đánh giá tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai tại huyện vĩnh linh, tỉnh quảng trị

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Tất cả các số liệu trong vùng nghiên cứu của luận văn là trung thực
và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ luận văn nào khác.
Tôi xin cảm ơn mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn
này và tôi xin cam đoan các thông tin trích dẫn trong luận văn đều
đã được chỉ rõ nguồn gốc.
Tác giả luận văn
Nguyễn Bá Vũ
i
LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn tốt nghiệp này, ngoài sự nỗ lực của bản thân, tôi xin
chân thành cảm ơn Quý Thầy - Cô giáo trường Đại học Nông lâm Huế và Khoa Tài
nguyên Đất và Môi trường Nông nghiệp, Phòng Đào tạo sau đại học, đã tận tình truyền
đạt cho tôi những kiến thức quí báu và tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt
thời gian học tập tại trường và viết luận văn tốt nghiệp.
Đặc biệt, xin chân thành cảm ơn Thầy giáo,TS. Hồ Kiệt, người hướng dẫn khoa
học tận tình, chu đáo đã giúp đỡ tôi rất nhiều để tôi có thể hoàn thành luận văn này.
Xin trân trọng gửi lời cảm ơn tới các cán bộ các phòng ban thuộc Uỷ ban nhân
dân huyện, Thanh tra huyện, Phòng Tài nguyên và Môi trường, Uỷ ban nhân dân các
xã, thị trấn trên địa bàn huyện Vĩnh Linh; Cán bộ và nhân dân trong vùng nghiên cứu
đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình thu thập số liệu.
Tôi xin cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã động viên giúp đỡ
tôi cả về vật chất lẫn tinh thần để tôi hoàn thành đề tài này.
Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn!
Huế, ngày tháng năm 2014
Nguyễn Bá Vũ
ii
MỤC LỤC
iii
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt Cụm từ được viết tắt
GPMB : Giải phóng mặt bằng
HCNN : Hành chính nhà nước
HĐND : Hội đồng nhân dân
HVHC : Hành vi hành chính
KNTC : Khiếu nại, tố cáo
QĐHC : Quyết định hành chính
QSDĐ : Quyền sử dụng đất
QPPL : Quy phạm pháp luật
TCĐĐ : Tranh chấp đất đai
UBND :
VPPL :
Uỷ ban nhân dân
Vi phạm pháp luật
iv
DANH MỤC CÁC BẢNG
v
DANH MỤC CÁC HÌNH
vi
MỞ ĐẦU
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Từ nhiều năm nay, tình hình khiếu nại, tố cáo luôn là vấn đề bức bách được
Đảng, Nhà nước và toàn xã hội quan tâm. Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều Chỉ thị,
Nghị quyết về vấn đề này. Các văn bản đó đã và đang được triển khai thực hiện, có tác
động tích cực đến tình hình khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nhờ vậy,
nhiều “điểm nóng”, nhiều vụ việc phức tạp đã được giải quyết, góp phần ổn định tình
hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội của đất nước. Tuy nhiên, do nhiều nguyên
nhân, thời gian gần đây tình hình khiếu nại, tố cáo của công dân diễn ra không bình
thường, số lượng gia tăng, tính chất phức tạp, trong đó khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về
đất đai chiếm số lượng lớn, khoảng 80% so với các khiếu nại, tố cáo trong cả nước.

Tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp của công dân trong lĩnh vực đất đai diễn
ra gay gắt, phức tạp ở hầu hết các địa phương trong cả nước, nhiều nơi đã trở thành
điểm nóng. Số lượng đơn vượt cấp gửi đến các cơ quan ở Trung ương nhiều, nội dung
thể hiện tính bức xúc gay gắt, không chấp nhận với cách giải quyết của chính quyền
địa phương. Thời gian gần đây, có rất nhiều vụ việc khiếu nại liên quan đến đất đai.
Nhiều trường hợp khiếu nại có liên quan đến việc Nhà nước thu hồi đất để thực hiện
các dự án phát triển kinh tế - xã hội, như đòi được bồi thường đất ở, nâng giá bồi
thường, tăng tiền hỗ trợ, bố trí tái định cư, giải quyết việc làm; đòi lại đất cũ, tranh
chấp đất đai, nhà ở. Ngoài ra, có một số khiếu nại liên quan đến việc thực hiện chính
sách xã hội, kỷ luật của cán bộ, công chức Về nội dung tố cáo, chủ yếu là tố cáo cán
bộ, công chức làm sai chính sách, tiêu cực, tham nhũng trong quản lý đất đai, tài
chính, đầu tư, xây dựng cơ bản, thực hiện chính sách xã hội, cổ phần hóa doanh
nghiệp; thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại, bao che người bị tố cáo,
không xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm pháp luật.
Xuất phát từ thực trạng nói trên, bản thân tôi tiến hành nghiên cứu, tìm hiểu
một cách có hệ thống các quy định của pháp luật về đất đai, thẩm quyền giải quyết của
cơ quan có thẩm quyền thông qua việc giải quyết các vụ việc ở địa phương, để từ đó
có cái nhìn thực tế hơn, đề xuất phương án giải quyết hợp lý đối với công tác khiếu
nại, tố cáo, tranh chấp đất đai với tên đề tài cần nghiên cứu là: “Đánh giá tình hình
khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai tại huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị”.
Huyện Vĩnh Linh nằm ở phía Bắc tỉnh Quảng Trị, phía Bắc giáp huyện Lệ
Thủy- huyện Vĩnh Linh, phía Nam giáp huyện Gio Linh, phía Tây giáp huyện Hướng
Hóa, phía Đông giáp biển Đông. Vĩnh Linh nằm trên các trục giao thông quan trọng
của quốc gia, bao gồm cả đường bộ, đường sắt và đường biển. Những đặc điểm về vị
trí địa lý là lợi thế rất lớn để có thể mở rộng hợp tác kinh tế, giao thương hàng hóa,
phát triển thương mại và du lịch.
1
Tổng diện tích đất tự nhiên 61.716,55 ha, là huyện có diện tích đất tự nhiên
đứng thứ ba toàn tỉnh. điều kiện đất đai thuận lợi cho việc phát triển sản xuất lúa, cây
hàng năm khác, cây công nghiệp lâu năm và nuôi trồng thủy sản.

