cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đất đai ở huyện đông anh, hà nội

1

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ



NGUYỄN TẤT VŨ




CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG
QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI Ở HUYỆN ĐÔNG ANH, HÀ NỘI
Chuyên ngành : QUẢN LÝ KINH TẾ
Mã số: 60 34 01



LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH





NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS TS. PHẠM THỊ HỒNG ĐIỆP


Hà Nội – Năm 2014

2
MỤC LỤC
Trang
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT i
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU ii
DANH MỤC HÌNH VẼ ii
MỞ ĐẦU 1
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ
CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 12
1.1. Lý luận chung về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính 12
1.1.1 Thủ tục hành chính 12
1.1.2.Cải cách thủ tục hành chính ở Việt Nam 21
1.1.3. Thủ tục hành chính trong quản lý đất đai 28
1.2 Quản lý đất đai 29
1.2.1. Khái niệm 29
1.2.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về đất đai 30
1.3. Kinh nghiệm cải cách thủ tục hành chính ở một số nước trên thế giới và bài học
kinh nghiệm cho Việt Nam 31
1.3.1 Kinh nghiệm cải cách thủ tục hành chính ở một số nước trên thế giới 31
1.3.2 Một số bài học cho Việt Nam 36
Chương 2 THỰC TRẠNG CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN
LÝ ĐẤT ĐAI Ở HUYỆN ĐÔNG ANH, HÀ NỘI 38
2.1.Khái quát về UBND huyện Đông Anh, Hà Nội và tình hình cải cách TTHC của
UBND huyện Đông Anh 38
2.1.1. Tổng quan về UBND huyện Đông Anh 38
2.1.2 Khái quát về cải cách TTHC của UBND huyện Đông Anh 44
2.2.Tình hình cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đất đai ở huyện Đông Anh,

Hà Nội 47
2.2.1 Các loại thủ tục hành chính trong quản lý đất đai thực hiện tại UBND huyện
Đông Anh 47
2.2.2. Kết quả cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đất đai 50
2.2.3 Những bất cập khó khăn 54
2.2.4. Đánh giá những thành công và hạn chế của cải cách thủ tục hành chính trong
quản lý đất đai ở huyện Đông Anh 56

3
Chương 3 CÁC GIẢI PHÁP NHẰM ĐẨY MẠNH CẢI CÁCH THỦ TỤCHÀNH CHÍNH
TRONG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI Ở HUYỆN ĐÔNG ANH, HÀ NỘI 66
3.1. Bối cảnh và định hướng cơ bản cho cải cách thủ tục hành chính ở UBND huyện
Đông Anh, Hà Nội 66
3.1.1. Xu thế cải cách hành chính trên thế giới:. 66
3.1.2.Chương trình tổng thể cải cách nền hành chính nhà nước đến 2020 70
3.1.3. Định hướng công tác cải cách TTHC trong quản lý đất đai huyện Đông Anh
trong giai đoạn tới 72
3.2. Các giải pháp đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đất đai ở huyện Đông
Anh 74
3.2.1 Các giải pháp về xây dựng, hoàn thiện các văn bản quy phạm, kiện toàn bộ máy
cung ứng thủ tục hành chính 74
3.2.2. Các giải pháp về giải quyết và thực hiện thủ tục hành chính 76
3.2.3. Giải pháp về thanh tra, kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện TTHC 78
KẾT LUẬN 80
TÀI LIỆU THAM KHẢO 82

4
DANH MỤC KÝ HIỆU VIẾT TẮT
STT
Ký hiệu
Nguyên nghĩa
1
CCHC
Cải cách hành chính
2
CNH
Công nghiệp hoá
3
CPXD
Cấp phép xây dựng
4
ĐKKD
Đăng ký kinh doanh
5
GCN
Giấy chứng nhận
6
HCNN
Hành chính Nhà nước
7
HĐND
Hội đồng nhân dân
8

HS
Hồ sơ
9
HSHC
Hồ sơ hành chính
10
HU
Huyện Ủy
11
KTQT
Kinh tế Quốc tế
12
KS TTHC
Kiểm soát thủ tục hành chính
13
QĐHC
Quy định hành chính
14
QLĐT
Quản lý đô thị
15
QLKT
Quản lý kinh tế
16
QSD
Quyền sử dụng
17
SDD
Sử dụng đất
18

TC-KH
Tài chính kế hoạch
19
TNMT
Tài nguyên Môi trường
20
TTHC
Thủ tục hành chính
21
TTTT
Thông tin truyền thông
22
UBND
Ủy ban nhân dân
23
VHTT
Văn hóa thông tin
24
XHCN
Xã hội chủ nghĩa




5
DANH MỤC BẢNG
STT
Số liệu
Nội dung
Trang

1
Bảng
2.1.
Tổng hợp đánh giá về công tác cải cách thủ tục hành
chính trong quản lý đất đai ở huyện Đông Anh
57
2
Bảng
2.2.
Tổng hợp căn cứ để đánh giá công tác CCTTHC
trong quản lý đất đai ở huyện Đông Anh
57
3
Bảng
2.3.
Tổng hợp số lần tham gia góp ý và số lần tham gia
thực hiện thủ tục hành chính
57
4
Bảng
2.4.
Tổng hợp lĩnh vực thủ tục hành chính các đối tượng
điều tra xã hội học đã tham gia giao dịch
58
5
Bảng
2.5.
Tổng hợp mức độ hài lòng với công tác giải quyết thủ
tục hành chính của các cơ quan, đơn vị thuộc Huyện
58

