một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác tổ chức thực thi chính sách đầu tư công tỉnh sơn la giai đoạn 2010 – 2015

i

LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên cho tôi xin gửi lời cảm ơn đến khoa Chính sách công, Học viện
Chính sách và Phát triển và Phòng Tổng hợp, Vụ Kinh tế Địa phƣơng và Lãnh thổ
đã tạo điều kiện cho tôi đƣợc tham gia chƣơng trình thực tập. Đây là cơ hội tốt để
cho tôi có thể thực hành các kỹ năng, kiến thức đã đƣợc học tại Học viện Chính
sách và Phát triển.
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới toàn bộ các cán bộ, công nhân viên
của Phòng Tổng hợp, Vụ Kinh tế Địa phƣơng và Lãnh thổ, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ
đặc biệt là chuyên viên Hoàng Minh Tùng, ngƣời đã trực tiếp hƣớng dẫn tôi trong
suốt quá trình thực tập đã không quản ngại khó khăn, bớt chút thời gian và đã nhiệt
tình chỉ bảo cho tôi nhiều kinh nghiệm quý báu trong suốt thời gian thực tập tại Vụ
Kinh tế Địa phƣơng và Lãnh thổ, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ.
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới thầy giáo - giảng viên hƣớng dẫn ThS.
Nguyễn Nam Hải trong thời gian qua đã dành thời gian, nhiệt tình chỉ dạy, giúp đỡ
và động viên tinh thần để tôi có thể hoàn thành tốt khóa luận tốt nghiệp.
Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới toàn thể gia đình, ngƣời thân, bạn bè,
những ngƣời đã luôn bên cạnh cổ vũ tinh thần và ủng hộ tôi trong suốt thời gian
qua.
Xin trân trọng cảm ơn!
Hà Nội, ngày 04 tháng 05 năm 2014
Sinh viên thực hiện


Mạc Thị Thu Huyền

ii

LỜI CAM ĐOAN
Tôi là Mạc Thị Thu Huyền, sinh viên khóa I của khoa Chính sách công, Học
viện Chính sách và Phát triển.
Tôi xin cam đoan rằng đây là công trình nghiên cứu của tôi, có sự hỗ trợ từ
giáo viên hƣớng dẫn ThS. Nguyễn Nam Hải và anh Hoàng Minh Tùng – chuyên
viên Vụ Kinh tế Địa phƣơng và Lãnh thổ, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ. Các nội dung
đƣợc trình bày trong chuyên đề là kết quả của quá trình thu thập, tổng hợp các
nguồn thông tin từ cơ sở thực tập và hoàn toàn trung thực, không có sự gian lận.
Những số liệu trong các bảng biểu, những tài liệu đƣợc công bố mà tôi đã thu thập
từ các nguồn khác nhau có ghi trong phần tài liệu tham khảo.
Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm
trƣớc Hội đồng, cũng nhƣ kết quả Khóa luận tốt nghiệp.
Hà Nội, ngày 04 tháng 05 năm 2014
Sinh viên thực hiện


Mạc Thị Thu Huyền

iii

MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN i
LỜI CAM ĐOAN ii
MỤC LỤC iii
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT v

DANH MỤC HÌNH VÀ BẢNG BIỂU vi
MỞ ĐẦU 1
1. Lý do chọn khóa luận 1
2. Mục đích nghiên cứu của khóa luận 2
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 2
4. Phƣơng pháp nghiên cứu 3
5. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc 3
6. Đóng góp của khóa luận 4
7. Kết cấu khóa luận 5
CHƢƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ TỔ CHỨC THỰC THI
CHÍNH SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG 6
1.1 Thực thi chính sách công 6
1.1.1 Chính sách công 6
1.1.2 Quy trình chính sách công 7
1.1.3 Tổ chức thực thi chính sách 7
1.2 Chính sách đầu tƣ công 8
1.2.1 Đầu tư 8
1.2.2 Đầu tư công 9
1.2.3 Chính sách đầu tư công 12
1.3 Thực thi chính sách đầu tƣ công 13
1.3.1 Khái niệm 13
1.3.2 Quy trình thực thi chính sách đầu tư công 14
1.3.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến thực thi chính sách đầu tư công 17
1.3.4 Sự cần thiết hoàn thiện thực thi chính sách đầu tư công 19
1.4 Kinh nghiệm quốc tế 19
1.4.1 Kinh nghiệm của các quốc gia thuộc tổ chức OECD trong lĩnh vực
đầu tư công 19
iv

1.4.2 Kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc lập kế hoạch và quy hoạch

đầu tư công 20
1.4.3 Kinh nghiệm của Hàn Quốc trong quản lý đầu tư và thẩm định dự án
đầu tư công 21
1.4.4 Kinh nghiệm của Hungary trong quản lý, giám sát vốn nhà nước tại
các doanh nghiệp nhà nước 21
1.5 Bài học cho Sơn La 22
CHƢƠNG II: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC TỔ CHỨC THỰC THI CHÍNH SÁCH
ĐẦU TƢ CÔNG TẠI TỈNH SƠN LA GIAI ĐOẠN TỪ NĂM 2010 ĐẾN NAY 26
2.1 Đầu tƣ công và chính sách đầu tƣ công tại Việt Nam 26
2.1.1 Những kết quả đạt được trong hoạt động đầu tư công Việt Nam từ
2006 đến nay 26
2.1.2 Những chính sách hiện hành liên quan đến đầu tư công Việt Nam. 29
2.2 Thực trạng về thực thi chính sách đầu tƣ công của tỉnh Sơn La từ 2010 đến nay. 30
2.2.1 Giới thiệu tỉnh Sơn La 30
2.2.2 Kết quả đạt được trong hoạt động thực thi chính sách đầu tư công. 31
2.2.3 Những tồn tại, nguyên nhân 49
CHƢƠNG III: MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC TỔ
CHỨC THỰC THI CHÍNH SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG TỈNH SƠN LA GIAI ĐOẠN
2010 - 2015 55
3.1 Quan điểm, định hƣớng của Nhà nƣớc 55
3.2 Quan điểm, định hƣớng của tỉnh Sơn La 57
3.3 Điều kiện và yêu cầu trong việc tổ chức thực thi chính sách đầu tƣ công 57
3.3.1 Điều kiện 57
3.3.2 Yêu cầu 58
3.4 Một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện công tác tổ chức thực thi chính sách đầu tƣ
công. 60
3.4.1 Về phía Nhà nước 60
3.4.2 Về phía tỉnh Sơn La 61
KẾT LUẬN 68
TÀI LIỆU THAM KHẢO 70

v

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Từ viết tắt
Giải thích
ATK
An toàn khu
CTMT
Chƣơng trình mục tiêu
DN
Doanh nghiệp
DNNN
Doanh nghiệp nhà nƣớc
FDI
Vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài
KT – XH
Kinh tế - xã hội
NSĐP
Ngân sách địa phƣơng
NSNN
Ngân sách nhà nƣớc
NSTW
Ngân sách Trung ƣơng
ODA
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức
PPP
Mô hình hợp tác công – tƣ
QĐ

Quyết định
TPCP
Trái phiếu Chính phủ
TƢ
Trung ƣơng
VSMTNT
Vệ sinh môi trƣờng nông thôn














vi

DANH MỤC HÌNH VÀ BẢNG BIỂU

Sơ đồ 1.1
Quy trình chính sách
7
Biểu đồ 2.1
Tỷ lệ vốn đầu tƣ công tỉnh Sơn La giai đoạn 2010 - 2013

