệu quả mục tiêu của quản lý hành chính Nhà nước. Khi
tiến hành phân cấp quản lý đã có sự phân định rõ chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn
của các cấp trong bộ máy Nhà nước. Mỗi cấp quản lý có những mục tiêu, nhiệm
vụ, thẩm quyền và sử dụng những phương tiện cần thiết để thực hiện những mục
tiêu, nhiệm vụ của cấp mình.
Việc tuân thủ nguyên tắc phân cấp trong quản lý Nhà
nước về đất đai nói chung và đất lâm nghiệp nói riêng nhằm đạt được hiệu quả cao
nhất của hoạt động quản lý. Phân cấp quản lý trong quản lý Nhà nước về đất đai rất
phức tạp nên phải xem xét từ nhiều yếu tố, góc độ khác nhau như cơ sở kinh tế, xã
hội, kết cấu hạ tầng, các yếu tố dân tộc, trình độ dân trí, năng lực quản lý của đội
ngũ cán bộ quản lý tại địa phương để đảm bảo việc hoàn thành nhiệm vụ [33,53].
Trong lĩnh vực đất đai, Nhà mước ta thực hiện chức năng quản lý của mình

thông qua hệ thống
cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai:
Hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai có thẩm quyền chung là Chính
Phủ và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp. Chính phủ quyết định quy hoạch,
KHSDĐ của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy hoạch, KHSDĐ vào mục
đích quốc phòng, an ninh; thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai trong phạm vi cả
nước; UBND các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý
Nhà nước về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật đất đai.
Hệ thống cơ quan chuyên ngành quản lý Nhà nước về đất đai gồm: cấp Trung
ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường; cấp tỉnh là Sở Tài nguyên và Môi trường. Sở
Tài nguyên và Môi trường chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác
của UBND cấp tỉnh, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ
của Bộ Tài nguyên và Môi trường; cấp huyện là Phòng Tài nguyên và Môi trường.
Phòng Tài nguyên và Môi trường chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và
công tác của UBND cấp huyện, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về chuyên môn,
nghiệp vụ của Sở Tài nguyên và Môi trường; cấp xã, phường, thị trấn là cán bộ địa
18
chính xã, phường, thị trấn (gọi chung là cán bộ địa chính xã) giúp UBND xã,
phường, thị trấn (gọi chung là UBND cấp xã) thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai
trong phạm vi xã, chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ
của Sở Tài nguyên và Môi trường và cơ quan chuyên môn giúp UBND cấp huyện
quản lý Nhà nước về tài nguyên và môi trường.
Việc phân cấp nội dung quản lý đất đai như trình bày trên đảm bảo cho cơ
quan cấp dưới và địa phương chủ động, đề cao trách nhiệm của mình trong quản
lý đất đai; đồng thời, tạo điều kiện cho các cơ quan quản lý đất đai ở cấp trung
ương giảm sức ép từ phía các đối tượng chịu sự quản lý. Việc phân định rõ trách
nhiệm ró ràmg đảm bảo hiệu quả trong quá trình hoạt động của từng cơ quan,
tránh tình trạng các cơ quan không biết mình ở vị trí nào, cần phải làm theo sự chỉ
đạo và kiểm soát của các cơ quan nào trong từng trường hợp cụ thể. Tuy nhiên, để
tránh hiện tượng hoạt động quản lý đất đai ở các địa phương nằm ngoài quỹ đạo

quản lý của Nhà nước phải tăng cường sự quản lý tập trung thống nhất của Nhà
nước trong quản lý đất đai.
1.1.4.3. Nguyên tắc tập trung dân chủ
Điều 8 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động
theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực
hiện nguyên tắc tập trung dân chủ [20]”, trên cơ sở quy định của Hiến pháp, quản
lý Nhà nước về đất đai cũng đảm bảo tuân thủ nguyên tắc tập trung dân chủ.
Nguyên tắc tập trung dân chủ quy định trước hết là sự lãnh đạo tập trung đối với
những vấn đề cơ bản chính yếu nhất, bản chất nhất. Tập trung là thâu tóm quyền lực
Nhà nước vào chủ thể quản lý để diều hành, chỉ đạo việc thực hiện pháp luật. Sự tập
trung đó đảm bảo cho cơ quan cấp dưới, địa phương và cơ sở có khả năng thực hiện
quyết định của Trung ương căn cứ vào điều kiện thực tế của mình. Dân chủ là việc
mở rộng quyền cho đối tượng quản lý nhằm phát huy trí tuệ tập thể trong hoạt động
quản lý. Dân chủ trong hoạt động quản lý bảo đảm tính sáng tạo, quyền chủ động
của địa phương và cơ sở. Tập trung dân chủ biểu hiện trong cơ chế vận hành của bộ
máy Nhà nước là quan hệ trực thuộc, chịu trách nhiệm và báo cáo của cơ quan quản
19
lý Nhà nước trước cơ quan dân cứ, phân định chức năng, thẩm quyền của cơ quan
quản lý Nhà nước các cấp; hệ thống “hai chiều trực thuộc” của một số cơ quan quản
lý bảo đảm kết hợp tốt sự lãnh đạo tập trung theo ngành và quyền quản lý tổng thể
của địa phương.
Trong lĩnh vực đất đai, hoạt động quản lý của Nhà nước cần phải tuân thủ nguyên
tắc tập trung dân chủ. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở
hữu, Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai do vậy sự tập trung trong hoạt động
quản lý Nhà nước về đất đai là rất cần thiết. Tuy nhiên, không vì thế mà Nhà nước
thâu tóm hết mọi quyền lực trong hoạt động quản lý. Thực hiện quyền chủ sở hữu
toàn dân về đất đai. Nhà nước tạo điều kiện để người dân có thể tham gia giám sát
hoạt động QLNN một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua tổ chức Hội đồng nhân
dân và các tổ chức chính trị - xã hội. Thông qua hoạt động này, Nhà nước đã phát huy
được trí tuệ của nhân dân lao động trong hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai.