6
Bảng
2.6.
Tổng hợp đánh giá kết quả cải cách thủ tục hành
chính do các nguyên nhân
60
7
Bảng
2.7.
Tổng hợp kênh thông tin người dân có thể tham gia góp
ý đối với các cơ quan hành chính của huyện Đông Anh
60
8
Bảng
2.8.
Tổng hợp ý kiến về việc tiến hành khảo sát đánh giá thực
hiện thủ tục hành chính trong QL đất đai của Huyện
61
9
Bảng
2.9.
Tổng hợp kết quả về tiếp thu, cải thiện của Huyện
sau khi nhận được ý kiến đóng góp của nhân dân
62
DANH MỤC HÌNH
STT
Số hiệu
Nội dung
Trang
1

Hình 2.1
Mô hình tổ chức bộ máy HCNN tại Huyện Đông Anh
40
2
Hình
2.2
Sơ đồ mối quan hệ của ủy ban nhân dân Huyện
Đông Anh với các cá nhân, tổ chức
41

6
MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài

Trong giai đoạn hiện nay của nước ta, có thể nói rằng, cải cách
hành chính (CCHC) là tiền đề và động lực thúc đẩy cải cách phát triển
kinh tế - xã hội. Sau hơn 20 năm thực hiện, CCHC tại Việt Nam đã thu
được những kết quả đáng khích lệ: Hệ thống thể chế trong đó chủ yếu
là thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) và
thể chế về tổ chức, hoạt động của nền hành chính nhà nước đã từng
bước hình thành và hoàn thiện theo hướng đồng bộ hơn, phù hợp với
nền kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế. Hệ thống thủ tục hành chính
từng bước được cải cách theo hướng đơn giản hoá, công khai hoá, nâng
cao hiệu quả giải quyết công việc của các cơ quan công quyền nhà nước
trong quan hệ với nhân dân và doanh nghiệp.
Chương trình CCHC nhà nước mặc dù đã đạt được những kết quả
tiến bộ, quan trọng, đáng ghi nhận nhưng vẫn đang còn nhiều mặt hạn
chế, yếu kém, chưa đáp ứng đòi hỏi của phát triển kinh tế - xã hội của
đất nước trong thời kỳ mới, toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế Quốc tế
đó là: Hệ thống thể chế, pháp luật, nhất là thể chế kinh tế thị trường

định hướng xã hội chủ nghĩa vẫn còn nhiều bất cập. Chức năng nhiệm
vụ của một số cơ quan trong hệ thống hành chính vẫn còn chưa rõ ràng,
trùng lặp, vẫn chưa bao quát hết các lĩnh vực quản lý nhà nước, bộ máy
còn cồng kềnh chưa phù hợp; Chất lượng đội ngũ cán bộ vẫn còn chưa
đáp ứng được yêu cầu phát triển của đất nước, vẫn còn tình trạng quan
liêu, tham nhũng, lãng phí. Hệ thống thủ tục hành chính vẫn còn rườm
rà gây phiền hà đến người dân.

7
Những năm qua Việt Nam đã rất nỗ lực đổi mới nhằm hướng tới
một nền hành chính phục vụ nhưng nút thắt của tiến trình cải cách này
vẫn chưa được gỡ bỏ. Trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, quản lý đất
đai một lĩnh vực quan trọng. Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý
giá của quốc gia, đất đai không chỉ là tư liệu sản xuất đặc biệt, mà còn
là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn
phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an
ninh và quốc phòng, có vai trò cực kỳ quan trọng đối với đời sống xã
hội. Thủ tục hành chính trong quản lý đất đai hiện vẫn còn rất nhiều
loại giấy tờ, thủ tục con gây phiền hà cho nhân dân mỗi khi người dân
cần làm những công việc liên quan đến đất đai.
Theo kết quả điều tra khảo sát về cảm nhận của người dân về nền
hành chính công do Trung tâm Nghiên cứu hỗ trợ cộng đồng thực hiện:
Lĩnh vực "mất điểm” nhất đối với người dân đó là những thủ tục hành
chính (TTHC) có liên quan đến quản lý đất đai cụ thể là việc quản lý và
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (sổ đỏ). 45% trong số người
dân tham gia vào các cuộc khảo sát đều cho rằng thủ tục liên quan đến
quyền sử dụng đất là những thủ tục phiền hà nhất. 67% số người trả lời
khảo sát cho rằng thủ tục hành chính cần quá nhiều giấy tờ và 73%
trong số họ cho rằng cần có mối quen biết mới hoàn thành được thủ tục
cần làm

Với mục đích đơn giản, công khai và minh bạch thủ tục hành
chính nhằm đáp ứng yêu cầu của sự phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ
đã ban hành Nghị quyết số 38/CP ngày 04/5/1994 về cải cách một bước
thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ
chức, mở đầu cho hoạt động thực hiện đơn giản hóa thủ tục hành chính,
trong đó có lĩnh vực về quản lý đất đai đã tạo bước đột phá lớn trong

