nghiên cứu, đề xuất các nội dung cần phải hướng dẫn trong nghị định liên quan đến xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai

BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
TỔNG CỤC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI








CHUYÊN ĐỀ
NGHIÊN CỨU, ĐỀ XUẤT CÁC NỘI DUNG CẦN PHẢI HƯỚNG DẪN
TRONG NGHỊ ĐỊNH LIÊN QUAN ĐẾN XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

Thuộc Dự án: Kinh nghiệm quản lý đất đai quốc tế và giải pháp để hoàn thiện hệ
thống pháp luật và công cụ quản lý đất đai nhằm phát triển thị trường bất động
sản tại Việt Nam.









Hà Nội, năm 2012
MỤC LỤC

I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC
ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM 5

1. Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 5
1.1. Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 5
1.2. Các dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 9
1.3. Phân biệt hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai với tội phạm hình
sự 16

2. Trách nhiệm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 18
2.1. Trách nhiệm hành chính đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 19
2.2. Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 22
II. ĐÁNH GIÁ VIỆC THỰC HIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA NGHỊ ĐỊNH HƯỚNG
DẪN THI HÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003 VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH
CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 26

1. Tình hình vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 26
2. Thực tiễn xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 30
2.1. Phát hiện vi phạm hành chính 30
2.2. Công tác xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai của người có thẩm
quyền 31

III. XÁC ĐỊNH NHỮNG NỘI DUNG DỰ THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI)
GIAO CHÍNH PHỦ HƯỚNG DẪN VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 40

1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực đất đai 40

1.1. Một số vướng mắc, bất cập trong công tác xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh

vực đất đai 40

1.2. Nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập trong công tác xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai 44

2
2. Quan điểm, định hướng hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong
lĩnh vực đất đai 45

3. Những nội dung cần quy định trong Nghị định để hướng dẫn quy định về xử phạt
vi phạm hành chính của Luật đất đai 47

3.1. Về nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 47
3.2. Về thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 47
3.3. Các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 47
3.4. Hình thức và mức xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất 47
3.5. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai 48
3.6. Về thủ tục xử phạt các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và
việc thi hành quyết định xử phạt 48

KẾT LUẬN 48


3
CHUYÊN ĐỀ 01
NGHIÊN CỨU, ĐỀ XUẤT CÁC NỘI DUNG CẦN PHẢI HƯỚNG DẪN
TRONG NGHỊ ĐỊNH LIÊN QUAN ĐẾN XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH TRONG
LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá; là tư liệu sản xuất đặc biệt

trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; là thành phần quan trọng hàng đầu của
môi trường sống; là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế,
văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng. Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên có
hạn về diện tích, về số lượng; cố định về vị trí địa lý và không thể di dời được; đây
chính là nguyên nhân chủ yếu tạo ra sự khác biệt về giá trị giữa các diện tích đất có
vị trí địa lý khác nhau với các tài sản khác. Dưới góc độ chính trị pháp lý, đất đai là
yếu tố rất cơ bản của chủ quyền lãnh thổ quốc gia. Đất đai là một dấu hiệu quan
trọng để xác định sự tồn tại chủ quyền của một quốc gia, một dân tộc, một cộng
đồng…
Chính sách đất đai luôn được coi là một trong những chính sách lớn của Đảng
và Nhà nước. Hiến pháp năm 1980 đã xác lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Chế
độ này được xác lập, duy trì, củng cố hoàn thiện qua các Luật Đất đai năm 1987,
Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai năm 2003. Đồng thời, Nhà nước ban hành
hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh quan hệ pháp luật đất đai
nhằm quản lý chặt chẽ, khai thác tiềm năng của đất đai một cách hợp lý và sử dụng
có hiệu quả, triệt để tiết kiệm đất, ngăn ngừa và xử lý các vi phạm pháp luật về đất
đai.
Thực tế nhiều năm qua cho thấy tình trạng vi phạm trong quản lý và sử dụng
đất đai của các đối tượng xảy ra nhiều và phổ biến ở nhiều cấp, nhiều ngành; điều
này thể hiện số lượng đơn khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực đất đai hàng năm chiếm tỷ
lệ cao (trên dưới 70% tổng lượng đơn thư hàng năm của toàn quốc) và qua báo cáo
tổng kết công tác phòng, chống tham nhũng hàng năm đều xác định tham nhũng về
đất đai đứng trong tốp đầu của một số ngành, lĩnh vực; thực trạng trên đã gây ra bất
bình, bức xúc trong dư luận quần chúng nhân dân, ảnh hưởng nghiêm trọng đến
tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở nhiều địa phương.
Xảy ra thực trạng trên có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân cơ
4
bản là: các vi phạm hành chính chưa được phát hiện kịp thời, đầy đủ vàviệc xử lý
chưa nghiêm minh; việc chấp hành và thực thi các quyết định xử phạt vi phạm hành
chính chưa kiên quyết, triệt để; quy định của pháp luật đất đai về xử phạt vi phạm

hành chính còn có hạn chế, bất cập, chưa đầy đủ, có quy định chưa hợp lý nên tính
khả thi chưa cao.
Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài: “nghiên cứu, đề xuất các nội dung cần phải
hướng dẫn trong Nghị định liên quan đến xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất
đai” là rất cần thiết và cấp bách nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật đất đai nói
chung và các quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói
riêng, đặc biệt trong bối cảnh Luật Đất đai năm 2003 đang được sửa đổi, bổ sung.
I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG
LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM
1. Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
1.1. Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
1.1.1. Khái niệm vi phạm hành chính
Vi phạm hành chính là một loại vi phạm pháp luật xảy ra khá phổ biến trong
đời sống xã hội. Tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội của nó thấp hơn so với tội phạm
hình sự nhưngvi phạm hành chính là hành vi gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại
cho lợi ích của nhà nước, tập thể, lợi ích của cá nhân cũng như lợi ích chung của
toàn thể cộng đồng; là nguyên nhân, tiền đề dẫn đến tình trạng phạm tội nảy sinh
trên các lĩnh vực của đời sống xã hội nếu như không được ngăn chặn và xử lý kịp
thời. Để xác định rõ tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của loại vi phạm
này, đặc biệt là việc xác định ranh giới giữa vi phạm hành chính và tội phạm, tạo
cơ sở cần thiết để quy định, xử lý cũng như đấu tranh phòng chống một cách có
hiệu quả đối với các vi phạm hành chính, cần thiết phải đưa ra một định nghĩa
chính thức về vi phạm hành chính.
Ở một số nước trên thế giới, vi phạm hành chính thường được hiểu chung là
“các hành vi vi phạm pháp luật mà không phải là tội phạm, bị xử phạt bằng các
5
chế tài hành chính”
1
. Cụ thể:
Pháp lệnh của Hội đồng bangMilaca, Minnesota, Hoa Kỳ định nghĩa vi phạm