Huyện Vĩnh Linh chưa phải là điểm nóng về khiếu nại, tố cáo, tranh chấp trong
lĩnh vực đất đai như một số địa phương khác. Tuy nhiên, xuất phát từ thực tiễn nền
kinh tế của huyện chủ yếu là sản xuất nông nghiệp. Người dân sống bằng canh tác
nông, lâm, ngư nghiệp nên đất đai không những vừa là tư liệu sản xuất chính mà còn
là tài sản có giá trị nhất của họ. Những năm gần đây, các chính sách thu hút đầu tư mở
rộng các cụm công nghiệp, các dự án sản xuất nuôi trồng thủy sản, trồng cây công
nghiệp lâu năm, các công trình, dự án phát triển cơ sở hạ tầng… được chính quyền địa
phương đặc biệt quan tâm. Đi liền với sự phát triển này, thì thách thức đặt ra đối với
địa phương là việc thu hồi đất, đền bù, giải toả, hỗ trợ tái định cư Sự gia tăng dân số,
vấn đề giải quyết việc làm và cuộc sống cho người lao động gặp phải không ít khó
khăn cùng với sự tác động mạnh mẽ của cơ chế thị trường khiến cho giá đất tăng cao
gây nên tình trạng khiếu kiện, tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện có xu hướng ngày
càng tăng cả về số lượng cũng như tính chất phức tạp về mặt nội dung.
Trước tình hình đó, chính quyền địa phương đã quan tâm chỉ đạo và tổ chức
thực hiện từng bước đổi mới công tác tiếp công dân, kiện toàn bộ máy và nâng cao
chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp công dân và giải quyết tranh chấp, khiếu
nại, tố cáo về đất đai, giải quyết, xử lý kịp thời những đơn thư khiếu kiện của công
dân, không để xảy ra “điểm nóng”, không có tình trạng khiếu kiện đông người góp
phần ổn định tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn huyện. Bên
cạnh những mặt tích cực đã đạt được, vẫn còn nhiều tồn tại, yếu kém như: Số lượng
đơn thư khiếu nại tiếp tục tăng, tình trạng khiếu kiện vượt cấp vẫn còn xảy ra, công tác
giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân thuộc thẩm quyền của Chủ tịch
UBND huyện vẫn còn tồn đọng, kéo dài, phần lớn những vụ việc này thường có nội
dung phức tạp, có liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, công tác phối hợp giải quyết
một số nội dung liên quan giữa UBND huyện với UBND cấp tỉnh, UBND xã với
UBND huyện và các ban ngành liên quan các cấp có lúc chưa kịp thời, thiếu thống
nhất dẫn đến chậm trễ trong giải quyết một số vụ việc.
2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI
- Nghiên cứu, đánh giá tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai trên địa
bàn nghiên cứu.

- Thực trạng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai huyện
Vĩnh Linh từ khi có Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành cho đến nay.
2
- Tìm ra những nguyên nhân chính gây nên tình trạng khiếu nại, tố cáo, tranh
chấp đất đai từ đó đề xuất một số giải pháp để góp phần nâng cao hiệu quả việc giải
quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn huyện.
3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI
3.1. Ý nghĩa khoa học
Đóng góp về mặt lý luận của vấn đề tranh chấp, khiếu kiện đất đai kéo dài, tìm
kiếm, xác lập cơ chế thích hợp để giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện về đất đai;
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
Phân tích tình hình khiếu kiện, tranh chấp đất đai và thực trạng công tác giải
quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai trên địa bàn, vận dụng những quy định của
pháp luật, đánh giá những tồn tại, vướng mắc, rút ra những bài học kinh nghiệm trong
công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai để từ đó đề xuất các giải pháp
cho chính quyền địa phương trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất
đai, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa
bàn huyện Vĩnh Linh.
Kết quả nghiên cứu của đề tài có giá trị tham khảo cho công tác giải quyết các
tranh chấp và khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính
nhà nước và đồng thời có giá trị tham khảo cho các công trình nghiên cứu liên quan
đến vấn đề này.
4. NHỮNG ĐIỂM MỚI CỦA ĐỀ TÀI
- Nghiên cứu về mặt lý luận và thực tiễn trong cơ chế giải quyết khiếu nại, tố
cáo, tranh chấp đất đai ở huyện Vĩnh Linh.
- Đánh giá thực trạng và những tồn tại, vướng mắc trong việc giải quyết khiếu
nại, tố cáo, tranh chấp đất đai trên một địa bàn cụ thể từ đó đề ra các biện pháp giải
quyết phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại trong lĩnh đất đai nói
chung, ở huyện Vĩnh Linh nói riêng, tham gia đóng góp ý kiến dự thảo luật đất đai sửa
đổi đang được Quốc hội thảo luận và lấy ý kiến của nhân dân.

3
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU.
1.1.1. Đất đai và vai trò của đất đai đối với con người
Theo V.V. Đôcutraiep (1846-1903): Đất là tầng ngoài cùng của đá bị biến đổi
một cách tự nhiên dưới tác dụng của tổng hợp của 5 yếu tố: sinh vật, đá mẹ, địa hình,
khí hậu và tuổi địa phương. Viện sĩ thổ nhưỡng nông hóa Liên Xô (cũ) V.R Viliam
(1863-1939) thì cho rằng đất là lớp tơi xốp của vỏ lục địa, có độ dày khác nhau, có thể
sản xuất ra những sản phẩm của cây trồng [ 4 ].
Theo quan điểm của C. Mác: Đất là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện
cần để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ
bản trong nông lâm nghiệp [ 5 ].
Theo quan điểm của FAO thì đất được xem như là tổng thể của nhiều yếu tố
gồm: Khí hậu, địa hình, đất, thổ nhưỡng, thủy văn, thực vật, động vật, những biến đổi
của đất do hoạt động con người [ 17 ].
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam thì đất là lớp mỏng trên cùng của vỏ Trái Đất
tương đối tơi xốp do các loại đá phong hoá ra, có độ phì nhiêu, trên đó cây cỏ có thể
mọc được. Đất hình thành do tác dụng tổng hợp của nước, không khí và sinh vật lên đá
mẹ [ 21 ].
Như vậy, tùy theo quan điểm trong từng lĩnh vực về chuyên môn, mà đất đai
được các tác giả nhìn nhận trên các phương diện khác nhau và có nhiều định nghĩa
khác nhau.
Tuy nhiên hiện nay khi nói đến đất người ta thường dùng hai khái niệm là đất
(soil) và đất đai (land). Đất (soil) là lớp đất mặt của vỏ trái đất gọi là Thổ nhưỡng. Thổ
nhưỡng phát sinh là do tác động lẫn nhau của khí trời (khí quyển), nước (thủy quyển),
sinh vật (sinh quyển) và đá mẹ (thạch quyển) qua thời gian lâu dài.
Khái niệm đất theo nghĩa đất đai (land) có thể được hiểu theo nhiều cách khác
nhau, đất như là không gian, cộng đồng lãnh thổ, vị trí địa lý, nguồn vốn, môi trường,
tài sản [ 16 ].
Trong quản lý Nhà nước về đất đai người ta thường đề cập đến đất theo nghĩa đất