8
hoạt động nâng cao hiệu quả quản lý của các cơ quan nhà nước đối với
mọi lĩnh vực, là sự chuyển biến rõ rệt trong việc xây dựng và hoàn
thiện thể chế nhà nước. Tiếp đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành một
loạt các quy định về cải cách thủ tục hành chính, tạo hành lang pháp lý
cơ bản cho việc triển khai thực hiện cải cách thủ tục hành chính theo
hướng đổi mới, đáp ứng được nhu cầu của xã hội như Quyết định số
136/2001/QĐ-TTg về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà
nước giai đoạn 2001-2010; Quyết định số 181/2003/QĐ-TTg về việc
ban hành quy chế thực hiện cơ chế “một cửa” tại cơ quan nhà nước ở
địa phương; Quyết định số 93/2007/QĐ-TTg về Ban hành Quy chế thực
hiện cơ chế “một cửa”, cơ chế “một cửa liên thông” tại cơ quan hành
chính nhà nước tại địa phương, đây được coi như là một giải pháp mang
tính đột phá trong việc cải cách TTHC. Gần đây nhất là Nghị quyết
30c/NQ-CP ngày 8/11/2011 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng
thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020 với trọng tâm
cải cách hành chính trong giai đoạn 10 năm tới là cải cách thể chế; xây
dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, chú
trọng cải cách chính sách tiền lương; nâng cao chất lượng dịch vụ hành
chính và chất lượng dịch vụ công.
Cũng theo tinh thần đó, Luật đất đai đã được Chính phủ trình
Quốc hội ban hành năm 2003. Ngày 29 tháng 10 năm 2004, Chính phủ
đã ban hành Nghị định số 181/2004/NĐ-CP quy định về việc thi hành

Luật nói trên. Việc cải cách thủ tục hành chính trong pháp luật về đất
đai thể hiện trong các nội dung: lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất,
giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giải quyết tranh chấp về đất đai.

9
Huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội trong lĩnh vực quản lý đất đai
hiện có rất nhiều loại TTHC với số lượng, tần xuất xuất hiện ngày càng
gia tăng. Cùng với tốc độ phát triển kinh tế, yêu cầu của người dân
ngày càng nhiều, đòi hỏi phải có những đổi mới về TTHC, qui trình
giải quyết, kiểm soát TTHC trong quản lý đất đai để đáp ứng yêu cầu
thực tế đặt ra.
Mặc dù được lựa chọn là một trong những nội dung quan trọng
của Chương trình tổng thể CCHC nhà nước, nhưng cho đến nay chưa có
công trình nào chuyên khảo đi sâu nghiên cứu vấn đề cải cách TTHC
trong lĩnh vực quản lý đất đai tại cấp huyện của thành phố Hà Nội. Việc
nghiên cứu về cải cách thủ tục hành chính nói chung và thủ tục hành
chính trong quản lý đất đai nói riêng, rút ra tổng kết với những đặc
điểm riêng có cho địa phương là rất cần thiết để tiếp tục cải thiện môi
trường kinh doanh, giải phóng mọi nguồn lực của xã hội và góp phần
nâng cao năng lực cạnh tranh, bảo đảm điều kiện cho nền kinh tế của
Huyện phát triển nhanh, bền vững. Vì những lý do trên mà tôi đã chọn
đề tài: “Cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đất đai ở huyện
Đông Anh, Hà Nội” làm luận văn tốt nghiệp thạc sỹ quản lý kinh tế của
mình với mong muốn đem lại một cái nhìn tổng quan về công cuộc cải
cách thủ tục hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước nói
chung và tình hình cải cách TTHC trong quản lý đất đai ở huyện Đông
Anh, thành phố Hà Nội nói riêng. Đồng thời, đề xuất những giải pháp
hoàn thiện việc cải cách TTHC, tăng cường hoạt động có hiệu quả của
ủy ban nhân dân (UBND) huyện Đông Anh trong lĩnh vực quản lý đất

đai.

10
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Thủ tục hành chính được lựa chọn là một trong những nội dung
quan trọng của Chương trình tổng thể CCHC nhà nước, hiện đã có
nhiều nghiên cứu về vấn đề này, có thể chia ra thành các nhóm nghiên
cứu chủ yếu như sau:
2.1 Nghiên cứu tổng quan về cải cách hành chính, thủ tục hành chính
- “Đại hội XI của Đảng mở ra cơ hội phát huy những kết quả bước đầu
của cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam” của tác giả: PGS.TS. Phan
Thanh Khôi, Học viện hành chính Quốc Gia. Nghiên cứu của ông được trình bày
tại hội thảo hoa học “Đánh giá 10 năm thực hiện chương trình cải cách hành
chính 2001 - 2010” Thành phố Hồ Chí Minh ngày 19/5/2011. Nội dung
nghiên cứu chủ yếu là đưa ra những đánh giá khách quan và các phương pháp
thực hiện “Chương trình tổng thể cải cách hành chính” trong 10 năm (2001 -
2010) để từ đó hình thành những luận cứ khoa học cho việc thực hiện cải cách
hành chính 10 năm tiếp theo.
- “Cải cách hành chính ở thành phố Hà Nội” do TS. Hoàng Văn Nghiên
chỉ đạo biên soạn, Nhà xuất bản Hà Nội, năm 2003; Nội dung nghiên cứu
thực tiễn quá trình tổ chức thực hiện cải cách hành chính của thành phố Hà
Nội, một số chủ trương lớn và một số kết quả của công tác cải cách hành
chính từ năm 1994 - 2003. Đồng thời tác giả cũng phổ biến một số kiến thức
nhằm nâng cao kỹ năng tham mưu, giúp việc cho cán bộ, công chức làm công
tác cải cách hành chính và công tác tổ chức nhà nước nói chung.
- “Thủ tục hành chính; Lý luận và thực tiễn”, Nxb Chính trị Quốc gia,
Hà Nội 2002 của tác giả: GS. Nguyễn Văn Thâm với nội dung nghiên cứu đưa
ra một số vấn đề lý luận và thực tiễn về TTHC như: Khái niệm thủ tục hành
chính, các nguyên tắc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính; Chủ thể của

