TẬP BÀI GIẢNG Học phần Khoa học hành chính trong Chương trình cao cấp lý luận chính trị hành chính dành cho các đối tượng đào tạo ở các Học viện Chính trị Hành chính khu vực

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ -HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

TẬP BÀI GIẢNG
Học phần Khoa học hành chính trong
Chương trình cao cấp lý luận chính trị - hành chính
dành cho các đối tượng đào tạo
ở các Học viện Chính trị - Hành chính khu vực
Hà nội – 2014
MỤC LỤC
Chuyên đề 1: QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 3
Tác giả: PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải
PGS.TS. Nguyễn Hữu Tri
Chuyên đề 2: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ
NƯỚC 22
Tác giả: PGS.TS. Lê thị Vân Hạnh
Ths. Nguyễn Quang Minh
Chuyên để 3: CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC 54
Tác giả: PGS.TS. Nguyễn Trọng Điều
TS. Nguyễn Thị Hồng Hải
Chuyên đề 4: PHÂN TÍCH VÀ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CÔNG 89
Tác giả: PGS.TS. Nguyễn Hữu HảI
Chuyên đề 5: HÀNH CHÍNH TƯ PHÁP 104
Tác giả: TS. Lê Thị Hương
TS.Vũ Trọng Hách
Chuyên đề 6: TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH 131
Tác giả:PGS.TS Vũ Đức Đán
TS. Lê Thị Hương
Chuyên đề 7: CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH 149
Tác giả: GS.TS. Nguyễn Hữu Khiển
PGS.TS. Lê Thị Vân Hạnh

Chuyên đề 8: QUẢN LÝ CÔNG SỞ 167
Tác giả: GS.TS. Nguyễn Hữu Khiển
TS. Lưu Kiếm Thanh
Chuyên đề 9: QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ CÔNG SẢN 189
Tác giả: PGS.TS. Lê Chi Mai
TS. Nguyễn Ngọc Thao
Chuyên đề 10: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN CÁC LĨNH VỰC 214
Tác giả: GS. TS. Bùi Thế Vĩnh
PGS. TS. Trang Thị Tuyết
PGS.TS. Phạm Kiên Cường
TS. Đinh Thị Minh Tuyết
Chuyên đề 11: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CUNG CẤP DỊCH VỤ CÔNG 247
Tác giả: PGS.TS. Lê Chi Mai
Chuyên đề 12: XÂY DỰNG ĐỀ ÁN, DỰ ÁN 265
Tác giả: PGS.TS. Võ Kim Sơn
Chuyên đề 13: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÔ THI VÀ NÔNG THÔN 289
Tác giả: TS. Hoàng Sỹ Kim
TS. Nguyễn Ngọc Hiếu
Chuyên đề 14: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI SỰ THAY ĐỔI 332
Tác giả: PGS.TS. Võ Kim Sơn
Chuyên đề 15: NỀN HÀNH CHÍNH MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 359
Tác giả: GS.TS. Bùi Thế Vĩnh
2
Chuyên đề 1: QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Tác giả: PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải
PGS.TS. Nguyễn Hữu Tri
I. TÍNH TẤT YẾU VÀ ĐẶC ĐIỂM RIÊNG CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
1.1. Quá trình hình thành và phát triển quản lý nhà nước
Tập quán sinh sống của con người là quần tụ theo cộng đồng. Trong cộng đồng sinh