33
Bảng 2.1
Số dự án đang triển khai thực hiện sử dụng vốn NSNN
trên địa bàn tỉnh Sơn La giai đoạn 2011 -2013
36
Bảng 2.2
Số dự án đầu tƣ thuộc các chƣơng trình hỗ trợ có mục tiêu
từ ngân sách TW
39
Bảng 2.3
Tổng số dự án đầu tƣ các chƣơng trình mục tiêu quốc gia
trên địa bàn tỉnh Sơn La giai đoạn 2011 - 2013
41
Biểu đồ 2.3
Tỷ lệ đầu tƣ các chƣơng trình MTQG tỉnh Sơn La giai
đoạn 2011 - 2013
42
Bảng 2.4
Bình quân vốn trên một dự án đầu tƣ trên địa bàn tỉnh Sơn
La giai đoạn 2011 - 2013
42
Biểu đồ 2.3
So sánh sự biến động tổng số vốn, tổng số dự án và bình
quân vốn trên một dự án của tỉnh Sơn La giai đoạn 2010 -
2011
43
Bảng 2.5
Số dự án khởi công mới, dự án dự kiến hoàn thành năm kế
hoạch, dự án chuyển tiếp trên địa bàn tỉnh Sơn La giai
đoạn 2011 - 2013

44
Bảng 2.6
Tổng hợp các dự án đầu tƣ công sử dụng nguồn vốn dàn
trải tỉnh Sơn La đầu năm 2014
47
Bảng 2.7
Tổng hợp tiến độ các dự án sử dụng vốn NSTW và TPCP
tỉnh Sơn La năm 2013
48


1

MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn khóa luận
Công cuộc đổi mới đất nƣớc gần 30 năm qua đã mang lại những thành tựu vô
cùng to lớn, có ý nghĩa quan trọng. Nền kinh tế Việt Nam giữ vững tốc độ tăng
trƣởng tƣơng đối nhanh và ổn định. Trong quá trình này việc huy động và sử dụng
vốn đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc (đầu tƣ công) có một ý nghĩa quan trọng. Đầu tƣ
công đóng vai trò tạo những nền tảng vật chất kỹ thuật quan trọng cho đất nƣớc, là
“cú huých” đối với một số ngành và vùng trọng điểm, đồng thời thúc đẩy thực hiện
các chính sách phúc lợi xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng.
Từ khi ra đời, hoạt động đầu tƣ công luôn là chủ đề nóng, đƣợc quan tâm nhất
trong số các hoạt động quản lý Nhà nƣớc. Đầu tƣ công không chỉ thể hiện định
hƣớng đầu tƣ trong chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội của vùng, miền hay cả nƣớc
mà còn biểu hiện năng lực quản lý Ngân sách Nhà nƣớc. Do nguồn thu chủ yếu của
Ngân sách Nhà nƣớc đến từ thuế, phí huy động từ toàn xã hội nên mọi công dân đều
có nhu cầu theo dõi các hoạt động đầu tƣ công của Nhà nƣớc để tìm hiểu hiệu quả
của nguồn vốn mà mình đã đóng góp cho sự phát triển của toàn xã hội.
Chính sách đầu tƣ công đã và đang là một trong những công cụ lớn vô cùng

quan trọng, bức thiết trong việc quản lý nền kinh tế nƣớc nhà. Tuy nhiên vẫn có
hàng loạt những vấn đề phát sinh trong toàn bộ quy trình chính sách.
Lợi ích từ hoạt động đầu tƣ công mang lại là không thể phủ nhận. Tuy nhiên, các
chính sách do nhà nƣớc ban hành để quản lý lĩnh vực này vẫn còn nhiều hạn chế
đặc biệt là trong công tác tổ chức thực thi, chƣa có sự phối hợp hiệu quả giữa các
cấp, chất lƣợng cán bộ địa phƣơng chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu, hoạt động quản lý
còn nhiều thiếu xót đồng thời là những khó khăn do điều kiện kinh tế - xã hội nên
việc thực thi chính sách đầu tƣ công còn gặp nhiều bất cập, dẫn đến tình trạng đầu
tƣ công dàn trải, lãng phí, thất thoát và thiếu hiệu quả. Điều này sẽ làm ảnh hƣởng
đến uy tín của các cơ quan quản lý nhà nƣớc trong quản lý đầu tƣ công và niềm tin
của ngƣời dân dành cho các cơ quan này, cũng nhƣ vào vai trò của Nhà nƣớc.
Việc nghiên cứu chính sách đầu tƣ công của Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh hội
nhập kinh tế quốc tế hiện nay là nhiệm vụ có ý nghĩa và về lý thuyết lẫn thực tiễn.
Cụ thể khóa luận tập trung vào nghiên cứu tại tỉnh Sơn La - một tỉnh nghèo với
90% nguồn vốn sử dụng hàng năm là do Trung ƣơng cung cấp, sau một thời gian
2

cùng thực hiện các chƣơng trình, chính sách về đầu tƣ công nhƣ các tỉnh, thành phố
khác trong cả nƣớc, bên cạnh những kết quả đã đƣợc đƣợc, Sơn La cũng mắc phải
không ít các vấn đề: nguồn vốn đầu tƣ chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển của
tỉnh, nguồn ngân sách TW bị cắt giảm qua từng năm, trong khi nguồn vốn địa
phƣơng và khả năng huy động vốn đầu tƣ khác lại quá kém, không thể theo kịp mục
tiêu phát triển của địa phƣơng.
Sơn La liên tục gặp phải những vấn đề về tổ chức thực thi chính sách đầu tƣ
công từ cơ chế đến chính sách do sự thiếu chủ động và sự thiếu gắn kết trong bộ
máy quản lý của tỉnh nhà, chất lƣợng đội ngũ cán bộ còn nhiều yếu kém nên chƣa
thể theo kịp, đáp ứng nhu cầu và tốc độ phát triển chung của tỉnh.
Khóa luận với đề tài “Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác tổ chức thực
thi chính sách đầu tƣ công tỉnh Sơn La giai đoạn 2010 – 2015” nhằm hoàn thiện
công tác tổ chức thực thi chính sách đầu tƣ công tại tỉnh Sơn La. Tác giả thông qua

việc tìm hiểu thực trạng đầu tƣ công tỉnh Sơn La để nắm bắt đƣợc các vấn đề tồn
tại, dựa trên đó tìm ra giải pháp hiệu quả nhằm hoàn thiện công tác tổ chức thực thi
chính sách đầu tƣ công tại Sơn La.
2. Mục đích nghiên cứu của khóa luận
Khóa luận làm rõ hoạt động đầu tƣ công của Việt Nam nói chung và tỉnh Sơn La
nói riêng, dựa trên việc xem xét và phân tích thực trạng công tác tổ chức thực thi
chính sách đầu tƣ công tại tỉnh Sơn La từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn
thiện công tác này.
Bên cạnh đó, khóa luận thông qua nghiên cứu các nguồn tài liệu, số liệu để nắm
đƣợc thực trạng chính sách đầu tƣ công tại tỉnh Sơn La, qua đó phát hiện ra các vấn
đề nổi cộm và khó khăn mà địa phƣơng gặp phải. Tìm hiểu rõ nguyên nhân vấn đề
từ đó đề xuất khuyến nghị nhằm khắc phục những thiếu sót và nâng cao chính sách,
học hỏi kinh nhiệm trong và ngoài nƣớc để từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn
thiện công tác tổ chức thực thi chính sách đầu tƣ công tại tỉnh Sơn La trong giai
đoạn 2010 – 2015.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
 Đối tƣợng: Khóa luận tập trung nghiên cứu về hoạt động tổ chức thực thi
chính sách đầu tƣ công tại tỉnh Sơn La.
 Phạm vi nghiên cứu:
3

- Theo không gian: Khóa luận đƣợc tập trung nghiên cứu trên địa bàn tỉnh
Sơn La.
- Theo thời gian: Khóa luận nghiên cứu trong giai đoạn 2010 – 2015.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu, khóa luận đƣợc sử dụng các phƣơng pháp nghiên
cứu sau:
+ Phƣơng pháp phân tích, điều tra: Thông qua cơ sở lý luận và hệ thống các tài
liệu, số liệu điều tra thu thập đƣợc, tác giả xem xét và phân tích từ đó đƣa ra đánh
giá và nhận định về vấn đề.