11
thủ tục hành chính; Các loại thủ tục hành chính; Các giai đoạn của thủ tục
hành chính; Cải cách thủ tục hành chính
- “Cải cách thể chế tại Việt Nam – góc nhìn từ đề án 30”, Tham luận của
TS. Ngô Hải Phan, Cục trưởng Cục Kiểm soát thủ tục hành chính, Văn phòng
Chính phủ tại Hội thảo khoa học “Cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam
dưới góc nhìn của các nhà khoa học” năm 2011. Nội dung tác giả đã phân tích
kết quả cải cách thể chế tại Việt Nam, hướng cải cách trong thời gian tiếp
theo với những phân tích khá sâu sắc về thủ tục hành chính, chi phí tuân thủ
các thủ tục hành chính và tác động của nó tới phát triển kinh tế.
2.2 Nghiên cứu về cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đất đai
- “Đổi mới chính sách đất đai ở Việt Nam – Từ lí thuyết đến thực
tiễn”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia ấn hành năm 2010 của tác giả: TS.
Nguyễn Văn Sửu. Sách gồm 5 chương, 258 trang. Bằng việc kết hợp nhiều
cách tiếp cận khác nhau, cuốn sách này đã phân tích quá trình đổi mới chính
sách đất đai nói chung, vốn được khởi xướng từ những năm 80 của thế kỉ XX
và xem xét các tác động của nó đối với một số lĩnh vực như sở hữu, quản lí,
quyền tài sản, tiếp cận và sử dụng đất đai, thu hồi quyền sử dụng và chuyển
đổi sinh kế nông dân, qua đó tìm hiểu các biến đổi trong cấu trúc và quan hệ
đất đai; mối liên hệ giữa hoạch định, thực hiện và đổi mới chính sách đất đai
ở Việt Nam; tác động kinh tế, chính trị, xã hội của quá trình này đến nông dân
nói riêng và đời sống xã hội nói chung. Tác giả của cuốn sách còn cho thấy
hiện đang tồn tại một khoảng cách nhất định giữa lí thuyết và thực tiễn, chính
sách và thực hành trong việc hoạch định và thực hiện chính sách đất đai.
Những nghiên cứu này đã góp phần quan trọng vào việc phân tích lý
luận và thực tiễn về cải cách hành chính nói chung và cải cách thủ tục hành
chính trong quản lý đất đai nói riêng. Tuy nhiên, vấn đề về cải cách thủ tục

12
hành chính trong quản lý đất đai ở huyện Đông Anh mới chỉ dừng lại ở những

báo cáo tổng kết của địa phương mà chưa có nghiên cứu chuyên sâu về thực
tiễn hoạt động. Do đó, việc tìm hiểu và nghiên cứu những khó khăn và hạn
chế trên cơ sở lý luận chung về cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đất
đai ở huyện Đông Anh là cần thiết, góp phần luận giải nhiều câu hỏi đặt ra
như:
- Thực trạng hệ thống thủ tục hành chính trong quản lý đất đai đang thực
hiện ở huyện Đông Anh hiện nay như thế nào? Nhiều hay ít, có phức tạp hay
đơn giản, có điều gì bất cập không ?
- Tại sao việc cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đất đai ở cấp
huyện vẫn chậm?
- Làm thế nào để đơn giản hóa thủ tục hành chính trong quản lý đất đai,
giảm bớt phiền hà cho người dân mà vẫn đáp ứng được yêu cầu quản lý đất
đai ở cấp huyện thuộc thành phố Hà Nội (địa bàn có nhiều đặc thù, khá phức
tạp và đang trong quá trình đô thị hóa nhanh)?.
Trên cơ sở đó đề xuất áp dụng những giải pháp phù hợp với tình hình
thực tiễn của địa phương.
Vì vậy tôi chọn đề tài này nhằm tìm hiểu một cách tương đối toàn diện
và hệ thống về cải cách TTHC trong quản lý đất đai tại địa bàn huyện Đông
Anh, thành phố Hà Nội, đề tài đưa ra các nhận định, giải pháp góp phần tiếp
tục hoàn thiện cải cách hành chính ở cấp huyện của thủ đô Hà Nội.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
3.1. Đối tƣợng nghiêm cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu vấn đề cải cách thủ tục hành chính
trong quản lý đất đai tại huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội.

