Cơ sở lý luận về Ngân sách nhà nước và Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của Ngân sách nhà nước

Đề tài:
Cơ sở lý luận về Ngân sách nhà nước và Phân cấp
nguồn thu, nhiệm vụ chi của Ngân sách nhà nước
MỤC LỤC
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP NGUỒN THU,
NHIỆM VỤ CHI CỦA NSNN
1.1. Ngân sách nhà nước và nguồn thu nhiệm vụ chi của NSNN
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của Ngân sách nhà nước
1
1.1.2. Nguồn thu của Ngân sách nhà nước
1.1.3 Nhiệm vụ chi của Ngân sách nhà nước
l.2. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước-
một nội dung chủ yếu của phân cấp quản lý NSNN.
1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước
1.2.2. Vai trò của phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước
1.2.3. Nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN
1.2.4 Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi
và quan hệ giữa ngân sách các cấp.
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
UBND
HĐND
NSNN
Ủy ban nhân dân
Hội đồng nhân dân
Ngân sách nhà nước
2
XDCB
KT-XH
GTGT
TNDN
TTĐB

TW ;
ĐTPT
NSĐP
NSTW
KBNN
Xây dựng cơ bản
Kinh tế - xã hội
Giá trị gia tăng
Thu nhập doanh nghiệp
Tiêu thụ đặc biệt
Trung ương
Đầu tư phát triển
Ngân sách địa phương
Ngân sách trung ương
Kho bạc nhà nước
Chương 1
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP NGUỒN THU,
NHIỆM VỤ CHI CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.Ngân sách nhà nước và nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân
3
sách nhà nước.
1.1.1.Khái niệm, đậc đỉểm của ngân sách nhà nước.
Ngày 16 tháng 12 năm 2002 Quốc hội Khóa XI đã thống nhất
thông qua và ban hành Luật ngân sách nhà nước, trong đó tại Điều 1
của Luật NSNN đã khẳng định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các
khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực
hiện các chức náng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Từ khái niệm trên, khi nói đến NSNN phải được nhận biết trên 3
dấu hiệu cơ bản như sau:

+ Tính pháp lý: Phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
quyết định.
+ Tính kinh tế: Phải phản ánh các khoản thu, các khoản chi rõ
ràng minh bạch, theo đúng quy định của Nhà nước.
+ Tính niên độ: Được triển khai thực hiện trong một khoảng thời
gian nhất định (thường là 1 năm).
Như vậy, bản chất của hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và
sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản
phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là Nhà
nước, một bên là các chủ thể kinh tế- xã hội. Đằng sau các hoạt động
đó chứa đựng các mối quan hệ giữa nhà nước với các chủ thể khác,
thông qua việc tạo iập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước,
chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằrig tiền của các chủ thể đó thành
thu nhập của nhà iiước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các
chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà
4
nước.
Qua khái niệm trên, còn cho thấy, hoạt động thu NSNN và chi
NSNN là hai đặc điểm cơ bản của NSNN, nó được hiểu một cách cụ
thể như sau:
- Thu ngân sách nhà nước là một hoạt động tạo lập quỹ tiền tê
tập trung lớn nhất của Nhà nước là quỹ NSNN. Thực chất đây là quá
trình Nhà nước sử dụng các quyền lực có được của mình để động
viên, phân phối lại bộ phận nguồn lực của xã hôi dưới dạng tiền tệ về
tay Nhà nước hình thành nên quỹ NSNN.
- Chi NSNN là quá trình nhà nước, tổ chức, đơn vị có liên quan
tiến hành phân phới, sử dụng quỹ NSNN do quá trình thu tạo lập nên
để đảm bảo điều kiện vật chất cho nhà nước nhằm duy trì sự tổn tại
hoạt động binh thường của bộ máy nhà nước, phục vụ việc thực hiện
các chức năng nhiệm vụ mà xã hội giao phó cho nhà nước.

Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt 'với
quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức
năng của Nhà nước
ẽ
Mặt khác các hoạt động thu, chi NSNN đều được
tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. Việc dựa trên cơ sở pháp
luật để tổ chức các hoạt động thu, chi của NSNN là một yếu tố có tính
khách quan, bắt nguồn từ phạm vi hoạt động của NSNN được tiến
hành trên mọi lTnh vực và có tác động tới mọi chủ thể kinh tế- xã hội.
Nguồn tài chính chủ yếu hình thành NSNN là từ giá trị sản phẩm
thặng dư của xã hội và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân
phối lại, mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến.
Sau các hoạt động thu, chi NSNN là việc xử lý các mối quan hệ
5
kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối
các nguồn tài chính quốc gia.
Như vậy NSNN có hai đặc trưng rất cơ bản đó là:
+ Một là: Tính cưỡng chế, có nghĩa là khoản thu có tính bất
buộc được quy định bởi pháp luật (trừ các khoản thu ngoài thuế và
phí), các khoản chi chịu sự giám sát của pháp luật.
+ Hai là: Tính không hoàn lại, có nghĩa là Nhà nước không mắc
nợ khi thu và không được hoàn trả khi chi (trừ các khoản ngân sách
cho vay)
Tóm lại: NSNN là toàn bộ các khoản thu chi bằng tiền của Nhà
nước đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và
được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định nào đó, phổ biển
cho một năm hoặc một số nãm để bảo đảm thực hiện tốt hoạt động
của toàn bộ bộ máy nhà nước, nhất là thực hiện các chức năng nhiệm
vụ phát triển kinh tế- xã hội, bảo đảm chính trị, an ninh quốc phòng,
giữ gìn và phát huy bản sắc vãn hóa, xây dựng xã hội dân chủ, giàu