hành chính là “hành vi vi phạmquy định của Pháp lệnh này và phải chịu các hình
thức xử phạt hành chính theo quy định…”.
Luật về xử phạt hành chính của Cộng hòa nhân dân Trung hoa năm 1996
(Điều 3) định nghĩa vi phạm hành chính là:
“Hành vi vi phạm trật tự hành chính của công dân và pháp nhân hoặc
các tổ chức khác, bị áp dụng các hình thức phạt hành chính được quy
định bởi pháp luật theo quy định của Luật này và các hình thức xử phạt
này được giao cho các cơ quan hành chính áp dụng theo thủ tục do Luật
này quy định”.
Trong khi đó, theo quy định tại Điều 2.1 của Bộ luật xử phạt vi phạm hành
chính của Cộng hòa liên bang Nga thì vi phạm hành chính được định nghĩa là
“hành động (không hành động) của thể nhân hoặc pháp nhân, trái pháp luật, có lỗi
và bị Bộ luật này hoặc các luật của Cộng hòa liên bang Nga quy định phải chịu
trách nhiệm hành chính”.
Ở nước ta, định nghĩa vi phạm hành chính lần đầu tiên được nêu ra trong Pháp
lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 30/11/1989. Điều 1 của Pháp lệnh này đã chỉ
rõ:
“Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách
cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải
là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành
chính”.
Định nghĩa này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi hành
pháp luật và đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật. Theo Pháp lệnh xử lý vi
phạm hành chính năm 1995 và sau đó là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm
2002 thì khái niệm vi phạm hành chính không được định nghĩa một cách trực tiếp
mà được hiểu một cách gián tiếp qua khái niệm “xử lý vi phạm hành chính”:
1
Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật của Chính phủ (2008), “Vi phạm hành chính và xử
lý vi phạm hành chính”, Đặc san tuyên truyền pháp luật, (06),tr.4-5, Hà Nội.
6

“Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ
chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi
phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là
tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
Cũng có quan điểm hiện nay cho rằng nhiều vi phạm hành chính ngày nay có
lẽ còn nguy hiểm hơn nhiều lần một tội phạm nặng nhất như giết người, vì chúng
giết môi trường sống của con người, tức là gián tiếp, có khi là trực tiếp giết nhiều
người và hủy hoại môi trường sống của nhiều thế hệ mai sau. Vì vậy, “vi phạm
hành chính ở nước ta là loại hành vi gây bất ổn cho xã hội rất lớn, gây nguy hiểm
cho xã hội rất lớn so với nhiều nước”
2
.
Tuy nhiên về mặt lý luận chung, các nhà khoa học pháp lý đều thừa nhận:
“Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện với lỗi
cố ý hoặc vô ý, vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà
nước mà không phải là tội phạm và phải bị xử phạt hành chính theo
quy định của pháp luật”
3
.
1.1.2. Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Là một lĩnh vực của quản lý hành chính Nhà nước, quản lý hành chính nhà
nước về đất đai đã và đang gặp phải nhiều vi phạm hành chính như không đăng ký
quyền sử dụng đất, thực hiện không đúng trình tự thủ tục hành chính do pháp luật
đất đai quy định, hủy hoại đất, lấn chiếm đất đai, chuyển quyền sử dụng đất trái
phép…. Những hành vi này đã gây nên những bức xúc lâu dài, không chỉ ở những
đô thị lớn mà ở hầu hết mọi nơi trên lãnh thổ nước ta.
Việc xác định khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có ý
nghĩa rất quan trọng để phân biệt giữa nó với các loại vi phạm pháp luật khác, từ đó
giúp ta có thể xác định được khi nào một hành vi bị coi là vi phạm hành chính. Hơn

thế nữa, việc xác định đúng đắn về bản chất của loại vi phạm này giúp các cơ quan
Nhà nước, những người có thẩm quyền mới xác định được đúng hành vi vi phạm,
đúng tính chất và mức độ xâm hại của nó, thông qua đó áp dụng trách nhiệm pháp
2
PGS, TS. Nguyễn Cửu Việt (2009), “Một số vấn đề đổi mới pháp luật về vi phạm hành chính ở nước ta hiện
nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (1), Hà Nội.
3
Trường đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.
7

lý một cách chính xác và nghiêm khắc.
Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là một nội dung của vi phạm pháp
luật đất đai. Các nhà khoa học pháp lý đã đưa ra khái niệm vi phạm pháp luật đất
đai như sau:
Vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật, được thực hiện một
cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm đến quyền, lợi ích của Nhà nước, với vai
trò là đại diện cho chủ sở hữu, quyền và lợi ích của người sử dụng đất
đai, cũng như các quy định và chế độ sử dụng các loại đất
4
.
Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai lần
đầu tiên được ghi nhận tại Điểm 1 mục I Thông tư số 278-TT/ĐC ngày 07/3/1997
của Tổng cục Địa chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 4-CP ngày 10/01/1997
của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai: “Vi phạm
hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai là những hành vi làm trái với
quy định về quản lý, sử dụng đất đai nhưng chưa đến mức phải truy cứu trách
nhiệm hình sự”. Khái niệm này mới chỉ phản ánh được mặt khách quan của vi
phạm, mà không đề cập đến mặt chủ quan và chủ thể của vi phạm hành chính.
Khoản 1 Điều 1 Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính
phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi là Nghị định

số 182/2004/NĐ-CP) đã sửa lại khái niệm trên như sau:
“Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định trong Nghị định
này là hành vi cố ý hoặc vô ý của cá nhân, tổ chức vi phạm các quy định
của pháp luật về đất đai mà không phải là tội phạm và theo quy định của
pháp luật phải bị xử phạt hành chính.”
Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2009
về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi là Nghị định số
105/2009/NĐ-CP) đã sửa đổi, bổ sung thêm chủ thể vi phạm hành chính trong
lĩnh vực đất đai:
“Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định trong Nghị định
này là hành vi cố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất, tổ chức, cá nhân có
liên quan, tổ chức hoạt động dịch vụ về đất đai vi phạm các quy định của
4
Trường Đại học Luật Hà Nội (2005), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
8

pháp luật về đất đai mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự
theo quy định của pháp luật.”

