ÁO CÁO NGHIÊN CỨU SỰ CẦN THIẾT VÀ NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT QUẢN LÝ NGOẠI THƯƠNG

BỘ CÔNG THƯƠNG
VỤ PHÁP CHẾ
*****







BÁO CÁO
NGHIÊN CỨU SỰ CẦN THIẾT VÀ NHỮNG
NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT QUẢN LÝ
NGOẠI THƯƠNG

Chuyên gia thực hiện:
1. TS. Mai Ngọc Anh – Trường ĐH Kinh tế quốc dân
2. TS. Hồ Thúy Ngọc – Trường ĐH Ngoại thương
3. TS. Nguyễn Minh Hằng –Trường ĐH Ngoại thương
4. Ths. Ngô Việt Hòa

Hà Nội - Tháng 5/2013
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương


MỤC LỤC

I – SỰ CẦN THIẾT XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH LUẬT QUẢN LÝ
NGOẠI THƯƠNG
3
1.1. Bối cảnh quốc tế và thực trạng quản lý ngoại thương ở Việt
Nam
3
1.1.1. Bối cảnh quốc tế 3
1.1.2. Thực tiễn, định hướng hoạt động ngoại thương của Việt Nam và
những hạn chế trong cơ cấu kinh tế - xã hội có ảnh hưởng tới ngoại thương
5
1.1.3. Thực trạng và bất cập trong quản lý nhà nước về ngoại thương 16
1.1.4. Thực trạng và bất cập của pháp luật hiện hành về quản lý nhà
nước đối với hoạt động ngoại thương
23
1.2. Giải pháp khắc phục những hạn chế, bất cập trong hệ thống
pháp luật và công tác quản lý nhà nước về ngoại thương ở Việt Nam
32
1.2.1. Các giải pháp khắc phục 32
1.2.2. Sự cần thiết xây dựng và ban hành Luật Quản lý ngoại thương 35
1.2.3. Tính khả thi của việc xây dựng và ban hành Luật Quản lý ngoại
thương
36

II – MỘT SỐ QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG XÂY DỰNG LUẬT
QUẢN LÝ NGOẠI THƯƠNG
40
2.1. Quan điểm chỉ đạo việc xây dựng Luật Quản lý ngoại thương 40
2.1.1. Chủ trương, Chiến lược và Chính sách của Đảng, Nhà nước về
quản lý hoạt động ngoại thương
40
2.1.2. Các quan điểm xây dựng Luật Quản lý Ngoại thương 42
2.2. Quy trình và cách thức xây dựng Luật Quản lý ngoại thương 45
2.3. Tư tưởng chủ đạo và dự kiến cấu trúc nội dung cơ bản của
Luật Quản lý ngoại thương
49

2
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

PHỤ LỤC 58
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 62

3
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

I. SỰ CẦN THIẾT XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH LUẬT QUẢN LÝ
NGOẠI THƯƠNG
1.1. Bối cảnh quốc tế và thực trạng quản lý ngoại thương ở Việt Nam
1.1.1. Bối cảnh quốc tế
Hệ thống pháp luật hiện hành về thương mại nói chung, về ngoại thương
nói riêng đa số được thiết kế, xây dựng tại thời điểm Việt Nam đang “chạy

nước rút” trong việc gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Trong bối
cảnh đó, việc xây dựng và ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật vừa phải
đảm bảo đồng thời hai mục tiêu là xây dựng một bước thể chế kinh tế thị
trường vừa đảm bảo phù hợp với các nguyên tắc và quy định của pháp luật
quốc tế. Điều này đã làm tăng khó khăn cho các cơ quan chủ trì soạn thảo các
văn bản pháp luật trong việc tiên liệu các bước phát triển của nền kinh tế Việt
Nam khi hội nhập sâu vào kinh tế khu vực và thế giới cũng như những biến
chuyển, đổi thay của hệ thống kinh tế, thương mại toàn cầu… là một trong
những nguyên nhân dẫn đến những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành.
Nằm trong số các văn bản pháp quy được xây dựng và ban hành trong
thời điểm đó, Luật Thương mại và các Nghị định quy định chi tiết thi hành
cũng không phải ngoại lệ. Để quá trình gia nhập WTO gặp ít trở ngại cũng như
ít sự phản đổi của các nước thành viên, hệ thống pháp luật thương mại đã được
nghiên cứu, xây dựng trong sức ép đáng kể về tự do hóa thương mại, giảm
thiểu can thiệp của các cơ quan quản lý nhà nước. Do đó, sau gần 07 năm triển
khai thực thi, hàng loạt các quy định của pháp luật đã không còn mang tính thời
sự thậm chí lỗi thời so với hiện thực và xu hướng của thương mại quốc tế. Sự
lỗi thời đó được chứng tỏ rõ nét nhất trước các xu hướng chủ đạo hiện nay như
sau:
(i) Vòng đàm phán Doha chưa có nhiều tiến triển kể từ thời điểm Việt
Nam gia nhập WTO. Điều này cho thấy xu hướng thương mại đa phương đang
đi tới một điểm quan trọng: mở rộng hơn nữa hay chững lại của các quan hệ
thương mại đa phương mang tính chất toàn cầu. Bên cạnh đó, xu hướng đàm
phán các chủ đề về thương mại sẽ ngày càng được mở rộng, mức độ tự do hóa
ngày càng cao và ngày càng xuất hiện các loại hình thương mại mới (thông qua
Internet và các phương tiện truyền dẫn),… đã làm cho các quy định hiện hành
của Luật Thương mại cũng như các quy định pháp luật có liên quan đến lĩnh
vực ngoại thương không chứa đựng đủ và đúng các hoạt động ngoại thương đã
và sẽ phát sinh.
(ii) Sự gia tăng, phát triển nhanh chóng của các Hiệp định thương mại

song phương, khu vực mà Việt Nam là thành viên trong đó nổi bật lên là Hiệp

4
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

định khu vực thương mại tự do ASEAN (AFTA), giữa ASEAN và một số đối
tác thương mại quan trọng (ASEAN – Trung Quốc, Úc Newzealand, Hàn quốc,
Nhật Bản…tiến tới với Ấn Độ, EU…), và Hiệp định đối tác xuyên Thái bình
dương (TPP). Theo đó, việc Việt Nam cam kết mở cửa hơn nữa thị trường cho
một số đối tác cũng dẫn đến những thay đổi đáng kể trong cơ cấu xuất nhập
khẩu, chính sách thương mại cũng như trong công tác quản lý nhà nước so với
những gì đã thực hiện trong khuôn khổ WTO.
(iii) Sự bắt đầu chủ động của Việt Nam trong việc sử dụng các công cụ,
thiết chế giải quyết tranh chấp trong khuôn khổ Tổ chức thương mại quốc tế,
Hiệp định thương mại đa phương, song phương. Cùng với đó, khả năng tiếp tục
tham gia các công ước quốc tế liên quan đến hoạt động mua bán hàng hóa quốc
tế (Công ước Viên về mua bán hàng hóa quốc tế, các công ước quốc tế về vận
tải biển…).
(iv) Cơ cấu thương mại thế giới sẽ chuyển dịch theo hướng tăng tỉ trọng
thương mại dịch vụ, tăng tỉ trọng của các nền kinh tế mới nổi. Các nước phát
triển sẽ đẩy mạnh xuất khẩu để tái cân bằng các cân đối vĩ mô và sẽ hạn chế
nhập khẩu thông qua các rào cản thương mại dưới mọi hình thức; các nền kinh
tế mới nổi sẽ nhập khẩu nhiều hơn để đáp ứng nhu cầu tăng trưởng sản xuất và
tiêu dùng. Trung Quốc tiếp tục gia tăng sức hút các luồng nguyên nhiên vật
liệu, tài nguyên khoáng sản để đáp ứng nhu cầu tăng trưởng cao, tạo hiệu ứng
mạnh đối với giá cả thế giới những sản phẩm này. Xu hướng tăng cường liên
kết kinh doanh toàn cầu, phát triển các chuỗi cung ứng hàng hoá toàn cầu,
mạng lưới phân phối toàn cầu sẽ tiếp tục mạnh lên trong thời gian tới.
(v) Các nước tăng cường sử dụng các công cụ, biện pháp, rào cản phi

thuế quan được phép và ngày càng tinh vi để bảo hộ sản xuất trong nước, bao
gồm: hạn ngạch nhập khẩu, mua sắm Chính phủ, giấy phép/chứng nhận nhập
khẩu, các biện pháp phòng vệ thương mại (chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự
vệ), tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật (TBT) và vệ sinh kiểm dịch động thực vật
(SPS), tín dụng xuất khẩu, bảo hiểm tín dụng xuất khẩu, quỹ hỗ trợ xúc tiến
xuất khẩu,… Điển hình trong việc sử dụng một cách hiệu quả các rào cản này
là Thái Lan, Trung Quốc và Hàn Quốc với đủ các biện pháp mang tính chất phi
thuế tại biên giới (như các biện pháp hạn chế định lượng thông qua quy định
điều kiện nhập khẩu, yêu cầu nộp thuế phụ trợ, giấy chứng nhận xuất xứ hàng
hóa nhập khẩu, thực hiện thủ tục hải quan cứng nhắc có chủ đích,…) và sau
biên giới (kiểm tra, dán nhãn và cấp giấy chứng nhận đối với một số mặt hàng
nhập khẩu, ưu tiên mua sắm Chính phủ đối với hàng nội địa, kiểm toán thuế
nhập khẩu hàng hóa, quy định nồng độ độc hại của hàng hóa ở mức thấp,…).
Song song với quá trình tự do hóa thương mại, xu hướng bảo hộ thương mại