mạnh, phồn vinh, hạnh phúc
1.1.2.Nguồn thu NSNN
Thu NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng quyền lực để,huy
động một bộ phận giá trị của cải xã hội để hình thành quỹ NSNN
nhằm đạp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước.
Thu NSNN bao gồm rất nhiều loại, như sau:
- Thu thường xuyên bao gồm các khoản thu phát sinh tương đối
ổn định và Nhà nước có thể đơn phương sử dụng quyền lực chính trị
6
của mình mà quyết định như: Thuế, phí, lệ phí và các khoản thu
thường xuyên khác.
- Thu về chuyển nhượng quyền sử dụng và bán tài sản của Nhà
nước như: Tiền bán vật tư, hàng hóa dự trữ nhà nước, tiền bán nhà
thuộc sở hữu nhà nước, tiền bán tài sản nhà nước khác như ô tô, tàu
thuyền hay quyền khai thác tài nguyên, khoáng sản, quyền hải sản,
quyền hàng không
- Thu viện trợ không hoàn lại bao gồm tất cả các khoản thu viện
trợ được sử dụng cho chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và chi
vay ỉại
ế
- Thu nợ gốc, các khoản cho vay vằ thu'bán các cổ phần của nhà
nước.
1.1.3. Nhiệm vụ chi NSNN
Chi ngân sách là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách
nhằm thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ. Nội
dung chi ngân sách rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý
vĩ mô của nhà nước trone việc phát triển KT-XH. Nó bao gồm các
khoản chi phát triển KT-XH, đảm bảo quốc phòng an ninh, bảo đảm
hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của nhà nước, chi viện trợ
và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

Có nhiều cách phân loại chi NSNN như sau:
- Chi thường xuyên: Bao gồm các khoản chi nhằm duy trì hoạt
động thường xuyên của nhà nước, về cơ bản, nó mang tính chất chi
tiêu dùng. Chi thường xuyên không chiếm hết số thu về thuế và phí
của NSNN vì NSNN hàng năm còn phải dành một phần thu từ thuế và
7
phí cho đầu tư phát triển.
+ Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã
hội, văn hóa thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học
và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa
phương quản lý
+ Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho
địa phương).
+ Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng và các tổ
chức chính trị- xã hội ở địa phương.
+ Hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội- nghề nghiệp, tổ chức xã
hội ở địa phương theo quy định của pháp luật.
- Chi đầu tư phát triển: Bao gồm các khoản chi làm tăng cường
cơ sở vật chất của đất nước và góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Chi đầu tư phát triển là các khoản chi mang tính chất chi tích lũy bao
gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), chi chương trình mục tiêu,
chi các dự án chương trình quốc gia.
+ Đầu tư xây dựng các công trình kết eấu hạ tầng kinh tế- xã hội
do địa phương quản lý.
+ Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế,
các tổ chức tài chính của nhà nước theo quy định của pháp luật.
+ Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
- Chi trả nợ và viện trợ: bao gồm các khoản chi để Nhà nước
thực hiện nghĩa vụ trả nợ các khoản đã vay trong nước và vay nước
ngoài khi đến hạn và các khoản chi làm nghĩa vụ quốc tế.

