CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
1.1. Tổng quan về tài chính công
1.1.1. Khái niệm và đặc trưng của tài chính công
“Tài chính công (TCC) là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà
nước tiến hành, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá
trình tạo lập và sử dụng các quỹ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của
Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội” (Dương Đăng
Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009).
Quan niệm tài chính công như trên cho phép nhìn nhận một cách đầy đủ,
toàn diện về tài chính công. Quan niệm đó vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình thức bên
ngoài, nội dung vật chất của tài chính công là các quỹ công; vừa vạch rõ mặt trừu
tượng, mặt bản chất bên trong, nội dung kinh tế - xã hội của TCC là các quan hệ
kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối nguồn tài chính để
tạo lập và sử dụng các quỹ công.
1
1.1.2. Đặc trưng của tài chính công
- Về mặt sở hữu: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công
thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện, thường gọi là
sở hữu nhà nước.
- Về mặt mục đích: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công
vì lợi ích chung của toàn xã hội, của toàn quốc, của cả cộng đồng, vì các mục tiêu
kinh tế vĩ mô, không vì mục tiêu lợi nhuận.
- Về mặt chủ thể: Các hoạt động thu chi bằng tiền trong TCC do các chủ thể
Công tiến hành. Các chủ thể Công ở đây là Nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức
của Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các thu, chi (gọi chung là
nhà nước).
- Về mặt pháp luật: Các quan hệ TCC chịu sự điều chỉnh bởi các “Luật công”,
dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh – quyền uy. Khác với TCC, các quan
hệ tài chính tư được điều chỉnh bởi các “Luật tư”, dựa trên các quy phạm pháp
luật về hướng dẫn, thỏa thuận.

Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ công được tạo lập và sử dụng gắn
liền với quyền lực kinh tế và quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực hiện
các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Nói một cách khác, các quỹ công là
tổng số các nguồn lực tài chính đã được tập trung vao trong tay nhà nước và
được Nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh của mình.
1.2. Đặc điểm của tài chính công
1.2.1. Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính công
2
Tài chính công thuộc sở hữu nhà nước, do đó, Nhà nước là chủ thể duy
nhất quyết định sử dụng các quỹ công.
Việc sử dụng các quỹ công, đặc biệt là Ngân sách nhà nước, luôn luôn gắn
liền với bộ máy nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy
nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm
nhận.
Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từng thời kỳ
phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất – Quốc hội.
Do đó, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ
các thu, chi NSNN tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch định nhằm đảm
bảo thực hiện tốt nhất các nhiệm vụ đó.
1.2.2. Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính công
Xét về nội dung vật chất, tài chính công bao gồm các quỹ công. Đó là một
lượng nhất định các nguồn tài chính của toàn xã hội đã được tập trung vào các
quỹ công hình thành thu nhập của TCC, trong đó Ngân sách nhà nước là quỹ tiền
tệ tập trung lớn nhất.
Việc hình thành thu nhập của TCC mà đại diện tiêu biểu là NSNN có các đặc
điểm chủ yếu là:
Thứ nhất, thu nhập của TCC có thể được lấy từ nhiều nguồn khác nhau, cả
trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, cả sản xuất,
lưu thông và phân phối, nhưng nét đặc trưng là luôn gắn chặt với kết quả hoạt
động kinh tế trong nước và sự vận động của các phạm trù giá trị khác như: giá cả,

lãi suất, thu nhập…
3
Thứ hai, thu nhập của TCC có thể được lấy về bằng nhiều hình thức và
phương pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn
trả, ngang giá và không ngang giá… nhưng, nét đặc trưng là luôn gắn liền với
quyền lực chính trị của Nhà nước, thể hiện tính cưỡng chế bằng hình thức luật lệ
do nhà nước quy định và mang tính không hoàn trả là chủ yếu.
1.2.3. Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính công
Chi tiêu TCC (gọi tắt là chi tiêu công) là việc phân phối và sử dụng các quỹ
công. Các quỹ công bao gồm quỹ NSNN và các quỹ TCC ngoài NSNN.
Hiệu quả của việc sử dụng các quỹ công phải được xem xét dựa trên cơ sở
đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra mà các khoản
chi tiêu công phải đảm nhận.
1.2.4. Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính công
Gắn liền với bộ máy nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chức năng
của Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với toàn nộ nền kinh tế,
phạm vi của TCC rất rộng rãi, TCC có thể tác động tới các hoạt động khác nhau
nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội.
1.3. Chức năng của tài chính công
1.3.1. Chức năng phân bổ nguồn lực
Chức năng phân bổ nguồn lực của TCC là khả năng khách quan của TCC mà
nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối của chủ thể công được tổ
chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý
nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn tài lực đó
4
đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã
định của chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội.
1.3.2. Chức năng tái phân phối thu nhập
Chức năng tái phân phối thu nhập của TCC là khả năng khách quan của TCC
mà nhờ vào đó TCC được sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn

tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối
và hưởng thụ kết quả của sản xuất xã hội. Trong chức năng này, chủ thể phân
phối là các chủ thể công, đại diện Nhà nước chủ yếu trên tư cách là người có
quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn tài chính đã thuộc sở
hữu công cộng hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội
mà Nhà nước tham gia điều tiết.
1.3.3. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát
Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của TCC là khả năng khách quan của TCC
để có thể thực hiện điều chỉnh lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và
xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi
lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế quốc dân.
Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của TCC trước hết là quá trình phân bổ
nguồn lực thuộc quyền chi phối của các chủ thể công. Nói cách khác, đó là quá
trình tạo lập và sử dụng các quỹ công.
Nội dung của kiểm soát – kiểm tra quá trình vận động của các nguồn tài
chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính; kiểm
tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm, tính hiệu
quả của việc sử dụng chúng.
5
1.4. Hệ thống tài chính công
Hệ thống tài chính công là tổng thể các hoạt động tài chính gắn liền với việc
tạo lập hoặc sử dụng các quỹ công và cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước nhằm phục
vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận.
Với việc xác định các tiêu chí đặc trưng của TCC, có thể loại trừ khỏi TCC các
mắt khâu của hệ thống tài chính không đủ đáp ứng đầy đủ các tiêu chí kể trên. Đó
là các mắt khâu:
- Tài chính các loại hình doanh nghiệp tư nhân (gồm cả doanh nghiệp sản
xuất, doanh nghiệp dịch vụ tài chính và doanh nghiệp dịch vụ phi tài chính) và tài
chính hộ gia đình.
- Tài chính các tổ chức chính trị - xã hội, nghề nghiệp

- Tài chính các doanh nghiệp nhà nước. Các doanh nghiệp này mặc dù có
nguồn tài chính thuộc sở hữu nhà nước nhưng các hoạt động ở đây chủ yếu vì
mục tiêu lợi nhuận, không phải vì lợi ích công cộng, lợi ích toàn xã hội nên không
được xếp vào TCC.
Ba bộ phận trên đây được gọi chung là tài chính tư.
Tài chính công gồm các bộ phận cấu thành là:
- Ngân sách Nhà nước
- Tín dụng Nhà nước
- Các quỹ TCC ngoài Nhà nước
- Tài chính các cơ quan hành chính Nhà nước
- Tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà nước
6
Tùy theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức khác nhau có
thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống TCC
1.4.1. Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia TCC thành các bộ phận
1.4.1.1. Tài chính công tổng hợp
Tài chính công tổng hợp tồn tại và hoạt động gắn liền với việc tạo lập và sử
dụng các quỹ công nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy nhà nước và thực
hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước. Theo tính chất của các quỹ tiền
tệ, TCC tổng hợp bao gồm các bộ phận: NSNN và các quỹ TCC ngoài NSNN.
Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là Nhà nước (Chính phủ TW và chính quyền
địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức năng của Nhà nước…).
Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ TCC ngoài NSNN là các cơ quan nhà nước
được Nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ.
1.4.1.2. Tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước
Ở nước ta, bộ máy nhà nước được tổ chức gồm 3 hệ thống: các cơ quan lập
pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp từ trung ương tới địa
phương. Các cơ quan hành chính thuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống kể trên.
Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ hành
chính công cho xã hội. Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu về phí và

lệ phí nhưng số thu đó là không đáng kể. Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các
cơ quan hành chính hoạt động gần như do NSNN cấp toàn bộ.
1.4.1.3. Tài chính của các đơn vị sự nghiệp nhà nước
Các đơn vị sự nghiệp nhà nước là các đơn vị thực hiện cung cấp các dịch vụ
xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các
7
ngành kinh tế quốc dân. Hoạt động của các đơn vị sự nghiệp này không nhằm mục
tiêu lợi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ. Các đơn vị này chủ yếu hoạt
động trong lĩnh vực văn hóa – xã hội. Hoạt động trong lĩnh vực kinh tế có các đơn
vị sự nghiệp của các ngành như: sự nghiệp nông nghiệp, giao thông, thủy lợi…
1.4.2. Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính công thành các bộ phận
1.4.2.1. Ngân sách nhà nước
Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã được Quốc hội khóa XI thông qua,
trong đó tại Điều 1 của Luật NSNN đã khẳng định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ
các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết
định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức náng,
nhiệm vụ của Nhà nước”.
Từ khái niệm trên, khi nói đến NSNN phải được nhận biết trên 3 dấu hiệu
cơ bản như sau:
+ Tính pháp lý: Phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định.
+ Tính kinh tế: Phải phản ánh các khoản thu, các khoản chi rõ ràng minh
bạch, theo đúng quy định của Nhà nước.
+ Tính niên độ: Được triển khai thực hiện trong một khoảng thời gian nhất
định (thường là 1 năm).
Ngân sách nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong
Tài chính công. Thu của NSNN được lấy từ mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau,
trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cưỡng chế là chủ yếu. Như
vậy, bản chất của hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của
Nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn
8