1.1.4.4. Nguyên tắc kế thừa và tôn trọng lịch sử
Nước ta đã trải qua thời gian chiến tranh lâu dài với sự thay đổi của nhiều chế
độ chính trị, biến động về đất đai cũng như chủ sử dụng rất phức tạp, lịch sử quan
hệ đất đai để lại cũng rất phức tạp. Công tác quản lý Nhà nước về đất đai phải đảm
bảo nguyên tắc kế thừa và tôn trọng lịch sử.
Quản lý Nhà nước về đất đai
tuân thủ việc kế thừa các quy định của luật pháp
của Nhà nước trước đây,
cũng như tính lịch sử trong quản lý đất đai qua các thời kỳ
của cách mạng được khẳng định bởi việc: Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất
đã được giao theo quy định của Nhà nước cho người khác sử dụng trong quá trình thực
hiện chính
sách đất đai của Nhà nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hoà, Chính phủ
cách mạng lâm thời Cộng hoà miền nam Việt Nam và Nhà nước Cộng Hoà Xã Hội
Chủ Nghĩa Việt Nam. Điều này khẳng định lập trường trước sau như một của Nhà nước
đối với
đất đai, tuy nhiên những vấn đề về lịch sử và những yếu kém trong QLĐĐ
trước đây cũng để lại không ít khó khăn cho QLNN về đất đai hiện nay và cần được
xem xét tháo gỡ một cách khoa học. Nguyên tắc QLNN về đất đai trên nhằm đảm
bảo nguyên tắc chủ đạo là: Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy
20
hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao
đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định và lâu dài. Tổ chức và cá nhân có trách
nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền
SDĐ được Nhà nước giao theo quy định của pháp luật [43].
1.2. Chủ thể quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp và các nội dung quản lý Nhà
nước về đất lâm nghiệp
1.2.1. Chủ thể quản lý Nhà nước về đất lâm nghiệp
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, có ý nghĩa quyết định trong việc phát triển
sản xuất nông, lâm nghiệp và kinh tế nông thôn. Đối với đất lâm nghiệp, rừng có

một ý nghĩa vô cùng quan trọng. Quản lý Nhà nước về đất lâm nghiệp gắn với quản
lý Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng. Theo Luật bảo vệ phát triển rừng năm
2004, trách nhiệm quản lý Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng được quy định:
- Chính phủ thống nhất quản lý Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng.
- Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực
hiện quản lý Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng trong phạm vi cả nước cụ thể là:
+ Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành và ban hành theo thẩm
quyền các văn bản quy phạm pháp luật, quy chế, quy trình, quy phạm, các tiêu
chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật về bảo vệ và phát triển rừng và tổ chức chỉ đạo
việc thực hiện.
+ Xây dựng chiến lược phát triển lâm nghiệp quốc gia, lập quy hoạch, kế
hoạch bảo vệ và phát triển rừng trong phạm vi cả nước và các vùng, xác lập quy
hoạch hệ thống các khu rừng phòng hộ, khu rừng đặc dụng có tầm quan trọng quốc
gia hoặc liên tỉnh trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; tổ chức thực hiện chiến
lược, quy hoạch, kế hoạch đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.
+ Hướng dẫn công tác điều tra, xác định, phân định ranh giới các loại rừng
trên bản đồ và trên thực địa để thực hiện thống nhất trong cả nước.
+ Hướng dẫn và chỉ đạo việc thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên
rừng, đất để trồng rừng và lập hồ sơ quản lý rừng; việc giao rừng, cho thuê rừng,
thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng; lập và quản lý hồ sơ giao, cho thuê
rừng và đất để trồng rừng.
21
+ Cấp và hướng dẫn việc cấp, thu hồi các loại giấy phép về bảo vệ và phát triển
rừng: xuất, nhập khẩu giống lâm nghiệp, giấy phép của cơ quan Việt Nam đại diện Công
ước về buôn bán quốc tế các loài động, thực vật hoang dã nguy cấp (CITES).
+ Tổ chức và chỉ đạo thực hiện việc nghiên cứu và chuyển giao khoa học công nghệ,
đào tạo nguồn nhân lực, hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng…
- Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức thực hiện việc quản lý đất đai thống
nhất với quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng. Chủ trì, phối hợp với Bộ
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và các cơ quan có liên quan trong việc giao