1.2. Các dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Để quản lý xã hội nhà nước ban hành pháp luật để điều chỉnh những mối
quan hệ nhất định; buộc các chủ thể phải tuân theo những khuôn mẫu, những quy
tắc cụ thể, nghĩa là phải tuân theo sự điều chỉnh của pháp luật dưới hình thức xác
lập các quyền và nghĩa vụ. Nhưng trong quá trình thực hiện, không phải lúc nào các
chủ thể cũng tuân thủ, làm đúng theo những quy định đó, thậm chí còn làm trái,
làm ngược lại hoặc không làm theo những quy định do nhà nước đặt ra tức là có
hiện tượng vi phạm pháp luật. Trong các loại vi phạm pháp luật thì vi phạm hành
chính nói chung và vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng là loại vi
phạm tương đối phổ biến. Để có thể xác định rõ các loại vi phạm này và đề ra biện
pháp xử lý đúng đắn chúng ta cần phải nắm được các dấu hiệu pháp lý của chúng

như trình bày dưới đây.
1.2.1. Các dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính
Những dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính được mô tả trong các văn
bản pháp luật có quy định về vi phạm hành chính, hình thức và biện pháp xử lý đối
với loại vi phạm này. Cũng tương tự như bất kỳ loại vi phạm pháp luật nào, các dấu
hiệu pháp lý của vi phạm hành chính thể hiện ở bốn yếu tố: mặt khách quan, chủ
thể, mặt chủ quan và khách thể.
a) Dấu hiệu trong mặt khách quan
Dấu hiệu bắt buộc trong mặt khách quan của vi phạm hành chính là hành vi
vi phạm hành chính. Hành vi là những phản ứng, cách ứng xử được biểu hiện ra
bên ngoài của con người trong những hoàn cảnh điều kiện nhất định. Mỗi hành vi
đều được hình thành trên cơ sở nhận thức và kiểm soát của chủ thể, nghĩa là chủ thể
ý thức được và chủ động thực hiện nó. Những hoạt động của con người trong trạng
thái vô thức không thể coi là hành vi. Hành vi phải được biểu đạt ra bên ngoài
bằng những phương thức khác nhau (hành động hoặc không hành động)
5
. Hành vi
mà tổ chức, cá nhân thựchiện trong trường hợp này là hành vi xâm phạm các quy
5
Trường Đại học Luật Hà Nội (2004), Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
9

tắc quản lý nhà nước và đều bị pháp luật hành chính ngăn cấm. Việc bị ngăn cấm
thể hiện rõ ràng trong các văn bản pháp luật quy định về xử phạt hành chính. Theo
đó, những hành vi này bao giờ cũng bị pháp luậtquy định là sẽ bị xử phạt bằng các
hình thức, biện pháp xử phạt hành chính. Như vậy, khi xem xét để đi đến kết luận
rằng hành vi của cá nhân hay tổ chức có phải là vi phạm hành chính hay không, bao
giờ cũng phải có những căn cứ pháp lý rõ ràng xác định hành vi đó phải được pháp
luật quy định là sẽ bị xử phạt bằng các biện pháp xử phạt hành chính. Cần tránh
tình trạng áp dụng "nguyên tắc suy đoán" hoặc "áp dụng tương tự pháp luật" trong

việc xác định vi phạm hành chính đối với các tổ chức và cá nhân.
Đối với một số loại vi phạm hành chính cụ thể, dấu hiệu trong mặt khách
quan có tính chất phức tạp, không đơn thuần chỉ có một dấu hiệu nội dung trái pháp
luật trong hành vi mà còn có thể có sự kết hợp với những yếu tố khác. Những yếu
tố khác thông thường có thể là: thời gian thực hiện hành vi vi phạm; địa điểm thực
hiện hành vi vi phạm; công cụ phương tiện vi phạm; hậu quả và mối quan hệ nhân
quả.
Trong các trường hợp này, việc xác định mối quan hệ nhân quả giữa hành vi
vi phạm hành chính với thiệt hại cụ thể đã xảy ra là cần thiết để bảo đảm nguyên
tắc cá nhân, tổ chức chỉ phải chịu trách nhiệm về những thiệt hại do chính hành vi
của mình gây ra. Nhìn chung hậu quả của vi phạm hành chính không nhất thiết là
thiệt hại cụ thể. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp hành vi của tổ chức, cá nhân bị
coi là vi phạm hành chính chỉ khi hành vi đó đã gây ra những thiệt hại cụ thể trên
thực tế.
b) Dấu hiệu trong mặt chủ quan
Dấu hiệu bắt buộc trong mặt chủ quan của vi phạm hành chính là dấu hiệu
lỗi của chủ thể vi phạm. Lỗi là yếu tố chủ quan thể hiện thái độ của chủ thể đối với
hành vi trái pháp luật của mình
6
. Vi phạm hành chính phải là hành vi có lỗi, thể
hiện dưới hình thức cố ý hoặc vô ý, nói cách khác, người thực hiện hành vi này
phải trong trạng thái có đầy đủ khả năng nhận thức và điều khiển hành vi của mình
nhưng đã vô tình, thiếu thận trọng mà không nhận thức được điều đó hoặc nhận
thức được nhưng vẫn cố tình thực hiện vi phạm. Nếu xác định rằng chủ thể thực
6
Trường Đại học Luật Hà Nội (2004), Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật, tr. 348, Nxb Tư pháp, Hà
Nội.
10

hiện hành vi khi không có khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi thì

chúng ta kết luận rằng không có vi phạm hành chính xảy ra.
Ngoài lỗi là dấu hiệu bắt buộc trong mặt chủ quan của mọi vi phạm hành
chính, ở một số trường hợp cụ thể, pháp luật còn xác định dấu hiệu mục đích là dấu
hiệu bắt buộc của một số loại vi phạm hành chính. Chính vì thế, khi xử phạt cá
nhân, tổ chức về loại vi phạm hành chính này cần phải xác định rõ ràng hành vi của
họ có thỏa mãn đầy đủ dấu hiệu mục đích hay không, ngoài việc xem xét các dấu
hiệu khác.
Vấn đề xác định dấu hiệu lỗi trong vi phạm hành chính của tổ chức là vấn đề
còn có nhiều ý kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng, lỗi là trạng thái tâm lý cá nhân
trong khi thực hiện hành vi vi phạm hành chính nên không đặt ra vấn đề lỗi đối với
tổ chức vi phạm hành chính. Khi xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức, chỉ
cần xác định tổ chức đó có hành vi trái pháp luật hành chính và hành vi đó theo quy
định của pháp luật bị xử phạt bằng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính là đủ
điều kiện để xử phạt hành chính. Cũng có quan điểm cho rằng, cần phải xác định
lỗi của tổ chức khi vi phạm hành chính thì mới có đầy đủ cơ sở để tiến hành hoạt
động xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức vi phạm. Theo quan điểm này, lỗi
của tổ chức được xác định thông qua lỗi của các thành viên trong tổ chức đó khi
thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao. Tuy nhiên, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành
chính hiện hành chỉ quy định chung rằng tổ chức phải chịu trách nhiệm về mọi vi
phạm hành chính do mình gây ra và có nghĩa vụ chấp hành quyết định xử phạt vi
phạm hành chính. Đồng thời, nó phải có trách nhiệm xác định lỗi của người thuộc
tổ chức của mình trực tiếp gây ra vi phạm hành chính trong khi thi hành nhiệm vụ,
công vụ được giao để truy cứu trách nhiệm kỷ luật và để bồi thường thiệt hại theo
quy định của pháp luật.
c) Dấu hiệu về chủ thể
Chủ thể thực hiện hành vi vi phạm hành chính là các tổ chức, cá nhân có năng
lực chịu trách nhiệm hành chính theo quy định của pháp luật hành chính.
Cá nhân là chủ thể của vi phạm hành chính phải là người không mắc các
bệnh tâm thần hoặc mắc các bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng
điều khiển hành vi và đủ độ tuổi do pháp luật quy định, cụ thể là:

- Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi là chủ thể của vi phạm hành chính
11
trong trường hợp thực hiện với lỗi cố ý. Như vậy khi xác định người ở độ tuổi này
có vi phạm hành chính hay không, cần xác định yếu tố lỗi trong mặt chủ quan của
họ. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành không định nghĩa thế nào là lỗi
cố ý hoặc vô ý trong vi phạm hành chính. Tuy nhiên trong thực tiễn thường quan
niệm người thực hiện hành vi với lỗi cố ý là người nhận thức được hành vi của
mình là nguy hiểm cho xã hội, bị pháp luật cấm đoán nhưng vẫn cố tình thực hiện.
Người từ đủ 16 tuổi trở lên có thể là chủ thể của vi phạm hành chính trong mọi
trường hợp.
- Tổ chức là chủ thể vi phạm hành chính bao gồm: các cơ quan nhà nước, các
tổ chức xã hội, các đơn vị kinh tế, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân và
các tổ chức khác có tư cách pháp nhân theo quy định của pháp luật.
- Cá nhân, tổ chức nước ngoài cũng là chủ thể vi phạm hành chính theo quy
định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết
hoặc tham gia có quy định khác.
d) Dấu hiệu về khách thể
Vi phạm hành chính cũng như các vi phạm pháp luật khác đều xâm hại đến
các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ. Dấu hiệu khách thể để nhận biết về vi
phạm hành chính là hành vi vi phạm này đã xâm hại đến trật tự quản lý hành chính
nhà nước đã được pháp luật hành chính quy định và bảo vệ. Nói cách khác vi phạm
hành chính là hành vi trái với các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước trên các
lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội như quy tắc về quản lý và sử dụng đất đai, an
toàn giao thông, quy tắc về an ninh trật tự, an toàn xã hội Điều đó đã được quy định
cụ thể trong các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
1.2.2. Các dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Là một lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước, các dấu hiệu pháp lýcủa
vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai cũng bao gồm các yếu
tố giống như các dấu hiệu pháp lý của vi phạm hành chính nói chung.
a) Dấu hiệu về mặt khách quan

Mặt khách quan của vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất
đai bao gồm các dấu hiệu: hành vi, tính trái pháp luật của hành vi, hậu quả thiệt
hại mà hành vi gây ra và mối quan hệ nhân quả, địa điểm, phương tiện vi phạm.
12
Cũng như mọi vi phạm bất kỳ, vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử
dụng đất đai trước hết phải được thực hiện bởi hành vi. Theo Mác thì “Con người
chỉ tồn tại đối với pháp luật thông qua hành vi của mình”
7
. Mọi suy nghĩ, quan
niệm, tư tưởng khi chưa thể hiện thành hành vi thì dù xấu thế nào cũng chưa phải là
vi phạm pháp luật.
Tính chất trái pháp luật của hành vi thể hiện ở chỗ hành vi đó là những hành
vi vi phạm các quy định của pháp luật đất đai; đó là hành động bị pháp luật đất đai
cấm không được thực hiện hoặc buộc phải thực hiện. Ví dụ: Luật Đất đai nghiêm
cấm việc lấn, chiếm đất đai nhưng người sử dụng đất vẫn thực hiện hành vi chuyển
dịch mốc giới sang đất công hoặc đất của người khác đang sử dụng hợp pháp để
mở rộng ranh giới đất của mình. Hành vi có tính trái pháp luật và theo quy định của
pháp luật đất đai phải chịu trách nhiệm hành chính. Đây cũng là dấu hiệu pháp lý
cơ bản của vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai. Như vậy,
các hành vi trái với quy định của pháp luật đất đai chỉ là một trong những loại hành
vi mà chủ thể thực hiện chúng có thể phải chịu trách nhiệm hành chính.
Khác với căn cứ để truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với một hành vi vi
phạm trong các loại quan hệ xã hội khác thì đối với hành vi vi phạm pháp luật đất
đai, về mặt lý luận đa số các quan điểm đều cho rằng:
“Đối với vi phạm hành chính nói chung và vi phạm hành chính trong lĩnh
vực đất đai nói riêng thì không bắt buộc phải có dấu hiệu hậu quả gây
thiệt hại của hành vi và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả
của nó, nói cách khác là chỉ cần tồn tại dấu hiệu hình thức của nó là đủ
căn cứ để áp dụng biện pháp xử lý hành chính”
8

.
Bởi vì, Luật Đất đai điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội phát sinh trực tiếp trong
quá trình sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai, trong đó, Nhà nước là chủ thể duy
nhất có quyền đại diện cho chủ sở hữu thực hiện quyền quản lý thống nhất đối với
toàn bộ đất đai. Vì thế mọi hành vi làm xâm hại đến quyền và ích của Nhà nước đều
7
C. Mác và Ph. Ăng ghen (1980), Tuyển tập, tập 1, tr.19, Nxb Sự thật, Hà Nội.
8
Trịnh Mai Huyền (2002), Một số vấn đề về vi phạm và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử
dụng đất đai, Luận Văn Thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội.
13

là hành vi vi phạm pháp luật
9
. Hơn nữa, đất đai là một tài sản đặc biệt mang tính tự
nhiên.Thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra nhiều khi không biểu hiện rõ ràng nhưng
có thể để lại hậu quả rất nghiêm trọng và việc khắc phục hậu quả không chỉ thực
hiện trong những khoảng thời gian cụ thể.

b) Dấu hiệu về mặt khách thể
Khách thể của các vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là những quan hệ
đất đai được các quy phạm pháp luật đất đai bảo vệ. Khách thể là yếu tố quan trọng
quy định tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi trái pháp luật.
Trong các văn bản pháp luật đất đai có định nghĩa về vi phạm hành chính
trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai nhưng không chỉ rõ khách thể vi phạm
mà chỉ nêu tính chất trái pháp luật của hành vi như “vi phạm các quy định của pháp
luật về đất đai”. Tuy nhiên, từ các quy định của pháp luật đất đai có thể thấy rằng
các quan hệ pháp luật đất đai bị vi phạm hành chính xâm phạm bao gồm: “quyền
hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống
nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của

người sử dụng đất”
10
. Như vậy, khách thể của vi phạm hành chính trong lĩnh vực
đất đai bao gồm:
- Toàn bộ các quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là đại diện
chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai;
- Chế độ quản lý và sử dụng đất đai do Nhà nước quy định;
- Các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
c) Dấu hiệu về chủ thể
Chủ thể của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là cá nhân trong nước,
cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài (gọi chung là cá nhân);
cơ quan, tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài (gọi chung là tổ chức); hộ gia
đình; cơ sở tôn giáo.
9
Trường đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, tr. 481, Nxb Công an nhân dân,
Hà Nội.
10
Quốc hội (2003), Luật Đất đai, Hà Nội.
14