tồn này, có nhiều việc mà một người không thể làm được hoặc làm được nhưng kém
hiệu quả, do đó cần sự liên kết để cùng thực hiện. Từ những yêu cầu khách quan về sự
phối hợp cộng đồng, dần dần hình thành một tổ chức.
Xét từ góc độ kinh tế, ngay từ những ngày đầu tồn tại, con người đã biết tìm kiếm các
nguồn vật chất sẵn có trong tự nhiên, hay tự tạo ra để đáp ứng nhu cầu sinh tồn. Nhu
cầu đảm bảo cho sự sống hàng ngày không ngừng được tăng lên cả về lượng và về
chất, trong khi của cải trong thiên nhiên là hữu hạn và mang tính thời vụ. Thực tế
khách quan này buộc con người phải tìm cách tự tạo ra sản phẩm tiêu dùng cho xã hội
thay thế những sản phẩm tự nhiên. Dù nhiều hay ít, sản phẩm làm ra vẫn chứa đựng
những tài nguyên thiên nhiên, vì vậy con người phải tập trung khai thác, sử dụng các
nguồn tài nguyên tổng hợp; phải sử dụng những thành quả của nền văn minh để khai
thác và chế tác tài nguyên. Không những thế con người còn phải đấu tranh với các lực
lượng đối lập trong xã hội và tự nhiên để tồn tại và phát triển. Để đạt được mục tiêu
mưu sinh đó con người không thể sống riêng rẽ mà phải tham gia vào quá trình hiệp
tác, phân công lao động để vừa tạo ra sức mạnh cộng đồng, vừa phát huy ưu thế của
mỗi người, mỗi bộ phận. Hiệp tác và phân công lao động tiến dần từ thấp đến cao, từ
chưa hoàn thiện đến hoàn thiện theo trình độ phát triển của lực lượng sản xuất xã hội.
Dù ở trình độ phối hợp nào thì sự hiệp tác, phân công lao động cũng không phải là
hoạt động của mỗi người và là của cả tổ chức xã hội; vì thế cần đến yếu tố điều hành,
phối hợp các bộ phận có trong tổ chức xã hội. Yếu tố đó là quản lý.
Quản lý ra đời gắn liền với hoạt động chung của nhiều người trong xã hội như C.Mác
đã đề cập đến trong thời đại công nghiệp cơ khí: “Mọi người lao động trực tiếp trong
xã hội hoặc lao động chung thực hiện trên quy mô tương đối lớn, ở mức độ nhiều hay
ít đều cần đến quản lý”. Theo nghiên cứu của các nhà kinh điển chủ nghĩa Mác -
Lênin, thì ngay trong cộng đồng xã hội thị tộc, xã hội nguyên thuỷ đã hình thành các
tổ chức tự quản lý, đó là hội đồng thị tộc và người đứng đầu là tù trưởng có vai trò
thực hiện chức năng quản lý trong cộng đồng thị tộc. Khi chế độ tư hữu ra đời, cũng là
lúc xuất hiện các tầng lớp, giai cấp và mâu thuẫn giai cấp. Để duy trì địa vị của giai
cấp thống trị và giải quyết các mâu thuẫn không thể điều hoà thì Nhà nước xuất hiện
để thực hiện chức năng cai quản toàn xã hội.

Cùng với sự phát triển của hiệp tác và phân công lao động từ thấp đến cao, xã hội loài
người đã trải qua 3 cuộc cách mạng gắn liền với các tổ chức kinh tế – chính trị – xã
hội. Trong mỗi tổ chức đó, quản lý nhà nước có vai trò kết hợp sự nỗ lực chung của
mỗi người trong xã hội và sử dụng tốt các nguồn lực vật chất có được để đạt được mục
tiêu chung và mục tiêu riêng của từng thành viên trong xã hội.
3
Như vậy, nguồn gốc quản lý nhà nước là sự cần thiết kết hợp và phối hợp hoạt động
giữa các cá nhân trong xã hội, giữa con người với tự nhiên để mang lại lợi ích mong
muốn cho toàn xã hội. Quản lý xã hội xuất hiện ngay từ khi xã hội hình thành.
Xét từ góc độ xã hội, khi cộng đồng xã hội hình thành đã cần có người làm chức năng
phân phối, điều hoà sản phẩm cho mọi cá nhân trong cộng đồng. Cộng đồng xã hội
ngày càng mở rộng, một người không thể làm hết chức năng quản lý, điều hành mà
phải một nhóm người, hay một tập đoàn người. Những người nắm quyền phân phối
sản phẩm sẽ phân phối có lợi cho nhóm nhỏ quản lý. Vì vậy, đại đa số dân chúng bị
phân phối thiếu bình đẳng. Họ đấu tranh đòi bình đẳng xã hội. Tập đoàn người nắm
quyền đó cai trị lại và hình thành bộ máy nhà nước. Khi chuyển sang xã hội dân chủ,
bộ máy nhà nước này chuyển dần sang chức năng chính là: quản lý xã hội đảm bảo
cho sự ổn định phát triển.
Như vậy, từ góc độ xã hội cũng đã khẳng định, ngay từ khi cộng đồng xã hội xuất hiện
hình thành nhà nước thì quản lý nhà nước cũng đã xuất hiện. Nó tồn tại khách quan
cùng với sự phát triển xã hội.
Quản lý là một hoạt động khách quan nảy sinh khi cần có nỗ lực tập thể để thực hiện
một mục tiêu chung. Quản lý diễn ra với mọi quy mô, mọi cấp độ của tổ chức từ nhỏ
đến lớn, từ đơn giản đến phức tạp, trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế – xã
hội, đặc biệt là phối hợp trong lĩnh vực phòng chống thiên tai. Để duy trì và bảo vệ đời
sống dân cư, con người phải dựa vào sức mạnh của cộng đồng trên các phạm vi. Trong
thực tế, để tái lập và bảo vệ môi trường sống thì mỗi quốc gia hay khu vực không thể
tự giải quyết được mà phải có sự nỗ lực chung của tất cả các quốc gia trên thế giới.
Hoặc để bảo vệ lợi ích của một quốc gia, của một chủ đầu tư thì cũng cần có sự phối
hợp chặt chẽ của nhiều thành viên ở các quốc gia khác trên toàn cầu, như các công ty