đất gắn với giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng;
công nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng; chuyển
đổi, chuyển nhượng, tặng cho, để thừa kế quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng
sản xuất là rừng trồng.
- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm quản lý Nhà nước về bảo vệ và
phát triển rừng với những nội dung cụ thể:
+ Ban hành theo thẩm quyền và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp
luật về bảo vệ và phát triển rừng trong phạm vi địa phương.
+ Lập, phê duyệt, quyết định quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của
UBND cấp tỉnh theo quy định tại Điều 18 Luật Bảo vệ và phát triển rừng.
+ Chỉ đạo UBND cấp huyện lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng
và trình UBND cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch.
+ Tổ chức việc phân loại rừng, xác định ranh giới các loại rừng trong phạm vi
địa phương; xác lập các khu rừng phòng hộ, khu rừng đặc dụng, khu rừng sản xuất
của địa phương theo hướng dẫn của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.
+ Tổ chức thực hiện việc thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên
rừng trên địa bàn tỉnh, thành phố theo hướng dẫn của Bộ Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn; Chỉ đạo UBND cấp huyện thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài
nguyên rừng, tổng hợp báo cáo UBND cấp tỉnh.
+ Hướng dẫn xây dựng phương án giao rừng cho cấp huyện và cấp xã; tổ
chức thực hiện việc giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử
dụng rừng, công nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng
22
trồng cho tổ chức, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân
nước ngoài để thực hiện dự án đầu tư về lâm nghiệp tại Việt Nam; tổ chức việc
lập và quản lý hồ sơ giao, cho thuê rừng và đất để trồng rừng. Chỉ đạo UBND
cấp huyện thực hiện giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn và giao rừng, cho
thuê rừng cho hộ gia đình, cá nhân.
+ Cấp, thu hồi các loại giấy phép về bảo vệ và phát triển rừng theo quy định
của pháp luật…

- Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện:
+ Lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của cấp huyện trình cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt theo quy định tại Điều 18 Luật Bảo vệ và
phát triển rừng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng
đã được phê duyệt.
+ Chỉ đạo UBND xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là UBND cấp xã) lập
quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng và trình UBND cấp huyện phê duyệt
quy hoạch.
+ Thực hiện việc phân loại rừng, xác định ranh giới các loại rừng trong phạm
vi địa phương theo chỉ đạo của UBND cấp tỉnh.
+ Tổ chức thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng trong phạm
vi của địa phương, định kỳ báo cáo UBND cấp tỉnh.
+ Tổ chức việc giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng đối với hộ gia đình, cá
nhân, cộng đồng dân cư thôn. Chỉ đạo UBND cấp xã xây dựng phương án giao
rừng, cho thuê rừng, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện các quy định, hợp đồng về
giao rừng, cho thuê rừng, khoán rừng cho tổ chức, cộng đồng dân cư thôn, hộ gia
đình, cá nhân trên địa bàn….
1.2.2. Chủ thể sử dụng đất lâm nghiệp
Tổ chức quản lý rừng phòng hộ [14]
Khu rừng phòng hộ đầu nguồn tập trung có diện tích từ 5.000 ha trở lên hoặc
có diện tích dưới 5.000 ha nhưng có tầm quan trọng về chức năng phòng hộ: chắn
gió, chắn cát bay; khu rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển, liền vùng, tập trung, được
thành lập Ban quản lý.
23
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định về tổ chức bộ máy, biên chế Ban quản lý
khu rừng phòng hộ thuộc tỉnh, thành phố; Bộ Quốc phòng, Bộ Công an quyết định
về tổ chức bộ máy đối với các khu rừng phòng hộ do mình quản lý.
Ban quản lý khu rừng phòng hộ hoạt động theo cơ chế tài chính của đơn vị sự
nghiệp. Biên chế ban đầu của Ban quản lý khu rừng phòng hộ ít nhất có từ 7 đến 9
người. Trong quá trình hoạt động tuỳ theo yêu cầu về công tác quản lý và căn cứ