đai. Luật đất đai năm 1993 khẳng định: “Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng
quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần hàng đầu của môi trường sống, là
địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các công trình kinh tế, văn hóa xã hội, an
ninh, quốc phòng” [ 27 ].
Nếu không có đất đai thì không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, con người
không thể tiến hành sản xuất ra của cải vật chất để duy trì cuộc sống và duy trì nòi
4
giống đến ngày nay. Trải qua một quá trình lịch sử lâu dài, con người chiếm hữu đất
đai, biến đất đai từ một sản vật tự nhiên thành một tài sản của cộng đồng, của một
quốc gia.
- Trên phương diện kinh tế, ý nghĩa cực kỳ quan trọng của đất đai đã được Các
Mác khái quát: “ Đất đai là mẹ, sức lao động là cha, sản sinh ra mọi của cải vật
chất”. Điều này có nghĩa không thể có của cải nếu không có lao động và đất đai.
Đối với cá nhân, từ đất con người có thể tạo ra lương thực, thực phẩm phục vụ
nhu cầu ăn; tạo ra không gian sống phục vụ nhu cầu ở; tạo ra hạ tầng phục vụ nhu cầu
đi lại, sinh hoạt, giải trí…. Là những nhu cầu thiết yếu cho sự tồn tại của mình. Từ
những lợi ích có thể đem lại cho con người, đất đai được xem như một tài sản có giá
trị lớn của mỗi cá nhân. Người ta có thể đem đất đai ra trao đổi, mua bán như là hàng
hóa để thu về nguồn vốn nhất định. Và do đó, việc bảo vệ quyền sở hữu, hưởng lợi từ
đất đai trở thành vấn đề quan trọng được quan tâm.
Đối với một quốc gia, khi ra đời và tồn tại, bao giờ cũng gắn liền với một vùng
lãnh thổ xác định. Theo đó, tài sản đầu tiên mà bất kỳ quốc gia nào cũng có được
chính là đất đai và các tài nguyên trong lòng đất, cũng như các tài sản gắn liền trên
đất. Dù xã hội có phát triển đến đâu, khoa học kỹ thuật có tiến bộ thế nào đi chăng
nữa, và dù con người có tạo ra được nhiều tài sản khác nhau để làm phong phú cho
cuộc sống của mình thì đất đai và những bất động sản trên nó vẫn là những tài sản cơ
bản nhất, là nền tảng cho sự hình thành các tài sản khác.
Có thể khẳng định, trên phương diện kinh tế, đất đai là một nguồn lực cho sự
thịnh vượng và phát triển bền vững.
- Trên phương diện chính trị- xã hội, trong mối quan hệ giữa các quốc gia, đất

đai là một trong những yếu tố quan trọng tạo thành lãnh thổ và chủ quyền quốc gia.
Lãnh thổ quốc gia là một phần của trái đất, bao gồm vùng đất, vùng nước, vùng trời
phía trên và vùng đất phía dưới thuộc chủ quyền hoàn toàn và đầy đủ của quốc gia.
Lãnh thổ quốc gia là cơ sở vật chất để một quốc gia tồn tại và phát triển, duy trì một
ranh giới quyền lực nhà nước trong một cộng đồng dân cư nhất định, là nền tảng của
một trật tự pháp lý quốc tế nhất định. Bảo vệ đất đai chính là bảo vệ lãnh thổ quốc
gia, bảo vệ chủ quyền quốc gia. Dù nó không gắn với giá trị kinh tế, nhưng ý nghĩa
chính trị- xã hội là rất lớn bởi đất đai là thứ mà nhân dân mỗi nước phải trải qua biết
bao thế hệ mới có thể tạo lập, bảo vệ và giữ gìn.
- Trong nền kinh tế thị trường, quyền sử dụng đất được trao đổi, mua bán,
chuyển nhượng và hình thành một thị trường đất đai. Lúc này, đất đai được coi như là
một hàng hóa và là một hàng hóa đặc biệt. Thị trường đất đai có liên quan đến nhiều
thị trường khác và những biến động của thị trường này có ảnh hưởng đến nền kinh tế
và đời sống dân cư.
5
Trong phạm vi nội bộ quốc gia, đất đai và các chính sách đất đai luôn là mối
quan tâm hàng đầu của nhà nước bởi nó có ảnh hưởng lớn đến tình hình chính trị- xã
hội và sự phát triển kinh tế. Nếu chính sách đất đai phù hợp, không những đảm bảo
được sự bình ổn về an ninh, chính trị mà còn tạo điều kiện thúc đẩy kinh tế phát triển,
và ngược lại. Với tầm quan trọng, ảnh hưởng rộng khắp của mình, vấn đề đất đai
luôn là một vấn đề phức tạp, đòi hỏi nhà nước trong từng thời kỳ phải có sự cân nhắc,
lựa chọn hướng đi từng bước cho phù hợp. Tầm quan trọng của đất đai còn thể hiện
trong đời sống văn hóa, tinh thần của con người. Đất đai cùng nhiều yếu tố khác như
khí hậu, địa hình, điều kiện tự nhiên…v.v. góp phần hình thành nên lối sống, tính cách
con người. Sự khác nhau về truyền thống văn hóa, phong tục tập quán…v.v. giữa các
châu lục, giữa các quốc gia, thậm chí giữa từng địa phương trong một quốc gia là bằng
chứng rõ ràng nhất.
Tất cả cho thấy, trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, từ kinh tế, chính trị đến
văn hóa, tinh thần, vai trò của đất đai là không thể phủ nhận và không thể thiếu. Theo
đó, việc khai thác đất đai phải mang tính cộng đồng cao, không ai được sử dụng đất

theo ý thích riêng mình. Điều này đòi hỏi Nhà nước phải thống nhất quản lý đất đai và
xây dựng một hệ thống quản lý đất đai có hiệu quả nhằm đảm bảo sự phát triển bền
vững của nguồn tài nguyên quý giá này, cũng là nhằm đảm bảo cho sự phát triển bền
vững của xã hội hiện tại lẫn tương lai.
1.1.2. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai
Luật khiếu nại năm 2011: “ Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc
cán bộ, công chức theo thủ tục Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành
chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc
quyết định kỷ luật của cán bộ công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành
vi đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [ 42 ].
Trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm
bảo cho mọi quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất và giữa những người sử
dụng đất với nhau được thực hiện theo đúng chính sách, pháp luật đất đai. Pháp
luật hiện hành chưa quy định cụ thể thế nào là khiếu nại hành chính về đất đai.
Tuy nhiên, từ các khái niệm chung về khiếu nại, có thể hiểu khái niệm khiếu nại
hành chính về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan, cá nhân có
thẩm quyền xem xét lại những quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trong
quá trình quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó là xâm
phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Trong lĩnh vực quản lý đất đai, các quyết định hành chính hoặc hành vi hành
chính bị khiếu nại được quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày
6
29/10/2004 về thi hành Luật đất đai. QĐHC trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao
gồm: (1) Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất; (2) Quyết định bồi thường, hỗ trợ, GPMB, tái định cư;
(3) Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận QSDĐ; (4) Quyết định gia hạn thời
hạn sử dụng đất [ 7 ].
Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ
công chức nhà nước khi thực hiện công việc liên quan trực tiếp đến các quyết định