+ Phƣơng pháp đối chiếu, so sánh: Từ các số liệu thu nhận đƣợc về hoạt động
đầu tƣ công Việt Nam và Sơn La qua từng giai đoạn, tác giả có sự so sánh, đối
chiếu để phát hiện ra xu hƣớng vận động, phát triển của các hoạt động này. So sánh
đầu tƣ công của Việt Nam với các nƣớc trên thế giới, đầu tƣ công của Sơn La và các
tỉnh thành khác trên cả nƣớc.
+ Phƣơng pháp thống kê, tổng hợp, phân tích số liệu: đây là một trong những
phƣơng pháp quan trọng phục vụ cho việc nghiên cứu thực trạng hoạt động đầu tƣ
công đƣợc sử dụng. Số liệu sau khi đƣợc thu thập đƣợc thống kê và tổng hợp, tính
toán và phân tích nhằm tìm ra vấn đề và xu hƣớng biến động.
+ Các phƣơng pháp khác: bên cạnh các phƣơng pháp chính, khóa luận còn sử
dụng một số phƣơng pháp nhƣ tham vấn ý kiến chuyên gia, sử dụng các nguồn dữ
liệu mở trên internet,….
5. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc
Việc nghiên cứu chuyên đề về tổ chức thực thi chính sách đầu tƣ công tại tỉnh
Sơn La, trong những năm qua có một số công trình nghiên cứu có liên quan nhƣ:
+ Luận văn thạc sỹ “Hiệu quả quản lý đầu tƣ công tại Thành phố Hồ Chí Minh:
vấn đề và giải pháp” của tác giả Nguyễn Hoàng Anh năm 2008. Trong nghiên cứu
này tác giả đã cho thấy những lý luận và quan điểm về đầu tƣ công, đồng thời chỉ ra
thực trạng quản lý đầu tƣ công tại thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn 2005 –
2008, chỉ ra những vấn đề tồn tại, trên cơ sở đó đề xuất giải pháp. Tuy nhiên,
nghiên cứu này không đi sâu về cơ sở lý luận mà tập trung phân tích thực tiễn,
không đứng dƣới quan điểm nhà chính sách để nghiên cứu.
4

+ Luận văn “Hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tƣ tại tổng công ty xây dựng
công trình giao thông 5” của tác giả Phạm Hữu Vinh năm 2011. Luận văn chỉ ra
thực tiễn công tác quản lý dự án đầu tƣ tại tổng công ty xây dựng công trình giao
thông 5 trong giai đoạn 2010 – 2011, tác giả đã làm rõ đƣợc những vấn đề còn tồn
tại đặc biệt là trong công tác quản lý cấp cơ sở của tổng công ty từ đó đề xuất giải
pháp hoàn thiện công tác này. Tuy đề tài có đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu nhỏ

hẹp nhƣng đã chỉ ra đƣợc vấn đề chung mà nhiều doanh nghiệp nhà nƣớc đang gặp
phải.
Đối với tỉnh Sơn La, cho đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về tỉnh nhƣ:
+ Luận văn “Mối quan hệ hợp tác của tỉnh Sơn La với 6 tỉnh Bắc Lào”. Luận
văn nghiên cứu tỉnh Sơn La dƣới góc độ hợp tác quốc tế, đặc biệt là 6 tỉnh gần kề
thuộc Bắc Lào. Luận văn đã làm rõ đặc điểm của tỉnh Sơn La đặc biệt là về dân cƣ,
con ngƣời, kinh tế của tỉnh.
+ Đồ án “Đặc điểm địa sinh thái thành phố Sơn La – Thiết kế bãi chôn lấp chất
thải hợp vệ sinh phục vụ xử lý chất thải rắn đô thị thành phố Sơn La đến năm 2030”
của Vũ Ngọc Bích năm 2009. Đồ án đi sâu nghiên cứu vào địa hình, sinh thái, tài
nguyên của thành phố Sơn La, nhằm thiết kế bãi chôn xử lý chất thải, bảo vệ môi
trƣờng đô thị cho thành phố. Trong nghiên cứu ta nắm đƣợc rõ đặc điểm, vị trí địa
lý, tài nguyên và quy hoạch của tỉnh Sơn La nói chung và thành phố Sơn La nói
riêng.
6. Đóng góp của khóa luận
Khóa luận có một cái nhìn mới và tổng thể về tổ chức thực thi chính sách đầu
tƣ công, đƣa ra quan điểm của các nhà nghiên cứu và của riêng tác giả về khái
niệm, vai trò, các yếu tố ảnh hƣởng của chính sách, thực thi chính sách và đầu tƣ
công. Các khái niệm này có giá trị về mặt tham khảo.
Bên cạnh đó, khóa luận đi sâu vào phân tích thực trạng đầu tƣ công của tỉnh
Sơn La giai đoạn 2010 - 2015, một tỉnh điển hình trong công tác đầu tƣ công của
Việt Nam, thông qua bộ số liệu đi sâu phân tích thực trạng đầu tƣ công trong bối
cảnh kinh tế - xã hội riêng của tỉnh. Từ đó phát hiện ra những tồn tại và nguyên
nhân dẫn đến tình trạng đầu tƣ thiếu hiệu quả mà tỉnh Sơn La đang gặp phải.
Khóa luận đƣa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động thực thi chính
sách đầu tƣ công của tỉnh Sơn La trong giai đoạn 2010 – 2015, đây là vấn đề
5

mang tính cấp thiết, nhằm góp phần vào hoạt động nghiên cứu về đầu tƣ công và
giải quyết các vấn đề tồn đọng trong thực tế đầu tƣ công của tỉnh Sơn La.

7. Kết cấu khóa luận
Ngoài phần mở đâu, khóa luận đƣợc thực hiện với kết cấu gồm 3 chƣơng:
Chƣơng I: Một số vấn đề lý luận chung về tổ chức thực thi chính sách đầu
tƣ công.
Chƣơng II: Thực trạng công tác tổ chức thực thi chính sách đầu tƣ công
của tỉnh Sơn La từ năm 2010 đến nay.
Chƣơng III: Một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện công tác tổ chức thực thi
chính sách đầu tƣ công tỉnh Sơn La giai đoạn 2010 – 2015.
6

CHƢƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG
VỀ TỔ CHỨC THỰC THI CHÍNH SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG
1.1 Thực thi chính sách công
1.1.1 Chính sách công
Cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách hay chính
sách công vẫn là một chủ đề khó đạt đƣợc sự nhất trí rộng rãi. Từ thực tế chính sách
của các ngành, các địa phƣơng và các quốc gia, cũng nhƣ qua những cuộc thảo luận
trên các diễn đàn nghiên cứu chính sách, nhiều nhà nghiên cứu đã đƣa ra các khái
niệm khác nhau về chính sách.
 Theo Peter Aucoin (1971): "Chính sách công bao gồm các hoạt động
thực tế do Chính phủ tiến hành";
 William Jenkin (1978): "Chính sách công là một tập hợp các quyết định
có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị
gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được các
mục tiêu đó";
 Guy Peter (1990): "Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà
nước có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công
dân";
 Wiliam N. Dunn (1992): "Chính sách công là một kết hợp phức tạp
những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không

hành động, do các cơ quan Nhà nước hay các quan chức Nhà nước đề
ra;
 James Anderson (2003): "Chính sách là một quá trình hành động có mục
đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn
đề mà họ quan tâm";
 Từ điển bách khoa Việt Nam đã đƣa ra khái niệm về chính sách nhƣ sau:
"Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ.
Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh
vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách
tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn
hóa";
7

Có thể hiểu "Chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nƣớc với
các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, đƣợc thể hiện bằng nhiều hình thức
khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển theo định hƣớng".
1.1.2 Quy trình chính sách công
Một tiến trình chính sách có thể quy về 3 giai đoạn cơ bản là: hoạch định
chính sách, thực thi chính sách và đánh giá chính sách.