5
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

của các đối tác thương mại chính của Việt Nam không có dấu hiệu suy giảm
mà còn gia tăng nhanh chóng. Xu hướng này thể hiện quan điểm “quay về thị
trường nội địa” đang phát triển và phổ biến nhanh chóng trên phạm vi toàn cầu,
nhất là tại các bạn hàng lớn của Việt Nam. Hệ quả tất yếu của xu hướng này là
sự thu hẹp hoặc tăng trưởng chậm kim ngạch thương mại toàn cầu.
1.1.2. Thực tiễn, định hướng hoạt động ngoại thương của Việt Nam
và những hạn chế trong cơ cấu kinh tế - xã hội có ảnh hưởng tới ngoại
thương
a) Thực tiễn và định hướng hoạt động ngoại thương của Việt Nam
 Những thành tựu đạt được
Thời kỳ chiến lược 2001 – 2010, Đảng và Nhà nước ta tiếp tục thực hiện

chủ trương chiến lược: đa phương hóa, đa dạng hóa quan hệ đối ngoại, xây
dựng nền kinh tế mở, hướng mạnh về xuất khẩu đồng thời thay thế nhập khẩu
bằng những sản phẩm trong nước đã sản xuất được có hiệu quả, theo tinh thần
Nghị quyết hội nghị BCH Trung ương lần thứ 7, Khóa VII của Đảng. Đại hội
Đảng toàn quốc lần thứ IX đã thông qua Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội
2001 – 2010. Trong đó, đề ra mục tiêu: nhịp độ tăng trưởng xuất khẩu gấp trên
2 lần nhịp độ tăng GDP. Đến năm 2010, kim ngạch xuất khẩu nông lâm thủy
sản đạt 9 – 10 tỉ USD, trong đó thủy sản khoảng 3,5 tỉ USD; giá trị xuất khẩu
công nghiệp chiếm 70- 75% tổng kim ngạch xuất khẩu, chế biến hầu hết nông
sản xuất khẩu; tăng nhanh kim ngạch xuất khẩu, tiến tới cân bằng xuất nhập.
Chiến lược đã đề ra định hướng: giảm mạnh xuất khẩu sản phẩm thô và sơ chế,
tăng nhanh tỷ trọng sản phẩm có hàm lượng trí tuệ, hàm lượng công nghệ cao.
Xây dựng các Tổng Công ty Nhà nước đủ mạnh để làm nòng cốt trong xuất
nhập khẩu.
Chỉ thị số 22/2000/CT-TTg ngày 27 tháng 10 năm 2000 của Thủ tướng
Chính phủ về chiến lược xuất – nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ thời kỳ 2001 –
2010, đã xác định: tiếp tục chủ trương dành ưu tiên cao nhất cho xuất khẩu,
tăng tốc xuất khẩu trên mọi lĩnh vực; tạo nguồn hàng có chất lượng, có giá trị
gia tăng và sức cạnh tranh cao để xuất khẩu; góp phần giải quyết việc làm cho
xã hội, tạo nguồn dự trữ ngoại tệ, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại
hóa. Xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ thời kỳ 2001 – 2010 phải đạt mức tăng
trưởng bình quân từ 15%/năm trở lên. Phấn đấu cân bằng cán cân thương mại
vào những năm 2009 – 2010 và xuất siêu ở thời kỳ sau năm 2010. Cơ cấu xuất
khẩu phải chuyển dịch mạnh theo hướng gia tăng các sản phẩm chế biến chế
tạo, chú trọng các sản phẩm có hàm lượng công nghệ và chất xám cao, bên
cạnh đó phải quan tâm khai thác mặt hàng chủ yếu sử dụng nguyên vật liệu tại

6
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

chỗ, sử dụng nhiều lao động. Chú trọng nâng cao giá trị gia công và chất lượng
từng sản phẩm xuất khẩu, giảm xuất khẩu hàng chế biến thô, tăng tỉ trọng hàng
chế biến sâu bằng công nghệ mới trong kim ngạch xuất khẩu. Nhập khẩu cả
thời kỳ 2001 -2010 được duy trì ở mức tăng trưởng bình quân 14%/năm. Chú
trọng nhập khẩu công nghệ cao để đáp ứng yêu cầu phát triển công nghiệp chế
biến nông lâm thủy sản và công nghiệp nhẹ, đồng thời, phải gắn với việc phát
triển, sử dụng các công nghệ được sản xuất trong nước. Hạn chế nhập khẩu các
sản phẩm, công nghệ trong nước đã sản xuất được. Tăng cường tiếp cận các
thị trường cung ứng công nghệ nguồn và có khả năng đầu tư hiệu quả, như Tây
Âu, Mỹ, Nhật…
Sau khi có Luật Thương mại mới năm 2005 thay thế Luật Thương mại
năm 1997 và để chuẩn bị cho một giai đoạn phát triển mới khi Việt Nam gia
nhập WTO, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 156/2006/QĐ-
TTg ngày 30 tháng 6 năm 2006 phê duyệt Đề án phát triển xuất khẩu giai đoạn
2006 – 2010, với mục tiêu tổng quát phát triển xuất khẩu nhanh và bền vững.
Thực hiện chiến lược phát triển xuất nhập khẩu 2001-2010 và Đề án
phát triển xuất khẩu giai đoạn 2006 - 2010, hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa
của Việt Nam đã đạt được những thành tựu lớn. Các chủ thể trực tiếp tham gia
hoạt động ngoại thương ngày càng mở rộng, đa dạng hóa, môi trường kinh
doanh xuất nhập khẩu từng bước tự do hóa, thuận lợi hóa. Tổng số doanh
nghiệp tham gia xuất nhập khẩu đã tăng nhanh từ 21.100 doanh nghiệp năm
2002 lên 44.000 doanh nghiệp vào năm 2007 và 66.500 doanh nghiệp năm
2010. Cơ cấu xuất khẩu được chuyển dịch theo hướng đẩy mạnh xuất khẩu
những mặt hàng có giá trị gia tăng cao, sản phẩm chế biến, chế tạo, sản phẩm
có hàm lượng công nghệ và chất xám cao, giảm dần tỉ trọng hàng xuất khẩu
thô. Tốc độ tăng trưởng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa bình quân 17,4%/năm,
đến năm 2010 đạt 72,2 tỉ USD. Tốc độ tăng trưởng kim ngạch xuất khẩu dịch
vụ bình quân 16,3%/năm, đến năm 2010 đạt khoảng 12 tỉ USD. Xuất khẩu
nhóm hàng nông, lâm thủy sản chiếm 23,3%, nhóm hàng công nghiệp nặng và

khoáng sản chiếm khoảng 27,8%, nhóm hàng công nghiệp nhẹ và tiểu thủ công
nghiệp chiếm khoảng 48,9% trong tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa. Thị
trường Châu Á chiếm khoảng 50,9%, Châu Âu chiếm khoảng 20,7%, Châu Mỹ
chiếm khoảng khoảng 22,5%, Châu Đại Dương chiếm khoảng 31,4% và thị
trường Châu Phi chiếm khoảng 2,5% trong tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa
vào năm 2010. Kiềm chế mức nhập siêu hợp lý, thông qua thúc đẩy xuất khẩu
hàng hóa và dịch vụ, phát triển sản xuất các sản phẩm có lợi thế so sánh để bảo
đảm nhu cầu trong nước, tỉ lệ nhập siêu so với xuất khẩu đã giảm mạnh từ mức

7
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

22,6% năm 2007 xuống 17,4% năm 2010 và đã cơ bản cân bằng được xuất
nhập vào năm 2012.
Thời kỳ 2001 - 2010, hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa của nước ta
vừa có những thuận lợi vừa có những khó khăn, thách thức lớn. Sau khủng
hoảng tài chính Châu Á 1997-1998, kinh tế và thương mại thế giới liên tục tăng
trưởng cao đến 2006. Việt Nam chỉ chịu tác động gián tiếp của khủng hoảng,
kinh tế tăng trưởng cao trong giai đoạn 2001-2007 (tăng trưởng bình quân
7,75%/năm tính theo giá cố định 1994), kinh tế vĩ mô tương đối ổn định, đầu tư
tăng cao… đã tạo cơ sở tăng cường quy mô xuất khẩu sản phẩm và tăng nhu
cầu nhập khẩu nguyên, nhiên vật liệu, máy móc thiết bị và công nghệ. Hội nhập
quốc tế ngày càng sâu rộng, nhất là việc ký kết Hiệp định thương mại Việt –
Mỹ (BTA), gia nhập tổ chức thương mại thế giới (WTO), tham gia các khu vực
thương mại tự do (FTA),… đã mở ra những thời cơ, thuận lợi lớn về môi
trường kinh doanh quốc tế cho phát triển thị trường xuất khẩu, phát triển hoạt
động xuất khẩu hàng hóa của nước ta.
Bên cạnh những thuận lợi chủ yếu nêu trên, xuất nhập khẩu hàng hóa
của nước ta hơn 10 năm qua cũng đã gặp phải nhiều khó khăn, thách thức lớn.

Kinh tế và thương mại thế giới đã gặp phải những biến động lớn, khó lường.
Giá cả lương thực, nguyên, nhiên vật liệu trên thị trường thế giới biến động
mạnh từ cuối năm 2007, khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu từ
cuối năm 2008, sự biến động mạnh của tỉ giá hối đoái giữa các đồng tiền chủ
chốt trong thanh toán quốc tế. Cạnh tranh trên thị trường thế giới diễn ra ngày
càng gay gắt, nhất là chúng ta phải cạnh tranh trực tiếp với Trung Quốc, Ấn Độ
và nhiều nước khác trên cùng một thị trường xuất khẩu và với các mặt hàng
tương tự nhau. Tình hình kinh tế trong nước cũng có những diễn biến phức tạp,
ngay từ đầu năm 2007 đã xuất hiện một số bất ổn kinh tế vĩ mô, kinh tế tăng
trưởng chậm và lạm phát tăng cao. Ngay sau khi Việt Nam nhập WTO và tham
gia một số FTA, chúng ta phải thực hiện cam kết về mở cửa thị trường, phải cắt
giảm thuế và dỡ bỏ các rào cản thương mại để hàng hóa và dịch vụ nước ngoài
tiếp cận thị trường Việt Nam. Những khó khăn và thách thức nêu trên đã tác
động trực tiếp đến hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu của Việt Nam.
 Định hướng phát triển ngoại thương trong thời gian tới
Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã thông qua cương lĩnh xây dựng
đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung phát triển năm
2011). Trong đó đã xác định đến giữa thế kỷ XXI xây dựng nước ta trở thành
nước công nghiệp hiện đại, theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Thực hiện công
nghiệp hóa, hiện đại hóa gắn với phát triển kinh tế tri thức, bảo vệ tài nguyên,
môi trường; xây dựng cơ cấu kinh tế hợp lý, hiện đại, có hiệu quả và bền vững,