Cá nhân là chủ thể thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai có thể là người sử dụng đất hoặc không phải là người đang sử dụng đất nhưng
phải thỏa mãn các điều kiện về năng lực chủ thể thực hiện hành vi vi phạm hành
chính như đã nêu ở điểm c mục 1.1.2.1. Cán bộ, công chức nhà nước vi phạm các
quy định của pháp luật đất đai không phải trong khi thi hành công vụ thì họ sẽ là
chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Trường hợp họ vi phạm trong
khi thi hành công vụ thì sẽ bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật chứ không
bị áp dụng trách nhiệm xử phạt vi phạm hành chính.
Tổ chức là chủ thể của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có thể là các
tổ chức được nhà nước giao đất, cho thuê đất, tổ chức hoạt động dịch vụ trong lĩnh

vực đất đai hoặc thậm chí có thể là các tổ chức khác có liên quan.
Hộ gia đình mà các thành viên có tài sản chung, cùng đóng góp công sức để
hoạt động kinh tế chung trong sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp hoặc một số lĩnh vực
sản xuất, kinh doanh khác do pháp luật quy định là chủ thể khi tham gia quan hệ dân
sự thuộc các lĩnh vực này (Điều 106 Bộ luật Dân sự 2005). Trên cơ sở đó, Luật Đất
đai coi hộ gia đình là một chủ thể sử dụng đất. Vì vậy, Hộ gia đình có thể là một
trong những chủ thể thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Theo quy định tại Điều 2 của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11 tháng 11
năm 2009 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, cơ sở tôn giáo có
hành vi phạm vi phạm hành chính trong sử dụng đất đai sẽ là chủ thể của vi phạm
hành chính. Trước đó, cơ sở tôn giáo không phải là chủ thể của vi phạm hành
chính.
Ngoài ra, có một điểm đáng lưu ý đó là cộng đồng dân cư là chủ thể của quan
hệ pháp luật đất đai nhưng lại không phải là chủ thể của vi phạm hành chính trong
lĩnh vực đất đai. Có lẽ nhà làm luật cho rằng cộng đồng dân cư gồm rất nhiều người
nên khi họ vi phạm thì sẽ khó có thể áp dụng trách nhiệm xử phạt vi phạm hành
chính. Trong trường hợp đó, trách nhiệm xử phạt sẽ áp dụng đối với cá nhân có
hành vi vi phạm.
d) Dấu hiệu về mặt chủ quan
Cũng giống như vi phạm hành chính nói chung, pháp luật đất đai quy định
người thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai bắt buộc phải có
lỗi mới phải chịu trách nhiệm. Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP quy
15
định gián tiếp về lỗi của chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là
“hành vi cố ý hoặc vô ý”. Như vậy, Lỗi của người vi phạm hành chính trong lĩnh
vực đất đai bao gồm lỗi cố ý và lỗi vô ý. Mặc dù, pháp luật đất đai không định
nghĩa về lỗi nhưng trong khoa học pháp lý đã định nghĩa rất rõ các loại lỗi:
- Lỗi cố ý trực tiếp: Chủ thể vi phạm nhận thức rõ hành vi của mình là nguy
hiểm cho xã hội, thấy trước hậu quả nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây
ra và mong muốn điều đó xảy ra;

- Lỗi cố ý gián tiếp: Chủ thể vi phạm nhận thức rõ hành vi của mình là nguy
hiểm cho xã hội, thấy trước hậu quả nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây
ra, nhưng có ý thức để mặc cho hậu quả đó xảy ra;
- Lỗi vô ý vì quá tự tin: Chủ thể vi phạm nhận thấy trước hậu quả nguy hiểm
cho xã hội do hành vi của mình gây ra nhưng hy vọng, tin tưởng hậu quả đó sẽ
không xảy ra hoặc có thể ngăn chặn được;
- Lỗi vô ý do cẩu thả: Chủ thể vi phạm đã không nhận thấy trước được hậu
quả nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây ra, mặc dù có thể hoặc cần phải
nhận thấy trước hậu quả đó.
Ngoài yếu tố lỗi thì mặt chủ quan còn có các yếu tố như động cơ, mục đích vi
phạm. Tuy nhiên, hai yếu tố này không phải là dấu hiệu bắt buộc để truy cứu trách
nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
1.3. Phân biệt hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai với tội
phạm hình sự
Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là một dạng của vi phạm hành
chính nên nó có những đặc điểm của vi phạm hành chính nói chung. Nhìn chung, vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai hay tội phạm hình sự đều là hành vi vi
phạm, xâm hại trật tự pháp luật được đặt ra bởi Nhà nước và phải bị xử lý theo quy
định của hệ thống chế tài tương ứng. Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai bị
xử lý bằng các chế tài hành chính cụ thể là các chế tài hành chính được quy định
bởi pháp luật đất đai, còn tội phạm hình sự trong lĩnh vực đất đai bị xử lý bằng các
chế tài hình sự được quy định trong Bộ luật Hình sự.
Căn cứ vào các dấu hiệu nhận biết nêu trên, về mặt lý thuyết, chúng ta có thể
phân biệt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai với tội phạm hình sự trong lĩnh
16
vực này. Tuy nhiên, từ lý luận đến thực tiễn luôn luôn có khoảng cách, và ở đây
cũng vậy, trong thực tiễn có những trường hợp rất khó phân biệt hành vi vi phạm
hành chính và tội phạm. Rất nhiều trường hợp cụ thể cần phải có sự phân tích rõ
ràng, tỷ mỉ hành vi vi phạm đó một cách toàn diện, thận trọng và khách quan, phân
tích cụ thể điều kiện xảy ra vi phạm, nhân thân người vi phạm, xác định hình thức