hành chính về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, chuyển mục đích
sử dụng đất; cấp và thu hồi giấy chứng nhận QSDĐ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và
hành vi gia hạn thời hạn sử dụng đất cho người sử dụng đất.
Như vậy, các quyết định và hành vi hành chính nêu trên nếu bị khiếu nại sẽ
được giải quyết theo quy định của Luật Đất đai. Ngoài các trường hợp đã viện dẫn
ở trên, nếu các quyết định và hành vi hành chính trong quản lý đất đai mà bị khiếu
nại thì việc giải quyết tuân thủ theo quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo.
Khiếu nại cũng là quyền dân chủ cơ bản của người sử dụng đất. Ở nước ta,
pháp luật quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu,
thay mặt nhân dân thực hiện hoạt động quản lý đất đai đảm bảo cho đất đai được sử
dụng hợp lý, phục vụ lợi ích chủ sở hữu cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của
người sử dụng đất. Vì vậy, bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào khi có đủ căn cứ đều
có quyền khiếu nại và được đảm bảo bằng nghĩa vụ giải quyết khiếu nại của cơ quan
có thẩm quyền.
Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải
quyết khiếu nại. Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật [ 34 ].
Như vậy, có thể hiểu, giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan HCNN là
hoạt động kiểm tra, xác minh kết luận về tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC,
HVHC trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ
quan HCNN để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà
nước và xã hội.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan HCNN là nhiệm vụ,
quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan HCNN nhân danh nhà nước tiến hành xem
xét, đánh giá, tính hợp pháp, hợp lý của các QĐHC, HVHC trong lĩnh vực quản lý và
sử dụng đất theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm bảo về quyền, lợi ích
hợp pháp của người sử dụng đất (công dân, cơ quan, tổ chức).
7
1.1.3. Tố cáo và giải quyết tố cáo về đất đai

Theo Khoản 1, điều 2, Luật Tố cáo năm 2011: Tố cáo là việc công dân theo thủ
tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về
hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc
đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ
quan, tổ chức [ 35 ].
Tố cáo về đất đai là sự phát hiện với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những
hành vi vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất của cơ quan nhà nước, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân, cá nhân thuộc các đơn vị đó hoặc
của những người khác, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích nhà nước, lợi
ích tập thể và lợi ích của người sử dụng đất [ 35 ].
. Mục đích của tố cáo không chỉ dừng ở việc bảo vệ và khôi phục quyền và lợi
ích của người tố cáo mà cao hơn thế là bảo vệ lợi ích của Nhà nước, góp phần xây
dựng đội ngũ cán bộ công chức Nhà nước vững về chính trị, giỏi về chuyên môn để
“chí công, vô tư” trong khi thi hành công vụ, nhiệm vụ Nhà nước.
Giải quyết tố cáo là việc tiếp nhận, xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc
xử lý tố cáo của người giải quyết tố cáo. Người tố cáo là công dân thực hiện quyền tố
cáo. Người bị tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi bị tố cáo. Người giải quyết
tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tố cáo [ 35 ].
Điều 139 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Cá nhân có quyền tố cáo vi phạm
pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai. Việc giải quyết tố cáo vi phạm pháp luật về
quản lý và sử dụng đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo”
[ 29 ]. Đây là một quy định mang tính dẫn chiếu, theo đó thẩm quyền, trình tự thủ
tục giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai sẽ thực hiện theo các quy định của Luật
Khiếu nại, Luật Tố cáo.
Như vậy, có thể hiểu, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước
trong lĩnh vực đất đai là việc công dân báo cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm
quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đối
với việc chấp hành quy định pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Giải quyết tố cáo trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước là
việc kiểm tra, xác minh, kết luận về tính hợp pháp của hành vi bị tố cáo thuộc thẩm

quyền giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nước để có biện pháp giải quyết theo
quy định của pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích của nhà nước, của các hội, quyền và lợi ích
hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
8
1.1.4. Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai
Tranh chấp đất đai là một thuật ngữ, một khái niệm đã trở nên rất phổ biến
trong đời sống xã hội. Thuật ngữ này không chỉ xuất hiện trong các văn bản pháp luật
mà còn xuất hiện thường ngày trên các phương tiện thông tin đại chúng, trong đời
sống nhân dân.
Trong thực tế, tranh chấp đất đai được hiểu là sự tranh chấp về quyền quản lý,
quyền sử dụng xung quanh một khu đất cụ thể mà mỗi bên đều cho rằng mình phải
được quyền đó do pháp luật quy định và bảo hộ. Vì vậy, họ không thể cùng nhau tự
giải quyết các tranh chấp đó mà phải yêu cầu cơ quan có thẩm quyền phân xử (giải
quyết).
Theo khoản 26, điều 4, Luật đất đai 2003 thì tranh chấp đất đai là tranh chấp về
quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất
đai. Tức là trong quá trình quản lý và sử dụng đất, người sử dụng đất sử dụng các
quyền và nghĩa vụ của mình làm phát sinh tranh chấp với người khác. [ 29 ].
- Chủ thể của tranh chấp đất đai có thể là giữa các chủ thể sử dụng đất với nhau
hoặc giữa người sử dụng đất với bất kỳ bên thứ ba nào khác trong quan hệ đất đai.
- Khách thể của TCĐĐ là thửa đất cụ thể đang diễn ra TCĐĐ;
- Nội dung TCĐĐ là những mâu thuẫn, bất đồng trong việc xác định quyền quản
lý, quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và nghĩa vụ của các chủ thể quan hệ pháp luật đất
đai đối với thửa đất đang tranh chấp.
Trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam mà Nhà nước là đại diện
chủ sở hữu, người sử dụng đất chỉ có quyền chiếm hữu và sử dụng đất đai mà không
có quyền định đoạt đất đai, do đó, TCĐĐ thực chất là tranh chấp về QSDĐ.
Trong quan hệ pháp luật đất đai, việc xem xét giải quyết tranh chấp đất đai là
một trong những biện pháp quan trọng để pháp luật đất đai phát huy được vai trò trong
đời sống xã hội. Thông qua việc giải quyết tranh chấp đất đai, Nhà nước điều chỉnh