8
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

gắn kết chặt chẽ công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ. Coi trọng phát triển các
ngành công nghiệp nặng, công nghiệp chế tạo có tính nền tảng và các ngành
công nghiệp có lợi thế; phát triển nông, lâm, ngư nghiệp ngày càng đạt trình độ
công nghệ cao, chất lượng cao gắn với công nghiệp chế biến và xây dựng nông

thôn mới. Xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, đồng thời chủ động và tích cực
hội nhập quốc tế. giải quyết tốt mối quan hệ giữa độc lập tự chủ và hội nhập
quốc tế. Phát triển kinh tế là nhiệm vụ trung tâm, phát triển nhanh gắn liền với
phát triển bền vững. Đó chính là định hướng có tính xuyên suốt cho việc hoạch
định các Chiến lược phát triển kinh tế của nước ta đến năm 2020, tầm nhìn đến
năm 2030 và các năm tiếp theo.
Phát triển xuất nhập khẩu hàng hóa trong 10 năm tới phải góp phần thúc
đẩy công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và thực hiện các mục tiêu, định
hướng đã đề ra trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 – 2020. Đó là:
tăng trưởng GDP bình quân 7 – 8%/năm; chuyển đổi mô hình tăng trưởng sang
phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu, chú trọng chất lượng và hiệu
quả; chuyển dịch cơ cấu kinh tế gắn với tái cấu trúc và điều chỉnh chiến lược
thị trường, tăng nhanh hàm lượng nội địa, giá trị gia tăng và sức cạnh tranh của
sản phẩm, doanh nghiệp và của cả nền kinh tế. Đột phá trong xây dựng và hoàn
thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, nâng cao chất lượng nguồn
nhân lực, phát triển đồng bộ và hiện đại hoá kết cấu hạ tầng. Đến năm 2020
GDP bình quân đầu người đạt trên 3000 USD, tỉ trọng giá trị sản phẩm công
nghệ cao đạt khoảng 45% GDP, yếu tố TFP đóng góp vào tăng trưởng trên
35%; giảm tiêu hao năng lượng tính trên GDP 2,5-3%/năm. Phát triển khu vực
dịch vụ phải đạt tốc độ cao hơn các khu vực sản xuất và cao hơn tốc độ tăng
GDP. Mở rộng thị trường nội địa, phát triển thương mại trong nước; đa dạng
hoá thị trường ngoài nước; khai thác có hiệu quả các thị trường có Hiệp định
thương mại tự do và thị trường tiềm năng, tăng nhanh xuất khẩu, giảm nhập
siêu cả qui mô và tỉ trọng, phấn đấu cân bằng xuất nhập khẩu. Chủ động tham
gia vào mạng phân phối toàn cầu, phát triển nhanh hệ thống phân phối các sản
phẩm có lợi thế cạnh tranh ở cả trong và ngoài nước, xây dựng thương hiệu
hàng hoá Việt Nam. Bên cạnh đó, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm
2011 – 2015 được Đại hội XI thông qua đã xác định rõ: kim ngạch xuất khẩu
tăng bình quân 12%/năm, giảm nhập siêu, đến năm 2020 cân bằng được xuất
nhập khẩu.

Phát triển xuất nhập khẩu hàng hóa thời kỳ 2011-2020 diễn ra trong bối
cảnh còn nhiều khó khăn trước đây chưa được giải quyết. Năng lực cạnh tranh
của nền kinh tế, sản phẩm và doanh nghiệp còn thấp hơn so với nhiều nước
trong khu vực. Mức độ thâm dụng tài nguyên và hệ số tiêu hao nguồn lực cho

9
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

một đơn vị tăng trưởng xuất khẩu còn cao; mức độ phụ thuộc vào thị trường thế
giới của xuất khẩu và cả nền kinh tế còn cao, khả năng thích ứng của sản xuất
trong nước với những biến động của tình hình quốc tế còn chậm. Công nghiệp
hỗ trợ và dịch vụ logistics chưa thể phát triển nhanh. Các nút thắt tăng trưởng
chậm được tháo gỡ, các vấn đề về bảo đảm an sinh xã hội, an ninh kinh tế còn
diễn biến khó lường.
Xuất khẩu hàng hóa thời kỳ tới còn phải tiếp tục dựa vào tăng trưởng
đầu tư nhưng một số công trình sẽ bị chậm tiến độ nên chưa thể phát huy ngay
hiệu quả, dòng vốn FDI đầu tư vào công nghiệp chế biến chế tạo hàng xuất
khẩu đang tiếp tục giảm. Nhóm hàng nông lâm, thuỷ sản đã phát triển đến giới
hạn về sản lượng, chỉ chủ yếu tăng trưởng kim ngạch thông qua phát triển sản
phẩm chế biến nhưng sẽ vẫn phải đối mặt với nhiều rào cản thương mại mới.
Nhóm sản phẩm chế biến dựa trên khai thác lao động rẻ và công nghệ trung
bình sẽ không có cơ hội tạo ra sự đột phá trong xuất khẩu hàng hóa của Việt
Nam trong giai đoạn tới. Trong ngắn và trung hạn, nhóm sản phẩm công
nghiệp sử dụng công nghệ cao cũng chưa thể có sức bứt phá mạnh để tăng
trưởng xuất khẩu. Phát triển xuất khẩu trong 10 năm tới sẽ còn phải dựa vào gia
công, lắp ráp, chế biến nguyên vật liệu, máy móc thiết bị, chế biến hàng tiêu
dùng, chế biến thủy sản, là những ngành đang có tỷ lệ nhập khẩu đầu vào cao.
Việc gia tăng sản xuất và xuất khẩu sản phẩm của những ngành này sẽ đặt ra
thách thức rất lớn đối với thực hiện mục tiêu giảm nhập siêu, cân bằng xuất

nhập khẩu.
Giảm nhịp độ tăng trưởng nhập khẩu, giảm nhập siêu thời kỳ tới sẽ phải
vượt qua những khó khăn, thách thức lớn, nhất là từ năm 2012 nước ta phải
thực hiện cắt giảm thuế quan sâu hơn, tự do hoá thương mại cao hơn theo các
cam kết WTO, các FTA đã ký kết và các FTA có mức tự do hóa sâu rộng hơn
đang đàm phán, tham gia (TPP, EVFTA…). Đến năm 2020, chúng ta phải hoàn
thành cơ bản lộ trình cắt giảm thuế, tự do hóa thương mại theo các FTA đã ký
kết. Theo cam kết, Việt Nam phải giảm mức thuế suất bình quân đơn giản cả
Biểu thuế trong AFTA từ mức 3,2% năm 2008 xuống 0,4% năm 2018, trong
ACFTA giảm từ 14,5% năm 2007 xuống 2,1% năm 2020, trong AKFTA giảm
từ 17,53% năm 2007 xuống 4,59% năm 2021, trong AJCEP giảm từ 11,3%
năm 2008 xuống 1,8% năm 2026, trong AANZFTA giảm từ 19,7% năm 2009
xuống 2,9% năm 2020, và trong AIFTA giảm từ 15,04% năm 2009 xuống
6,96% năm 2024.
Thực hiện cam kết gia nhập WTO, trong thời gian tới, chúng ta phải tiếp
tục giảm bảo hộ các ngành sản xuất trong nước, nhất là các ngành công nghiệp
sản xuất hàng xuất khẩu. Tỉ lệ bảo hộ thực tế của các ngành công nghiệp chế

10
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

biến chế tạo phải giảm từ mức 28% năm 2009 xuống 21,1% vảo năm 2015, tỉ
lệ bảo hộ thuế quan của những ngành này cũng phải giảm từ 13,7% năm 2009
xuống 10,6% vào năm 2015. Trong thời gian tương ứng, tỉ lệ bảo hộ thực tế
của các ngành khai khoáng giảm từ mức 4,43% xuống 0,29%, tỉ lệ bảo hộ thuế
quan giảm từ 3,83% xuống 0,17%.
Để thích ứng với bối cảnh mới và để góp phần thực hiện định hướng
Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020, khắc phục những hạn chế của
mô hình phát triển ngoại thương thời gian qua, đòi hỏi phải tái cấu trúc mô hình

phát triển xuất khẩu và kiểm soát nhập khẩu phù hợp với các cam kết quốc tế.
Những tư tưởng và định hướng lớn về tái cơ cấu mô hình phát triển xuất
khẩu hàng hóa của Việt Nam đã được thể hiện trong Chiến lược xuất nhập khẩu
hàng hóa thời kỳ 2011-2020, định hướng đến năm 2030 được phê duyệt tại
Quyết định số 2471/QĐ-TTg ngày 28 tháng 12 năm 2011 của Thủ tướng Chính
phủ. Trong đó, đã xác định các quan điểm chiến lược là: (1) Tăng nhanh xuất
khẩu trên cơ sở khai thác tất cả lợi thế so sánh của nền kinh tế, chủ động tham
gia vào mạng lưới sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu, nâng cao hiệu quả và cạnh
tranh xuất khẩu; (2) Chú trọng xây dựng và phát triển hàng hóa có giá trị gia
tăng cao, có thương hiệu trên thị trường; (3) Xây dựng, củng cố các đối tác hợp
tác chiến lược để phát triển thị trường bền vững. Định hướng chiến lược cho
mô hình phát triển xuất khẩu hàng hóa thời kỳ 2011-2020, định hướng đến năm
2030 là: phát triển xuất khẩu theo mô hình tăng trưởng bền vững và hợp lý giữa
chiều rộng và chiều sâu, vừa chú trọng quy mô xuất khẩu, vừa chú trọng nâng
cao giá trị gia tăng và hiệu quả xuất khẩu. Mục tiêu quy mô và tốc độ tăng
trưởng xuất khẩu: Tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa đến năm 2020 tăng gấp
trên 3 lần năm 2010, bình quân đầu người đạt trên 2000 USD, cán cân thương
mại được cân bằng; tốc độ tăng trưởng xuất khẩu bình quân 11-12%/năm trong
thời kỳ 2011-2020, trong đó giai đoạn 2011-2015 tăng trưởng bình quân
12%/năm, giai đoạn 2016-2020 tăng trưởng bình quân 11%/năm; duy trì tốc độ
tăng trưởng khoảng 10%/năm trong thời kỳ 2021-2030. Với tốc độ tăng trưởng
đó, kim ngạch xuất khẩu sẽ đạt khoảng 127 tỉ USD vào năm 2015, khoảng 214
tỉ USD vào năm 2020 và trên 300 tỉ USD vào năm 2030.
Như vậy, mặc dù xuất khẩu vẫn là lĩnh vực được ưu tiên tập trung nguồn
lực để phát triển nhanh, nhưng so với thời kỳ chiến lược 2001-2010, nhịp độ
tăng trưởng xuất khẩu của thời kỳ 2011-2020 được điều chỉnh giảm xuống với
mức giảm bình quân 5,3 điểm phần trăm mỗi năm, thời kỳ 2021-2030 tiếp tục
giảm nhịp độ tăng trưởng với mức giảm bình quân 2 điểm phần trăm mỗi năm
so với thời kỳ 2011-2020. Qua đó, các nguồn lực đầu tư cho phát triển xuất
khẩu sẽ được phân bổ lại từ tập trung ưu tiên cho tăng trưởng với nhịp độ cao