8
- Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính.
- Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới.
1.2. Phân cấp nguổn thu và nhiệm vụ chi của Ngân sách nhà
nước một nội dung chủ yếu của phân cấp quản lý Ngân sách nhà
nước.
1.2.1.Khái niệm về phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý NSNN là quá trình nhà nước trung ương giao
nhiệm vụ và quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa
phương trong hoạt động quản lý ngân sách. Hay nói cách khác: Phân
cấp quản lý NSNN là xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của
chính quyền nhà nước các cấp trong việc quản lý, điều hành thực hiện
nhiệm vụ thu, chi của ngân sách.
Phân cấp quản lý NSNN giải quyết các mối quan hệ giữa chính
quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền nhà nước địa
phương trong việc xử lý các vấn để liên quan đến hoạt động của
NSNN bao gồm ba nội dung sau: Quan hệ về mật chế độ, chính sách;
quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi; quan hệ về quản lý
thu chi ngân sách.
Về thực chất phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết vấn đề
về nguồn lực tài chính để thực hiện các nhu cầu và nhiệm vụ chi tài
chính của các cấp chính quyền, giải quyết mối quan hệ tài chính giữa
trung ương và địa phương hoặc giữa các cấp chính quyền địa phương.
Trong thực tế, phân cấp quản lý NSNN luôn là vấn đề trung tâm của
mọi cuộc đổi mới, cải cách về NSNN của các quốc gia.
Phân cấp quản lý NSNN giữa Nhà nước trung ương và các cấp
9
chính quyền địa phương là một tất yếu khách quan khi tổ chức hộ
thống NSNN gồm nhiều cấp. Mối cấp chính quyền đều có nhiệm vụ
cần đảm bảo bằng nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mà

mỗi cấp trực tiếp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ có hiệu quả cao hơn là
sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và điều kiện
thực tế hiện nay, trong khi chống tư tưởng địa phương, cục bộ vẫn
cần òhính sách và biện pháp khuyến khích chính quyền các địa
phương phát huy tính độc lập tự chủ, tinh thần chủ động sáng tạo của
địa phương minh trong phát triển kinh tế- xã hội trên địa bàn.
Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động
của NSNN với các hoạt động KT-XH một cách cụ thể và thực sự
nhằm tập trung đẩy đủ, kịp thời, đúng chính sách chế độ các nguồn tài
chính'quốc gia và phân phối, sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết
kiệm và có hiệu quả cao phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển
kinh tế- xã hội của đất nước.
Phân cấp quản lý NSNN hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện
tài chính cho việc duy trì, phát triển hoạt động của các cấp chính
quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương mà còn tạo điều
kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa
phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hóa NSNN
được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng
như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai
trò là công cụ điều tiết vĩ mô của NSNN. Đồng thời phân cấp quản lý
NSNN còn có tác dụng thúc đẩy phân cấp quản lý KT- XH ngày càng
hoàn thiện hơn.
10
Như vậy phân cấp quản lý NSNN là một vấn đề cần thiết nhằm
giải quyết các mối quan hệ tài chính, chính trị, pháp lý giữa các cấp
chính quyền nhà nước, trung ương và các cấp chính quyền địa
phương trong hoạt đông quản lý và điều hành NSNN của một quốc
gia hoặc một vùng lãnh thổ.
1.2.2.Vai trò của phân cấp quản lý NSNN
Một là, đối với quản lý hành chính nhà nước: Viộc phân cấp

quản lý NSNN là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc
phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả
của quản lý hành chính từ trung ương đến địa phương.
Ngân sách nhà nước cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp
chính quyển nhà nước từ trung ương đến địa phương hoạt động. Tuy
nhiên phân cấp quản lý ngân sách nhà nước không phụ thuộc hoàn
toàn vào phân cấp hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong
việc thực hiện mục tiêu phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia. Một cơ
chế phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ tạo điều kiện giúp chính
quyền Nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình.
Ngược lại phân cấp không hợp lý sẽ gây cản trở, khó khãn đối với quá
trình quản lý các cấp hành chính Nhà nước.
Hai là, đối với điểu hành vĩ mô nển kinh tế: Phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính
cho việc duy trì phát triển hoạt động của các cấp chính quyền Nhà
nước từ trung ương đến các địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy
được các lợi thế nhiếu mặt của từng vùng địa phương trong cả nước.
Nó cho phép quản lý và kế hoạch hóa ngân sách nhà nước tốt hơn,
11
điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan
hệ giữa các cấp ngân sách để phát huy vai trò là công cụ điều chính vĩ
mô ngân sách nhà nước.
Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước có tác động quan
trọng đến hoạt động điều hành vĩ mô nền kinh tế của Nhà nước thông
qua chính sách tài khóa, vì mức độ phân cấp giữa trung ương và địa
phương có tác động lớn đối với mục tiêu điểu chỉnh kinh tế bằng
chính sách tài khóa của nhà nước. Chính sách tài khóa là công cụ
quan trọng nhất trong tay Nhà nước để điều hành nền kinh tế vĩ mô.
Chủ trương và định hướng thu chi ngân sách nhà nước theo hướng
nới lỏng hay thắt chặt là những biện pháp cốt yếu của chính phủ để