và mức độ của lỗi để có thể tìm ra điểm khác biệt trong hành vi vi phạm hành chính
và tội phạm. Chỉ khi đó, đối chiếu với các quy định tương ứng của pháp luật mới có
thể giải quyết được vấn đề tính chất của vi phạm pháp luật và áp dụng hình thức
trách nhiệm pháp lý phù hợp. Mặc dù vậy, căn cứ vào những dấu hiệu cơ bản nhận
biết vi phạm hành chính và tội phạm, chúng ta có thể phân biệt được 2 loại hành vi
này bởi các yếu tố sau đây:
Trước hết, cần thấy rằng, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và tội
phạm có những điểm rất giống nhau thể hiện ở chỗ chúng đều là những vi phạm
pháp luật, xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, tập thể và công dân, gây ảnh hưởng
xấu đến đời sống xã hội; là biểu hiện tiêu cực cần phải loại trừ.
Điều đáng lưu ý hơn nữa là vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và tội
phạm trong lĩnh vực này rất gần nhau, trong nhiều trường hợp giữa vi phạm hành
chính và tội phạm hình sự chỉ là một ranh giới mỏng manh mà vượt qua nó là vi
phạm hành chính có thể chuyển hóa thành tội phạm hình sự trong những điều kiện
nhất định. Những điều kiện đó là: tái phạm, vi phạm nhiều lần, vi phạm với số
lượng lớn hoặc diện tích lớn, có tổ chức, vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng hoặc
đặc biệt nghiêm trọng
Tuy nhiên, không phải tất cả các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực
đất đai đều có thể chuyển hóa thành tội phạm. Chỉ những hành vi được quy định tại
Điều 173 và 174 của Bộ luật Hình sự năm 1999 mới là tội phạm trong lĩnh vực
quản lý và sử dụng đất đai.
Bên cạnh những điểm giống nhau, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
và tội phạm trong lĩnh vực này có khá nhiều điểm khác biệt nhau thể hiện ở chỗ:
Thứ nhất,vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có mức độ nguy hiểm cho
xã hội thấp hơn so với tội phạm và do đó các hình thức xử phạt hành chính cũng ít
nghiêm khắc hơn so với hình phạt áp dụng đối với tội phạm.
Như vậy, giữa tội phạm và vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai luôn có
17
một ranh giới - đó chính là mức độ nguy hiểm cho xã hội. Đây có thể coi là điểm
cơ bản, mấu chốt nhất để phân biệt giữa vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

và tội phạm. Thông thường, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi được biểu
hiện thông qua một loạt các chỉ số nhất định như: mức độ hậu quả, tái phạm, vi
phạm nhiều lần hoặc có tổ chức, vi phạm với số lượng lớn
Thứ hai, tội phạm chỉ được quy định trong Bộ luật hình sự do Quốc hội - cơ
quan quyền lực Nhà nước cao nhất ban hành, còn đối với các hành vi vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai được quy định trong Luật Đất đai và Nghị định của
Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Thứ ba, đối tượng thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai bị xử phạt không chỉ là cá nhân mà cả hộ gia đình, tổ chức (bao gồm: cơ quan,
tổ chức, đơn vị kinh tế, đơn vị lực lượng vũ trang ) và cơ sở tổ giáo, còn đối tượng
thực hiện tội phạm bị xử phạt về hình sự chỉ có thể là cá nhân.
Thứ tư, cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai và xử lý tội phạm cũng rất khác nhau thể hiện ở chỗ việc xử lý người phạm tội
được giao cho một cơ quan duy nhất là Tòa án, còn việc xử lý đối tượng vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai là Chủ tịch UBND các cấp và Chánh Thanh tra,
thanh tra viên thuộc cơ quan thanh tra đất đai. Việc xử phạt vi phạm hành chính của
Tòa án chỉ được áp dụng trong phạm vi rất hẹp.
Thứ năm, thủ tục xử lý đối tượng vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
và tội phạm là hoàn toàn khác nhau. Người phạm tội bị truy tố trước Tòa án theo
thủ tục tố tụng hình sự, có sự tham gia của luật sư nhằm bảo đảm đến mức cao nhất
quyền của công dân chỉ bị kết tội bởi bản án hình sự khi có các chứng cứ đầy đủ, rõ
ràng và sau những thủ tục tranh tụng công khai và bình đẳng. Còn thủ tục xử phạt
vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai phần nhiều mang tính quyền lực đơn
phương từ phía cơ quan hành chính nhà nước, dù pháp luật có quy định quyền
khiếu nại, tố cáo của đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính. Điều này xuất phát từ
chỗ các chế tài xử lý vi phạm hành chính có mức độ nhẹ hơn nhiều so với các chế
tài hình sự, chế tài hành chính chủ yếu đánh vào yếu tố vật chất, tinh thần của
người vi phạm (cảnh cáo, phạt tiền…), trong khi đó, chế tài hình sự phần nhiều bao
gồm những hình phạt liên quan đến tước tự do của người phạm tội.
2. Trách nhiệm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực

18
đất đai
2.1. Trách nhiệm hành chính đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Khi một tổ chức hay cá nhân thực hiện hành vi vi phạm phạm pháp luật, về
nguyên tắc nhà nước sẽ buộc họ phải gánh chịu những hậu quả bất lợi nhất định.
Việc làm này nhằm mục đích khôi phục lại trật tự pháp luật đã bị xâm phạm, đồng
thời giáo dục tổ chức, cá nhân vi phạm cũng như của toàn thể cộng đồng ý thức
tuân thủ pháp luật. Thuật ngữ “trách nhiệm pháp lý” có thể được hiểu theo những
nghĩa khác nhau. Tuy nhiên, trong khoa học pháp lý thuật ngữ này được hiểu là hậu
quả pháp lý bất lợi mà nhà nước buộc tổ chức, cá nhân phải gánh chịu khi họ thực
hiện hành vi vi phạm pháp luật. Cụ thể:
“Trách nhiệm pháp lý là trừng phạt đối với chủ thể vi phạm pháp luật,
thể hiện ở mối quan hệ đặc biệt giữa nhà nước với chủ thể vi phạm pháp
luật, được pháp luật xác lập và điều chỉnh, trong đó chủ thể vi phạm
pháp luật phải gánh chịu những hậu quả bất lợi, những biện pháp cưỡng
chế được quy định ở chế tài các quy phạm pháp luật”
11
.
Hậu quả pháp lý bất lợi mà tổ chức, cá nhân vi phạm phải gánh chịu thể hiện
ở việc họ bị buộc phải thực hiện các biện pháp chế tài đã được quy định trong pháp
luật. Tương ứng với mỗi loại vi phạm pháp luật là một hình thức trách nhiệm pháp
lý nhất định. Trách nhiệm hành chính được đặt ra đối với tổ chức, cá nhân thực
hiện vi phạm hành chính. Vì vậy, nói khái quát, trách nhiệm hành chính là hậu quả
pháp lý bất lợi mà nhà nước buộc các tổ chức, cá nhân phải gánh chịu khi họ thực
hiện vi phạm hành chính. Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai cũng là một
dạng vi phạm hành chính nói chung. Vì vậy, người có hành vi làm trái với các quy
định của pháp luật đất đai về chế độ quản lý, sử dụng đất, phá vỡ trật tự quản lý đất
đai sẽ phải chịu trách nhiệm hành chính về hành vi của mình. Trách nhiệm hành
chính đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có các đặc điểm sau:
Thứ nhất, đây là hình thức trách nhiệm pháp lý đặt ra đối với chủ thể vi

phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Trách nhiệm pháp lý chỉ đặt ra đối với những người thực hiện hành vi vi
11
Trường Đại học Luật Hà Nội (2004), Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật, tr. 493, Nxb Tư pháp, Hà
Nội.
19