11
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

sang tập trung ưu tiên cho tái cơ cấu để nâng cao chất lượng tăng trưởng, hiệu
quả và sức cạnh tranh xuất khẩu. Trên cơ sở đó, mô hình phát triển xuất khẩu
hàng hóa sẽ chuyển dịch dần từ trạng thái phát triển chủ yếu theo chiều rộng
trong các thời kỳ trước sang trạng thái phát triển hợp lý giữa chiều rộng trong
các thời kỳ trước sang trạng thái phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu
trong thời kỳ 2011-2020 và chuyển sang trạng thái phát triển chủ yếu theo
chiều sâu trong thời kỳ sau năm 2020. Để thực hiện lộ trình tổng quát này, một
mặt, Chính phủ cần xây dựng các bước đi cụ thể và có các chương trình phát
triển xuất khẩu hợp lý, hiệu quả; mặt khác Nhà nước phải xây dựng và sử dụng
đồng bộ, hiệu quả các công cụ quản lý, điều tiết, trước hết là các công cụ kinh
tế để thực hiện mục tiêu điều chỉnh mô hình chiến lược phát triển xuất khẩu.
Tuy thế, Luật Thương mại 2005 chưa có các quy định cụ thể về xây dựng và sử
dụng các công cụ này.
Đối với nhập khẩu hàng hóa, Chiến lược đã đề ra mục tiêu: tốc độ tăng
trưởng nhập khẩu phải thấp hơn tăng trưởng xuất khẩu; tốc độ tăng trưởng nhập
khẩu hàng hóa bình quân 10-11%/năm trong thời kỳ 2011-2020, trong đó giai
đoạn 2011-2015 tăng trưởng bình quân dưới 11%/năm, giai đoạn 2016-2020
tăng trưởng bình quân dưới 10%/năm; giảm thâm hụt thương mại, kiềm chế
nhập khẩu ở mức dưới 10% kim ngạch xuất khẩu vào năm 2015 và tiến tới cân
bằng cán cân thương mại vào năm 2020, thặng dư thương mại thời kỳ 2021-
2030. Với tốc độ tăng trưởng đó, kim ngạch nhập khẩu sẽ ở mức khoảng 142 tỉ
USD vào năm 2015 và khoảng 214 tỉ USD vào năm 2020. Để thực hiện được
mục tiêu Chiến lược nêu trên, đòi hỏi Chính phủ phải xây dựng và sử dụng các
công cụ, biện pháp kiểm soát chặt chẽ việc nhập khẩu các mặt hàng không
khuyến khích nhập khẩu; đồng thời phải sử dụng các công cụ kinh tế để thúc

đẩy phát triển sản xuất nguyên, nhiên, phụ liệu phục vụ các ngành hàng xuất
khẩu, đáp ứng nhu cầu trong nước và phát triển công nghiệp hỗ trợ, khuyến
khích nhập khẩu nhóm hàng máy móc thiết bị và công nghệ cao, công nghệ
sạch, tiết kiệm năng lượng, vật tư,… Tuy thế, Luật Thương mại năm 2005 chưa
có các quy định cụ thể về xây dựng và sử dụng các công cụ, biện pháp quản lý,
kiểm soát chặt chẽ việc nhập khẩu các mặt hàng không khuyến khích nhập
khẩu. Luật Thương mại 2005 cũng chưa có các quy định cụ thể về xây dựng và
sử dụng các công cụ quản lý, trước hết là các công cụ kinh tế để điều tiết hoạt
động nhập khẩu, khuyến khích nhập khẩu máy móc thiết bị và công nghệ cao,
công nghệ sạch, tiết kiệm năng lượng, vật tư cũng như để điều chỉnh các nguồn
lực hướng vào thúc đẩy phát triển sản xuất nguyên, nhiên, phụ liệu phục vụ các
ngành hàng xuất khẩu, thay thế nhập khẩu và phát triển công nghiệp hỗ trợ,…

12
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

Từ các cứ liệu phân tích nêu trên cho thấy, để góp phần thực hiện thắng
lợi Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020, Chiến lược xuất nhập khẩu
hàng hóa thời kỳ 2011-2020, định hướng đến năm 2030, đồng thời tận dụng tốt
các cơ hội phát triển mới từ việc tham gia các FTA đã và sẽ ký kết (Hiệp định
TPP, EU FTA, FTA Việt Nam – Liên minh Hải quan Nga-Belarus-
Kazakhstan,…), đòi hỏi cấp thiết phải xây dựng và ban hành Luật Quản lý
ngoại thương để giải quyết các vấn đề về quan hệ công – tư, điều chỉnh mối
quan hệ giữa Nhà nước với thương nhân (quan hệ công) trong lĩnh vực ngoại
thương – điều mà Luật Thương mại năm 2005 chưa đặt ra và giải quyết một
cách cụ thể, toàn diện.
b) Những hạn chế trong cơ cấu kinh tế - xã hội có ảnh hưởng tới
ngoại thương
Trong quá trình hoạt động ngoại thương trong hơn 10 năm qua, chúng ta

cũng đã bộc lộ một số hạn chế, yếu kém, có thể kể đến như:
- Những hạn chế trong mô hình phát triển xuất khẩu hàng hóa:
Mô hình phát triển xuất khẩu hàng hóa thời kỳ vừa qua tồn tại những
hạn chế, yếu kém ở cả bốn trụ cột chính:
(1) Cơ cấu xuất khẩu lạc hậu, chậm chuyển dịch theo hướng chất lượng
và hiệu quả. Xuất khẩu vẫn chủ yếu dựa vào khai thác tài nguyên, hệ số tiêu
hao nguồn lực cho một đơn vị xuất khẩu cao, tăng trường xuất khẩu nhanh
đang có nguy cơ dẫn đến cạn kiệt tài nguyên. Đến năm 2010, kim ngạch xuất
khẩu nhóm hàng nông lâm, thủy sản (chưa bao gồm gỗ và sản phẩm gỗ) vẫn
chiếm 23,3% tổng kim ngạch xuất khẩu, nhưng tính theo giá trị thì 86% vẫn là
sản phẩm thô và sơ chế. Tỉ trọng giá trị xuất khẩu nhóm hàng sử dụng nhiều
nguyên liệu trong tổng kim ngạch xuất khẩu chỉ giảm chậm từ 10,7% năm 2000
xuống 8,7% năm 2008, tỉ trọng của nhóm hàng nguyên liệu thô cũng chỉ giảm
từ 34% xuống 28,7% trong thời gian tương ứng. Đến năm 2010, kim ngạch
xuất khẩu nhóm hàng công nghiệp chế tác và công nghệ cao (điện tử, máy móc
thiết bị, dụng cụ, phương tiện vận tải và phụ tùng) chỉ chiếm 11,4% tổng kim
ngạch xuất khẩu. Hàng công nghiệp xuất khẩu tuy chiếm tới 70% tổng kim
ngạch xuất khẩu (2010) nhưng tỉ lệ giá trị gia tăng so với giá trị sản lượng
(MVA) chỉ đạt mức bình quân khoảng 22% (sản phẩm dệt: 27%, sản phẩm gỗ:
26%, sản phẩm nhựa: 18%, sản phẩm điện tử: dưới 10%). Cơ cấu hàng hóa
xuất khẩu chuyển dịch chậm và chưa thật hợp lý nên tăng xuất khẩu kéo theo
tăng nhập khẩu, làm tăng nhập siêu. Phần lớn các mặt hàng công nghiệp chế
biến xuất khẩu còn phụ thuộc nhiều vào nguyên phụ liệu, mát móc thiết bị và
công nghệ nhập khẩu từ nước ngoài, tỉ lệ giá trị trong nước thấp. Việc thúc đẩy