ứng phó với những diễn biến của nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu
tăng trưởng, ổn định và phát triển bền vững. Nếu mức độ phân cấp tập
trung về phía trung ương lớn thì quá trình điều chỉnh được thực thi
nhanh hơn và ngược lại nếu mức độ phân cấp tập trung về phía địa
phương nhiểu hom sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm hơn bởi-vì
khi địa phương được phân cấp mạnh thì quyền hạn trong thu chi ngân
sách địa phương được mở rộng và linh hoạt hơn. Chính vì vậy cần
xây dựng một phương án phân cấp hợp lý để vừa đảm bảo ĩhực hiện
được mục tiêu của chính sách tài khóa vừa tránh được việc tập trung
quá cao.
1.2.3.Nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN
Một là Quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách, chế độ.
Trong quản lý ngân sách nhà nước, chế độ, chính sách, tiêu
chuẩn, định mức có vai trò và vị trí hết sức quan trọng. Đó không chỉ
12
là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ
ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn là một trong những tiêu
chuẩn định giá qhất lượng quản lý và điểu hành ngân sách của các cấp
chính quyền.
Thông qua việc phân cấp nhằm làm rồ vấn đề cơ quan nhà nước
nào có thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu
chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý này
được xây dựng dựa trên Hiến pháp hoặc Luật tổ chức hành chính, từ
đó định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyển
gắn với trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm
bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý
NSNN.
Về nguyên tắc những chế độ do Trung ương quy định thì các cấp
chính quyền địa phương tuyệt đối không được tự điều chỉnh hoặc vi
phạm. Ngược lại Trung ương cũng phải tôn trọng thẩm quyền của địa

phương tránh can thiệp làm mất đi tính tự chủ của họ.
Hai là: Phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi.
Đây có thể là vấn đề phức tạp nhất, khó khản nhất, gây nhiều bất
đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các vấn đề phân cấp
quản lý ngân sách. Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không
đổng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên,
kinh tế, xã hội giữa các vùng miền trong cả nước. Do đó phân cấp
quản lý NSNN phải đảm bảo giải quyết các vấn để quan trọng sau:
- Xác định những nhiệm vụ chi mà chính quyền cấp trung ương
phải đảm nhiệm, những khoản thu mà trung ương được quyền thu và
13
sử dụng cho các hoạt động của mình.
- Xác định nhiệm vụ chi mà chính quyền các cấp địa phương
phải lo, những khoản thu mà địa phương được quyền thu và sử dụng
cho các hoạt động của mình.
- Với những khoản thu được phân cấp đó thì khả năng cân đối
thu chi ngân sách nhà nước ở mỏi cấp chính quyền ra sao? Nếu địa
phương không cân đối được thu chi thì cách giải quyết thế nào?
- Cấp nào có thể được vay nợ để bù đắp thiếu hụt và sử dung
hình thức vay nào? Nguồn trả nợ được lấy từ đâu?
NSTW hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn
trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: thuế xuất khẩu,
thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô hoặc không đủ căn cứ chính xác để
phân chia như: thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán
toàn ngành.
NSTW chi cho các hoạt động có tính chất bảo đảm thực hiện các
nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia như: chi đầu tư cơ sở hạ
tầng KT-XH, chi quốc phòng, an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo
an sinh xâ hội do Trung Ương quản lý., và hỗ trợ các địa phương chưa
cân đối được ngân sách.

NSĐP được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động hoạt động
thực hiện những nhiệm vụ âược giao, gắn trực tiếp với công tác quản
lý tại địa phương như: thuế nhà, đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền
sử dụng đất
Chi ngân sách địa phương chủ yếu gắn liền với nhiệm vụ quản lý
KT- XH, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý. Việc
14
đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội
và trinh độ quản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan
trọng để khơi dậy các khả năng của địa phương, xử lý kịp thời các
nhiệm vụ của Nhà nước trên phạm vi từng địa phương.
Ba là: Phân cấp về quản lý chu trình NSNN
Phân cấp quản lý NSNN thể hiện mối quan hệ giữa các cấp
chính quyền nhà nước trong một chu trình ngân sách nhà nước gồm
tất cả các khâu: lập, chấp hành, quyết toán, thanh tra, kiểm tra ngân
sách
Ể
Yêu cầu của nội dung này đặt ra là giải quyết mối quan hệ về
mức độ tham gia, điều hành và kiểm soát của các cơ quan quyền lực,
cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan chuyên môn trong từng
khâu quản lý chu trình NSNN.
Phân cấp quản lý ngân sách có nội dung rất phong phú và phức
tạp. Tổng hợp những nội dung, hình thức phân cấp với những điều
kiện tiến hành phân cấp tạo thành cơ chế phân cấp quản lý NSNN. Cơ
chế phân cấp quản lý NSNN thể hiện một cách căn bàn tính chất của
việc phân cấp ftụản lý NSNN giữa các cấp chính quyền nhà nước.
Mặc dù có những nguyên tắc nhất định trong việc tiến hành phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước song ở mỗi quốc gia và trong mỗi thời kỳ
phát triển của nền kinh tế, những nội dung phân cấp đều có sự thay
đổi cho phù hợp bởi vì cơ chế phân cấp quản lý NSNN luôn chịu ảnh