vào quy định của Nhà nước, Ban quản lý khu rừng phòng hộ được tự quyết định về
biên chế theo thẩm quyền hoặc xây dựng kế hoạch biên chế hàng năm trình cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền quyết định [14].
Ban quản lý khu rừng phòng hộ được khoán các công việc về bảo vệ rừng, gây
trồng rừng, chăm sóc và làm giàu rừng cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư
thôn, lực lượng vũ trang, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp
tại chỗ để thực hiện việc bảo vệ và phát triển rừng.
Tổ chức quản lý rừng đặc dụng
Khu rừng đặc dụng là vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên tập trung, là
khu bảo vệ cảnh quan gắn với di tích lịch sử đã được xếp hạng được thành lập Ban
quản lý khu rừng đặc dụng. Những khu rừng đặc dụng là rừng nghiên cứu, thực
nghiệm khoa học được Nhà nước giao cho tổ chức nghiên cứu khoa học và phát
triển công nghệ, đào tạo, dạy nghề về lâm nghiệp, thì những tổ chức đó có trách
nhiệm quản lý, bảo vệ, sử dụng và phát triển diện tích rừng được giao theo quy chế
quản lý rừng; đồng thời, những khu rừng đặc dụng có diện tích nhỏ, phân tán
UBND cấp tỉnh cho các tổ chức kinh tế thuê rừng để quản lý, bảo vệ, kết hợp kinh
doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái - môi trường [15].
Tổ chức bộ máy quản lý và biên chế của Ban quản lý khu rừng đặc dụng thực
hiện theo quy định của Thủ tướng Chính phủ.
Ban quản lý khu rừng đặc dụng được khoán các công việc về bảo vệ rừng, gây
trồng rừng, chăm sóc và làm giàu rừng cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư
thôn, lực lượng vũ trang tại chỗ để thực hiện việc bảo vệ và phát triển rừng. Đối với
phân khu bảo vệ nghiêm ngặt chưa có điều kiện chuyển dân ra khỏi phân khu thì chỉ
24
được khoán ngắn hạn công việc bảo vệ rừng, phát triển rừng cho hộ gia đình, cá
nhân trong khu vực đó.
Tổ chức quản lý rừng sản xuất
Những khu rừng sản xuất là rừng tự nhiên tập trung, có trữ lượng giàu, trung
bình nhưng phải đóng cửa, không khai thác, thì thực hiện tổ chức quản lý theo quy
định tại quy chế quản lý rừng do Thủ tướng Chính phủ quyết định. Những khu rừng

sản xuất tập trung, liền vùng, liền khoảnh thì ưu tiên giao, cho thuê cho các tổ chức
thuộc các thành phần kinh tế để sản xuất kinh doanh lâm nghiệp. đối với khu rừng
sản xuất có diện tích nhỏ dưới một ngàn (1.000) ha, phân tán, UBND cấp có thẩm
quyền giao, cho thuê cho các tổ chức, cho hộ gia đình, cá nhân hoặc giao cho cộng
đồng dân cư thôn để quản lý, bảo vệ và phát triển rừng theo quy chế quản lý rừng.
Các chủ thể quản lý, sử dụng rừng sản xuất tiến hành các công việc: Bảo vệ
rừng, phát triển rừng sản xuất gồm: khoanh nuôi xúc tiến tái sinh tự nhiên hoặc có
trồng bổ sung; trồng rừng (gồm trồng rừng, chăm sóc, nuôi dưỡng rừng ); cải tạo
rừng tự nhiên nghèo kiệt; nuôi dưỡng rừng; làm giầu rừng; đầu tư bảo vệ và phát
triển rừng sản xuất, khai thác lâm sản trong rừng sản xuất là rừng tự nhiên, trong
rừng sản xuất là rừng trồng; quản lý và sử dụng rừng giống [14].
1.2.3. Nội dung quản lý Nhà nước về đất lâm nghiệp
Nội dung quản lý Nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của cơ quan
Nhà nước về đất đai. Đó là các hoạt động trong việc nắm và quản lý tình hình sử
dụng đất đai, phân bổ đất đai vào các mục đích sử dụng đất theo chủ trương của
Nhà nước, kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng đất đai. Muốn đạt được mục tiêu
quản lý, Nhà nước cần phải xây dựng hệ thống cơ quan quản lý đất đai có chức
năng, nhiệm vụ rõ ràng để thực thi có hiệu quả trách nhiệm được Nhà nước phân
công, đồng thời ban hành các chính sách, chế độ, thể chế phù hợp với từng giai
đoạn phát triển của đất nước đáp ứng được nội dung quản lý Nhà nước về đất đai.
Điều này thể hiện chức năng của Nhà nước xã hội chủ nghĩa là quản lý mọi mặt đời
sống kinh tế, xã hội trong đó có quản lý đất đai. Mục đích cuối cùng của Nhà nước
và người sử dụng đất là làm sao khai thác tốt nhất tiềm năng của đất đai để phục vụ
25