Sơ đồ 1.1: Quy trình chính sách
Các giai đoạn này có liên hệ chặt chẽ với nhau theo nguyên tắc: giai đoạn
trƣớc là nền tảng cho giai đoạn tiếp theo và kết quả của giai đoạn trƣớc là thông tin
cần và đủ cho giai đoạn tiếp theo. Về thực chất, khó có thể mô tả tiến trình chính
sách một cách đơn giản và rõ ràng, vì nó vừa có tính liên tục, vừa có tính biến động.
Thực tế cho thấy rất khó xác định một chính sách nào đó hoàn toàn ổn định trong
một thời gian dài vì chúng thay đổi thƣờng xuyên và cần đƣợc điểu chỉnh, bổ sung
theo hƣớng ngày càng hoàn thiện.
1.1.3 Tổ chức thực thi chính sách
* Khái niệm: Tổ chức thực thi chính sách là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý

chí của chủ thể trong quá trình chính sách thành hiện thực với các đối tƣợng quản lý
nhằm đạt đƣợc mục tiêu định hƣớng của Nhà nƣớc. Trong quá trình thực thi chính
sách, các nguồn lực vật chất, tài chính, khoa học công nghệ và con ngƣời đƣợc đƣa
vào các hoạt động có tính định hƣớng để đạt đƣợc các mục tiêu đã đề ra. Nói cách
khác, đây là quá trình kết hợp giữa con ngƣời với các nguồn lực vật chất, tài chính,
khoa học công nghệ nhằm sử dụng các nguồn lực này một cách có hiệu quả theo
những mục tiêu đề ra.
* Vai trò: Tổ chức thực thi chính sách là một khâu hợp thành quy trình chính
sách, nếu thiếu vắng giai đoạn này thì quy trình chính sách không thể tồn tại. Tổ
chức thực thi chính sách là trung tâm kết nối các giai đoạn trong quy trình chính
Hoạch định
chính sách
Thực thi
chính sách
Đánh giá
chính sách
8

sách thành một hệ thống. Trên thực tế, nó đƣợc coi là tổng hợp của cả 3 giai đoạn
của quy trình chính sách: hoạch định chính sách, thực thi chính sách và đánh giá
chính sách. So với các khâu khác trong quy trình chính sách, tổ chức thực thi chính
sách có vị trí đặc biệt quan trọng, vì đây là bƣớc thực hiện hóa chính sách trong đời
sống.
* Ý nghĩa: Tổ chức thực thi chính sách là giai đoạn có ý nghĩa quyết định đối
với việc thành công hay thất bại của một chính sách. Cụ thể hoạt động này mang lại
những ý nghĩa to lớn sau đây:
 Tổ chức thực thi chính sách là giai đoạn biến ý đồ chính sách thành hiện
thực.
 Tổ chức thực thi chính sách để từng bƣớc thực hiện mục tiêu chính sách
và mục tiêu chung.

 Thực thi chính sách là để khẳng định tính đúng đắn của chính sách.
Qua thực thi giúp cho chính sách ngày càng hoàn chỉnh.
1.2 Chính sách đầu tƣ công
1.2.1 Đầu tư
“Đầu tƣ” đƣợc hiểu là tăng vốn (tƣ bản) nhằm tăng cƣờng năng lực sản xuất
trong tƣơng lai. Đầu tƣ vì thế cũng đƣợc gọi là hình thức hình thành tƣ bản hoặc
tích lũy tƣ bản. Chỉ có tăng tƣ bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới đƣợc
tính là đầu tƣ, còn tăng tƣ bản trong lĩnh vực tài chính tiền tệ và kinh doanh bất
động sản không đƣợc tính vào phạm trù “ đầu tƣ”.
Trƣớc khi ban hành Luật Đầu tƣ năm 2005, khái niệm đầu tƣ kinh doanh chƣa
đƣợc định nghĩa thống nhất trong các văn bản pháp luật. Luật đầu tƣ, với phạm vi
điều chỉnh là hoạt động đầu tƣ nhằm mục đích kinh doanh, đã định nghĩa: “Đầu tư
là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình
thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của luật này và các
quy định khác của pháp luật có liên quan.” (Khoản 1 Điều 3 Luật Đầu tƣ 2005).
Đặc biệt Luật Đầu tƣ còn đƣa ra định nghĩa về hoạt động đầu tƣ làm cơ sở để phân
biệt giữa đầu tƣ và hoạt động đầu tƣ, theo đó hoạt động đầu tƣ đƣợc hiểu là hoạt
động của nhà đầu tƣ trong quá trình đầu tƣ bao gồm các khâu chuẩn bị đầu tƣ, thực
hiện và quản lý dự án đầu tƣ (Khoản 7 Điều 3 Luật Đầu tƣ 2005).
9

Bên cạnh đó cũng có những quan điểm khác về đầu tƣ. Tại đó đầu tƣ đƣợc
hiểu là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm
thu về các kết quả nhất định trong tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt
đƣợc các kết quả đó. Nhƣ vậy, mục tiêu của mọi công cuộc đầu tƣ là đạt đƣợc các
kết quả lớn hơn so với những hy sinh về nguồn lực mà nhà đầu tƣ phải gánh chịu
khi tiến hành đầu tƣ.
Từ những quan điểm về đầu tƣ cũng nhƣ khái niệm đầu tƣ đã đƣợc quy định,
ta có nền tảng để hiểu hơn về đầu tƣ công, đầu tƣ trong nhà nƣớc để nắm đƣợc khái
niệm cũng nhƣ những lý luận xoay quanh thuật ngữ này.

1.2.2 Đầu tư công
* Quan điểm trên thế giới: Tuy giữ một vị trí khá quan trọng đối với phát triển
kinh tế - xã hội của mọi quốc gia, cách hiểu về đầu tƣ công tại các quốc gia, các tổ
chức kinh tế cũng nhƣ các nhà nghiên cứu trong và ngoài nƣớc còn khá nhiều điểm
chƣa đƣợc thống nhất.
Xem xét theo mục đích đầu tƣ, E.Anderson và các cộng sự (2006) cho rằng
“đầu tƣ công (ròng) là phần chi tiêu công làm gia tăng tích lũy tài sản, bao gồm xây
dựng đƣờng sá, trƣờng học, bệnh viện, không tính đến đầu tƣ cho giáo dục và y tế
cho dù thực tế là chi tiêu cho những lĩnh vực này cũng là đầu tƣ và tƣơng ứng với
định nghĩa đầu tƣ công trong thống kê số liệu tài khoản quốc gia có tên gọi là “
capital expenditure”.
Theo hệ thống tài khoản quốc gia (SNA) của Liên hợp quốc (UN) và Sổ tay
thống kê tài chính chính phủ của Quỹ tiền tệ quốc tế năm 2001 (GFSM 2001) đã có
một số quy định rõ ràng về định nghĩa và ghi chép các hoạt động đầu tƣ của chính
phủ trong kế toán và thống kê ngân sách chính phủ.
Theo đó, mặc dù các chính phủ trên thế giới có thể còn có các quan niệm khác
nhau nhƣng nhìn chung, đầu tƣ công hay đầu tƣ của chính phủ về cơ bản đề cập đến
hoạt động đầu tƣ của chính phủ vào tài sản có thời gian sử dụng từ một năm trở lên.
Đầu tƣ công cũng bao gồm hoạt động đầu tƣ nâng cấp hay phục hồi các tài sản vật
chất mà cho phép gia tăng thời gian sử dụng của tài sản (khác vói việc sửa chữa hay
bảo dƣỡng nhằm đảm bảo khả năng vận hành tài sản trong thời gian sử dụng đã
dƣợc kế hoạch). Ví dụ, đầu tƣ công của chính phủ có thể bao gồm đầu tƣ vào các tài
sản cố định mà chính phủ sử dụng nhƣ văn phòng làm việc, hàng hóa bản chất là
10

hàng hóa công cộng nhƣ cầu, đƣờng, điện, nƣớc và các tài sản vô hình (giáo dục và
nghiên cứu).
Viện Chính sách kinh tế Hoa Kỳ (2011) cũng cho rằng, đầu tƣ công là tất cả
các khoản chi tiêu của ngân sách cho các đối tƣợng khác nhau trong nền kinh tế mà
những khoản chi tiêu này có tác dụng kích hoạt hoặc thúc đẩy chi tiêu của mọi