hưởng của rất nhiều nhân tố.
1.2.4.Nguyên tắc cơ bản phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan
hệ giữa các cấp ngân sách
Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSNN là nội dung cơ bản
15
chủ yếu của phân cấp quản lý NSNN, do đó nó cũng phải tuân thủ
đầy đủ các nguyên tắc cơ bản trong phân cấp qnản lý NSNN, cụ thể
là:
Một là, Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSNN phải phối
hợp với phân cấp quản lý KT-XH của nhà nước và năng lực quản lý
của mỗi cấp chính quyền trên địa bàn.
Phân cấp quản lý KT-XH là tiền đề, là điều kiện để thực hiện
phân cấp quản lý ngân sách nói chung và phân cấp nguồn thu, nhiệm
vụ chi nói riêng. Phân cấp quản lý ngân sách của các cấp chính quyền
ở địa phương không tách rời phân cấp quản lý KT-XH. Mỗi đơn vị
hành chính có chức năng và nhiệm vụ quản lý KT- XH theo phân cấp
phù hợp với đặc điểm của mổi cấp chính quyền. Thực trạng kinh tế
mỗi địa phương sẽ quyết định đến nguồn lực tài chính ở địa phương
đó. Quán triệtnguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan
hệ vật chất giữa các cấp chính quyền bằng việc xác định rõ nguồn thu
và nhiệm vụ chi của các cấp.
Nếu có sự phân cấp mạnh về hành chính, KT-XH cho các địa
phương thì không thể phân cấp hạn chế về ngân sách đối với các địa
phương đó được. Bởi vì nếu không có quyền tự quản nhất định về tài
chính thì không thể có cơ sở vật chất cho viộc thực hiện những quyển
khác về tự quản được.
Quá trình phân cấp quản lý NSNN còn cần phải chú ý đến quan
hệ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo iãnh thổ. Kết hợp giữa
quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ là một trong những
nguyên tắc quan trọng trong quản lý nhà nước về KT-XH.

16
Khi phân cấp nguồn thu, chú trọng khả năng đáp ứng nhu cầu
chi tại chỗ, khuyến khích khai thác thu và phải phù hợp với điều kiện,
đặc điểm của từng vùng. Nguồn thu gắn liền với vai trò quản lý của
các cấp chính quyền nào thì phân cấp cho ngần sách cấp chính quyền
đó.
Yêu cầu quản lý theo ngành đòi hỏi không được nhận thức một
cách lệch lạc là Nhà nước, Chính phủ và các Bộ ở trung ương quản lý
các công việc của trung ương còn chính quyền địa phương như các
sở, ban, ngành thì quản lý các công việc của địa phương. Cần xóa bỏ
sự phân biệt một cách máy móc về kinh tế trung ương và kinh tế địa
phương và cho rằng có cơ cấu kinh tế trung ương riêng, cơ cấu kinh
tế địa phương riêng dẫn đến những quyết định đi ngược, lại cơ cấu
kinh tế thống nhất, có tính chiến lược của quốc gia.
Yêu cầu quản lý theo lãnh thổ đảm bảo sự phát triển tổng thể
các ngành các fĩnh vực, các mặt hoạt động chính trị, khoa học, văn
hóa, xã hội trên một đơn vị hành chính lãnh thổ nhằm thực hiện sự
quản lý toàn diện và khai thác tối đa, có hiệu quả cao nhất mọi tiềm
năng trên lãnh thổ, không phân biệt ngành, thành phần kinh tế, xã hội,
cấp Nhà nước qưản lý trực tiếp.
Sự quản lý theo ngành hay lĩnh vực và sự quản lý theo lãnh thổ
tất yếu phải được sự kết hợp và thống nhất với nhau theo luật pháp
nhà nước và dưới sự điều hành thống nhất của Nhà nước. Chính sách
phân cấp quản lý, nhất là những quy định có tẳc động trực tiếp đến
phân bổ ngân sách cho các ngành, các địa phương cần phải chú ý tôn
trọng nguyên tắc này.
17
NSNN là tiền của công dân đóng góp, việc sử dụng NSNN tiết
kiộm, hiệu
quả hay không phụ thuộc rất nhiều yếu tố, song yếu tố năng lực và