13
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

xuất khẩu các mặt hàng vật liệu và sản phẩm trung gian, một số máy móc thiết

bị và sản phẩm cơ khí, hàng điện tử dân dụng,… là những mặt hàng có chỉ số
lan tỏa nhập khẩu bởi xuất khẩu gây nên cao, đã làm gia tăng nhập khẩu do
công nghiệp hỗ trợ chưa phát triển. Trong khi đó, các mặt hàng nông lâm, thủy
sản có chỉ số lan tỏa nhập khẩu gây nên bởi xuất khẩu thấp lại chưa được chú
trọng phát triển đúng mức (nhất là hàng chế biến từ nông lâm, thủy sản), nhất
là chưa tập trung vào nâng cao chất lượng và cấp độ chế biến để tăng giá trị
xuất khẩu. Những hạn chế này trong cấu trúc xuất khẩu làm cho tăng trưởng
xuất khẩu chưa vững chắc, chất lượng tăng trưởng và hiệu quả xuất khẩu thấp,
khả năng thích ứng với các biến động từ bên ngoài trong phát triển xuất khẩu
còn chậm, nhất là khi có sự biến động của giá trên thị trường nguyên nhiên vật
liệu thế giới hay sự xuất hiện của các rào cản thương mại mới do nước ngoài áp
đặt. Tình hình đó đang đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tái cấu trúc xuất khẩu trên
cơ sở Nhà nước phải nâng cao năng lực xây dựng và sử dụng các công cụ điều
tiết để thúc đẩy chuyển dịch nhanh cơ cấu xuất khẩu theo hướng hiện đại và
hiệu quả hơn.
(2) Thể chế xuất khẩu chậm được hoàn thiện đồng bộ, chưa xây dựng
được các thiết chế quản lý đủ mạnh để điều tiết, thúc đẩy xuất khẩu theo hướng
hiệu quả và phát triển bền vững. Việc cắt giảm và đưa hầu hết các dòng thuế
xuất khẩu về 0 – 5% trong điều kiện tăng trưởng xuất khẩu chủ yếu dựa vào
khai thác tài nguyên, chưa tính đủ các tổn thất môi trường vào thuế xuất khẩu
đã làm tăng nguy cơ cạn kiệt tài nguyên, nhất là tài nguyên khoáng sản, tác
động bất lợi đến phát triển bền vững. Chưa xây dựng được các thiết chế đủ
mạnh để thu hút và tập trung nguồn vốn đầu tư (vốn trong nước và vốn FDI)
vào phát triển sản xuất các mặt hàng xuất khẩu có nhiều tiềm năng, lợi thế so
sánh và lợi thế cạnh tranh, nhu cầu thị trường và giá cả có xu hướng tăng
cao,… để tăng hiệu suất chung của nền kinh tế trong phát triển xuất khẩu, đồng
thời hạn chế đầu tư dàn trải, hiệu quả thấp. Vốn đầu tư phát triển xã hội, đặc
biệt là dòng vốn FDI đầu tư vào các ngành sản xuất hàng xuất khẩu có xu
hướng giảm mạnh sau khi Việt Nam gia nhập WTO, làm giảm nguồn hàng xuất
khẩu. Tỉ lệ vốn FDI đăng ký vào công nghiệp chế biến, chế tạo (lĩnh vực góp

phần chủ yếu vào tạo nguồn hàng xuất khẩu nhưng có tỉ lệ bảo hộ giảm mạnh)
trong tổng vốn FDI đăng ký vào Việt Nam đã giảm từ 70% trong năm 2005
xuống còn 26% trong năm 2010 (tuy đã nhích lên gần 60% trong 9 tháng đầu
năm 2012 nhưng chưa ổn định và rõ xu hướng). Trong khi đó, tỉ lệ vốn FDI
đăng ký vào lĩnh vực khai thác và chế biến khoáng sản (có tỉ lệ bảo hộ giảm rất
ít) lại có xu hướng tăng nhanh từ 1,2% năm 2007 lên 17,5% năm 2008 và trên
20% năm 2010. Sự chuyển hướng dòng vốn FDI có thể tác động bất lợi đến lợi
ích quốc gia và sự phát triển bền vững trong dài hạn. Tăng trưởng xuất khẩu

14
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

đang chủ yếu dựa vào đầu tư nhưng hiệu quả đầu tư rất thấp (Hệ số ICOR cao
gấp 2 lần một số nước trong khu vực) nên sức cạnh tranh của hàng xuất khẩu
và hiệu quả xuất khẩu chậm được nâng lên. Tình trạng đầu tư dàn trải vào
nhiều mặt hàng, lợi ích cục bộ địa phương diễn ra mang tính phổ biến nhưng
chậm được khắc phục và điều chỉnh. Kết cấu hạ tầng phục vụ xuất khẩu, nhất là
dịch vụ logistics còn yếu kém, chưa đồng bộ, thủ tục hành chính và thông quan
còn phức tạp làm tăng chi phí xuất khẩu và giảm sức cạnh tranh của hàng xuất
khẩu. Tiến trình xây dựng tiêu chuẩn và hợp chuẩn quốc tế được thực hiện rất
chậm, việc thực hiện chương trình xây dựng các TBT, SPS tiến triển chậm và
còn nhiều yếu kém. Các tổng công ty và tập đoàn kinh tế Nhà nước chưa thực
sự đảm đương được vai trò làm nòng cốt trong phát triển xuất khẩu; số doanh
nghiệp tham gia xuất khẩu tuy tăng nhanh nhưng số doanh nghiệp lớn có
thương hiệu mạnh còn rất ít và thiết tính liên kết trong tham gia phát triển xuất
khẩu giữa các doanh nghiệp Việt Nam. Nguồn nhân lực của các doanh nghiệp
tham gia xuất khẩu vừa thiếu về số lượng, chưa phù hợp về cơ cấu và chất
lượng thấp, thiếu các chiến lược gia và quản trị cao cấp,… Tình hình đó đang
đặt ra nhu cầu bức thiết phải tái cấu trúc và tiếp tục hoàn thiện thể chế xuất

khẩu, phải xây dựng được thiết chế quản lý đủ mạnh để điều chỉnh thể chế xuất
khẩu theo hướng hiện đại, hiệu quả cao hơn.
(3) Phương thức phát triển xuất khẩu còn chậm chuyển dịch theo hướng
hiện đại và hiệu quả, chưa bắt kịp xu thế chung của thời đại. Phát triển xuất
khẩu còn phụ thuộc phần lớn vào nhập khẩu, vào các nguồn lực từ bên ngoài, tỉ
lệ giá trị trong nước của hàng xuất khẩu thấp nên tính độc lập, tự chủ trong phát
triển xuất khẩu chậm được nâng lên. Một số ngành sản phẩm xuất khẩu chủ lực
còn phụ thuộc phần lớn vào nguyên vật liệu, máy móc thiết bị và công nghệ
nhập khẩu. Đến năm 2010, mức độ phụ thuộc vào nguyên vật liệu, phụ liệu và
phụ kiện nhập khẩu đối với sản phẩm điện tử-tin học trên 90%, ngành sản
phẩm nhựa khoảng 80%, ngành sản phẩm gỗ khoảng 70%, ngành dệt máy
khoảng 50%, ngành da giầy khoảng trên 70%, ngành sản phẩm hóa chất
khoảng 80%, ngành sản phẩm sắt thép khoảng 50%,… Phát triển xuất khẩu
nhóm hàng chế biến, chế tạo vẫn chủ yếu trên cơ sở gia công, lắp ráp. Giá trị
ngoại lệ thực thu của phần lớn các mặt hàng chế biến, chế tạo chỉ khoảng 20-
30% doanh thu xuất khẩu, một số ngành rất thấp như điện tử-tin học chỉ
khoảng 5%. Phần lớn các ngành sản phẩm xuất khẩu và các doanh nghiệp Việt
Nam mới chỉ tham gia được vào các khâu có giá trị gia tăng thấp trong chuỗi
giá trị toàn cầu, như khâu sản xuất, gia công lắp ráp, chưa tham gia sâu vào các
khâu có giá trị gia tăng cao như nghiên cứu thiết kế mẫu mã, phân phối trực
tiếp hàng xuất khẩu trên các thị trường mục tiêu trọng điểm hoặc tham gia vào
mạng lưới phân phối của các tập đoàn đa quốc gia ở thị trường ngoài sự phát

15
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

triển các nền liên kết quốc tế và tham gia vào các chuỗi cung ứng khu vực và
toàn cầu của các doanh nghiệp xuất khẩu Việt Nam còn yếu và thiếu kinh
nghiệm. Các doanh nghiệp tham gia xuất khẩu vẫn chủ yếu thực hiện hoạt động

xuất khẩu theo phương thức CIF (chiếm trên 60%), tỉ trọng hàng xuất khẩu
theo phương thức CIF chậm được nâng lên, làm hạn chế tính độc lập tự chủ
trong phát triển xuất khẩu,… Tình hình đó cũng đang đòi hỏi cấp thiết phải đổi
mới phương thức xuất khẩu để nâng cao tính chủ động và hiệu quả xuất khẩu.
Để thực hiện được điều này, Nhà nước cần xây dựng và sử dụng hiệu quả các
công cụ quản lý, điều tiết và thúc đẩy tiến trình đổi mới phương thức xuất
khẩu.
(4) Phát triển thị trường xuất khẩu vẫn chủ yếu theo chiều rộng, chưa
vững chắc, chưa sử dụng hiệu quả các Hiệp định FTA làm công cụ điều chỉnh
chiến lược thị trường xuất khẩu để mang lại lợi ích cao nhất cho quốc gia, dân
tộc chúng ta. Chưa phát triển được hệ thống phân phối hàng Việt Nam ở các thị
trường xuất khẩu trọng điểm và chiến lược (Mỹ, EU, Nhật Bản,…). Tỉ trọng
xuất khẩu sang các thị trường mới, còn nhiều tiềm năng và ít rào cản thương
mại (Trung Đông, Châu Phi, Mỹ Latinh, Liên minh Hải quan Nga-Belarus-
Kazakhstan,…) còn tăng chậm. Chúng ta chưa tận dụng tất cả cam kết và ưu
đãi mà các đối tác tham gia FTA dành cho Việt Nam để đẩy mạnh xuất khẩu
hàng Việt Nam sang các thị trường đã ký FTA.
Những yếu kém, bất cập nêu trên trong các trụ cột của mô hình phát
triển xuất khẩu nước ta đang đòi hỏi bức thiết phải có sự điều chỉnh bằng công
cụ pháp luật và công cụ kinh tế, công cụ kỹ thuật, trong đó có việc sử dụng một
đạo luật về quản lý ngoại thương.
- Khó khăn và hạn chế trong hoạt động ngoại thương của thương nhân:
+ Trong nhập khẩu, do không có một chiến lược quản lý ngoại thương
thống nhất, minh bạch, lâu dài nên các doanh nghiệp thường phải chịu những
quyết định “bất ngờ” của cơ quan quản lý nhà nước. Ví dụ, việc cấp phép tự
động được thực hiện đối với một số mặt hàng tiêu dùng nhưng được thực hiện
gấp làm cho rất nhiều hàng hóa về đến cảng nhưng không được khai báo hải
quan, gây thiệt hại cho doanh nghiệp nhập khẩu, cũng là thiệt hại chung cho
nền kinh tế vì tiền hàng đã thanh toán thì không có giá trị làm giảm nhập siêu.
Hoặc quy định tăng thuế suất thuế nhập khẩu của một số mặt hàng (thép)

nhưng được thực hiện có hiệu lực trở về trước làm cho doanh nghiệp phải chịu
truy thu mức thuế có thể dẫn đến phá sản. Kết quả điều tra các doanh nghiệp
kinh doanh xuất nhập khẩu tổng hợp do Bộ Công Thương tiến hành năm 2011
cho thấy, có 182/258 doanh nghiệp được điều tra có ý kiến xác định các các
yếu tố đang gây trở ngại và ảnh hưởng xấu nhất đến hoạt động nhập khẩu của