phạm pháp luật. Vì vậy, để tiến hành truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh
vực đất đai đối với một chủ thể cần xác định người đó có thực hiện vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai trên thực tế hay không. Các dấu hiệu pháp lý của vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là căn cứ cần thiết để xác định hành vi của
người đó thực hiện có đủ yếu tố cấu thành vi phạm hành chính trong lĩnh vực này
hay không. Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai không đặt ra đối với
người không thực hiện vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Việc truy cứu
trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai đối với chủ thể vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai, về thực chất là việc xử lý vi phạm hành chính đối với các
chủ thể này.
Người bị truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai buộc phải
thực hiện các biện pháp chế tài hành chính do người có thẩm quyền quyết định. Các
biện pháp chế tài hành chính trong lĩnh vực đất đai áp dụng đối với người bị truy
cứu trách nhiệm hành chính là các biện pháp buộc người vi phạm phải chịu những
hạn chế về quyền, tài sản. Cũng cần lưu ý rằng vi phạm hành chính chỉ là cơ sở
chung để truy cứu trách nhiệm hành chính đối với người vi phạm hành chính trong
lĩnh vực đất đai. Việc một người vi phạm hành chính có bị truy cứu trách nhiệm
hành chính trên thực tế hay không còn phụ thuộc vào việc thực hiện nhiều quy định
pháp luật khác có liên quan, chẳng hạn các quy định về thời hạn và thời hiệu trong
xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Ví dụ, một người thực hiện
hành vi hủy hoại đất bằng việc đào xới đất gò, đồi để bán, nhưng đến khi cơ quan
nhà nước phát hiện vi phạm hành chính đó đã hết thời hiệu xử phạt thì trách nhiệm
hành chính cũng sẽ không đặt ra đối với người đó trong trường hợp này.

Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung và lý luận về lĩnh vực này
chỉ đề cập đến trách nhiệm hành chính của cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, theo quy
định của pháp luật đất đai trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai đặt ra đối
với cả cá nhân, tổ chức, hộ gia đình và cơ sở tôn giáo. Đây là điểm khác biệt giữa
trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai với các lĩnh vực khác và trách nhiệm
hình sự.
Thứ hai, trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai là trách nhiệm pháp
lý của chủ thể vi phạm hành chính trước Nhà nước
Chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai đã xâm hại đến trật tự
20
quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai do Nhà nước thiết lập. Nhà
nước buộc chủ thể này phải gánh chịu những hậu quả pháp lý bất lợi để bảo vệ trật
tự quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai đã được thiết lập ra. Do vậy,
việc phải thực hiện biện pháp chế tài của chủ thể vi phạm hành chính là trách
nhiệm của họ trước Nhà nước chứ không phải trước một tổ chức hay cá nhân cụ thể
nào trong xã hội. Đây là điểm khác biệt giữa trách nhiệm hành chính nói chung và
trong lĩnh vực đất đai nói riêng đối với trách nhiệm dân sự. Trong trách nhiệm dân
sự, việc phải thực hiện các biện pháp chế tài của tổ chức, cá nhân bị truy cứu trách
nhiệm dân sự là nghĩa vụ của họ trước một tổ chức, cá nhân cụ thể có các quyền,
lợi ích dân sự bị xâm hại. Trong trường hợp này Nhà nước là người đảm bảo việc
thực hiện đầy đủ các biện pháp chế tài dân sự của tổ chức, cá nhân vi phạm đối với
bên bị vi phạm.
Thứ ba,việc truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai được
thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật hành chính và pháp luật đất đai.
Đặc điểm này biểu hiện cụ thể ở những nội dung dưới đây:
Một là, để tiến hành truy cứu trách nhiệm hành chính đối với người vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai pháp luật hành chính và pháp luật đất đai đã xác
định cụ thể những người có thẩm quyền thực hiện hoạt động này. Đáp ứng nhu cầu
xử lý nhanh chóng, khắc phục kịp thời hậu quả do hành vi vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai gây ra, thẩm quyền truy cứu trách nhiệm hành chính trong

lĩnh vực đất đai được trao cho Chủ tịch UBND các cấp và Chánh Thanh tra, thanh
tra viên thuộc cơ quan có thẩm quyền thanh tra đất đai.
Hai là, truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai phải đảm bảo
lựa chọn và áp dụng đúng các biện pháp chế tài hành chính đối với người vi phạm
hành chính.
Ba là, truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai được tiến hành
theo thủ tục do pháp luật hành chính và pháp luật đất đai quy định. Truy cứu trách
nhiệm hành chính nói chung và trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói
riêng đều tác động trực tiếp đến việc đảm bảo việc quyền, lợi ích hợp pháp của các
đối tượng có liên quan. Vì vậy, khi tiến hành truy cứu trách nhiệm hành chính các
chủ thể có thẩm quyền phải tuân thủ một cách nghiêm ngặt các quy định về thủ tục
do pháp luật hành chính và pháp luật đất đai đặt ra. Về căn bản, thủ tục này đòi hỏi
21
người có thẩm quyền truy cứu trách nhiệm hành chính phải thực hiện các công việc
theo đúng trình tự về thời gian, không gian nhằm đảm bảo có đầy đủ các căn cứ cần
thiết để tiến hành truy cứu trách nhiệm hành chính đối với người vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai một cách nhanh chóng, kịp thời trong thời hạn pháp
luật quy định. Trong khi đó việc truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc dân sự đòi hỏi
phải tuân thủ các quy định về thủ tục tố tụng hình sự.
2.2. Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là một trong bốn biện
phápxử lý vi phạm pháp luật đất đai. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà người
vi phạm sẽ bị xử lý vi phạm hành chính, xử lý vi phạm bằng hình thức kỷ luật, xử
lý vi phạm về hình sự và xử lý vi phạm về dân sự. Trong các hình thức xử lý trên
thì xử lý vi phạm hành chính là chủ yếu bởi vì đây là biện pháp cơ bản nhằm giáo
dục, răn đe, ngăn ngừa những vi phạm pháp luật. Nhà làm luật thấy rằng chưa cần
phải truy cứu trách nhiệm hình sự trong những trường hợp đó. Theo quy định của
pháp luật hiện hành xử lý vi phạm hành chính gồm xử phạt hành chính và các biện
pháp xử lý hành chính khác.
2.2.1. Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Trên cơ sở các quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, các
nhà khoa học pháp lý đã đưa ra khái niệm xử phạt vi phạm hành chính như sau:
“Xử phạt vi phạm hành chính là hoạt động của các chủ thể có thẩm
quyền, căn cứ vào các quy định pháp luật hiện hành về xử phạt vi phạm
hành chính, quyết định áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính và các
biện pháp cưỡng chế hành chính khác (trong trường hợp cần thiết, theo
quy định của pháp luật) đối với các tổ chức, cá nhân vi phạm hành
chính.”
12
.
Trên cơ sở khái niệm về xử phạt vi phạm hành chính nói chung trên tác giả
cho rằng:
Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là hoạt động của chủ
thể có thẩm quyền, căn cứ vào các quy định của pháp luật về xử lý vi
12
Trường đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, tr. 314, Nxb Công an nhân dân,
Hà Nội.
22