trình độ quản lý của chính quyền các cấp đóng vai trò quan trọng
ệ
Trong quá trình phân cấp quản lý NSNN nói chung và phân cấp
nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSNN nói riêng, nếu không tính đến
năng lực quản lý điều hành của chính quyền địa phương sẽ có khả
năng làm ảnh hưởng không tốt đến lợi ích quốc gia, không những sử
dụng không có hiệu quả, không phát huy được vai trò của NSNN
trong việc thúc đẩy phát triển KT-XH của địa phương mà còn gây thất
thoát, lãng phí nguồn lực tài chính quốc gia. Vì vậy cần nâng cao
năng lực của các cấp chính quyền trong quản lý nguồn lực công trước
khi đẩy mạnh phân cấp cho họ.
Hai là: Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSNN phải đảm
bảo vai ưò chủ đạo của Trung ương và vị trí độc lập của ngân sách
địa phương trong hệ thống NSNN thống nhất.
NSNN là công cụ quan trọng phục vụ cho việc thực hiện chức
năng nhiệm vụ của chính quyền nhà nước các cấp trong một quốc gia.
Trong đó, các nhiệm vụ, mục tiêu chung của đất nước lại chủ yếu
được tập trung cho bộ máy nhà nước ở trung ương. Do đó trung ương
phải được dành một ngân sách thích đáng cho việc thực hiện các
quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp bao trùm trên phạm vi cả nước.
Hơn nữa NSTW còn đóng vai trò ỉà trung tâm điều hòa không thể
thiếu được trong hệ thống NSNN. Thực chất là Chính phủ thông qua
NSTW mà thực hiện các chính sách điều tiết đối với mọi mặt hoạt
18
động KT-XH của quốc gia.
Một NSTW giữ vai trò chủ đạo phải là một ngân sách nắm giữ
các nguồn thu quan trọng, đủ để nhà nước thông qua đó thực hiện
việc điều tiết các mặt hoạt dộng của nền kinh tế thông qua chính sách
tài khóa.
Bên cạnh đó, tạo cho địa phương sự độc lập tương đối là việc

làm hết sức cần thiết. Khi đã xác định địa phương là một cấp hành
chính hoàn hảo được dân địa phương bầu cử thì cũng là đồng nghĩa
với việc chính quyển cấp trên đã công nhận những quyền tự quản nhất
định cho địa phương và cần tạo điều kiện về pháp lý và tài chính để
địa phương thực hiện quyền đó. Nếu không việc phân cấp này chỉ
mang tính hình thức, làm nặng nề thêm cho việc quản lý và giảm hiệu
quả của phân cấp. Phân cấp trao quyền cho địa phương về ngân sách
một cách hợp lý sẽ giúp cho địa phương có thể chủ động và tích cực
phát huy trách nhiệm ưong việc xây dựng, phát triển địa phương, đáp
ứng được yêu cầu nguyện vọng của dân.
Làm cho ngân sách địa phương (NSĐP) có khả năng độc lập
nhất định trướe hết là việc trao cho địa phương quyền tạo lập nguồn
thu, quyền hưởng những nguồn thu tương xứng vói nhiệm vụ của
mình. Thậm chí cần đặt# vấn đề cho địa phương quyền ban hành quy
định, quyền độc lập đứng ra tổ chức thu đối với một số khoản thu
nhất định, quyền vay nợ và tự chịu trách nhiệm trả nợ
Bên cạnh đó mức độ độc lập của NSĐP còn phải được thể hiện
ở chỗ chính quyền địa phương phải là người có thực quyền quyết định
phương án ngân sách của mình, chỉ chịu sự ràng buộc vào cấp trên ở
19
những vấn đề có tính nguyên tắc lớn để không ảnh hưởng xấu đến cân
bằng tổng thể. Như vậy nên tránh sự can thiệp quá sâu của chính
quyền cấp trung ương vào vấn đề xây dựng và quyết định ngân sách
của cấp địa phương. Đế ngăn chặn sự tùy tiện của địa phương thì nên
xây dựng một hành lang pháp lý và thiết lập những thể chế kiểm soát
độc lập để đánh giá những quyết định của địa phương và xử lý trong
trường hợp có vi phạm.
Ba là, đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp nguộn thu,
nhiệm vụ chi của NSNN.
Chủ trương của Nhà nước ta là phát triển nền kinh tế thị ưường

theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Nói một cách khác, đó chính là
mục tiêu xây dựng một xã hội hướng đến sự phồn thịnh và công bằng.
Công bầng trong phân cấp được đặt ra bơi vì giữa các địa
phương trong một quốc gia có những đặc điểm tự nhiên, xã hội và
trình độ phát triển kinh tế rất khác nhau. Một cơ chế phân cấp đơn
giản áp dụng như nhau cho tất cả các địa phương rất có thể dẫn đến
những bất công bằng, tạo ra khoảng cách chênh lệch ngày càng phát
triển hiện đại nhanh chóng, còn những vùng nông thôn, miền núi có
nguy cơ tụt hậu do thiếu nguồn lực đầu tư.
Mặt khác, công bằng cần được đặt ra vì: phần lớn các nguồn lực
tài chính của Nhà nước cố được là nhờ vào đóng góp bắt buộc của
công dân (thông qua các phương thức khác nhau, trực tiếp hay gián
tiếp). Các khoảri đóng góp đó của dân nơi này đôi khi lại được Nhà
nước thu về ở một nơi khác, dẫn đến việc nguồn thu phát sinh ở một
địa phương nhất định không phản ánh đúng mức độ đóng góp của địa
20
phương đó cho Nhà nước. Công bằng đòi hỏi việc sử dụng cáo nguồn
thu trên để phục vụ lại cho dân phải tương đối đồng đều giữa các
công đổng dân cư ở các địa phương, nơi sinh sống của những người
đã đóng góp đích thực thu nhập của mình cho Nhà nước.
Do đó nhiêm vụ của Nhà nước là phải điều hòa được hệ thống
NSNN theo cả chiều dọc và chiểu ngang. Việc xây dựng một cơ chế
phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa trung ương và địa phương
là công cụ chủ yếu để thực hiện điều hòa việc đó. Nhà nước đóng vai
trò người điều phối thông qua NSTW. Cơ chế này thường đi liền với
việc điều hòa bằng phương pháp trợ cấp. Phương thức trợ cấp có thể
là trợ cấp cân đối hoặc trợ cấp có mục tiêu. Cơ chế này cho phép phân
phối lại các nguồn lực giữa các địa phương có điều kiện khác nhau để
tạo điều kiện cho nhau cùng phát triển.
Đảm bảo tính cân đối giữa thu nhập quốc dân sản xuất và thu

nhập quốc dân sử dụng trên từng vùng, từng địa phứơng. Để giảm bớt
khoảng cách giàu, nghèo giữa các vùng, các địa phương trong quá
trình phân cấp cần được sử dụng phương pháp điều hòa ngân sách,
tức là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính trong phạm vi hệ
thống ngân sách, chuyển một phần số thu của ngân sách cấp trên cho
ngân sách cấp dưới. Thông qua phương pháp bổ sung cân đối và bổ
sung có mục tiêu, đây là hai phương pháp tài trợ mà chính quyền cấp
trên thường sử dụng đối với chính quyền cấp dưới.
- Bổ sung cân đối thu, chi ngần sách nhằm đảm bảo cho chính
quyền cấp dưới cân đối ngân sách để thực hiện nhiệm vụ KT-XH,
quốc phòng, an ninh được giao. Số bổ sung cản đối từ ngân sách cấp
21
trên cho ngân sách cấp dưới ở địa phương được xác định theo nguyên
tắc xác định số chênh lệch giữa số chi và nguồn thu ngân sách cấp
dưới.
- Bổ sung có mục tiêu nhằm hỗ trợ ngân sách cấp dưới thực hiện
các nhiệm vụ:
+ Hỗ trợ thực hiện các chính sách, chế độ mới do cấp trên ban
hành chưa
được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu thời kỳ ổn định ngân
sách, mức hỗ trợ cụ thể được xác định trên cơ sở khả năng cân đối của
ngân Sách các cấp có liên quan.
+ Hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án quốc gia giao các cơ
quan địa phương thực hiện, mức hỗ trợ cụ thể thực hiện theo dự toán
chi được cấp có thẩm quyển giao.
+ Hỗ trợ thực hiện các mục tiêu, công trình, dự án có ý nghĩa lớn
đối với yêu cầu phát triển KT-XH của địa phương, nằm trong quy
hoạch và đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo đúng quy định
của pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng, ngân sách cấp dưới đã
bố trí chi nhưng chưa đủ nguồn, mức hỗ trợ theo phương án được cấp

thẩm quyền phê duyệt.
+ Hỗ trợ một phần để xử lý khó khăn đột xuất: khắc phục thiên
tai, hỏa hoạn, tai nạn trên diện rộng với mức độ nghiêm trọng, sau khi
ngân sách cấp dưới đã sử dụng dự phòng, một phần quỹ dự trữ tài
chính của địa phương nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu.
+ Hỗ trợ thực hiện các nhiệm vụ cần thiết, cấp bách khác, mức
bổ sung theo quyết định của cấp có thẩm quyền.
22
+ Số bổ sung theo mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân
sách cấp dưới được xác định hàng nãm. Mức bổ sung cụ thể được
căn cứ khả năng cân đối ngân sách cấp trên và yêu cầu mục tiêu cụ
thể của cấp dưới. Việc sử dụng vốn, kinh phí bổ sung theo mục tiêu
phải theo đúng mục tiêu quy định.
Ngoài ra việc thúc (Jẩy sự phát triển đồng đều giữa các vùng,
miển qua chi ngân sách cấp trên vào đầu tư cơ sở hạ tầng KT-XH
cũng được sử dụng như biện pháp bổ trợ cho hai phương thức trên.
Bốn là: Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSNN phải
đảm bảo tính hiệu quả, hạn chế những khâu trung gian không cần
thiết trong phân cấp quản lý NSNN.
Tính hiệu quả là việc tìm kiếm mối quan hộ phù hợp nhất giữa
mục đích cần đạt được và các nguồn lực được sử dụng.
Nguyên tắc về tính hiệu quả bao hàm hai nội dung chính là tính
kinh tế và tính hiệu suất. Tmh kinh tế (tức là giảm đến mức tổi thiểu)
đòi hỏi phải đạt được kết quả cụ thể với đầu vào nguồn lực nhỏ nhất.
Tính hiệu suất (tăng đến mức tối đa) thì yêu cầu đạt được kết quả tốt
nhất có thể với nguồn lực đầu vào định trước.
Tính hiệu quả trong phân cấp quản lý NSNN thể hiện ở hai khía
cạnh là hiệu quả chung do những quy định về phân cấp tạo ra xong rõ
nét nhất là ở việc phân định nhiệm vụ thu, chi và hiệu quả khi xem xét
những phí tổn do thực hiện phân cấp gây ra.