các quan hệ đất đai cho phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của xã hội. Đồng thời,
giáo dục ý thức tuân thủ và tôn trọng pháp luật cho mọi công dân, ngăn ngừa những
VPPL có thể xảy ra.
Giải quyết tranh chấp đất đai, với ý nghĩa là một nội dung của chế độ quản lý
nhà nước đối với đất đai, được hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền, nhằm tìm ra các giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật, nhằm giải quyết các
bất đồng, mâu thuẫn giữa các bên, khôi phục lại quyền lợi cho bên bị xâm hại. Đồng thời
xử lý đối với các hành vi VPPL đất đai.
9
Theo Trần Quang Huy (2005): việc giải quyết tranh chấp đất đai là tìm ra giải
pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật nhằm giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn trong
nội bộ nhân dân. Trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp cho bên bị xâm
phạm đồng thời bắt buộc bên vi phạm phải gánh chịu những hậu quả pháp lý do hành
vi của họ gây ra [20].
Như vậy, giải quyết tranh chấp đất đai là việc vận dụng đúng đắn các quy định
của pháp luật để bảo vệ tốt nhất các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
1.1.5. Các quan hệ về đất đai ở nước ta hiện nay
1.1.5.1. Quyền sở hữu đất đai trong pháp luật Việt Nam
Điều 17 Hiến pháp nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 quy
định: “ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý ” [26].
Luật Đất đai 2003 cũng quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai” [44ka]. Điều này đã khẳng
định được tính chất quan trọng của đất đai. Đồng thời, đây là cơ sở pháp lý để Nhà nước
thống nhất quản lý đất đai nhằm đưa chính sách quản lý và sử dụng đất đúng đối tượng,
đúng mục đích và có hiệu quả, bởi vì đây là quyền duy nhất và tuyệt đối. Nhà nước vừa
là chủ sở hữu, vừa là người nắm quyền lực chính trị nên bằng pháp luật qui định
những hình thức, những biện pháp để thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu.
- Khách thể của quyền sở hữu đất đai: Khách thể của quyền sở hữu Nhà nước
đối với đất đai là toàn bộ vốn đất đai nằm trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, bao gồm
đất liền, hải đảo và lãnh hải.

Căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được phân thành các nhóm: nhóm đất
nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng.
- Nội dung của quyền sở hữu đất đai: Bao gồm những quyền năng của một chủ
thể sở hữu đó là: Quyền chiếm hữu; quyền sử dụng; quyền định đoạt.
1.1.5.2. Quyền chiếm hữu đất đai
Là quyền của Nhà nước nắm giữ toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước.
Nhà nước thực hiện quyền chiếm hữu đất đai trên cơ sở là đại diện chủ sở hữu đối với
đất đai một cách gián tiếp thông qua các hoạt động vừa mang tính kĩ thuật, nghiệp vụ,
vừa mang tính pháp lí như đo đạc, khảo sát, đánh giá và phân hạng đất để nắm được
hiện trạng, sử dụng đất đai trên phạm vi cả nước và từng địa phương; hệ thống hồ sơ
địa chính, bản đồ địa chính, sổ sách địa chính và các tài liệu về địa chính khác để nắm
được sự phân bố đất đai, kết cấu sử dụng đất ở các địa phương; hoạt động đăng kí
quyền sử dụng đất, thống kê, kiểm kê đất đai…để nắm được biến động đất đai qua các
thời kỳ. Tuy nhiên, quyền chiếm hữu đất đai của người sử dụng đất lại mang tính trực
10
tiếp, cụ thể với từng mảnh đất nhất định được xác định rõ diện tích, thời hạn và mục
đích sử dụng. Quyền chiếm hữu sử dụng đất đai của Nhà nước là vĩnh viễn, trọn vẹn.
1.1.5.3. Quyền sử dụng đất đai
Là quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục
tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất, mà
gián tiếp sử dụng thông các hành vi giao đất, cho thuê đất v.v., đánh thuế việc chuyển
quyền sử dụng đất Nhà nước không mất đi quyền sử dụng khi giao đất cho người sử
dụng đất khai thác, sử dụng. Cũng như quyền chiếm hữu, quyền sử dụng đất của NN là
vĩnh viễn, trọn vẹn, trên phạm vi cả nước. Quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình,
cá nhân hạn chế bởi không gian, thời gian và mục đích sử dụng.
1.1.5.4. Quyền định đoạt đất đai
Là khả năng của nhà nước quyết định số phận pháp lý của đất đai. Trước đấy,
quyền này không được thể hiện rõ ràng trong các luật đất đai, chỉ phần nào được thể
hiện dưới dạng liệt kê một số nội dung của chế độ quản lý nhà nước về đất đai. Thực
ra mọi nội dung quản lý nhà nước về đất đai không phải đều thể hiện quyền định đoạt

của nhà nước mà chỉ có một số nội dung có tính chất quyết định mới thể hiện quyền
này. Khoản 2, điều 5, Luật đất đai năm 2003 xác định rõ quyền định đoạt đó như sau:
Quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử
dụng đất, kế hoạch sử dụng đất. Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng
đất. Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng
đất, định giá đất.
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN VỀ CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.1. Tình hình pháp luật về đất đai và hướng giải quyết của một số nước
trên thế giới.
Theo một số tài liệu nghiên cứu thì ở nhiều nước trên thế giới, mặc dù việc giải
quyết các khiếu kiện hành chính đã có từ lâu và hiện nay đã đi vào nề nếp, song ngoài
việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án thì nhiều nước
vẫn duy trì và coi trọng việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính. Một số nước
còn coi việc giải quyết khiếu nại qua cấp hành chính là thủ tục bắt buộc trước khi
người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án hành chính hoặc tòa án tư pháp.
Đa số các nước vẫn cho phép công dân có quyền lựa chọn khiếu nại đến cơ quan hành
chính - cơ quan đã ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC để thực hiện việc khiếu
nại.
Điểm đáng lưu ý là hầu hết các nước đều xác định khiếu nại hành chính dù đã
được giải quyết bởi cơ quan hành chính hoặc cơ quan chuyên trách giải quyết khiếu
nại hành chính thì đương sự vẫn có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Xem
xét cách tổ chức thực hiện hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính một số nước trên
11
thế giới để có thể hiểu rõ hơn về vấn đề này.
1.2.1.1. Cộng hòa nhân dân Trung Hoa
Cộng hòa nhân dân Trung Hoa là nước thành lập hệ thống Tòa hành chính từ
những năm 1990. Luật tố tụng hành chính Trung Quốc có những điều khoản liên quan
đến khiếu nại hành chính. Khiếu nại hành chính không phải là một trình tự bắt buộc.
Người khiếu nại không buộc phải khiếu nại tới cơ quan hành chính trước khi khởi kiện
ra toà án. Tuy nhiên, nếu luật hoặc văn bản pháp quy có quy định thì nó trở thành điều