13
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian:
Huyện Đông Anh là Huyện ngoại thành phía bắc thủ đô Hà Nội, với:
Diện tích đất tự nhiên: 18.230,32 ha

Trong đó: - Đất nông nghiệp: 9.354,98 ha
+ Đất canh tác: 8.857,32 ha
+ Đất trồng cây lâu năm: 492 ha
+ Đất ao hồ: 525,27 ha
- Đất chuyên dùng: 3.991,48 ha
- Đất ở: 2.058,25 ha
- Đất chưa sử dụng và sông: 2.300,34 ha
- Phạm vi thời gian:
Phạm vi nghiên cứu của đề tài là quá trình cải cách thủ tục hành chính
trong quản lý đất đai huyện Đông Anh, Hà Nội từ năm 2006 đến năm 2012.
- Phạm vi nội dung:
Nghiên cứu của luận văn bao gồm 39 TTHC trong quản lý đất đai.
Trong đó, tập trung nghiên cứu vào các thủ tục số 15, 20, 21 về đăng ký
biến động, thủ tục số 32, 33 về đăng ký thế chấp, xoá thế chấp, thủ tục
số 14 về giải quyết tranh chấp đất đai, đây là những mảng công việc
liên quan nhiều đến thủ tục hành chính, có nhu cầu giải quyết thường
xuyên, liên tục và cũng chính là những thủ tục đòi hỏi phải cải cách
nhiều hơn để tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, tổ chức khi đến
liên hệ công việc.
4. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
4.1. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu của đề tài là nghiên cứu những vấn đề lý luận về cải
cách TTHC và việc thực hiện cải cách TTHC trong quản lý đất đai ở

14
cấp huyện, cụ thể là tại Uỷ ban nhân dân huyện Đông Anh, thành phố
Hà Nội, trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp thích hợp nhằm cải tiến
quy trình thực hiện và kiểm soát TTHC trong quản lý đất đai ở huyện
Đông Anh, Hà Nội.
4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về TTHC và cải cách TTHC.
- Nghiên cứu, thực trạng cải cách TTHC trong quản lý đất đai tại
huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. Trên cơ sở đó đánh giá thực trạng
cải cách TTHC trong quản lý đất đai tại huyện Đông Anh.
- Đề xuất các giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện công tác cải
cách TTHC trong quản lý đất đai tại huyện Đông Anh trong thời gian
tới.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu đề ra, luận văn sử dụng phép duy vật biện
chứng, duy vật lịch sử làm cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên
cứu. Đồng thời luận văn còn sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên
cứu cụ thể sau đây:
- Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết: Hai phương pháp
này sẽ được áp dụng trong chương 1. Trong đó phân tích lý thuyết về cải
cách hành chính và thủ tục hành chính và mối quan hệ theo lịch sử thời gian
để tổng hợp lại, qua đó có thể nhận thức, phát hiện và khai thác chọn lọc
những thông tin cần thiết phục vụ cho luận văn nghiên cứu.
- Phương pháp nghiên cứu thực tiễn (điều tra xã hội học, thống
kê, phân tích và tổng kết kinh nghiệm): Phương pháp này được áp dụng

15
trong chương 2. Phiếu điều tra khảo sát theo mẫu (chi tiết được thể hiện
ở phụ lục) với:
Đối tượng điều tra: là các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức đã tham
gia thực hiện TTHC trong quản lý đất đai hoặc có tìm hiểu, đóng góp ý
kiến về lĩnh vực này (trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố, cán bộ địa
chính, các sàn gian dịch bất động sản )
Thời gian điều tra: Quý 4 năm 2013
Địa điểm tổ chức lấy ý kiến: UBND huyện Đông Anh
Phương pháp xử lý số liệu: Thống kê số lượng ý kiến theo từng

tiêu chí, tính tỷ lệ phần trăm nhằm đánh giá thực trạng công tác cải
cách thủ tục hành chính ở UBND huyện Đông Anh, qua đó xác định
được những điểm mạnh, điểm yếu, những tồn tại và các nguyên nhân
của địa phương.
- Phương pháp chuyên gia: Được sử dụng ở chương 3 nhằm thu
thập ý kiến, tổng hợp để đề xuất các giải pháp có tính khoa học.
6. Đóng góp của luận văn
Luận văn này là một công trình khoa học nghiên cứu, đánh giá
một cách tương đối toàn diện về cải cách TTHC trong quản lý đất đai
tại huyện Đông Anh. Kết quả nghiên cứu của luận văn có giá trị tham
khảo cho việc hoàn thiện cải cách TTHC trong quản lý đất đai tại cấp
huyện trên cả nước.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
luận văn được kết cấu gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về thủ tục hành chính và cải cách
thủ tục hành chính

16
Chương 2: Thực trạng cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đất đai
ở huyện Đông Anh, Hà Nội
Chương 3: Các giải pháp nhằm đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính
trong quản lý đất đai ở huyện Đông Anh, Hà Nội

17
Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ
CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
1.1. Lý luận chung về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính
1.1.1 Thủ tục hành chính
1.1.1.1 Khái niệm
Để giải quyết một công việc nhất định đều cần có những thủ tục phù
hợp. Theo nghĩa thông thường, thủ tục có nghĩa là phương cách giải quyết
công việc theo một trình tự nhất định, một thể thống nhất.
Cũng có thể hiểu thủ tục là những quy tắc, chế độ, phép tắc hay quy định
chung phải tuân theo khi làm việc công.
Hoạt động quản lý Nhà nước được thể hiện qua các chính sách quản lý
nhà nước đó là những quy phạm pháp lý để hướng dẫn hoạt động quản lý nhà
nước, quản lý hoạt động của con người. Để cụ thể hóa những quy phạm pháp
lý này, thủ tục là loại kế hoạch qui định trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm
quyền của từng cơ quan để giải quyết công việc. Khoa học pháp lý gọi đó là
những quy phạm thủ tục, quy phạm này gồm các bộ phận: Thủ tục lập pháp,
thủ tục tố tụng tư pháp và thủ tục hành chính.