16
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

doanh nghiệp. Trong đó, có 27,5% số ý kiến xác định yếu tố đang gây ảnh
hưởng xấu nhất là tỉ giá hối đoái, kế sau là tín dụng (21,4%), các quy định nhập
khẩu (17,6%), thuế nhập khẩu (9,3%), giám định và kiểm định (7,1%), Hải
quan và thông quan (6,6%), xuất xứ hàng nhập khẩu (5,5%) và biện pháp bảo
vệ môi trường (3,8%).
+ Trong hoạt động xuất khẩu, do không có một chính sách ổn định cho
xuất khẩu và sản xuất nên trong nhiều năm liền người sản xuất hàng xuất khẩu
luôn phải chạy theo sự thay đổi vốn thất thường của thị trường. Ví dụ, khi giá
café tăng thì nông dân thi nhau trồng, nhưng giá xuống thì phá bỏ, và như vậy
luôn làm hao phí nguồn lực lao động và tài nguyên đất. Trong một số hoạt động
cũng chưa có các quy định cho thương nhân họat động, ví dụ thực hiện mua
bán tại Sở giao dịch hàng hóa ở nước ngoài.
Kết quả cuộc điều tra nêu trên cũng cho thấy, có 155/258 doanh nghiệp
được điều tra có ý kiến xác định yếu tố đang gây trở ngại và ảnh hưởng xấu
nhất đến hoạt động xuất khẩu của doanh nghiệp. Trong đó, có 32,2% số ý kiến
xác định việc tiếp cận vốn đang gây ảnh hưởng xấu nhất, kế sau là rào cản kỹ
thuật của nước nhập khẩu (16,1%), chi phí xuất khẩu cao (11%), thể chế môi
trường kinh doanh (11%), thiếu thông tin thị trường giá cả (8,4%), Hải quan và
thông quan (5,1%).
+ Trong thương mại dịch vụ, hiện nay, nhiều thương nhân gặp phải các

vấn đề kinh doanh thực tiễn nhưng chưa có pháp luật điều chỉnh. Đơn cử như
làm đại lý trong một số ngành dịch vụ cho thương nhân nước ngoài.
1.1.3. Thực trạng và bất cập trong quản lý nhà nước về ngoại
thương
a) Mô thức phối hợp liên ngành trong quản lý nhà nước về ngoại
thương còn hạn chế, bất cập dẫn đến hiệu lực và hiệu quả quản lý chậm
được nâng lên
Trong vấn đề quản lý ngoại thương, Chính phủ là cơ quan thống nhất
đảm nhận chức năng quản lý nhà nước. Trên cơ sở đó, Chính phủ phân công
nhiệm vụ cho từng thành viên Chính phủ phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của
các cơ quan đó. Bộ Công Thương là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức
năng quản lý nhà nước về thương mại bao gồm các lĩnh vực: Xuất nhập khẩu,
xúc tiến thương mại, dịch vụ thương mại, hội nhập kinh tế - thương mại quốc
tế, chống bán phá giá, chống trợ cấp, áp dụng các biện pháp tự vệ.
1

1
Trích Điều 1 Nghị định số 189/2007/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ
chức của Bộ Công Thương

17

Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

Như vậy, có thể nói Bộ Công Thương là cơ quan chủ yếu chịu trách
nhiệm tham mưu cho Chính phủ trong việc điều hành chính sách ngoại thương,
do chức năng quản lý nhà nước của Bộ hầu hết phù hợp với các công cụ mà
chính sách ngoại thương truyền thống phải đáp ứng. Tuy nhiên, còn một số các
công cụ điều hành vô cùng quan trọng đối với chính sách ngoại thương không

phụ thuộc vào chức năng điều hành của Bộ Công Thương là:
• Công cụ liên quan đến quản lý xuất nhập khẩu hàng hóa theo mặt
hàng:
Trong tất cả các lĩnh vực quản lý liên quan đến hoạt động ngoại thương,
có thể nói việc quản lý xuất nhập khẩu hàng hóa theo mặt hàng là lĩnh vực quản
lý trọng yếu nhất, liên quan trực tiếp rộng khắp đến các công cụ mà Việt Nam
có thế sử dụng để kiểm soát. Việc thực hiện quản lý xuất nhập khẩu hàng hóa
hiện nay dựa chủ yếu vào Nghị định số 12/2006/NĐ-CP của Chính phủ. Theo
đó, Nghị định 12/2006/NĐ-CP quy định chi tiết (dưới hình thức Phụ lục) các
mặt hàng chịu quản lý thông qua cấp phép với các nguyên tắc quản lý (cấp
phép theo tiêu chuẩn nào) của các Bộ chuyên ngành.
2
Nghị định cũng quy định
các mặt hàng phải thông qua cấp phép của Bộ quản lý về xuất nhập khẩu (Bộ
Công Thương).
3
Theo các quy định này, các Bộ quản lý chuyên ngành có
quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc xuất nhập
khẩu các mặt hàng mà Bộ, ngành đó quản lý. Trên thực tế, những mặt hàng do
các Bộ, ngành này quản lý vượt xa về số lượng so với những mặt hàng phải
được sự cấp phép của Bộ Công Thương.
Như vậy, mặc dù Bộ Công Thương là cơ quan đầu mối của Chính phủ
quản lý nhà nước về lĩnh vực xuất nhập khẩu nhưng theo những quy định tại
Nghị định 12/2006/NĐ-CP, các mặt hàng do các Bộ, ngành khác đã cấp phép
đủ điều kiện thực hiện hoạt động xuất, nhập khẩu về nguyên tắc phải được
thông quan. Trước thực tế đó, Bộ Công Thương không có đủ thẩm quyền theo
dõi tình hình hoạt động, kiểm soát, thực hiện chính sách ngoại thương đối với
mặt hàng này khi cần thiết mà không có “sự phối hợp” của các Bộ, ngành liên
quan.
4

Khi điều hành hoạt động ngoại thương, các công cụ của chính sách
ngoại thương thường phục vụ một mục tiêu ngoại thương được xác định (mục
tiêu chiến lược) do cơ quan quản lý ngoại thương thống nhất triển khai. Tuy
nhiên, trong quá trình thực hiện, tại một thời điểm nhất định, chính sách ngoại
2
Điều 7 Nghị định số 12/2006/NĐ-CP.
3
Điều 6 Nghị định số 12/2006/NĐ-CP.
4
Trên thực tế, đối với số liệu liên quan đến hoạt động xuất nhập khẩu, Bộ Công Thương được Tổng
cục Hải quan cung cấp. Số liệu liên quan đến thương mại với các vùng, lãnh thổ trên thế giới được cập
nhật bởi Tổng cục Thống kê. Việc sản xuất kinh doanh của các ngành nghề khác nhau được cung cấp,
theo dõi bởi các Bộ ngành quản lý chuyên ngành (Nông nghiệp là Bộ NN&PTNT…).

18

Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

thương xuyên suốt này có thể sẽ đi ngược lại lợi ích sản xuất của một số ngành
sản xuất nhất định.
Bên cạnh đó, việc mỗi Bộ, ngành ban hành các văn bản quy phạm pháp
luật liên quan đến việc xuất nhập khẩu các mặt hàng do mình quản lý tạo nên
sự hỗn loạn trong quản lý hoạt động xuất nhập khẩu trên bình diện tổng thể của
quốc gia. Là cơ quan đầu mối của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý nhà
nước về hoạt động xuất nhập khẩu, Bộ Công Thương phải nắm toàn bộ thông
tin cũng như có đủ thẩm quyền để ban hành các văn bản quy phạm pháp luật,
kiểm tra việc thực thi về chính sách xuất nhập khẩu đối với toàn bộ nền kinh tế
quốc dân. Các Bộ, ngành khác có thể ban hành những tiêu chuẩn, quy chuẩn
mà các hàng hóa đó phải tuân theo nhưng không nên can thiệp đến mức hoạch

định ra các công cụ quản lý xuất nhập khẩu mới hoặc sử dụng không đúng các
công cụ sẵn có đối với mặt hàng cụ thể mà họ quản lý.
Kết lại, Nghị định số 12/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định về quy
định chi tiết thi hành Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hoá quốc tế
và các hoạt động đại lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước
ngoài là một khuôn khổ pháp lý chưa đủ rộng, chưa đủ cụ thể, chưa đưa ra
được những cơ chế quản lý mang tính thống nhất cao mà ngược lại đang mang
lại sự manh mún, xẻ nhỏ trong quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất nhập
khẩu các mặt hàng cần quản lý. Trên thực tế, hệ thống pháp luật liên quan đến
việc quản lý nhà nước các mặt hàng này đang thiếu quy định được thể hiện ở
mức cao hơn đồng thời đang thiếu một chiến lược ngoại thương tổng thể để
thống nhất thực hiện, triển khai trong thực tế. Đồng thời với đó, chúng ta đang
thiếu cơ chế quản lý thống nhất, tham mưu cho Chính phủ cũng phải được
khẳng định mãnh mẽ hơn, với quyền hạn cụ thể trao cho cơ quan quản lý nhà
nước về ngoại thương để có những chính sách xuyên suốt, mang tính dài hạn,
làm cho hệ thống pháp luật quản lý có một trật tự minh bạch, nhất quán, dễ tiếp
cận.
• Công cụ liên quan đến hàng rào thuế quan:
Theo khoản 2 Điều 12 Luật Thuế Xuất, nhập khẩu 2005, thẩm quyền
ban hành Biều thuế theo nhóm mặt hàng do Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ
quốc hội ban hành còn thẩm quyền điều chỉnh mức thuế suất được trao cho Bộ
Tài chính. Do nguyên tắc điều chính thuế suất được quy định trong khoản 2
Điều 12 Luật thuế xuất nhập khẩu 2005 bao gồm: thực hiện theo danh mục,
khung thuế suất đã được quy định; phục vụ công tác thu ngân sách nhà nước;
và bảo hộ sản xuất trong nước phù hợp với điều ước quốc tế. Các nguyên tắc
này trên thực tế không hề mâu thuẫn với nhau: Bảo hộ sản xuất hay phục vụ
thu ngân sách nhà nước đều có nghĩa là định mức thuế suất cao trong khung lãi