Ở khía cạnh thứ nhất có liên quan chật chẽ đến phạm vi phân
giao quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi tiêu. Đối với vấn đề phân
định thu và phân cấp quản lý thu, phải làm sao đạt được mục tiêu thu
23
đúng, thu đủ, thu kịp thòi các khoản thu theo luật pháp quy định với
chi phí thu thấp nhất. Vấn đề giao tiền cho địa phương thực hiện
những công việc gì cũng phải - cân nhắc để công việc đó thực hiện tốt
nhất mà không tốn kém, lãng phí.
Ở khía cạnh thứ hai ta thấy rõ ràng là thêm một cấp ngân sách là
phát sinh thêm chi phí quản lý điều hành của bản thân cấp đó và cả
các cấp khác có liên quan. Cho nên cần thiết phải hạn chế đến mức
thấp nhất các cấp ngân sách trung gian ít hiệu quả, thay thế bằng
phương thức chuyển giao nguồn tài chính thích hợp hơn.
Tóm lại, phần cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN là một nội
dung quan trọng trong cơ chế phân cấp quản lý ngân sách của các cấp
chính quyền địa phương, nhằm quản lý ngân sách có hiệu lực và hiệu
quả hơn, phát huy vai trò và chức nầng của ngân sách nhà nước với tư
cách là phương tiện vật chất duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước và
công cụ điều tiết vĩ mô nền KT-XH.
Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN là yêu cầu khách quan,
song để phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN một cách khoa học,
đạt hiệu quả thiết thực, sát đúng với yêu cầu thực tiễn là một vấn đề
đặt ra thường xuyên với nhà nước trung ương nói chung và cơ quan
quản lý và tham mưu tài chính các cấp nói riêng. Chúng ta biết rằng
mỗi quốc gia đều có vùng lãnh thổ khác nhau, mỗi địa phương đều có
từng vùng miền khác nhau. Quá trình phân chia dân cư theo đơn vị
hành chính, lãnh thổ, vùng miền hình thành các cấp hành chính là đặc
trưng của Nhà nước. Vì vậy, để góp phần thúc đẩy KT-XH địa
phương phát triển, cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN, mà yếu tố
24

quan trọng đó là cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN
giữa ngân sách các cấp, là giải pháp quan trọng vừa động viên được
các nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo cơ chế để các nguồn tài chính được
sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng
nhiệm vụ của Nhà nước, vừa lạo quyền tự chủ cho các cấp chính
quyền địa phương. Chỉ có làm tốt công tác phân cấp nguổn thu, nhiệm
vụ chi NSNN một cách khoa học, sát đúng mới khai thác hết nội lực,
lợi thế, tiềm năng, nhân lực, vật lực, tài nguyên sẵn có của địa phương
và góp phần thúc đẩy KT-XH địa phương phát triển một cách bền
vững, đúng hướng.
Tuy nhiên, phân cấp quản lý ngần sách ở mỗi địa phương phải
dựa vào mô hình tổ chức bộ máy hành chính, phù hợp với phân cấp
quản lý KT-XH và năng lực trình độ của mỗi cấp chính quyền. Các
nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách phải đảm bảo sự tương ứng
giữa hộ thông ngân sách với hệ thống hành chính, bảo đảm vai trò chủ
đạo của ngân sách cấp trên, phát huy tính năng động sáng tạo của
ngân sách cấp dưới.
Từ nghiên cứu các nội dung cơ bản của phân cấp nguồn thu,
nhiệm vụ chi của NSNN, nhất là làm rõ các nhân tố ảnh hưởng, vai
trò cũng như các nguyên tắc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi
NSNN, giúp chúng ta có tư duy và cách nhìn tổng thể để đánh giá
thực trạng cơ chế phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi NSNN trên địa
bàn quận Kiến An, thành phố Hải Phòng hiện nay một cách khách
quan. Qua đó đưa ra một số giải pháp phù hợp nhằm đổi mổi và hoàn
thiện cơ chế phân cấp hiện hành.
25