phạm hành chính và pháp luật đất đai, quyết định áp dụng các biện pháp
xử phạt vi phạm hành chính đối với chủ thể vi phạm hành chính trong
lĩnh vực đất đai.
Hoạt động xử phạt vi phạm hành trong lĩnh vực đất đai có đặc điểm sau:
Thứ nhất, xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ
chức, hộ gia đình, cơ sở tôn giáo vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật
đất đai. Nói cách khác, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là cơ sở để tiến
hành hoạt động xử phạt vi phạm hành chính. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính
và Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
quy định hành vi vi phạm hành chính, hình thức, biện pháp xử phạt hành chính áp
dụng đối với người vi phạm hành chính là những cơ sở pháp lý quan trọng để tiến

hành hoạt động xử phạt vi phạm hành chính;
Thứ hai, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai được tiến hành
bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành
chính và Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực
đất đai.
Thứ ba, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai được tiến hành
theo những nguyên tắc, trình tự, thủ tục được quy định trong các văn bản pháp luật
về xử lý vi phạm hành chính nói chung và Nghị định của Chính phủ quy định riêng
về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.

Thứ tư, kết quả của hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai thể hiện ở các quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Trong đó ghi nhận các hình thức xử phạt áp dụng đối với người vi phạm hành
chính bao gồm hình thức xử phạt chính (phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền), hình thức xử
phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả. Việc quyết định áp dụng biện
pháp xử phạt đó thể hiện sự trừng phạt của nhà nước đối với người vi phạm. Qua
đó giáo dục cho mọi người ý thức tuân thủ pháp luật hành chính nói chung và pháp
luật đất đai nói riêng. Trong trường hợp hết thời hiệu xử phạt người có thẩm quyền
xử phạt có thẩm quyền vẫn được quyền ra quyết định áp dụng các biện pháp khắc
phục hậu quả để buộc người vi phạm phải khắc phục các hậu quả do hành vi vi phạm
gây ra. Nếu người bị xử phạt vẫn cố tình không chấp hành quyết định xử phạt hoặc
quyết định áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả, người có thẩm quyền sẽ ra
23
quyết định cưỡng chế để buộc người vi phạm phải thi hành quyết định xử phạt.
2.2.2. Các biện pháp xử lý hành chính khác
Các biện pháp xử lý hành chính khác được áp dụng đối với cá nhân có hành vi
vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu
trách nhiệm hình sự được quy định tại Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính như: biện
pháp giáo dục tại phường xã; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa
vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính. Các biện pháp này hoàn toàn không phù

hợp với lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai. Tuy nhiên, Điều 38 của Luật Đất đai năm
2003 có quy định mười hai (12) trường hợp thu hồi đất, trong đó có một số trường hợp
thu hồi đất mang tính chất chế tài để xử lý các vi phạm do người sử dụng đất gây ra đó
là:
- Sử dụng đất không đúng mục đích, sử dụng đất không có hiệu quả;
- Người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất;
- Đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền;
- Đất bị lấn, chiếm trong các trường hợp: Đất chưa sử dụng bị lấn, chiếm; Đất
không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 mà
người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm;
- Người sử dụng đất cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước;
- Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng
liền; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn mười tám tháng liền;
đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn hai mươi bốn tháng liền;
- Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được
sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền hoặc tiến độ sử dụng đất chậm hơn hai
mươi bốn tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư, kể từ khi nhận bàn giao đất
trên thực địa mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất,
cho thuê đất đó cho phép.
Theo chúng tôi việc nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp trên có thể coi
là biện pháp xử lý hành chính khác đối với các vi phạm hành chính trong lĩnh vực
đất đai. Bởi lẽ, các biện pháp này được thu hồi trên cơ sở kết luận thanh tra theo trình
tự thủ tục quy định tại Điều 132 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP. Mặt khác, Điều 28
24
của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP cũng quy định rõ trách nhiệm của người có thẩm
quyền xử phạt khi xử lý vi phạm hành chính mà vi phạm hành chính đó thuộc trường
hợp phải thu hồi đất quy định tại Điều 38 của Luật Đất đai:
- Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp tỉnh thực hiện đồng thời việc xử phạt vi
phạm hành chính và việc thu hồi đất;
- Người có thẩm quyền xử phạt nhưng không có quyền thu hồi đất thì thực

hiện xử phạt vi phạm hành chính và có trách nhiệm gửi văn bản đề nghị UBND cấp
có thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất. UBND cấp có thẩm quyền có trách nhiệm
thực hiện việc thu hồi đất đối với trường hợp đủ căn cứ; trường hợp không đủ căn cứ
theo quy định của pháp luật về đất đai thì phải thông báo cho người đề nghị, người bị
xử phạt, UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất biết rõ lý do;
- Trường hợp hết thời hiệu xử phạt người có thẩm quyền xử phạt có trách
nhiệm lập biên bản về vi phạm hành chính và ra quyết định thu hồi đất trong trường
hợp thuộc thẩm quyền hoặc đề nghị UBND cấp có thẩm quyền thu hồi đất trong
trường hợp không thuộc thẩm quyền.
2.2.3. Vai trò của xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Mọi hiện tượng vi phạm pháp luật nói chung và vi phạm hành chính trong
lĩnh vực đất đai nói riêng đều có hại cho xã hội vì nó phá vỡ trật tự pháp luật, nó
trực tiếp hoặc có nguy cơ gây ra những thiệt hại nhất định về vật chất và tinh thần
cho cá nhân, tổ chức xâm hại đến các quan hệ xã hội mà pháp luật bảo vệ. Riêng
các vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nó gây thiệt hại trực tiếp đến các
quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, chế độ quản lý và sử dụng đất của nhà
nước và quyền hạn, trách nhiệm của nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn
dân về đất đai và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai. Vì thế việc xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai có vai trò lớn trong việc bảo vệ các quyền và lợi
ích hợp pháp của người sử dụng đất, chế độ quản lý và sử dụng đất đai của nhà
nước. Ngoài vai trò là một chế tài pháp lý bất lợi đối với người vi phạm, xử lý vi
phạm hành chính còn có vai trò lớn trong việc phòng ngừa và giáo dục chủ thể vi
phạm.
Xử lý vi phạm hành chính còn có tác dụng răn đe các chủ thể khác khiến họ
phải kiềm chế, giữ mình không vi phạm pháp luật đất đai, từ đó thực hiện đúng các
quy định của pháp luật đất đai.
25