vận động giữa một bên là Nhà nước, một bên là các chủ thể kinh tế - xã hội. Chi
tiêu của NSNN nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy nhà nước và phục vụ
thực hiện các chức năng của Nhà nước.
NSNN là một hệ thống bao gồm các cấp Ngân sách phù hợp với hệ thống
chính quyền Nhà nước các cấp. Tương ứng với các cấp ngân sách của hệ thống
NSNN, quỹ NSNN được chia thành: quỹ Ngân sách của Chính phủ trung ương, quỹ
Ngân sách của chính quyền cấp tỉnh và tương đương, quỹ Ngân sách của chính
quyền cấp huyện và xã.
Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng NSNN là mang
tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và không mang
tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
1.4.2.2. Tín dụng nhà nước
Tín dụng nhà nước bao gồm cả hoạt động đi vay và cho vay của Nhà nước.
Tín dụng nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ NSNN trong các trường hợp
cần thiết. Thông qua hình thức tín dụng nhà nước, Nhà nước động viên các nguồn
tài chính tạm thời nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội nhằm đáp
ứng các nhu cầu tạm thời của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc thực hiện
các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, chủ yếu là thông qua việc cấp vốn các
chương trình cho vay dài hạn.Ví dụ như: Tín phiếu kho bạc Nhà nước, trái phiếu
kho bạc Nhà nước.
1.4.2.3. Các quỹ tài chính công ngoài ngân sách Nhà nước
Các quỹ TCC ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành
lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những
9
biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm
cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính.
Hiện nay ở nước ta hệ thống các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN đã và
đang được sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu sau:
- Quỹ Dự trữ quốc gia (dưới hình thức hiện vật)
- Quỹ Dự trữ tài chính

- Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN quản lý)
- Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài
- Quỹ Bảo hiểm xã hội (bao gồm cả BHYT đã được sáp nhập).
- Quỹ quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ tín dụng đào tạo. Hiện nay 2 quỹ
này đã được sáp nhập vào Ngân hàng chính sách xã hội. Ngân hàng
chính sách xã hội là cơ quan quản lý nguồn tài chính sử dụng cho các mục tiêu kể
trên.
- Ngân hàng phát triển Việt Nam
- Quỹ Phòng chống ma tuý
Từ các cách phân loại trên đây của TCC có thể rút ra nhận xét rằng: nguồn
vốn của TCC bao gồm các nguồn NSNN và ngoài NSNN. Trong đó, nguồn NSNN có
quy mô lớn nhất và giữ vai trò quyết định đến phạm vi cũng như hiệu quả hoạt
động của TCC. Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, phát huy
quyền tự chủ của các ngành, các địa phương và các đơn vị cơ sở, thực hiện
phương châm đa dạng hoá các nguồn vốn cho sự PTKTXH, các nguồn vốn ngoài
NSNN cũng giữ một vị trí hết sức quan trọng.
1.5. Vai trò của tài chính công
10
Với quy mô mỗi ngày một lớn hơn trong các quan hệ kinh tế - tài chính, tài
chính công luôn chiếm vị trí đáng kể ở nước ta cũng như hầu hết các nước trên
thế giới. Thông qua các chính sách, cơ chế cụ thể, vai trò của tài chính công luôn
chiếm vị trí quan trọng trong việc thiết lập và hoạch định các đường lối phát triển
kinh tế xã hội trong các nền kinh tế và được thể hiện chủ yếu qua 3 điểm chính:
- Vai trò của tài chính công trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của
bộ máy nhà nước và các cấp chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm an ninh,
quốc phòng, trật tự và an toàn xã hội.
- Tài chính công là công cụ để nhà nước tác động vĩ mô (và vi mô) vào nền KT-XH,
bảo đảm công bằng và phù hợp với các quy luật khách quan.
- Tài chính công là công cụ để nhà nước thực hiện việc điều tiết, kiềm chế và bổ trợ
cho thị trường, khắc phục các khuyết tật của thị trường, san lấp bất công, duy trì