thành phần kinh tế. Nhƣ vậy, theo khái niệm này, chi tiêu của nhà nƣớc cho giáo
dục, y tế và các lĩnh vực khác để phát triển vốn con ngƣời cũng đƣợc coi là đầu tƣ
công. Thống nhất với cách hiểu này, giáo sƣ Robert Ducan (Đại học Missouri, Hoa
Kỳ, 2011) đã tóm tắt quan điểm của mình rằng “đầu tƣ công có nghĩa là sở hữu
công”. Nói cách khác, bất kỳ chi tiêu nào sử dụng các nguồn lực do nhà nƣớc sở
hữu đều bao hàm trong khái niệm đầu tƣ công và nhƣ vậy đầu tƣ công gần nhƣ
đồng nhất với khái niệm chi tiêu công.
Không chỉ có những tranh luận về cách thức định nghĩa đầu tƣ công trên cơ sở
phân loại ngân sách thế giới đang áp dụng phổ biến hiện nay, bản than định nghĩa
đầu tƣ công theo các nhà kinh tế, ví dụ E.Anderson (2006) cũng có nhiều điểm quan
trọng cần xem xét trên góc độ kinh tế học chuẩn tắc. Thứ nhất, nguyên nhân của các
chính phủ chi tiêu vào tài sản công là do các dạng thất bại của thị trƣờng (do tƣ
nhân cung cấp hang hóa công không hiệu quả hay do địa tô độc quyền quá lớn cho
tƣ nhân). Thứ hai, vai trò của Chính phủ trong đầu tƣ công không chỉ giới hạn ở chi
tiêu ngân sách của riêng Chính phủ. Chỉ quá tập trung vào chi tiêu Chính phủ sẽ là
một cách tiếp cận rất hẹp khi xem xét bức tranh quy mô đầu tƣ công và quan trọng
hơn, làm giảm vai trò tiềm năng của các chính phủ ở khía cạnh cung cấp kết cấu hạ
tầng công cộng. Rõ ràng nhất là trong hợp tác công tƣ (PPP), hầu hết chi đầu tƣ
thực hiện bởi khu vực tƣ nhân. Mục đích của các hoạt động đầu tƣ này là nhằm
cung cấp hàng hóa, dịch vụ công. Bên cạnh đó, vai trò của Chính phủ trong dự án
PPP – về mặt giám sát, quản lý, gánh chịu rủi ro và là ngƣời mua tài sản cuối cùng
(có thể là rất lâu trong tƣơng lai nhƣng đó cũng là một phần cam kết trong hợp
đồng) sẽ vẫn là phổ biến. Tƣơng tự, trong nhiều trƣờng hợp, khi khu vực tƣ nhân
đầu tƣ vào sản xuất các hàng hóa độc quyền tự nhiên, cần phải có cách quy định của
Chính phủ. Trong những lĩnh vực đầu tƣ tƣ nhân khác, quy định về vai trò của
Chính phủ cũng đóng vai trò then chốt để thực hiện các mục tiêu chính sách công
11

(trong trƣờng hợp có các hiệu ứng ngoại lai), dù những khoản đầu tƣ này sẽ đƣợc
ghi nhận là đầu tƣ tƣ nhân.

Những tranh luận còn bỏ ngỏ về các vấn đề nêu trên khiến khái niệm đầu tƣ
công của thế giới vẫn trong quá trình tiếp tục hoàn thiện.
* Định nghĩa tại Việt Nam: Giống với nhiều quốc gia trên thế giới, tại Việt
Nam, khái niệm đầu tƣ công chƣa đƣợc thống nhất và còn tranh cãi khá nhiều. Tuy
nhiên, các nhà nghiên cứu trong nƣớc vẫn khá mạnh dạn đƣa ra các quan điểm cá
nhân về khái niệm “đầu tƣ công”. Theo Nguyễn Đăng Bình (2012), đầu tƣ công
đƣợc hiểu là đầu tƣ vào hàng hóa công cộng, đầu tƣ của Nhà nƣớc vào cơ sở hạn
tầng kinh tế - xã hội, sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cải thiện môi
trƣờng sinh thái, tài nguyên thiên nhiên và đảo bảo an ninh quốc phòng. Quan điểm
này liệt kê khá cụ thể các nội dung của đầu tƣ công song tính khái quát chƣa cao,
chƣa bao hàm hết các nội hàm của đầu tƣ công. Quan điểm này một lần nữa đƣợc
chia sẻ trong nghiên cứu của Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh (2011): Đầu
tƣ công (thuần) đƣợc hiểu nhƣ là phần chi tiêu công đƣợc thêm vào lƣợng vốn vật
chất để tạo ra các dịch vụ xã hội, chẳng hạn xây dựng đƣờng sá, cầu cảng, trƣờng
học, bệnh viện, vv … Nguồn vốn đầu tƣ công thƣờng bao gồm ngân sách nhà nƣớc,
trái phiếu chính phủ hoặc viện trợ phát triển của nƣớc ngoài. Tùy theo quan điểm
của từng quốc gia mà đầu tƣ công cũng có thể bao gồm các dự án cho các mục đích
kinh doanh (qua khu vục DNNN) hoặc các dự án chỉ thuần mục đích công ích.
Hiện tại "đầu tƣ công" vẫn đƣợc quan niệm một cách đơn giản hơn: đó là bao
gồm tất cả các khoản đầu tƣ do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh
tế nhà nƣớc tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tƣ công đƣợc xét không phải từ
góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinh
doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu
tƣ. Cụ thể đầu tƣ công là đầu tƣ bằng nguồn vốn nhà nƣớc theo quy định của pháp
luật hiện hành, bao gồm: Vốn ngân sách nhà nƣớc, vốn tín dụng do Nhà nƣớc bảo
lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc, vốn đầu tƣ phát triển của các
doanh nghiệp nhà nƣớc và các vốn khác do Nhà nƣớc quản lý.
Trong nghiên cứu này, tác giả sử dụng khái niệm đầu tƣ công thuộc Dự thảo
Lật Đầu tƣ công vì đó là cách hiểu phổ biến và có cơ sở nhất của Nhà nƣớc hiện
nay. Theo Khoản 1, Điều 4 của Dự thảo Luật Đầu tƣ công đã định nghĩa: “Đầu tư

12

công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng
kết cấu hạ tầng, kinh tế, xã hội và đầu tư các chương trình, dự án phát triển kinh
tế, xã hội.” Hoạt động đầu tƣ công bao gồm lập, thẩm định, phê duyệt chủ trƣơng
đầu tƣ; lập, thẩm định, phê duyệt chƣơng trình, dự án sử dụng vốn đầu tƣ công; lập,
thẩm định, phê duyệt, giao, thực hiện, theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế
hoạch, chƣơng trình, dự án đầu tƣ công. Vốn đầu tƣ công bao gồm các nguồn vốn
của Nhà nƣớc: ngân sách nhà nƣớc, công trái quốc gia, trái phiếu Chính phủ, trái
phiếu chính quyền địa phƣơng, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và
vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nƣớc ngoài, tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà
nƣớc, vốn đầu tƣ từ nguồn thu để lại cho đầu tƣ nhƣng không đƣa vào cân đối ngân
sách nhà nƣớc, các khoản vốn vay của ngân sách địa phƣơng để đầu tƣ.
1.2.3 Chính sách đầu tư công
* Khái niệm: Qua quá trình nghiên cứu cơ sở lý luận, các khái niệm về chính
sách công, đầu tƣ và đầu tƣ công, tôi có đƣa ra quan điểm của cá nhân về vấn đề
này, qua đó định nghĩa rằng: “Chính sách đầu tư công là hành động ứng xử của
Nhà nước đối với các vấn đề phát sinh trong hoạt động đầu tư của Nhà nước vào
các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng, kinh tế, xã hội và đầu tư các
chương trình, dự án phát triển kinh tế, xã hội, được thể hiện bằng nhiều hình
thức khác nhau (các văn bản pháp quy, luật, quyết định, chỉ thị,…), nhằm giải
quyết các vấn đề về đầu tư công của nhà nước và tăng cường hiệu quả, hiệu lực
đầu tư công”. Hay có thể hiểu một cách đơn giản, chính sách đầu tƣ công là hệ
thống các văn bản pháp quy, các quyết định của nhà nƣớc về hoạt động đầu tƣ công.
* Vai trò: Trong một thập kỷ gần đây, vai trò của đầu tƣ công đối với phát
triển là một trong những chủ đề nhận đƣợc sự quan tâm lớn của Chính phủ cũng
nhƣ các nhà nghiên cứu. Sự quan tâm này có thể xuất phát từ mong muốn tìm hiểu
sự thành công trong đầu tƣ của các quốc gia Đông Á giúp họ liên tục tăng trƣởng
kinh tế với tốc độ cao trong nhiều năm hay đơn giản là từ nhu cầu thúc đẩy quá
trình công nghiệp hoát, hiện đại hóa đất nƣớc, đạt và vƣợt chỉ tiêu phát triển kinh tế