đa quốc gia, các tổ chức kinh tế khu vực. Còn để tạo ra những bộ phận hay sản phẩm
giản đơn thì chỉ cần sự đồng tâm, nhất trí của một nhóm cá nhân với những thiết bị
nhất định. Song dù tổ chức ở quy mô lớn hay nhỏ thì mọi hoạt động của thực thể cũng
bao gồm hai bộ phận có đặc tính khác nhau rõ rệt là người điều hành và người thực
hiện. Hai bộ phận này tồn tại độc lập trong một thể thống nhất cùng hướng tới mục
tiêu chung của tổ chức nhà nước.
Như vậy, quản lý nhà nước đã trở thành một loại hoạt động phổ biến trong mọi lĩnh
vực, ở mọi lúc, mọi nơi, mọi cấp độ và liên quan đến nhiều thành phần, đối tượng
trong xã hội. Trong số các hoạt động đó thì quản lý kinh tế – xã hội được coi là lĩnh
vực phức tạp hơn cả. Hoạt động kinh tế – xã hội diễn ra thường xuyên liên tục, ngày
càng phong phú, đa dạng, nó liên quan đến mọi tầng lớp trong xã hội trong các mối
quan hệ vĩ mô và vi mô; liên quan đến phong tục tập quán, truyền thống văn hoá, lịch
sử của một quốc gia, dân tộc.v.v… Tính phức tạp của quản lý kinh tế – xã hội thể hiện
ở cả những quan hệ chính thức - cơ bản được điều chỉnh bởi pháp luật và cả những
quan hệ phi chính thức phải điều chỉnh bằng những phạm trù đạo đức, phong tục, tập
quán. Vì vậy, phải biết kết hợp hài hoà giữa nguyên tắc quản lý hành chính, kinh tế và
giáo dục thuyết phục mới đạt được mục tiêu dự kiến.
4
1.2. Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt
Quản lý xã hội được C.Mác coi là chức năng đặc biệt nảy sinh ra từ tính chất xã hội
hoá lao động.
Quản lý là một yếu tố hết sức quan trọng không thể thiếu được trong đời sống xã hội.
Xã hội càng phát triển cao thì vai trò của quản lý càng lớn và nội dung càng phức tạp.
Trong công tác quản lý, có rất nhiều yếu tố tác động, đặc biệt có 5 yếu tố chủ yếu sau
đây mang tính đặc trưng của quản lý xã hội.
Một là, yếu tố xã hội, yếu tố con người.
Vì con người và do con người làm mục tiêu và động lực chính của sự phát triển xã hội,
là mục đích của hoạt động quản lý nhà nước.
Đảng đã chỉ rõ: “Chiến lược kinh tế – xã hội đặt con người vào vị trí trung tâm, giải
phóng sức sản xuất, khơi dậy mọi tiềm năng của mỗi cá nhân, mỗi tập thể lao động và