sự bình đẳng trong xã hội, bảo vệmôi trường, tạo cơ sở cho tăng trưởng và phát
triển bền vững.
1.6. Tổng quan về quản lý tài chính công
1.6.1. Khái niệm quản lý tài chính công
Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình công nghệ mà chủ
thể quản lý tiến hành thông qua các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác
động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật
khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định.
Quản lý TCC là quá trình mà chủ thể quản lý, thông qua việc sử dụng có chủ
định các phương pháp và các công cụ quản lý, tác động và điều khiển hoạt động
TCC nhằm đạt được các mục tiêu đã định.
11
Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý,
công cụ quản lý, phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những vấn đề trọng
tâm, đòi hỏi phải được nhận thức và xác định đúng đắn.
Quản lý TCC là một nội dung của quản lý tài chính và là một bộ phận của
quản lý xã hội nói chung. Trong đó, chủ thể quản lý cao nhất là Nhà nước, tiếp
theo là các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt
động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Các cơ quan được giao
chức năng, nhiệm vụ trực tiếp quản lý TCC thông thường là bộ máy tài chính trong
hệ thống các cơ quan nhà nước.
Đối tượng quản lý của TCC là các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền
tệ diễn ra trong các bộ phận cấu thành của TCC.
Hoạt động quản lý các đối tượng quản lý trong từng lĩnh vực cấu thành của
tài chính công chính là các nội dung chủ yếu của quản lý TCC.
Các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp và công cụ quản lý
khác nhau để quản lý. Các phương pháp thường được sử dụng, như phương pháp
tổ chức, phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế.
Các công cụ thường được sử dụng, bao gồm công cụ pháp luật, các chính
sách công và chính sách tài chính công, các đòn bẩy kinh tế, tài chính, các công cụ

kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCC
Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cách
khác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt
động TCC nhằm đạt tới mục tiêu đã định.
12
Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm tổng quát về quản lý TCC
như sau: “Quản lý TCC là hoạt động của các chủ thể quản lý TCC thông qua việc sử
dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và
điều khiển hoạt động của TCC nhằm đạt được các mục tiêu đã định” (Dương Đăng
Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009).
1.6.2. Đặc điểm của quản lý tài chính công
1.6.2.1. Đặc điểm về đối tượng của quản lý TCC
Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ
tiền tệ của TCC. Các hoạt động của TCC lại luôn gắn liền với các cơ quan nhà nước
- các chủ thể của TCC. Các cơ quan này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phí
của TCC, vừa là người tổ chức các hoạt động của TCC. Do đó, vừa là chủ thể, vừa
trở thành đối tượng của quản lý TCC. Vì vậy, sự kết hợp chặt chẽ giữa quản lý con
người với quản lý hoạt động tài chính là đặc điểm quan trọng của quản lý TCC.
1.6.2.2. Đặc điểm về sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý TCC
Trong quản lý TCC có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý khác nhau (tổ
chức, hành chính, kinh tế) và nhiều công cụ quản lý khác nhau (pháp luật, chính
sách công, các đòn bảy kinh tế, thanh tra, kiểm tra, đánh giá ). Mỗi phương
pháp, công cụ có đặc điểm riêng, có cách thức tác động riêng và có các ưu, nhược
điểm riêng.
Nếu như phương pháp tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảo được
tính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại có nhược
điểm là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức hoạt động
TCC. Ngược lại, các phương pháp kinh tế có ưu điểm là phát huy được tính chủ
động, sáng tạo nhưng lại có nhược điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất
13