- xã hội mà Chính phủ đề ra. Đặc biệt, từ khi khủng hoảng tài chính toàn cầu xảy ra,
vai trò của đầu tƣ công với tƣ cách là công cụ chính sách vực dậy nền kinh tế đang
suy thoái, tạo việc làm và đặt nền móng cho sự tăng trƣởng cao và bền vững thời kỳ
tới ngày càng đƣợc củng cố.
13

Trong sự nghiệp đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc, vai trò của
chính sách đầu tƣ công có ý nghĩa rất lớn và giữ một vai trò quan trọng. Vì hoạt
động của Nhà nƣớc thể hiện rõ qua thu – chi ngân sách Nhà nƣớc hàng năm, trong
đó chi cho đầu tƣ phát triển (tập trung nhiều vào đầu tƣ công) chiếm tỉ lệ rất lớn và
có vai trò quyết định đối với sự phát triển chung của đất nƣớc bên cạnh các hoạt
động đầu tƣ khác.
Qua hoạt động đầu tƣ công Nhà nƣớc quản lý, điều tiết một cách trực tiếp và
gián tiếp nền kinh tế. Chính sách đầu tƣ công là hiện thân của những quyết định,
hành vi của Nhà nƣớc đối với hoạt động đầu tƣ công này. Sử dụng công cụ chính
sách tác động vào đầu tƣ công, từ đó quản lý nền kinh tế.
Trong hoạt động quản lý kinh tế, chính sách đầu tƣ công có những vai trò sau:
 Định hƣớng cho hoạt động đầu tƣ công của đất nƣớc, vai trò này mang
tính bao quát, vĩ mô nhằm hƣớng tất cả các hoạt động đầu tƣ công của đất
nƣớc theo mục tiêu đặt sẵn.
 Tổ chức để xử lý, giải quyết các vấn đề đầu tƣ công lớn, vai trò này nhằm
đƣa các phƣơng pháp và biện pháp thực hiện các chính sách đầu tƣ công
mang tầm vĩ mô, xử lý và giải quyết các vấn đề lớn của đầu tƣ công.
Hỗ trợ để phát triển các mục tiêu quản lý kinh tế đã đƣợc xác định: Chính sách
đầu tƣ công có giá trị nhƣ là những quyết định trong dài hạn và ngắn hạn của Nhà
nƣớc nhằm tổ chức quá trình phát triển của nền kinh tế quốc dân nói chung và hoạt
động đầu tƣ trong khu vực công nói riêng theo định hƣớng.
Nhƣ vậy, có thể nói, bên cạnh vai trò chính trong quản lý kinh tế thì chính
sách đầu tƣ công còn góp một phần không nhỏ vào hoạt động đầu tƣ chung, mang
lại lợi ích từ việc phát triển, tạo môi trƣờng thuận lợi cho các hoạt động kinh tế

khác. Vì đầu tƣ công là hoạt động đầu tƣ tập trung nâng cao chất lƣợng cơ sở hạ
tầng, giao thông vận tải, môi trƣờng, giáo dục, quốc phòng, những lĩnh vực thiết
yếu, quan trọng và là nền tảng mọi sự phát triển chung của đất nƣớc.
1.3 Thực thi chính sách đầu tƣ công
1.3.1 Khái niệm
Qua quá trình nghiên cứu cơ sở lý luận, các khái niệm về thực thi chính sách
công, đầu tƣ và đầu tƣ công, qua đó định nghĩa rằng: “Thực thi chính sách đầu tư
công là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của Nhà nước với các vấn đề phát
14

sinh trong hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây
dựng kết cấu hạ tầng, kinh tế, xã hội và đầu tư các chương trình, dự án phát
triển kinh tế, xã hội thành hiện thực với các đối tượng quản lý, nhằm giải quyết
các vấn đề phát sinh trong quá trình đầu tư, tăng cường hiệu quả, hiệu lực đầu
tư công và đạt được mục tiêu định hướng của Nhà nước đề ra.”
Ở từng cấp khác nhau, hoạt động tổ chức thực thi chính sách đầu tƣ công lại đi
theo quy trình khác nhau và chịu các yếu tố ảnh hƣởng khác nhau.
Cụ thể, khóa luận đi sâu vào công tác tổ chức thực thi chính sách đầu tƣ công
cấp cơ sở (cấp tỉnh, thành phố), nắm bắt đƣợc các bƣớc trong quy trình thực thi
chính sách đầu tƣ công, những yếu tố ảnh hƣởng tới hoạt động tổ chức thực thi
chính sách đầu tƣ công cấp tỉnh.
1.3.2 Quy trình thực thi chính sách đầu tư công
a. Chuẩn bị đầu tư
Phê duyệt chủ trương đầu tư và quy hoạch, lập kế hoạch: Đây là bƣớc đầu tiên
trong quy trình thực thi chính sách đầu tƣ công của địa phƣơng. Dựa trên những kết
quả đã đạt đƣợc trong năm trƣớc kết hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, địa phƣơng
xem xét và đƣa ra chủ trƣơng cho thời gian tới. Thực hiện quy hoạch tổng thể và
phê duyệt các chƣơng trình, mục tiêu phát triển cho năm sau. Các mục tiêu đề ra
phải đƣợc xây dựng trên định hƣớng phát triển dài hạn của địa phƣơng, đồng thời
đáp ứng nhu cầu và phù hợp với nguồn ngân sách có thể huy động. Lựa chọn những

mục chủ đạo để tập trung xây dựng và hoàn thiện. Công tác quy hoạch cũng đƣợc
đẩy mạnh nhằm kiểm soát và đƣa ra định hƣớng phát triển một cách tổng thể, hiệu
quả, phù hợp với điều kiện riêng của địa phƣơng. Để lập đƣợc kế hoạch chung trong
ngắn hạn và dài hạn, nhà lãnh đạo cần nắm bắt rõ kế hoạch và tình hình thực hiện
trong những năm trƣớc, kết hợp với những kế hoạch nhỏ của từng ngành và lĩnh
vực đề xuất để từ đó lựa chọn.
Việc lập kế hoạch tốt sẽ cho thấy năng lực lãnh đạo, quản lý, đồng thời tạo
một bƣớc nền tảng vững chắc cho việc triển khai và kiểm soát việc sử dụng nguồn
vốn. Dựa vào kế hoạch, nhà hoạch định sẽ biết cách sắp xếp và điều tiết các hoạt
động tổ chức thực thi chính sách một cách hiệu quả, là cột mốc để đánh giá hiệu quả
thực hiện chính sách. Sau khi đƣợc hoàn thiện, kế hoạch sẽ đƣợc trình lên lãnh đạo
các cấp để xem xét và quyết định cung cấp vốn cho địa phƣơng.
15