của cả cộng đồng dân tộc, động viên và tạo điều kiện cho mọi người Việt Nam phát
huy ý chí tự lực, tự cường, cần kiệm xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, ra sức làm giàu cho
mình và cho đất nước. Lợi ích của mỗi người, của từng tập thể và của toàn xã hội gắn
bó hữu cơ với nhau, trong đó lợi ích cá nhân là động lực trực tiếp”
1
/.
Bản chất con người là tổng hoà các mối quan hệ xã hội. Mọi sự phát triển xã hội đều
thông qua hoạt động của con người. Các cơ quan, các viên chức lãnh đạo quản lý cần
phải giải quyết một cách đúng đắn, có cơ sở khoa học và thực tế các mối quan hệ xã
hội giữa người và người trong mọi lĩnh vực hoạt động quản lý nhà nước. Mối quan hệ
xã hội này rất phức tạp, nhiều chiều: dọc, ngang, trên, dưới. Phải giải quyết trên quan
điểm hệ thống biện chứng và lịch sử thì quá trình quản lý mới cân đối, hài hoà và có
hiệu quả.
Phải hiểu và đánh giá đúng con người. Có thương yêu, quý trọng, biết nguyện vọng,
tâm tư và tình cảm của con người, thì hoạt động quản lý mới thực hiện được quan
điểm “vì con người, do con người”. Không hiểu con người thì không thể quản lý con
người được.
Hai là, yếu tố chính trị.
Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, “kiên trì con đường xã hội chủ nghĩa
là sự lựa chọn duy nhất đúng đắn” của nước ta. Nội dung của xã hội chủ nghĩa là:
-Do nhân dân lao động làm chủ.
-Có một nền kinh tế phát triển cao dựa trên lực lượng sản xuất hiện đại và chế độ công
hữu về các tư liệu sản xuất chủ yếu.
-Có nền văn hoá tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc.
-Con người được giải phóng khỏi áp bức, bóc lột, bất công, làm theo năng lực, hưởng
theo lao động, có cuộc sống ấm no, tự do hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện
cá nhân.
-Các dân tộc trong nước bình đẳng, đoàn kết và giúp đỡ lẫn nhau cùng tiến bộ.
-Có quan hệ hữu nghị và hợp tác với nhân dân tất cả các nước trên thế giới.
Yếu tố chính trị trong quản lý đòi hỏi các viên chức quản lý phải quán triệt tư tưởng

cách mạng là thế giới quan Mác - Lênin và tư tưởng đạo đức Hồ Chí Minh, đồng thời
1
Văn kiện Đại hội VII. Chiến lược ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2000.
5
phải nhận thức và thực hiện một cách đúng đắn nội dung cơ bản của chính quyền
thuộc về nhân dân, bao gồm công nhân, nông dân và trí thức. Chính quyền đó phải
theo đường lối của giai cấp công nhân mà đội tiên phong của nó là Đảng cộng sản.
Giai đoạn từ nay đến năm 2020 là bước rất quan trọng của thời kỳ phát triển mới - đẩy
mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Ba là, yếu tố tổ chức.
Tổ chức là một khoa học về sự thiết lập các mối quan hệ giữa các con người để thực
hiện một công việc quản lý. Đó là sự sắp đặt một hệ thống bộ máy quản lý, quy định
chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền cho từng cơ quan trong bộ máy ấy; quy định các
mối quan hệ dọc, ngang của từng cơ quan; bố trí cán bộ và các chế độ chính sách cán
bộ Yếu tố này rất quan trọng, vì muốn quản lý phải có tổ chức, không có tổ chức
không thể quản lý được.
Đảng và Nhà nước ta đã chỉ rõ rằng một tổ chức được sinh ra và tồn tại là do nhu cầu
quản lý xã hội, nhu cầu công việc, nhất thiết không được xuất phát từ tình cảm riêng tư
của một nhóm hoặc một cá nhân lãnh đạo nào. Tiếp đến một tổ chức đã hình thành thì
phải có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn rõ ràng, có một biên chế viên chức đủ
mạnh để thực thi công vụ đồng thời phải hoạt động và hoạt động có hiệu quả, mang
lại lợi ích thực sự cho xã hội. Nếu không được như vậy thì tổ chức ấy sinh ra và tồn tại
là không có ích, không có mục đích, nên giải tán.
Bốn là, yếu tố quyền uy.
Quyền uy là thể thống nhất của quyền lực và uy tín. Quyền lực là công cụ để quản lý
bao gồm một hệ thống pháp luật, điều lệ, quy chế, nội quy, kỷ luật, kỷ cương được tổ
chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, phân công, phân cấp rành mạch
trên cơ sở ứng dụng các thành tựu khoa học, kỹ thuật, quản lý. Uy tín là phẩm chất đạo
đức cách mạng và bản lĩnh chính trị vững vàng, có kiến thức và năng lực thực hiện đổi
mới, biết tổ chức và điều hành công việc, trung thực, thẳng thắn, có lối sống lành