trong việc tổ chức các hoạt động TCC theo cùng một hướng. Do vậy, trong quản lý
TCC thường phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các phương pháp và công
cụ quản lý.
Tuy nhiên, do đặc điểm của hoạt động TCC là luôn gắn liền với quyền lực
của nhà nước, nên trong quản lý TCC phải đặc biệt chú trọng tới các phương
pháp, công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính tập trung, thống
nhất. Đó là các phương pháp tổ chức - hành chính và các công cụ pháp luật, thanh
tra, kiểm tra. Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của quản lý TCC.
1.6.2.3. Đặc điểm về quản lý nội dung TCC
Nội dung vật chất của TCC là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ thuộc sở
hữu nhà nước mà nhà nước có thể chi phối và sử dụng trong một thời kỳ nhất
định. Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ hoặc tài sản, nhưng
tổng số nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị, là đại diện cho một
lượng của cải vật chất của xã hội.
Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải
ăn khớp với sự vận động của của cải vật chất mới đảm bảo cho sự phát triển cân
đối của nền kinh tế. Điều đó càng có ý nghĩa và cần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài
chính mà Nhà nước nắm giữ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lực tài chính của
toàn xã hội.
Trong quản lý TCC không những phải quản lý nguồn tài chính đang tồn tại
cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn phải quản lý sự vận
động của tổng nguồn lực TCC - sự vận động về mặt giá trị, trên cơ sở tính toán để
đảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng của cải vật chất và lao động - sự
vận động về mặt giá trị sử dụng, trong đời sống thực tiễn. Kết hợp quản lý, đảm
14
bảo tính thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giá trị và giá trị sử dụng cũng là một
đặc điểm quan trọng của quản lý TCC.
1.7. Những nội dung cơ bản của quản lý tài chính công
Quản lý TCC có nội dụng đa dạng và phức tạp. Xét theo các bộ phận cấu
thành các quỹ, thì nội dung chủ yếu của quản lý TCC bao gồm: quản lý NSNN và

quản lý các quỹ TCC ngoài NSNN.
1.7.1. Quản lý ngân sách nhà nước
Quản lý NSNN được thể hiện chủ yếu trên 4 phương diện:
- Quản lý quá trình thu NSNN
- Quản lý quá trình chi NSNN
- Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi NSNN
- Phân cấp quản lý NSNN.
1.7.1.1. Quản lý quá trình thu ngân sách nhà nước
Thu NSNN được thực hiện bằng các hình thức: bắt buộc như thuế, phí, lệ
phí; bán tài nguyên, tài sản quốc gia; các khoản thu từ phân phối lợi nhuận trong
các DNNN. Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi nước mà còn có các hình
thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưng mua Quản lý quá trình thu
NSNN chính là quản lý các hình thức động viên đó.
Yêu cầu cơ bản quản lý quá trình thu NSNN là:
- Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà
nước để trang trải các khoản chi phí cần thiết của Nhà nước trong từng giai đoạn
lịch sử.
15
- Đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo ra nguồn thu của
NSNN ngày càng lớn hơn.
- Trong quá trình quản lý thu phải coi trọng yêu cầu công bằng xã hội, đảm
bảo thực hiện nghiêm túc, đúng đắn các chính sách, chế độ thu do cơ quan có
thẩm quyền ban hành.
Nhằm thực hiện có hiệu quả các yêu cầu kể trên, điều quan trọng là cần xác
lập được cách thức quản lý và sử dụng các công cụ quản lý thích hợp. Trong thực
tế có nhiều cách thức, phương pháp quản lý thu NSNN. Song cách thức, phương
pháp quản lý thu NSNN phổ biến hiện nay là:
- Xác lập một hệ thống chính sách thu đồng bộ phù hợp với thực trạng của
nền kinh tế.
- Trên cơ sở chính sách, chế độ thu, gắn với diễn biến của quá trình hoạt

động kinh tế, hoạch định kế hoạch thu sát, đúng, phù hợp với diễn biến thực tế
khách quan của tình hình kinh tế hàng năm.
- Xác lập các biện pháp tổ chức thu phù hợp với từng khoản thu cụ thể của
NSNN. Ở đây cần phải tập trung vào hai vấn đề chủ yếu: xây dựng quy trình thu
cho từng loại cụ thể; tổ chức bộ máy thu gọn nhẹ, hợp lý đạt hiệu quả cao, đặc
biệt là xây dựng đội ngũ cán bộ thu có đầy đủ năng lực, trình độ và phẩm chất.
1.7.1.2. Quản lý quá trình chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ở nhiều
địa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền. Xét theo yếu tố thời hạn của các
khoản chi NSNN, có thể hình dung nội dung cụ thể quản lý các khoản chi NSNN
bao gồm:
16
- Quản lý các khoản chi đầu tư phát triển
+ Chi đầu tư phát triển của NSNN là quá trình nhà nước sử dụng một phần vốn tiền
tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu của NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở
hạ tầng kinh tế - xã hội, đầu tư phát triển sản xuất, và để dự trữ vật tư hàng hóa
nhà nước nhằm đảm bảo các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế.
+ Các khoản chi đầu tư phát triển tạo ra những cơ sở vật chất cho nền kinh tế, nâng
cao tri thức con người, tạo ra nhiều của cải vật chất cho xã hội. Các khoản đầu tư
này làm cho nền kinh tế tăng trưởng vì thế bất cứ quốc gia nào nhà nước đều phải
hết sức coi trọng và có những chính sách đúng đắn để thực hiện đầu tư phát
triển.
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 thì chi đầu tư phát triển bao gồm
các nội dung sau đây:
• Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng
thu hồi vốn
• Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các DNNN, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh
nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của nhà nước theo các quy định
của pháp luật
• Chi cho quỹ hỗ trợ đầu tư quốc gia và các quỹ hỗ trợ phát triển với các chương