19
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện

hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

suất ban hành, theo cam kết quốc tế đã ký kết. Tuy nhiên, các nguyên tắc này
sẽ gây khó khăn cho chính sách phát triển ngoại thương với mục đích cuối cùng
là nâng cao sức cạnh tranh, tận dụng lợi thế so sánh của hàng hóa, doanh
nghiệp, của nền kinh tế Việt Nam. Trong nhiều trường hợp, mức thuế suất phải
được điều chỉnh thấp để gây sức ép, nâng cao sức cạnh tranh của các doanh
nghiệp trong nước, cũng như tạo điều kiện tiếp cận hàng hóa có chất lượng, giá
cả phải chăng cho người tiêu dùng. Những tiêu chí như trên chỉ có thể được xác
định thông qua các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành thông qua sự nắm
bắt thông tin và hiệp thương với các hiệp hội ngành hàng, doanh nghiệp sản
xuất
• Công cụ liên quan đến quản lý ngoại hối, tỷ giá hối đoái:
Công cụ này hoàn toàn nằm trong chức năng quản lý nhà nước của Ngân
hàng Nhà nước. Việc công cụ này nằm trong chức năng của Ngân hàng Nhà
nước hoàn toàn phù hợp với chức năng của một ngân hàng trung ương thông
thường. Tuy nhiên, trên thực tế, ngân hàng trung ương mỗi nước có những mục
tiêu chính sách tiền tệ vô cùng khác nhau (chống lạm phát hay vừa chống lạm
phát vừa ưu tiên phát triển kinh tế - ở Việt Nam thì dự thảo Luật Ngân hàng
nhà nước cho rằng mục đích tối thượng là ổn định đồng tiền, chống lạm phát,
góp phần phát triển kinh tế - xã hội) và một phần trong số đó có nhiều điểm
không thống nhất trong việc đảm bảo các mục tiêu của chính sách ngoại thương
cũng như hoạt động xuất, nhập khẩu của doanh nghiệp.
Theo như các phân tích như trên, rõ ràng Bộ Công Thương mặc dù là cơ
quan của Chính phủ với chức năng, nhiệm vụ tưởng như bao trùm các chức
năng quản lý nhà nước liên quan đến chính sách ngoại thương nhưng thực chất
lại chưa thể có tiếng nói quyết định. Việc này dẫn đến nhiều bất cập rõ ràng
trong công tác quản lý nhà nước nói chung về ngoại thương. Với vị trí đặc biệt
quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế của nước nhà, chính sách ngoại
thương cần thiết phải được điều phối, điều tiết bởi một cơ quan mang tính chất

liên ngành hơn.
b) Thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý nhà nước
trong hoạch định chính sách và sử dụng các công cụ quản lý, điều tiết hoạt
động ngoại thương
Sự bất cập này thể hiện rõ nét qua sự thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các
cơ quan quản lý nhà nước hoạch định chính sách, sử dụng công cụ trong quản
lý ngoại thương. Hiện nay, hoạch định chính sách và sử dụng các công cụ điều
tiết và quản lý ngoại thương do các cơ quan sau đây đề xuất:

20
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

- Bộ Công Thương: điều chỉnh hoạt động thương mại, mặt hàng, chính
sách xúc tiến, các công cụ phòng vệ thương mại;
- Bộ Tài chính: chính sách thuế;
- Bộ Khoa học Công nghệ: TPT và SPS;
- Bộ Kế hoạch Đầu tư: Các chính sách ưu đãi kinh tế;
- Ngân hàng Nhà nước Việt Nam: công cụ tỉ giá hối đoái, cán cân thanh
toán quốc tế.
- Các Bộ, ngành khác: tham gia chính sách mặt hàng và dịch vụ cụ thể.
Và hầu như việc hoạch định các chính sách và công cụ trên được thực
hiện hoàn toàn độc lập nếu ban hành ở cấp thông tư; hầu như là độc lập của
đơn vị chủ trì, các ý kiến các bộ, ngành khác ở mức độ tham gia ý kiến ở cấp
độ Nghị định. Mô hình này thể hiện sự hoạch định chính sách trên cơ sở đơn vị
hành chính có sẵn, nghĩa là công cụ kinh tế đi từ tư duy hành chính, do đó là
mô hình ngược so với mô hình tổ chức hành chính phải xuất phát từ yêu cầu
thực hiện chính sách, được thể hiện như sau:
 Nhóm 1 và 2: “Hoạt động thương mại” và “hàng hóa”: Bộ Công
Thương, các Bộ quản lý chuyên ngành: Bộ Công Thương thống nhất

quản lý, các Bộ chuyên ngành tham gia theo ngành hàng
 Nhóm 3: “thuế”: Bộ Công Thương, Bộ Tài chính: trong đó Bộ
Công Thương phải là cơ quan đề xuất biện pháp thuế, Bộ Tài chính thực
hiện tính toán mức thuế suất và quản lý thuế.
 Nhóm 4: “Phòng vệ thương mại”: Bộ Công Thương, Bộ Tài chính,
các Bộ quản lý chuyên ngành: Bộ Công Thương thống nhất thực hiện
biện pháp, các Bộ khác tham gia trong quá trình điều tra áp dụng.
 Nhóm 5: “Các biện pháp phi thuế”: Bộ Công Thương, Bộ Khoa
học Công nghệ, các Bộ quản lý chuyên ngành: Bộ Công Thương là đơn
vị đề nghị áp dụng các biện pháp hàng rào phi thuế, Bộ KHCN đưa ra
biện pháp áp dụng cụ thể.
 Nhóm 6: “Xúc tiến thương mại”: Bộ Công Thương, Bộ Ngoại giao
và các Bộ quản lý chuyên ngành: Bộ Công Thương thống nhất thực hiện
các biện pháp xúc tiến, trên cơ sở phải có sự phối hợp của BNG và các
cơ quan khác (có thể thấy các cơ quan ngoại giao của nước ngoài ở VN
tham gia lobby, xúc tiến TM cho DN của họ rất tích cực)

21
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

 Nhóm 7: “Ưu đãi kinh tế”: Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Công Thương,
Bộ Tài chính. Các Bộ liên quan đưa ra các ưu đãi trong lĩnh vực mình
quản lý.
Như vậy, hệ thống pháp luật hiện hành điều chỉnh hoạt động ngoại
thương trao quyền quản lý hoạt động ngoại thương cho các cơ quan khác nhau,
tùy thuộc vào lĩnh vực quản lý của cơ quan đó. Bộ Công Thương mặc dù là cơ
quan được Chính phủ giao và chịu trách nhiệm trước Chính phủ về quản lý
hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu nhưng thực tế Bộ Công Thương không thể chủ
động can thiệp trực tiếp vào chiến lược, biện pháp quản lý xuất khẩu, nhập

khẩu đối với các mặt hàng thuộc thẩm quyền quản lý của các Bộ, ngành khác.
Vấn đề này có thể dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực, bao gồm: (1) sự không thống
nhất trong hệ thống pháp luật về quản lý hoạt động ngoại thương do thẩm
quyền ban hành văn bản có liên quan đến lĩnh vực ngoại thương được giao cho
các cơ quan khác nhau; (2) sự tự phát trong việc hoạch định chiến lược, chính
sách và biện pháp quản lý hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu đối với các ngành
hàng không phù hợp với chiến lược, chính sách ngoại thương chung; (3) sự
phối hợp kém hiệu quả trong việc sử dụng các biện pháp quản lý ngoại thương
(các biện pháp phòng vệ; các biện pháp xúc tiến xuất khẩu, kiềm chế, kiểm soát
nhập khẩu; các biện pháp liên quan đến vệ sinh, an toàn, môi trường, sức khỏe
cộng đồng); (4) sự không thống nhất trong quy hoạch các ngành sản xuất trong
nước và chính sách xuất khẩu, nhập khẩu
5
(5) sự phản ứng chậm chạp trước
những diễn biến mới trên thị trường thế giới cũng như những thay đổi trong
chính sách thương mại quốc tế và (6) thiếu thông tin cần thiết cho cơ quan quản
lý ngoại thương để thực hiện hoạt động hoạch định chính sách và chiến lược
ngoại thương chung trong từng thời kỳ.
6

c) Chưa quy định rõ cơ quan “đầu mối” của Chính phủ để chủ trì,
điều phối việc hoạch định và sử dụng các công cụ, biện pháp nhằm tận dụng
tối đa các điều khoản về trường hợp ngoại lệ trong WTO (GATT 1994), các
ưu đãi mà các đối tác FTA dành cho Việt Nam để điều tiết hoạt động ngoại
thương, nâng cao hiệu quả hội nhập thương mại quốc tế.
Trên thực tế nhìn chung, ngoài việc áp dụng các ngoại lệ chung (Điều
XX GATT 1947) và ngoại lệ về an ninh (theo Điều XXI GATT 1994) được các
thành viên WTO áp dụng phổ biến, còn các trường hợp ngoại lệ được áp dụng
các biện pháp hạn chế thương mại nhằm mục đích bảo vệ ngành công nghiệp
non trẻ trong nước của các thành viên là nước đang phát triển (Điều XVIII.C

5
Quy hoạch trồng cà phê những năm trước đây là một ví dụ cho sự thiếu thống nhất này.
6
Cơ chế cung cấp thông tin về xuất khẩu, nhập khẩu giữa Bộ Công Thương, Tổng Cục Hải quan (Bộ
Tài Chính) và Tổng Cục Thống kê (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) là chưa rõ ràng.