Thủ tục lập pháp là thủ tục làm hiến pháp và làm luật. Thủ tục tố tụng tư
pháp là thủ tục giải quyết tranh chấp dân sự, định tội, được thực hiện bởi các
hoạt động điều tra, truy tố, xét xử…Còn thủ tục hành chính là thủ tục thực
hiện thẩm quyền trong hoạt động hành chính nhà nước (HCNN).
Từ góc nhìn của khoa học Luật hành chính, thủ tục hành chính là trình
tự thực hiện thẩm quyền và hình thức hoạt động của một cơ quan hành chính

18
nhà nước. Các thủ tục hành chính có mục đích thiết lập trật tự hoạt động quản
lý nhà nước trong mọi lĩnh vực, bao gồm toàn bộ các quy tắc pháp lý qui định
về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong việc giải
quyết nhiệm vụ của nhà nước và công việc liên quan đến công dân tạo thành
một hệ thống quy phạm về thủ tục. Điều đó có nghĩa là thủ tục hành chính
phải do một cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và được thực hiện
thống nhất trong toàn hệ thống. Không chỉ có cơ quan nhà nước mà các chủ
thể khác nhau trong xã hội muốn được giải quyết những mối quan hệ trước
nhà nước cũng phải tuân theo thủ tục hành chính đã quy định.
Như vậy Thủ tục hành chính là toàn bộ qui tắc, thể thức về giải quyết
công việc giữa các cơ quan nhà nước với nhau và với tổ chức, công dân, do
cấp có thẩm quyền quy định buộc cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức,
cá nhân phải tuân theo khi thực hiện nhiệm vụ.[5, Tr.163]
TTHC được đặt ra để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện mọi hình
thức hoạt động cần thiết của mình trong đó bao gồm cả trình tự thành lập các
công sở, trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động viên chức, trình tự lập quy,
áp dụng quy phạm để đảm bảo các quyền của chủ thể và xử lý vi phạm, trình
tự điều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp hành chính. Đó chính là các
quy tắc phải tuân thủ theo trong quá trình ra các quyết định hành chính của
các cơ quan quản lý Nhà nước.
TTHC là một bộ phận chế định của Luật hành chính. Nói cách khác,
TTHC là một loại hình quy phạm mang tính công cụ để giúp các cơ quan Nhà

nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình.
TTHC do các cơ quan nhà nước ban hành để thực thi hiến pháp và pháp
luật nhằm thực hiện chức năng quản lý của nền HCNN và hoàn thành nhiệm

19
vụ của mình, đồng thời các cơ quan HCNN có trách nhiệm thực thi các thủ tục
đó.
Thực thi các TTHC theo một quy trình hành chính bắt buộc do cấp có
thẩm quyền ban hành, vậy phải hiểu quy trình hành chính như thế nào? Về
bản chất, hành chính nhà nước là những hoạt động tổ chức, điều hành của các
cơ quan nhà nước và chấp hành của đối tượng trong xã hội theo những quy
định của pháp luật. Vì thế hành chính nhà nước phải thực hiện nhiều qui trình
trong công tác tổ chức, điều hành các đối tượng với sự thống nhất cao giữa
các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và công dân bằng những
văn bản quy phạm pháp luật. Sự thống nhất trong HCNN còn được thể hiện
trên các nguyên tắc quản lý điều hành, trong đó có nguyên tắc tập trung và
phải công khai theo pháp luật, nên mặc dù quản lý các đối tượng ở những địa
bàn khác nhau nhưng vẫn phải đảm bảo sự công khai, minh bạch trong quan
hệ giữa các đối tượng quản lý với nhau và với nhà nước trước pháp luật. Điều
đó cũng có nghĩa là mọi cơ quan hành chính nhà nước đều phải tôn trọng quy
trình hành chính trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và thủ tục giải
quyết các mối quan hệ với tổ chức, công dân theo quy định. Như vậy có thể
phát biểu rằng: Quy trình hành chính nhà nước là trình tự các bước được quy
định một cách hợp lý, thống nhất để các cơ quan HCNN thực hiện có hiệu
quả chức năng, nhiệm vụ của mình.[5, Tr.139]
Từ khái niệm TTHC và quy trình hành chính (QTHC) cho thấy đây là
hai bộ phận cấu thành một thể thống nhất trong việc thực hiện thẩm quyền
hành chính của các cơ quan nhà nước. Thiếu một trong hai yếu tố này thì cơ
quan hành chính nhà nước sẽ không thực hiện được chức năng quản lý của
mình.