kiện bắt buộc. Cơ quan hành chính phải giải quyết khiếu nại trong thời gian hai tháng
kề từ ngày nhận được khiếu nại. Trường hợp không có sự thống nhất quá trình khiếu
nại hành chính, người khiếu nại có thể kiện ra Toà án hành chính trong thời hạn 15
ngày kể từ ngày nhận được thống báo trả lời của cơ quan hành chính [ 23 ].
1.2.1.2. Hàn Quốc
Hàn Quốc là nước theo chế độ nhất hệ tài phán - tức là chỉ có một hệ thống tòa
án mà không có Tòa án hành chính riêng biệt chuyên xét xử các khiếu kiện hành
chính. Theo Luật tố tụng hành chính của Hàn Quốc thì đơn khiếu nại QĐHC trước tiên
do cơ quan đó giải quyết. Nếu quá 02 tháng mà đơn khiếu nại không được giải quyết
hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện
tại Tòa án.
1.2.1.3. Thụy Điển
Thụy Điển có Tòa hành chính thực hiện việc xét xử các vụ án hành chính. Tòa
hành chính được thành lập từ năm 1909, song hiện nay pháp luật Thụy Điển vẫn quy
định các cơ quan hành chính và Tòa hành chính có thẩm quyền ngang nhau trong việc
giải quyết tranh chấp hành chính. Khiếu nại của công dân có thể được giải quyết theo
thứ bậc hành chính mà không cần phải kiện ra Tòa hành chính và trong trường hợp
này pháp luật Thụy Điển có những quy định cụ thể nhằm tránh tình trạng cùng một vụ
việc nhưng cả cơ quan hành chính và Tòa hành chính đều thụ lý giải quyết [ 22 ].
1.2.1.4. Cộng hòa Pháp và Cộng hòa liên bang Đức
Việc giải quyết khiếu nại hành chính ở Cộng hoà Pháp và Cộng hoà Liên bang
Đức được giao cho một cơ quan xét xử đặc biệt là các toà án hành chính độc lập hoàn
toàn với các toà án tư pháp. Cộng hòa Pháp là nước có lịch sử hơn 200 năm về tổ
chức, thực hiện hoạt động tài phán hành chính; Cộng hòa liên bang Đức có Tòa án
hành chính từ nửa sau thể kỷ 19. Đến nay, cả hai nước này đều có hệ thống cơ quan tài
phán hành chính được tổ chức và hoạt động rất chặt chẽ, song việc giải quyết khiếu nại
hành chính vẫn được coi trọng. Nguyên nhân là do các nước này quan niệm rằng Tòa
án hành chính chỉ giải quyết tính hợp pháp của các QĐHC mà không thể giải quyết
12
được các vấn đề phức tạp phát sinh trong quá trình quản lý, điều hành kinh tế xã hội

như các cơ quan hành chính [ 25 ].
1.2.1.5. Hoa Kỳ
Hoa Kỳ là nhà nước liên bang, do vậy việc tổ chức thực hiện hoạt động giải
quyết khiếu nại hành chính cũng có những nét đặc thù so với các quốc gia khác. Theo
báo cáo kết quả nghiên cứu, khảo sát về giải quyết khiếu nại hành chính tại Hoa Kỳ
của Ủy ban pháp luật Quốc hội thì việc tổ chức các cơ quan giải quyết khiếu kiện hành
chính ở Hoa Kỳ chia làm ba loại:
Loại thứ nhất, là cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính độc lập và chúng ta
vẫn thường gọi là cơ quan Tài phán hành chính. Hiện nay có 26 trên tổng số 53 bang
của Hoa Kỳ có cơ quan này.
Loại thứ hai, là cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính được tổ chức trong
chính cơ quan hành chính, nhưng chuyên trách hóa- tức là những người trong cơ quan
này chỉ có trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết khiếu nại đối với các QĐHC trong lĩnh
vực quản lý của cơ quan mình. Chẳng hạn như cơ quan giải quyết khiếu kiện về phát
minh sáng chế và đăng ký nhãn hiệu hàng hóa (patent & trademark) nằm trong Ủy ban
phát minh sáng chế và đăng ký nhãn hiệu hàng hóa. Trong trường hợp bị từ chối thì
đương sự có thể gửi đơn đến Tòa án tư pháp để giải quyết khiếu kiện.
Loại thứ ba, trong một số lĩnh vực quản lý không có cơ quan chuyên trách giải
quyết khiếu nại hành chính mà chỉ có một bộ phận chịu trách nhiệm tiếp nhận và giải
quyết các khiếu nại trong ngành và lĩnh vực đó - điển hình là Hải quan Hoa Kỳ. Trong
lĩnh vực hải quan, pháp luật Hoa Kỳ cho phép đương sự có thể kiện ra Tòa án hoặc
khiếu nại bằng con đường hành chính. Trên thực tế 90% vụ việc đương sự chọn con
đường khiếu nại hành chính vì vụ việc sẽ được giải quyết nhanh hơn, đồng thời đỡ tốn
kém hơn nếu khiếu kiện ra Tòa án. Ngoài ra, ở Hoa Kỳ còn có cơ quan độc lập chuyên
giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật công chức, có tên gọi là Merit systems
protection board.
Pháp luật Hoa Kỳ quy định trường hợp tranh chấp hành chính đã được cơ quan
hành chính hoặc cơ quan tài phán hành chính giải quyết mà đương sự vẫn tiếp tục
khiếu kiện tới Tòa án thì Tòa án không xem xét lại nội dung sự việc mà chỉ xem xét
việc áp dụng pháp luật của cơ quan hành chính hoặc cơ quan chuyên trách giải quyết