trình dự án phát triển kinh tế.
• Chi dự trữ nhà nước
• Cho vay của CP để đầu tư phát triển
Thực chất của chi đầu tư phát triển là những khoản chi cho đầu tư xây dựng
cơ bản thông qua phương thức cấp phát hoặc tín dụng của nhà nước, dự trữ
17
những vật tư thiết bị hàng hóa chiến lược của nhà nước phòng khi nền kinh tế gặp
những biến cố bất ngờ, đảm bảo cho nền sản xuất phát triển ổn định và đời sống
nhân dân được bình thường.
- Tùy theo yêu cầu của quản lý, nội dung của chi đầu tư xây dựng cơ bản được phân
chia theo các tiêu thức khác nhau:
+ Thứ nhất, theo hình thức tái sản xuất cố định: chi đầu tư xây dựng cơ bản
bao gồm: chi xây dựng mới, cải tạo, mở rộng trang bị kĩ thuật.
+ Thứ hai, theo cơ cấu công nghệ (hay cơ cấu kĩ thuật) của vốn đầu tư, chi
đầu tư xây dựng cơ bản bao gồm: chi cho xây lắp, chi cho mua sắm máy móc thiết
bị, chi cho công tác xây dựng cơ bản khác.
+ Thứ ba, để bổ sung vốn lưu động cho các doanh nghiệp nhà nước, chi
mua mới, cải tiến nâng cấp tài sản cố định phục vụ cho công tác chuyên môn.
- Quản lý các khoản chi đầu tư thường xuyên
- Nội dung của chi thường xuyên
Chi thường xuyên của ngân sách nhà nước là quá trình phân phối và sử
dụng vốn từ quỹ ngân sách để đáp ứng các nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các
nhiệm vụ thường xuyên của nhà nước về quản lý kinh tế xã hội. Nếu xét theo từng
lĩnh vực thì chi thường xuyên của NSNN bao gồm:
+ Chi cho các đơn vị thuộc lĩnh vực văn hóa – xã hội
+ Chi cho các đơn vị sự nghiệp nhà nước
+ Chi cho quốc phòng, an ninh
+ Chi khác.
18
- Vai trò của chi thường xuyên:

+ Chi thường xuyên quyết định chất lượng, hiệu quả và hiệu lực của việc
thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
+ Chi thường xuyên là công cụ điều tiết vĩ mô của nhà nước. Thông qua chi
thường xuyên nhà nước điều chỉnh các cán cân trên thị trường vận động theo ý
đồ và mục tiêu của nhà nước.
+ Chi thường xuyên còn là công cụ ổn định chính trị xã hội, an ninh, quốc
phòng. Thông qua chi thường xuyên nhà nước thực hiện các chính sách xã hội,
bảo đảm ổn định xã hội.
- Quản lý các khoản chi trả nợ
- Quản lý các chi dự phòng
Các khoản chi kể trên được trang chải bằng các nguồn tài chính khác nhau,
mang tính chất khác nhau. Do đó, trong quản lý các khoản chi của NSNN phải
đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau đây:
- Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiện
các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ của Nhà nước.
- Quản lý các khoản chi phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả
- Gắn nội dung quản lý các khoản chi NSNN với nội dung quản lý các mục
tiêu của kinh tế vĩ mô.
Để thực hiện các yêu cầu trên, điều quan trọng là phải tìm ra những biện
pháp quản lý chi thích hợp đối với từng khoản chi cụ thể ở những hoàn cảnh cụ
thể. Trong thực tiễn, đối với từng khoản chi có nhiều biện pháp quản lý khác
nhau. Song biện pháp quản lý chi NSNN chung nhất là:
19
- Thiết lập các định mức chi. Định mức chi vừa là cơ sở để xây dựng kế hoạch chi,
vừa là căn cứ để thực hiện việc kiểm soát các khoản chi của NSNN. Nguyên tắc
chung để thiết lập các định mức chi là vừa phải đảm bảo phù hợp với yêu cầu
thực tiễn khách quan của các đơn vị thụ hưởng nguồn kinh phí của NSNN, vừa
phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả.
- Xác lập thứ tự ưu tiên các khoản chi của NSNN theo mức độ cần thiết đối với từng
khoản chi trong tình hình cụ thể về phát triển kinh tế, xã hội, về việc thực hiện các