20
Về mặt nguyên lý, muốn thống nhất giải quyết có kết quả các mối quan
hệ trong xã hội, thì cơ quan hành chính nhà nước phải thực hiện đúng các thủ
tục quy định; muốn có được kết quả điều hành hành chính, thì các cơ quan và
công chức hành chính phải triển khai hoạt động theo một quy trình nhất định.
Một TTHC được ban hành theo quy trình chặt chẽ, đúng pháp luật sẽ được xã
hội thừa nhận, mới có hiệu lực thi hành. QTHC là các bước tiến hành cần
thiết, hợp lý để thực hiện một thủ tục nhất định và cũng là sự cần thiết đảm
bảo cho hệ thống các TTHC được duy trì. Như vậy QTHC là căn cứ để xây
dựng thủ tục, còn TTHC là điều kiện để rút ngắn quy trình.
Trên thực tế nhiều văn bản quy phạm pháp luật không được thực hiện
một cách nghiêm túc hay thực hiện không có kết quả là do nó không được ban
hành theo một thủ tục và quy trình khoa học. Việc thiếu chặt chẽ trong xây
dựng và thực hiện thủ tục hành chính là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình
trạng tự do, tuỳ tiện của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải
quyết các yêu cầu của công dân; là mảnh đất tốt cho tệ quan liêu, cửa quyền,
sách nhiễu nhân dân phát triển. Đồng thời việc ban hành các TTHC không
đúng qui trình dẫn đến sự trùng chéo, mâu thuẫn lẫn nhau trong quản lý điều
hành giữa các Bộ, ngành và chính quyền các cấp; làm cho nhiều văn bản quản
lý cấp dưới trái với luật pháp và văn bản quản lý của cơ quan quản lý nhà
nước cấp trên. Điều này đã làm bức xúc xã hội và trở thành vấn đề quan tâm
chung trong việc xây dựng một hệ thống văn bản pháp qui về quy trình hành
chính và thủ tục hành chính.
1.1.1.2 Đặc điểm của thủ tục hành chính
Từ việc xây dựng và vận dụng các thủ tục hành chính có thể thấy một số
đặc điểm chung như sau:

21
Trước hết, là tổng thể các hành động diễn ra theo trình tự thời gian,

TTHC được thực hiện bởi những cơ quan và công chức nhà nước.
Thứ hai, TTHC là thủ tục giải quyết công việc nội bộ nhà nước và công
việc liên quan đến quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân. Do vậy,
đối tượng công việc cần thực hiện thường rất phức tạp.
Thứ ba, quản lý HCNN chủ yếu là hoạt động cho phép ra mệnh lệnh có
tính chất đơn phương và đòi hỏi thi hành kịp thời nhằm giải quyết nhanh
chóng, có hiệu quả mọi công việc diễn ra hằng ngày trong đời sống xã hội.
Chính điều đó dẫn đến việc quy định TTHC phải kết hợp những khuôn mẫu
ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công
việc và đối tượng để đảm bảo kịp thời giải quyết công việc theo từng trường
hợp cụ thể.
Thứ tư, nền hành chính hiện nay đang chuyển từ hành chính cai trị
(hành chính đơn thuần) sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ cho xã hội, từ
quản lý tập trung sang cõ chế thị trýờng làm cho hoạt ðộng quản lý hành
chính đa dạng về nội dung và phong phú, uyển chuyển về hình thức, biện
pháp đồng thời đối tượng quản lý của nó là xã hội dân sự cũng muôn hình,
muôn vẻ. Nó không chỉ thuộc phạm vi nội bộ nước ta mà còn liên quan đến
các yếu tố nước ngoài. Do đặc điểm này mà TTHC hiện nay rất đa dạng và
phức tạp.
Thứ năm, hoạt động HCNN chủ yếu thực hiện tại văn phòng của công
sở nhà nước và phương tiện truyền đạt quyết định cũng như các thông tin
quản lý phần lớn là văn bản (công văn, giấy tờ). Vì thế nó gắn chặt với công
tác văn thư, với việc tổ chức ban hành, sử dụng và quản lý văn bản trong các
cơ quan nhà nước.
1.1.1.3 Ý nghĩa của thủ tục hành chính

22
Thứ nhất, TTHC đảm bảo cho các quy phạm quy định trong các quyết
định hành chính được thi hành thuận lợi. Thủ tục càng có tính cơ bản thì ý
nghĩa càng lớn bởi vì các thủ tục cơ bản thường tác động đến giai đoạn cuối

cùng của quyết định hành chính, đến hiệu quả của việc thực hiện chúng.
Thứ hai, TTHC đảm bảo cho việc thi hành các quyết định được thống
nhất và có thể kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quả do
việc thực hiện các quy định hành chính tạo ra.
Thứ ba, TTHC khi được xây dựng và vận dụng một cách hợp lý sẽ tạo
khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý đã được thông
qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước. TTHC liên quan đến
quyền lợi của công dân do vậy khi được xây dựng và vận dụng tốt vào đời
sống sẽ có ý nghĩa rất thiết thực, giảm sự phiền hà, củng cố được quan hệ giữa
nhà nước và dân.
Thứ tư, TTHC cũng là một bộ phận của pháp luật về hành chính nên
việc xây dựng và thực hiện tốt các TTHC sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với quá
trình xây dựng và triển khai pháp luật. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay khi
nước ta đang tiếp tục công cuộc cải cách nền HCNN và xây dựng nhà nước
pháp quyền thì TTHC lại càng có vai trò quan trọng.
Nhìn một cách tổng quát, TTHC có ý nghĩa như một chiếc cầu nối quan
trọng giữa cơ quan nhà nước với dân, với các tổ chức khác. Chiếc cầu nối này
có khả năng làm bền chặt các mối quan hệ, làm cho nhà nước ta thực sự là
nhà nước của dân, do dân và vì dân. Nhưng nếu xây dựng thiếu tính khoa học,
áp dụng tùy tiện vào đời sống thì chính TTHC sẽ làm xa cách dân với Nhà
nước và hậu quả của nó là làm niềm tin của người dân với chính quyền tiếp
tục bị giảm sút.