Thẩm định, phê duyệt dự án:Các dự án sau khi đƣợc tiếp nhận sẽ đƣợc đƣa ra
thẩm định theo bộ tiêu chí cho từng ngành, lĩnh vực cụ thể. Qua đó dự án đáp ứng
đƣợc đủ tiêu chuẩn, đồng thời mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội và đi đúng với mục
tiêu phát triển chung của địa phƣơng sẽ đƣợc lựa chọn và phê duyệt.
Lựa chọn dự án đầu tư: Đây là một bƣớc quan trọng đòi hỏi nhà quản lý phải
có năng lực và tầm nhìn trong cả ngắn hạn và dài hạn đồng thời hiểu rõ đƣợc đặc
điểm của địa phƣơng để đƣa ra kế hoạch hợp lý, có khả năng đạt hiệu quả cao trong
việc thực hiện và phù hợp với tiềm năng phát triển và điều kiện đáp ứng của địa
phƣơng. Dựa trên kết quả đầu tƣ các dự án của năm trƣớc, các dự án đã đƣợc địa
phƣơng phê duyệt. Sau khi tiếp nhận đƣợc nguồn vốn từ Trung ƣơng, địa phƣơng
cần xem xét lựa chọn dự án đƣợc đầu tƣ. Vì trong nhiều trƣờng hợp các dự án đƣợc
phê duyệt và trình lên Trung ƣơng nhƣng nguồn vốn đƣợc cấp lại không đáp ứng
đƣợc nhu cầu thực hiện toàn bộ dự án, vì vậy cần lựa chọn những dự án quan trọng
và hiệu quả để đầu tƣ, vừa cân đối giữa mục tiêu phát triển chung của địa phƣơng
với mục tiêu phát triển riêng của từng ngành, lĩnh vực.
b. Thực hiện đầu tư

Tổ chức thực hiện: Hệ thống các nguồn vốn phục vụ cho hoạt động của địa
phƣơng bao gồm: nguồn vốn Trung ƣơng; nguồn vốn địa phƣơng; nguồn vốn tự huy
động khác. Tùy vào điều kiện kinh tế của từng địa phƣơng mà tỷ lệ các nguồn vốn
này có sự khác biệt.
Tại các địa phƣơng nghèo hoặc cần nhiều điều kiện để phát triển, việc sử dụng
nguồn vốn Trung ƣơng là vô cùng cần thiết và chiếm một tỷ lệ lớn trong hệ thống
vốn đƣợc sử dụng hàng năm. Vì vậy công tác nhận và triển khai nguồn vốn Trung
ƣơng nắm vai trò rất quan trọng đối với hoạt động đầu tƣ công.
Sau khi lập kế hoạch và trình xin vốn, nếu đƣợc thông qua, hàng năm địa
phƣơng sẽ nhận đƣợc một nguồn vốn do Trung ƣơng cung cấp, đây có thể là vốn
ngân sách nhà nƣớc, vốn trái phiếu chính phủ, hoặc các nguồn vốn đầu tƣ trong và
ngoài nƣớc nhƣ FDI, ODA… Việc tiếp nhận và triển khai các nguồn vốn này là
bƣớc quyết định trong thực thi chính sách đầu tƣ công của địa phƣơng. Địa phƣơng
dựa trên kế hoạch đã đề ra và tình hình hiện tại để quyết định phân bổ nguồn vốn
đến từng ngành, lĩnh vực cụ thể trong những thời gian nhất định. Lựa chọn những
16

ngành, mục tiêu mũi nhọn để đầu tƣ, phát triển, phục vụ chi cho đầu tƣ phát triển
kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, môi trƣờng,…
Việc triển khai nguồn vốn còn chịu nhiều tác động khách quan và chủ quan
khác, do từ khi lập kế hoạch và xin vốn cho đến khi đƣợc nhận vốn là khoảng thời
gian dài, nên sẽ diễn ra nhiều biến động và thay đổi, đòi hỏi địa phƣơng phải có
quyết định đúng đắn, hợp lý trong từng giai đoạn.
Đây là bƣớc có vai trò quyết định đến hiệu quả tổ chức thực thi chính sách đầu
tƣ công tại địa phƣơng và cũng là bƣớc dễ diễn ra sai lầm vậy nên cần đƣợc tập
trung và hoàn thiện.
Theo dõi quá trình thực hiện: Sau khi nguồn vốn đƣợc phân bổ nhỏ lẻ đến
từng ngành, lĩnh vực, chƣơng trình mục tiêu và các dự án cụ thể, kiểm soát việc
thực hiện các hạng mục này là vô cùng quan trọng. Cần đảm bảo chƣơng trình, dự
án diễn ra đúng tiến độ và không gây phát sinh thêm nhằm đạt hiệu quả kinh tế - xã

hội nhƣ mong muốn.
Tuy nhiên, đây lại là khâu gặp nhiều biến động nhất trong quá trình thực thi
chính sách đầu tƣ công. Trong khi thực hiện rất dễ phát sinh các vấn đề chƣa lƣờng
trƣớc đƣợc gây ảnh hƣởng đến tiến độ, chất lƣợng của chƣơng trình, dự án, lúc đó
đòi hỏi cần có nguồn ngân sách để bù đắp xử lý và giải quyết vấn đề. Các chƣơng
trình, dự án nếu không đƣợc thực hiện đúng tiến độ và kế hoạch ban đầu sẽ dẫn đến
hàng loạt các hệ quả: gây ảnh hƣởng đến mục tiêu phát triển lâu dài, gây thất thoát
và phát sinh các nguồn vốn không đáng có vể cả ngƣời và của,…Vì vậy luôn cần có
giải pháp phòng, tránh và xử lý kịp thời những vấn đề phát sinh trong bƣớc này.
c. Kết thúc, bàn giao, đánh giá
Hoàn thành, bàn giao: Đây là bƣớc cuối cùng trong quy trình tổ chức thực
hiện chính sách đầu tƣ công tại địa phƣơng. Sau một thời gian thực hiện và hoàn
thành, các đơn vị kết thúc quá trình đầu tƣ và bàn giao các dự án cho địa phƣơng.
Đánh giá: Từ kết quả đạt đƣợc, địa phƣơng so sánh với kế hoạch đề ra để
đánh giá hiệu quả thực hiện nguồn vốn. Các dự án kết thúc đúng tiến độ, đạt chất
lƣợng sẽ đƣợc đƣa vào nghiệm thu và sử dụng. Mặt khác, các dự án chậm tiến độ,
không đạt tiêu chuẩn sẽ đƣợc xem xét để tiếp tục đầu tƣ hoặc tạm ngừng đầu tƣ
trong năm sau.
17

1.3.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến thực thi chính sách đầu tư công
a. Điều kiện kinh tế của quốc gia
Bất cứ một chính sách nào đƣa ra đều phải phù hợp với điều kiện, môi trƣờng
kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Điều kiện kinh tế quốc gia là tổng thể các yếu tố sản
xuất, các điều kiện sống của con ngƣời, các mối quan hệ trong quá trình sản xuất và
tái sản xuất xã hội cần phải có để tạo điều kiện thực hiện và thực hiện có hiệu quả
chính sách đầu tƣ công.
Điều kiện kinh tế quốc gia có ảnh hƣởng quan trọng tới thực thi chính sách
đầu tƣ công, điều kiện kinh tế tốt sẽ giúp quốc gia dễ dàng và nhanh chóng thực
hiện chính sách đầu tƣ một cách hiệu quả và ngƣợc lại.