chức năng của cơ quan công quyền.
- Xây dựng dự toán chi, bao gồm lập, thẩm định, thảo luận, quyết định, công bố và
giao dự toán ngân sách các cấp.
- Xây dựng quy trình cấp phát các khoản chi chặt chẽ, hợp lý nhằm hạn chế tối đa
những tiêu cực nảy sinh trong quá trình cấp phát, tạo điều kiện thuận lợi cho việc
kiểm soát chi của các cơ quan có thẩm quyền.
- Thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm toán nhằm ngăn
chặn những biểu hiện tiêu cực trong việc sử dụng nguồn kinh phí của Nhà nước.
Qua thực hiện thanh tra, kiểm tra, kiểm toán phát hiện những bất hợp lý trong
chính sách, chế độ nhằm hoàn thiện bổ sung chính sách, chế độ.
1.7.1.3. Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi Ngân sách nhà
nước
Cân đối thu chi NSNN là một mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân,
vừa là nguyên nhân, vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trong nền kinh tế
quốc dân. Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan mà
hoạt động thu, chi NSNN không phải lúc nào cũng được cân đối (ngang bằng thu,
chi).
20
Về khách quan, hoạt động thu, chi NSNN bắt nguồn từ hoạt động sản xuất
kinh doanh trong nền kinh tế. Trong điều kiện sản xuất kinh doanh có hiệu quả,
đạt tốc độ tăng trưởng cao, bền vững, nền kinh tế có tỷ lệ lạm phát thấp thì khả
năng cân đối thu chi tương đối thuận lợi. Ngược lại, trong điều kiện sản xuất kinh
doanh có dấu hiệu suy thoái, lạm phát ở tốc độ cao thì khả năng cân đối thu chi
của NSNN gặp khó khăn.
Về chủ quan, do những tác động của những chính sách kinh tế - xã hội của
Nhà nước làm nảy sinh mất cân đối thu – chi của NSNN. Một hệ thống chính sách
kinh tế xã hội phù hợp có tác động tích cực đến phát triển kinh tế xã hội và dựa
trên khả năng cân đối thu chi NSNN có điều kiện thực hiện. Ngược lại, một hệ
thống chính sách kinh tế - xã hội mang ý chí chủ quan, không xuất phát từ thực
trạng kinh tế - xã hội, không dựa trên khả năng nguồn lực tài chính quốc gia, thì

vấn đề cân đối thu - chi NSNN khó đảm bảo.
Tuỳ theo cách tiếp cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có các phương
pháp giải quyết khác nhau. Tuy nhiên, phương pháp phổ biến hiện nay là vay nợ
trong và ngoài nước, hình thành quỹ dự trữ, quỹ dự phòng tài chính
1.7.1.4. Phân cấp quản lý NSNN
Phân cấp quản lý NSNN được nhìn nhận như là một biện pháp quản lý hoạt
động của NSNN. Thực chất của việc phân cấp là việc phân chia trách nhiệm quản
lý hoạt động của NSNN theo từng cấp chính quyền nhằm làm cho hoạt động của
NSNN lành mạnh và đạt hiệu quả cao. Phân cấp quản lý thu, chi NSNN được thực
hiện theo nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ, có phân công rành mạch
theo quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền.
Tư tưởng chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN (2002) là:
21
- Phân định rành mạch nhiệm vụ thu chi của từng cấp; tập trung đại bộ phận nguồn
thu lớn, ổn định cho NSTW,
- Đồng thời, tạo cho NSĐP có quyền chủ động, linh hoạt trong huy động nguồn thu,
quyết định nhiệm vụ chi gắn với địa bàn. Trên tinh thần đó nguồn thu được chia
thành 3 loại:
+ Các khoản thu Ngân sách Trung ương hưởng 100%
+ Các khoản thu Ngân sách địa phương hưởng 100%
+ Các khoản thu điều tiết tỷ lệ phần trăm (%) giữa TW và địa phương
- Phân cấp quản lý chi NSNN
+ Ngân sách TW đảm bảo nhu cầu chi cho việc thực hiện các nhiệm vụ chiến lược,
quan trọng của Quốc gia
+ Ngân sách địa phương đảm bảo nhu cầu chi cho việc thực hiện các nhiệm vụ phát
triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi
quản lý.
1.7.1.5. Quản lý các quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước
Các quỹ TCC ngoài NSNN có nhiều loại khác nhau, đảm nhận các chức năng
khác nhau và có mục đích sử dụng cụ thể khác nhau.