khiếu nại hành chính trong quá trình giải quyết trước đó [ 24 ].
1.2.1.6. Đài Loan
13
Đối với Đài Loan, theo Luật xét xử của Tòa hành chính ban hành năm 1932,
được sửa đổi, bổ sung năm 1975 thì khi công dân cho rằng quyền lợi của mình bị xâm
hại bởi một QĐHC của cơ quan nhà nước trung ương hoặc cơ quan hành chính địa
phương, họ có quyền khởi kiện lên Tòa hành chính nếu không đồng ý với việc giải
quyết của cơ quan có thẩm quyền hoặc trong thời hạn 02 tháng mà họ không được giải
quyết. Như vậy, muốn khởi kiện vụ án hành chính thì vụ việc phải được giải quyết qua
giai đoạn tiền tố tụng hành chính.
1.2.2. Sơ lược về quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta qua các thời kỳ
1.2.2.1. Thời kỳ phong kiến
Sau khi thoát khỏi sự đô hộ của phong kiến phương Bắc, việc xây dựng đất
nước và bảo vệ nền độc lập của dân tộc là nhu cầu bức thiết được đặt ra đối với các
triều đại phong kiến Việt Nam từ thế kỉ XI đến thế kỉ XV. trong giai đoạn này, làng xã
là đơn vị hành chính – kinh tế cơ bản của quốc gia. Phần lớn ruộng đất công được nhà
nước trung ương giao cho các làng xã quản lý, lo việc phân chia cho dân đinh cày cấy,
thu thuế và nộp đủ số cho nhà nước. Tuy nhiên, nhà nước chưa trực tiếp can thiệp vào
việc đo đạc ruộng đất. Việc lập điền bạ không được đặt ra.
Cuối thế kỷ XIV, khi lên nắm chính quyền, Hồ Quý Ly đã ban hành chính sách
hạn điền (tháng 7 năm 1397) nhằm hạn chế ruộng đứng tên hay ruộng tư. Để thực
hiện chính sách này, năm 1398, Hồ Quý Ly ra lệnh những người có ruộng đất tư phải
khai diện tích thuộc sở hữu của mình và cắm thẻ ghi rõ tên họ trên bờ ruộng. Nhà nước
cũng giao cho các quan phủ, châu, huyện phải cùng nhau đi đo, khám và lập sổ sách
Dưới thời vua Lê Thánh Tông, lĩnh vực quản lý đất đai đã chính thức được
điều chỉnh cụ thể trong bộ luật đầu tiên của nước ta – Quốc triều Hình luật hay Bộ luật
Hồng Đức. Chế độ sở hữu đối với đất công và đất tư được bảo vệ nghiêm ngặt.
Lần đầu tiên, hệ thống sổ ruộng đất – địa bạ Hồng Đức – được thành lập để quản lý
đất đai và thu thuế. cho lập sổ địa
Dưới triều Nguyễn, lĩnh vực quản lý đất đai được thể hiện qua hệ thống sổ địa

bạ thời Gia Long tại một số nơi ở Bắc và Trung bộ, và sổ địa bạ thời Minh Mạng tại
Nam bộ.
1.2.2.2. Thời Pháp thuộc
Trong gần 100 năm Pháp thuộc, người Pháp đã đưa kỹ thuật mới vào lĩnh vực
địa chính. Hệ thống pháp luật đất đai của Pháp đã thay thế luật Gia Long.
Trước hết là sự thay đổi các cơ quan quản lý đất đai. Hệ thống bản đồ địa chính
được đo vẽ lại và giấy chứng nhận (bằng khoán điền thổ) được sử dụng thay cho sổ
địa bạ ở khu vực đô thị. Tuy nhiên, để phục vụ cho chính sách cai trị, Pháp triển khai
nhiều chế độ đăng ký đất đai khác nhau cho từng miền.
14
1.2.2.3. Giai đoạn 1954-1975 ở miền Nam
Sau năm 1954, đất nước Việt Nam bị chia cắt. Miền Nam Việt Nam đặt dưới sự
cai trị của chính quyền Việt Nam Công hòa do Mỹ ủng hộ. Chính quyền Việt Nam
Cộng hòa có thực hiện một số cải cách đối với hoạt động quản lý đất đai, nhưng chủ
yếu kế thừa các chế độ điền thổ của thực dân Pháp. Năm 1962, chính quyền ban hành
Sắc lệnh 124-CTNT triển khai công tác kiến điền và quản thủ điền địa tại những địa
phương chưa thực hiện Sắc lệnh 1925. Theo đó, tại miền Nam, tồn tại song song hai
chế độ đăng ký đất đai: Chế độ quản thủ điền địa và tân chế độ điền thổ theo sắc lệnh
1925.
1.2.2.4. Hệ thống đăng ký đất đai từ 1945 tại miền Bắc và kể từ 1975 trên cả
nước cho đến nay
- Trước năm 1980
Sau Cách mạng tháng 8/1945, vấn đề được chính quyền cách mạng quan tâm
hàng đầu là vấn đề người cày có ruộng. Tuy còn non trẻ, chính quyền cách mạng vẫn
lần lượt ban hành nhiều chính sách và quy định để từng bước mang lại ruộng đất cho
người nông dân.
Phong trào cải cách ruộng đất được phát động năm 1953 và đặc biệt là Luật Cải
cách ruộng đấ được ban hành đã thủ tiêu chế độ sở hữu ruộng đất của thực dân –
phong kiến, trao trả quyền sở hữu ruộng đất cho người nông dân.
- Từ năm 1980 đến năm 1988

Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của hội đồng Chính phủ “về việc thống
nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước”, đây
được coi là văn bản đầu tiên quy định chế độ quản lý đất đai thống nhất cả nước sau
khi đất nước được thống nhất.
Quản lý nhà nước ruộng đất bao gồm các nội dung sau:
+ Điều tra, khảo sát và phân bổ các loại đất,
+ Thống kê, đăng ký đất đai,
+ Quy hoạch sử dụng đất,
+ Giao đất, thu hồi đất, trưng dụng đất,
+ Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý sử dụng đất,
+ Giải quyết các tranh chấp về đất
+ Quy định các chế độ, thể lệ quản lý việc sử dụng đất và tổ chức thực hiện các
chế độ, thể lệ đó
15
- Từ 1988 đến nay:
+ Luật đất đai năm 1988: Nội dung của Luật gồm 6 chương, 57 điều, được
Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 22/12/1987 và
được Chủ tịch HĐBT công bố ngày 08/01/1988. Đây là bộ luật đầu tiên của nhà nước
ta quy định quyền sở hữu đất đai của nhà nước và quyền lợi, nghĩa vụ của người srw
dụng đất. Luật quy định nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử
dụng ổn định, lâu dài, có thời hạn và tạm thời người sử dụng đất hợp pháp được cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quy định: Chế độ quản lý sử dụng các loại đất
(5 loại đất: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư, đất chuyên dùng và đất
chưa sử dụng) lập bản đồ địa chính, lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất
- Luật đất đai 1993: Nội dung của Luật gồm 7 chương, 89 điều, được Quốc hội
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 14/7/1993. Trong quá trình
thi hành, Luật đất đai 1988 đã bộc lộ nhiều điều không phù hợp, Luật đất đai 1993
khẳng định lại quyền sở hữu đất đai đồng thời quy định rõ nội dung quản lý nhà nước
về đất đai (7 nội dung). Phân định rõ đất đai thành 6 loại (đất nông nhiệp, đất lâm