23
TTHC trên một phương diện nhất định là sự biểu hiện trình độ văn hóa
của tổ chức. Đây là văn hóa giao tiếp trong bộ máy nhà nước, văn hóa điều
hành. Nó cho thấy mức độ văn minh của một nền hành chính phát triển. Thủ
tục hành chính là một bộ phận vô cùng quan trọng của thể chế hành chính nhà
nước với vai trò thiết lập trật tự trong quản lý hành chính nhà nước trên các
mặt, thủ tục hành chính là công cụ đắc lực để cơ quan nhà nước sử dụng thực

hiện chức năng quản lý của mình. Chính vì lẽ đó, cải cách TTHC sẽ không chỉ
đơn thuần liên quan đến pháp luật, pháp chế xã hội chủ nghĩa của chúng ta mà
còn liên quan đến sự phát triển chung của đất nước về các mặt chính trị, văn
hóa, giáo dục và sự mở rộng giao lưu giữa nước ta với các nước khác trong
khu vực và trên thế giới.
1.1.1.4 Phân loại thủ tục hành chính
Việc phân loại thủ tục hành chính trước hết là phục vụ các hoạt động nghiên
cứu và đào tạo trong khoa học hành chính, nhất là ngành luật hành chính.
Ngoài ra, phân loại TTHC còn có ý nghĩa đối với việc xây dựng, hoàn thiện
và áp dụng TTHC tại bộ máy chính quyền các cấp.
Kinh nghiệm thực tế của nước ta cũng như nhiều nước khác cho thấy
muốn xây dựng và áp dụng TTHC một cách có hiệu quả thì cần phải phân loại
chúng một cách có khoa học.
-Phân loại theo đối tượng quản lý HCNN
Theo cách phân loại này các TTHC được xác định cho từng lĩnh vực
quản lý Nhà nước và được phân chia theo cơ cấu chức năng của bộ máy quản
lý hiện hành như: thủ tục trong xây dựng cơ bản, thủ tục cấp đất, thủ tục trong
hoạt động đăng ký kinh doanh, sản xuất sản phẩm và dịch vụ, khai thác tài
nguyên…

24
Lợi ích của việc phân chia này là giúp người quản lý xác định được tính
đặc thù của lĩnh vực mà mình phụ trách. Từ đó mà đề ra yêu cầu xây dựng
cho lĩnh vực này những TTHC cần thiết, thích hợp, nhằm quản lý tốt các
nhiệm vụ đặt ra theo mục tiêu của nhà nước quy định.
-Phân loại theo các loại hình công việc cụ thể mà các cơ quan Nhà nước
được giao thực hiện trong quá trình hoạt động của mình
Cách phân loại này đơn giản, có khả năng áp dụng rộng rãi. Ví dụ:
+ Thủ tục soạn thảo, thông qua và ban hành văn bản quyphạm pháp
luật.

+ Thủ tục xét phong đơn vị và cá nhân anh hùng, chiến sĩ thi đua.
+ Thủ tục tuyển dụng cán bộ
Trong mỗi loại hình trên có thể phân chia thành các loại thủ tục liên quan
đến những hoạt động cụ thể hơn. Ví dụ:
Thủ tục ban hành văn bản có thể có:
+ Thủ tục ban hành quyết định hành chính
+ Thủ tục thông qua một báo cáo.
Thủ tục tuyển dụng cán bộ có thể có:
+ Tuyển cán bộ kỹ thuật
+ Tuyển cán bộ quản lý
Thực tế cho thấy cách phân loại này có ý nghĩa thực tiễn quan trọng bởi lẽ
nó có thể giúp người thừa hành công vụ và những người thi hành các thủ tục
hành chính trong thực tế định hướng theo công việc dễ dàng và chính xác
hơn.

25
- Phân loại theo chức năng hoạt động của các cơ quan
Cách này thường được áp dụng trong các cơ quan có chức năng quản lý
chuyên môn. Ví dụ:
- Thủ tục cung cấp các dịch vụ thông tin.
- Thủ tục cho phép xuất khẩu các nguyên liệu hiếm
- Thủ tục kiểm tra mức độ an toàn lao động.
Cách phân loại này cũng có ý nghĩa thực tiễn quan trọng như cách phân
loại TTHC theo các loại hình công việc cụ thể. Nó giúp nhà quản lý khi giải
quyết công việc chung có liên quan đến các tổ chức khác hoặc công dân, tìm
được các hình thức giải quyết thích hợp theo đúng chức năng quản lý nhà
nước của cơ quan mình.
- Phân loại dựa trên quan hệ công tác
Đây là cách phân loại được xây dựng trên cơ sở xem xét các quan hệ trong
hoạt động của các cơ quan thuộc bộ máy quản lý nhà nước, theo cách phân

loại này có thể phân chia TTHC làm 3 nhóm:
TTHC nội bộ: Thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan, công
sở nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói
chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan nhà
nước cấp trên đối với cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan
nhà nước cùng cấp, ngang cấp ngang quyền.
Thủ tục thực hiện thẩm quyền: Thủ tục tiến hành giải quyết các công việc
có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, phòng ngừa, ngăn
chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính, trưng mua, trưng thu các động
sản và bất động sản của công dân và của tổ chức. Các loại TTHC kể trên có