- Đối với các quỹ TCC ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng
nguồn tài chính trích từ NSNN thì việc quản lý chủ yếu là: xác lập các định mức
trích hợp lý; xây dựng quy chế sử dụng quỹ phù hợp với mục đích cụ thể của quỹ ;
kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ việc tạo lập và sử dụng quỹ theo đúng quy định.
- Đối với loại quỹ đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá trình phát triển và tăng
trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn, nguồn tài chính của quỹ chủ yếu là huy
22
động từ nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội và các tầng lớp
dân cư thì nội dung chủ yếu của quản lý quỹ là:
+ Xác định nhu cầu nguồn tài chính cần thiết phải hỗ trợ để thực hiện việc huy
động.
+ Xác định các phương thức huy động hợp lý và các kênh huy động có hiệu quả
+ Tính toán khả năng hoàn trả;
+ Xây dựng quy chế phân phối, sử dụng nguồn tài chính hợp lý theo mục tiêu của
quỹ
+ Thực hiện kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ quá trình tạo lập và sử dụng quỹ nhằm
đảm bảo hiệu quả hoạt động của quỹ.
1.8. Tổ chức bộ máy quản tài chính công
1.8.1. Căn cứ và nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCC
- Căn cứ xác lập tổ chức bộ máy quản lý TCC gồm:
+ Một là, căn cứ vào sự hình thành hệ thống các cấp chính quyền và quá trình thực
hiện phân cấp quản lý kinh tế, xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan quản
lý nhà nước.
+ Hai là, căn cứ vào đặc điểm, nội dung hoạt động của từng khâu trong chu trình
quản lý TCC.
- Nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCC gồm:
+ Một là, quán triệt nguyên tắc thống nhất, tập trung, dân chủ trong tổ chức bộ
máy quản lý TCC.
23
+ Hai là, thực hiện nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa

phương và vùng lãnh thổ trong tổ chức bộ máy quản lý TCC.
+ Ba là, quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong tổ chức bộ máy quản lý
TCNN.
1.8.2. Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý TCC
Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý TCC ở nước ta hiện nay gồm hệ thống cơ
quan quyền lực nhà nước và hệ thống các cơ quan chấp hành của các cơ quan
quyền lực nhà nước.
- Các cơ quan quyền lực nhà nước
Các cơ quan quyền lực nhà nước trong hệ thống nhà nước Việt Nam gồm
Quốc hội và các cơ quan dân cử ở địa phương là HĐND các cấp tỉnh, huyện, xã.
Trong quản lý TCC, các cơ quan quyền lực nhà nước giữ quyền quyết định cao
nhất, đồng thời cũng chịu trách nhiệm cao nhất. Thẩm quyền của cơ quan quyền
lực nhà nước được ghi trong Hiến pháp và Luật NSNN gồm:
+ Thảo luận và quyết định dự toán NSNN;
+ Kiểm tra, giám sát trong quá trình chấp hành NSNN;
+ Phê chuẩn quyết toán NSNN.
- Các cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước
+ Hệ thống các cơ quan chấp hành của các cơ quan quyền lực nhà nước, bao gồm
Chính phủ và các cơ quan giúp việc Chính phủ; UBND và các cơ quan giúp việc
UBND các cấp.
+ Các cơ quan chấp hành có trách nhiệm và quyền hạn về quản lý TCC như sau:
24
+ Lập, trình dự toán ngân sách cho cơ quan hành chính nhà nước cấp trên tổng hợp
và cơ quan quyền lực nhà nước đồng cấp xét duyệt, quyết định;
+ Tổ chức chấp hành dự toán ngân sách đã được cơ quan quyền lực nhà nước
quyết định. Lập, trình quyết toán ngân sách cho cơ quan hành chính nhà nước cấp
trên tổng hợp và cơ quan quyền lực nhà nước đồng cấp phê chuẩn.
+ Trong hoạt động thực tiễn, phần lớn các nhiệm vụ về tài chính của các cơ quan
chấp hành lại được giao phó cho các cơ quan chức năng về quản lý TCC đảm
nhận. Chính phủ cũng đã phân định cho cơ quan tài chính đảm nhận nhiều nhiệm

vụ về quản lý TCC, cụ thể là các cơ quan:
• Bộ Tài chính
• Kho bạc nhà nước
• Tổng cục Thuế
• Tổng cục Hải quan
• NHNN Việt Nam.
25