nghiệp, đất đo thị, đất khu dân cư nông thôn, đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng).
Luật quy định quyền của UBND các cấp trong việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất
và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền của Chính phủ trong việc giao đất
theo hạng mức đất và loại đất.
- Luật đất đai 2003: Nội dung của Luật gồm 7 chương, 146 điều được Quốc hội
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 26/11/2003, có hiệu lực từ
ngày 01/7/2004. Luật này khắc phục tồn tại của Luật đất đai năm 1993 và các Luật sửa
đổi bổ sung năm 1998, 2001 đáp ứng yêu cầu quản lý sử dụng đất phù hợp với tiến
trình hội nhập quốc tế.
Luật đất đai 2003 khác cơ bản luật đất đai 1993 ở một số nội dung sau:
+ Phân định rõ 3 nhóm đất chính: nhóm đất nông nghiệp (bao gồm đất nông
nghiệp và đất lâm nghiệp quy định ở Luật đất đai 1993). Nhóm đất phi nông nghiệp
(bao gồm đất ở đô thị, đất ở nông thôn, đất chuyên dùng và một phần đất chưa sử dụng
ở Luật đất đai 1993). Luật quy định rõ đất khu công nghiệp, đất khu công nghệ cao,
đất sử dụng cho khu kinh tế, đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh.
+ Quy định việc giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất thuộc thẩm quyền của
UBND cấp huyện và cấp tỉnh (Chính phủ không làm chức năng này).
+ Quy định về việc người Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất ở Việt
Nam: được giao đất, được thuê đất để xây dựng cơ sở hạ tầng, công trình công cộng,
16
xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được
quyền sử dụng đất ở và sở hữu nhà ở.
17
1.2.3. Quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất
đai hiện hành
1.2.3.1. Các văn bản pháp luật của Nhà nước quy định về việc giải quyết
khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai của các cơ quan hành chính Nhà nước
Để cụ thể hoá các chủ trương, chính sách của Đảng và tạo cơ sở pháp lý cho
công tác giải quyết KNTC, TCĐĐ, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy định
về trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan HCNN, trình tự, thủ tục giải quyết các

KNTC và TCĐĐ. Các văn bản đã được ban hành qua các thời kỳ, thể hiện sự thay đổi
về cơ chế chính sách, theo hướng minh bạch, ngày càng có lợi hơn cho người dân,
nhằm phù hợp với thực tiễn của từng giai đoạn và hướng đến sự thống nhất, khắc phục
sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật quy định về vấn đề này. Tuy
nhiên, qua hệ thống các văn bản QPPL quy định về giải quyết KNTC, TCĐĐ được
ban hành trong giai đoạn từ 2004 đến nay tại Bảng 1.1 có thể thấy hệ thống pháp luật
quy định về giải quyết KNTC thiếu đồng bộ, còn nhiều điểm có xung đột trong toàn
hệ thống pháp luật nước ta trong việc giải quyết KNTC của công dân.
Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998, được sửa đổi và
bổ sung năm 2004, 2005 hiện nay đã hết hiệu lực thi hành) và Luật Đất đai năm 2003 có
các quy định không thống nhất. Riêng quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp,
khiếu nại về đất đai cũng có nhiều điểm khác nhau giữa pháp luật về đất đai và pháp luật
về KNTC. Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2005) là luật chung và
quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại các QĐHC và HVHC cho tất cả các lĩnh
vực thuộc quản lý hành chính [44], [45]. Tuy nhiên, theo Luật Đất đai năm 2003, các
khiếu nại về QĐHC và HVHC trong lĩnh vực đất đai được giải quyết theo một cơ chế
riêng, không theo trình tự được quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo. Điều này có vẻ như
nghịch lý, song đây là một thực tế bất cập tồn tại trong thời gian qua.
Luật Đất đai năm 2003 ra đời vào thời điểm Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998
chưa được sửa đổi, bổ sung [43]. Ngay từ khi mới ra đời, dù có một số quy định về
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai mâu thuẫn với quy định của Luật Khiếu nại,
tố cáo nhưng vẫn còn có thể “chấp nhận được”. Tuy nhiên, sau khi sửa đổi Luật Khiếu
nại, tố cáo (vào các năm 2004 và 2005), nhiều quy định về trình tự, thủ tục giải quyết
khiếu nại về đất đai trong Luật Đất đai đã trở thành lạc hậu, đòi hỏi phải được sửa đổi,
bổ sung. Nội dung đầu tiên cần phải sửa đổi là quy định liên quan đến “quyết định giải
quyết khiếu nại cuối cùng”. Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu
nại, tố cáo ngày 29/11/2005 đã bãi bỏ Khoản 15 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo về việc
giải thích rằng: Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi
hành và người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp. Ở lần sửa đổi này, cụm từ
“quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” tại đoạn 2 Điều 54 của

18
Luật Khiếu nại, tố cáo cũng được thay bằng cụm từ “quyết định này là quyết định có
hiệu lực thi hành” [45]. Như vậy, trong giải quyết khiếu nại hiện nay không còn tồn tại
khái niệm “giải quyết khiếu nại cuối cùng”.
Ngoài ra, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (2005) thì khi
không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại dù là quyết định giải quyết lần nào,
người khởi kiện đều được quyền khởi kiện ra Tòa. Đây là quy định mới, rộng mở hơn
để người dân có thể yêu cầu cơ quan tư pháp đứng ra bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của mình. Trong khi đó, Điểm a Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định: “Trường
hợp khiếu nại QĐHC, HVHC về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết
định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại TAND hoặc tiếp tục khiếu nại đến chủ tịch
UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ
tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của UBND tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng”. Quy định này
làm hạn chế quyền khởi kiện của người khiếu nại.
Một sự khác biệt lớn giữa hai luật này là sự khác nhau giữa các quy định về thời
hiệu. Theo Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày
nhận được QĐHC hoặc biết được có HVHC. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai,
địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà
người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời
gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Tuy nhiên, Điểm b Khoản 2
Điều 138 Luật Đất đai lại quy định thời hiệu khiếu nại QĐHC về quản lý đất đai là 30
ngày, kể từ ngày nhận được QĐHC hoặc biết được có HVHC đó [24].
Trên đây là những mâu thuẫn lớn nhất giữa Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 và
Luật Đất đai năm 2003 đã xảy ra xung đột trong thời gian qua, gây khó khăn trong
việc áp dụng để giải quyết KNTC, TCĐĐ. Luật Tố tụng hành chính năm 2010, Luật
Khiếu nại, Luật Tố cáo năm 2011 đã quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
hành chính, HVHC về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật khiếu nại phần
nào đã khắc phục được mâu thuẫn trên.

Bên cạnh đó, một số quy định của pháp luật đất đai về tranh chấp mà trong thực
tế rất khó áp dụng, ảnh hưởng đến hiệu quả trong giải quyết TCĐĐ trong tình hình
hiện nay, và giảm tính pháp chế trong thực thi pháp luật. Ví dụ như:
+ Luật Đất đai năm 2003 quy định hòa giải TCĐĐ là trình tự thủ tục bắt buộc,
quan trọng trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp về QSDĐ. Trong những
năm qua, UBND cấp xã với trách nhiệm theo quy định đã chủ trì, phối hợp với Mặt
trận Tổ quốc và các thành viên, các tổ chức xã hội khác đã thực hiện hòa giải thành
công nhiều vụ việc TCĐĐ, chấm dứt vụ việc từ cơ sở. Tuy nhiên, qui định của pháp
19