Ngoài việc đảm bảo lợi ích chung của toàn xã hội thì yếu tố thị trƣờng cũng vô
cùng quan trọng, tạo điều kiện thúc đẩy nển kinh tế, đặc biệt là trong hoạt động đầu
tƣ công của các doanh nghiệp Nhà nƣớc. Với những đặc điểm của nền kinh tế-xã
hội quốc gia, các nhà hoạch định chính đầu tƣ công sẽ cân nhắc, điều tiết một cách
hợp lý, hiệu quả chính sách để từ đó vận dụng đƣợc những điều kiện tốt và hạn chế
đƣợc những mặt tồn tại. Đơn cử nhƣ ở Việt Nam, một nƣớc đang phát triển, tiềm
lực kinh tế chƣa mạnh thì các chính sách đầu tƣ công của chúng ta luôn tập trung
vào nâng cao cơ sở hạ tầng, xây dựng điện, đƣờng, trƣờng, trạm ƣu tiên các hoạt
động phát triển y tế, giáo dục, đồng thời thắt chặt quản lý đầu tƣ công để tạo hiệu
quả. Ngoài ra, chính sách đầu tƣ công hiện tại còn có một phần không nhỏ nói về
việc phân bổ các nguồn đầu tƣ trong và ngoài nƣớc (do đặc thù là một nƣớc với
lƣợng vốn ODA, FDI lớn).
b. Tiến bộ khoa học - công nghệ
Tiến bộ khoa học công nghệ là quá trình đổi mới công nghệ, hoàn thiện các yếu
tố sản xuất trên cơ sở sử dụng thành tựu khoa học nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất
kinh doanh. Đây đƣợc coi nhƣ một trong những yếu tố với vai trò là chất xúc tác,
tác động trực tiếp vào hiệu quả hoạt động đầu tƣ công. Việc áp dụng khoa học công
nghệ tiên tiến giúp tăng năng suất lao động, mang lại sản phẩm hàng hóa chất lƣợng
cao với số lƣợng lớn trong thời gian ngắn, giảm thiểu đƣợc chi phí và thời gian cho
quá trình thực hiện các dự án đầu tƣ công.
Trong mọi hoạt động đầu tƣ, chủ thể đều phải chú ý đến thành tựu khoa học,
công nghệ để hiện đại hóa trang thiết bị, nâng cao chất lƣợng sản phẩm, đầu tƣ công
18

cũng không ngoại lệ. Sự tiến bộ khoa học, công nghệ đòi hỏi Nhà nƣớc cũng phải
không ngừng tiếp cận và vận dụng hiệu quả, trong vấn đề này thì yếu tố nguồn nhân
lực có vai trò vô cùng quan trọng.
c. Tiềm lực kinh tế của chủ thể.
Tiềm lực kinh tế là khả năng của chủ thể trong việc bảo đảm những nhu cầu vật
chất cho đời sống và phát triển xã hội, cung ứng mọi vật chất cần thiết cho các hoạt

động trong đời sống. Tiềm lực kinh tế đƣợc biểu hiện ở tài nguyên thiên nhiên, khối
lƣợng tài sản quốc dân, tổng sản phẩm xã hội, trình độ và khả năng tăng trƣởng của
sản xuất cũng nhƣ khả năng động viên và phân phối chúng một các có hiệu quả để
giải quyết các nhiệm vụ do xã hội đặt ra.
Địa phƣơng là chủ thể trực tiếp thực thi chính sách đầu tƣ công. Vì vậy, tiềm lực
kinh tế của địa phƣơng quyết định phần không nhỏ đến hiệu quả thực thi chính
sách. Đặc biệt trong hoạt động đầu tƣ công, tiềm lực kinh tế của địa phƣơng đóng
vai trò quyết định hoạt động thực thi chính sách, một địa phƣơng có tiềm lực kinh tế
mạnh, chủ động về tài chính có thể tự chủ trong hoạt động đầu tƣ công của địa
phƣơng mình, không bị lệ thuộc vào nguồn vốn ngân sách Trung ƣơng. Ngƣợc lại,
với một tỉnh nghèo, hoạt động đầu tƣ sử dụng nguồn vốn lớn từ ngân sách đƣợc rót
xuống thì mọi hoạt động đều đầu tƣ đều bị ảnh hƣởng bởi nguồn vốn hạn chế, thiếu
chủ động trong thực thi chính sách. Vì vậy, trong mỗi một giai đoạn khác nhau, với
nguồn lực khác nhau, địa phƣơng sẽ quyết định hoạt động đầu tƣ công ít hay nhiều,
nới lỏng hay thắt chặt, đầu tƣ nhiều vào lĩnh vực, hoạt động nào, lĩnh vực nào cần
hạn chế.
d. Năng lực bộ máy quản lý
Năng lực bộ máy quản lý là tổng hợp các đặc điểm, trình độ của đội ngũ cán bộ phù
hợp với yêu cầu đặc trƣng của hoạt động quản lý nhằm đảm bảo hoạt động đạt hiệu quả
cao. Năng lực bộ máy quản lý đƣợc thể hiện ở số lƣợng, trình độ cán bộ trong bộ máy,
đồng thời là khả năng liên kết trong hệ thống, nhạy bén nắm bắt mục tiêu, xu hƣớng
phát triển và yêu cầu chung trong công tác thực thi chính sách đầu tƣ công.
Đây đƣợc coi là yếu tố quan trọng, mang tính chất quyết định đến chất lƣợng
chính sách và hiệu quả thực thi chính sách đầu tƣ công. Với chức năng quản lý xã
hội, địa phƣơng phải thƣờng xuyên tác động đến các đối tƣợng bằng chính sách và
các công cụ quản lý khác. Kết quả tác động vào mỗi quá trình sẽ phản ánh năng lực
19

hoạch định, tổ chức, điều hành của hệ thống bộ máy quản lý của địa phƣơng. Bên
cạnh năng lực chuyên môn của hệ thống cán bộ trong bộ máy, năng lực còn đƣợc

thể hiện qua sự kết hợp, nhạy bén, khả năng nắm bắt và giải quyết vấn đề, cùng với
sự phối hợp nhuần nhuyễn của toàn bộ hệ thống trong quá trình hoạch định, ban
hành và thực hiện chính sách đầu tƣ công từ trung ƣơng đến địa phƣơng.
1.3.4 Sự cần thiết hoàn thiện thực thi chính sách đầu tư công
Trong thời gian qua, đầu tƣ công đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng và
hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung ứng các dịch vụ công;
tạo môi trƣờng thực hiện thúc đẩy phát triển nền kinh tế, xóa đói giảm nghèo, bảo
đảm an sinh xã hội và công bằng xã hội, tăng cƣờng tiềm lực quốc phòng, an ninh.
Tuy nhiên, do hệ thống chính sách quản lý đầu tƣ công chƣa hoàn chỉnh và đồng bộ,
thiếu các chế tài và biện pháp quản lý, giám sát, nên đã phát sinh nhiều tồn tại, hạn
chế; đầu tƣ còn dàn trải, phân tác, kế hoạch đầu tƣ bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả
đầu tƣ kém. Tình trạng thi công vƣợt quá vốn kế hoạch đƣợc giao, gây nợ đọng xây
dựng cơ bản quá mức, gây áp lực lớn đến cân đối ngân sách các cấp.
Bên cạnh đó, địa phƣơng liên tục gặp phải những vấn đề trong thực thi chính
sách đầu tƣ công: Không nắm bắt đƣợc yêu cầu, chỉ đạo từ Trung ƣơng; không biết
cách triển khai hợp lý tại địa phƣơng; điều tiết, phân bổ nguồn vốn đầu tƣ công
không phù hợp dẫn đến đầu tƣ dàn trải, thiếu tập trung, không hiệu quả; bộ máy
quản lý chậm chạp, thiếu nhạy bén với xu hƣớng và trình độ phát triển khoa học
công nghệ;….Vì vậy cần nhanh chóng hoàn thiện công tác tổ chức thực thi chính
sách đầu tƣ công đặc biệt là tại cấp địa phƣơng.
1.4 Kinh nghiệm quốc tế
Nhƣ đã đề cập trong phần I các khái niệm, đầu tƣ công là hoạt động đƣợc tất
cả các chính phủ trên thế giới quan tâm và theo dõi, điều chỉnh để ngày càng nâng
cao hiệu quả của hoạt động đầu tƣ. Mỗi quốc gia có quan điểm, cách quản lý đầu tƣ
công của riêng mình. Điều này đã làm nên nét đặc trƣng trong hoạt động quản lý
đầu tƣ công của các quốc gia.
1.4.1 Kinh nghiệm của các quốc gia thuộc tổ chức OECD trong lĩnh vực
đầu tư công
Các quốc gia thuộc tổ chức OECD (Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế) là
các nƣớc có nền kinh tế thị trƣờng phát triển nhất thế giới, tập trung đầu tƣ công vào