22

Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

GATT), ngoại lệ được áp dụng các biện pháp khẩn cấp đối với nhập khẩu các
sản phẩm nhất định (Điều XIX GATT 1994) rất khó khăn áp dụng trong thời
kỳ GATT, còn sau khi WTO thành lập, việc áp dụng được thực hiện theo Hiệp
định ASCM và Hiệp định AC. Đối với Việt Nam, việc áp dụng và sử dụng biện
pháp tự vệ trong thương mại (theo Hiệp định ASCM và Hiệp định AC) dưới
hình thức xây dựng và sử dụng các công cụ phòng vệ thương mại do Bộ Công
Thương chủ trì thực hiện.
Tuy thế, việc áp dụng biện pháp hạn chế thương mại để bảo vệ cán cân
thanh toán (Điều XII và Điều XVIII.B GATT 1994) chưa rõ Bộ, ngành nào chủ
trì (Bộ Công Thương, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hay Bộ Tài chính) vì
liên quan đến các quy định về các thỏa thuận về ngoại hối (theo Điều XV
GATT 1994) và thực hiện các thủ tục đối với tham vấn về cán cân thanh toán
(Nghị định số 164/1999/NĐ-CP quy định Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ
quan chủ trì lập và quản lý cán cân thanh toán, liên quan đến sử dụng các biện
pháp dựa vào giá như: phụ thu nhập khẩu (do Bộ Tài chính chủ trì), các biện
pháp yêu cầu ký gửi nhập khẩu và biện pháp thương mại tương đương có tác
động tới giá của hàng nhập khẩu (do Bộ Công Thương chủ trì). Tương tự, việc
áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại nhằm mục đích bảo vệ ngành công
nghiệp non trẻ cũng có cách thức và thủ tục áp dụng rất phức tạp, liên quan đến

chức năng, nhiệm vụ của nhiều Bộ, ngành (Công Thương, Tài chính, Khoa học
và Công nghệ,…) đòi hỏi phải có cơ quan đầu mối chủ trì.
Việc tận dụng các ưu đãi của các đối tác FTA dành cho Việt Nam xét từ
khía cạnh hoạch định chính sách và công cụ điều tiết kinh tế cũng liên quan đến
chức năng, nhiệm vụ của nhiều Bộ, ngành (Công Thương, Nông nghiệp và Phát
triển nông thôn, Tài chính, Khoa học và Công nghệ, Giao thông vận tải, Thông
tin và Truyền thông,…) nhưng chưa có văn bản pháp lý quy định cụ thể cơ
quan đầu mối chủ trì thực hiện.
d) Một số bất cập khác trong công tác quản lý nhà nước về ngoại
thương
Về xuất khẩu hàng hóa, việc quản lý và điều hành xuất khẩu một số mặt
hàng chủ lực chưa phù hợp với thị trường (chẳng hạn mặt hàng gạo); chính
sách xúc tiến xuất khẩu chưa được thực hiện một cách lâu dài trên cơ sở đánh
giá hiệu quả và có căn cứ cụ thể về lợi thế so sánh của hàng hóa sản xuất trong
nước; chưa có công cụ rõ ràng để thực hiện chuyển dịch cơ cấu xuât khẩu (tỷ
trọng xuất khẩu hàng thô, gia công vẫn chiếm đa số); chưa xác định được các
biện pháp liên kết nhằm hỗ trợ sản xuất trong nước (kể cả về kỹ thuật, công
nghệ) để khuyến khích xuất khẩu theo hướng tăng sức cạnh tranh (ví dụ các địa

23
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

phương đề xuất hỗ trợ giống lúa, giống mía, công nghệ sau thu hoạch nhưng
chưa có cơ chế).
Về nhập khẩu hàng hóa, chúng ta chưa kiểm soát được tình trạng hàng
nhập khẩu, thể hiện ở ba điểm chính. Một là, chưa kiểm soát được kim ngạch
nhập khẩu, bao gồm kim ngạch nhập khẩu chung một cách cập nhật và kim
ngạch nhập khẩu theo từng mặt hàng có khả năng ảnh hưởng đến ngành công
nghiệp trong nước. Hai là, chưa kiểm soát được chất lượng hàng nhập khẩu,

nhất là hàng có xuất xứ từ Trung Quốc. Ba là, chưa kiểm soát được khả năng
bán phá giá hoặc trợ cấp của hàng nhập khẩu vào thị trường Việt Nam. Do vậy,
chúng ta đặt ra các sắc thuế nhập khẩu đa số dựa trên thực hiện cam kết mà
không phải dựa trên tính toán kinh tế và cũng chưa sử dụng được các công cụ
tự vệ thương mại. Hệ quả của những hạn chế này là không kiểm soát được
thâm hụt thương mại hàng hóa và thâm hụt cán cân vãng lai, dễ dẫn đến lạm
phát và khủng hoảng, nhân dân phải tiêu dùng sản phẩm độc hại, doanh nghiệp
phải chịu cạnh tranh không lành mạnh với nước ngòai ngay trên thị trường nội
địa.
Đồng thời với tình trạng nêu trên, cấu trúc nhập khẩu hàng hóa của Việt
Nam cũng còn nhiều bất cập những chậm được điều chỉnh. Nhập siêu chủ yếu
từ thị trường các nước đối tác đã ký kết Hiệp định thương mại tự do (FTA) với
ta, nhất là từ Trung Quốc, là khu vực thị trường công nghệ thấp tương đương
về cơ cấu các sản phẩm xuất nhập khẩu với Việt Nam nên tác động nhiều mặt,
ảnh hưởng bất lợi đến sản xuất trong nước trong cả ngắn và dài hạn. Trong khi
đó, EU, Bắc Mỹ là thị trường nguồn của công nghệ cao thì lại xuất siêu. Cơ cấu
nhập khẩu chưa hướng mạnh vào phần cốt lõi của công nghiệp hóa, hiện đại
hóa, chưa cải thiện được nhiều tình trạng lạc hậu về công nghệ ở một số ngành.
Tỉ trọng nhóm máy móc thiết bị và công nghệ - yếu tố hàng đầu để tăng năng
lực sản xuất và hình thành sức cạnh tranh của sản phẩm – có xu hướng giảm từ
30,6% trong tổng kim ngạch nhập khẩu năm 2000 xuống 24-25% trong các
năm 2005-2007, sau đó tăng lên rất chậm.
Về thương mại dịch vụ: Ngoài các quy định trong các ngành dịch vụ
kinh doanh có điều kiện, hiện chúng ta chưa có các quy định nhằm thực hiện
quản lý xuất, nhập khẩu đối với lĩnh vực dịch vụ.
1.1.4. Thực trạng và bất cập của pháp luật hiện hành về quản lý nhà
nước đối với hoạt động ngoại thương
a) Hệ thống pháp luật hiện hành về quản lý ngoại thương
Kể từ những năm đầu của công cuộc Đổi mới (1986) cho đến nay, hệ
thống chính sách (được thể hiện bằng các văn bản quy phạm pháp luật có tính

24
Dự án Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý quản lý hoạt động thương mại trong điều kiện
hội nhập kinh tế quốc tế - Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

áp dụng toàn diện, rộng khắp) ngoại thương của Việt Nam đã trải qua rất nhiều
các cuộc cải cách. Hầu hết các cuộc cải cách này mang tính chất tiệm tiến, có
nghiên cứu, điều chỉnh một cách cẩn thận. Mặc dù vậy, vẫn có thể thấy dấu ấn
các cuộc cải cách này thông qua những mốc lớn: (1) đó là sự chấm dứt độc
quyền ngoại thương của chính quyền Trung ương (1988), ban hành một loạt
các sắc thuế bao gồm Luật thuế xuất nhập khẩu (1988), Luật thuế tiêu thụ đặc
biệt (1990), sử dụng hệ thống mã tính thuế hài hòa (HS) (1992)
7
(2) và đó là
sự ra đời của Luật Thương mại năm 1997 và Luật Thương mại mới năm 2005,
Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu năm 2005, Pháp lệnh ngoại hối năm 2005,
các Pháp lệnh liên quan đến phòng vệ thương mại, đã tạo nên một khuôn khổ
pháp lý hoàn chỉnh nhất từ trước đến nay. Trong quá trình đệ đơn xin gia nhập
Tổ chức thương mại thế giới (WTO), hệ thống pháp luật về ngoại thương cũng
đã được điều chỉnh để đáp ứng tối đa việc đồng bộ hóa các quy định trong nước
với các quy định quốc tế.
Hiện nay, trong công tác quản lý hoạt động ngoại thương, cơ chế quản
lý được thể hiện bằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật với các trụ cột
chính là Luật Thương mại 2005, Luật thuế xuất nhập khẩu 2005, Các Pháp lệnh
liên quan đến phòng vệ thương mại và hệ thống các văn bản quy phạm pháp
luật liên quan đến an toàn, chất lượng, vệ sinh dịch tễ, bảo vệ môi trường
Có thể sắp xếp hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động ngoại thương
hiện nay thành các nhóm sau đây:
(1) Nhóm 1 gồm các biện pháp quản lý hoạt động thương mại của
thương nhân;

(2) Nhóm 2 gồm các biện pháp quản lý xuất xứ hàng hóa và diện mặt
hàng xuất, nhập khẩu: quản lý các loại hàng hóa có quy định riêng; xuất xứ
hàng hóa;
(3) Nhóm 3 gồm các biện pháp quản lý bằng công cụ thuế (thuế xuất
nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt);
(4) Nhóm 4 gồm các biện pháp phòng vệ thương mại như chống trợ cấp,
chống bán phá giá, các biện pháp tự vệ khẩn cấp.
7
Chi tiết quá trình cải cách chính sách ngoại thương của Việt Nam từ sau Đổi mới (1986) cho đến năm
1998 có thể được tìm thấy tại Báo cáo chính sách thương mại Việt Nam 1998 của Trung tâm kinh tế
quốc tế (CIE).

25