mạnh, có khả năng đoàn kết, có phong cách dân chủ, tập thể, có ý thức tổ chức kỷ luật,
gương mẫu, nói đi đôi với làm, được quần chúng tín nhiệm. Muốn quản lý phải có
quyền lực. Nhưng chỉ có quyền lực mà không có uy tín để thực hiện quyền lực thì
cũng không thể quản lý được. Đảng và Nhà nước đã chỉ rõ rằng để đảm bảo hiệu lực,
hiệu quả của quản lý nhà nước thì mọi cán bộ, công chức trước hết là các cán bộ lãnh
đạo chủ chốt phải là những người có đức, có tài trong đó đức là then chốt; phải thường
xuyên học tập nâng cao trình độ. Lười học tập, lười suy nghĩ, không thường xuyên tiếp
nhận thông tin mới, cũng là biểu hiện của sự thoái hoá
Năm là, yếu tố thông tin.
Trong thời đại bùng nổ thông tin hiện nay, thông tin trở thành một nhu cầu bức thiết
cho mỗi người, mỗi gia đình, mỗi cơ quan, mỗi tổ chức chính trị – xã hội, đơn vị kinh
tế, văn hoá Trong quản lý, thông tin là căn cứ để ra quyết định và tổ chức thực hiện
quyết định có hiệu quả. Không có thông tin (trong nước, quốc tế ở mọi lĩnh vực một
cách chính xác và kịp thời) thì người quản lý có mắt như mù, có tai như bị điếc. Nghị
quyết Đại hội Đảng lần thứ VIII ghi rõ: “Đến năm 2000 xây dựng được cơ sở hạ tầng
truyền thông tin học quốc gia. Ứng dụng công nghệ thông tin trong tất cả các lĩnh vực
6
kinh tế quốc dân, tạo ra sự chuyển biến rõ rệt về năng suất, chất lượng và hiệu quả;
hình thành mạng thông tin quốc gia, liên kết với một số mạng thông tin quốc tế.
II. KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÒ CỦA QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

2.1. Khái niệm quản lý hành chính nhà nước

2.1.1. Khái niệm về hành chính.
Ngôn ngữ sử dụng trong đời sống xã hội là sự quy ước, một từ có thể biểu hiện nhiều
nghĩa khác nhau và cùng một nghĩa có thể biểu thị bằng nhiều từ khác nhau (những từ
đồng nghĩa – synonym). Từ “hành chính” (Administration) cũng như vậy, tuỳ từng
trường hợp sử dụng được giải thích theo nhiều nghĩa khác nhau.
Theo nghĩa hẹp, thuật ngữ “hành chính” là chỉ liên quan đến những công tác mang ý
nghĩa văn phòng, giấy tờ hoặc chỉ liên quan đến những hoạt động mang tính phục vụ

hội nghị, các cuộc họp của cơ quan.
Theo nghĩa rộng, xuất phát từ thuật ngữ tiếng Anh “Administration”, nghĩa là điều
hành, điều khiển, chỉ huy nên nội hàm gần đồng nghĩa với “quản lý” (management). Ở
đây trong khuôn khổ chuyên đề về quản lý hành chính nhà nước, ta sử dụng nghĩa
rộng của phạm trù này.
2.1.2. Khái niệm quản lý hành chính Nhà nước
Quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động hành chính của các cơ quan thực thi quyền
lực Nhà nước (quyền hành pháp) để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã
hội theo luật pháp. Nội dung quản lý, điều hành xã hội có 2 mặt: một là, quá trình hoạt
động ra văn bản quy phạm pháp luật để chấp hành luật; hai là, tổ chức, điều hành, phối
hợp các hoạt động kinh tế xã hội để đưa luật pháp và duy trì trật tự đời sống xã hội
theo luật định.
Quyền quản lý hành chính nhà nước là thực thi quyền hành pháp, không có quyền lập
pháp và tư pháp, song do số lượng luật không đủ đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội toàn
diện nên hệ thống hành chính đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật.
Đồng thời sau khi kết luận xét xử của toà án (tư pháp), việc quản lý thực thi pháp luật
lại thuộc các cơ quan hành chính. Vậy quản lý hành chính đã góp phần quan trọng vào
quy trình lập pháp và tư pháp. Do đó, hoạt động hành chính có phạm vi rộng hơn việc
thực thi quyền hành pháp.
Nội dung trên cho ta thấy được phương thức quản lý của Nhà nước và sự khác nhau
giữa quản lý hành chính nhà nước với các dạng quản lý xã hội khác.
Tóm lại, quản lý hành chính nhà nước hay còn gọi là hành chính công là hoạt động
thực thi quyền hành pháp của Nhà nước; là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng
quyền lực pháp luật nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của
con người do các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở
tiến hành nhằm duy trì và phát triển cao các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật,
thoả mãn các nhu cầu hợp pháp của con người trong công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ
quốc, đạt được các mục tiêu của quốc gia một cách hiệu quả nhất trong từng giai đoạn
phát triển.
7

2.2. Vai trò của quản lý hành chính nhà nước
Quản lý hành chính nhà nước là một lĩnh vực rộng lớn, có mặt ở khắp mọi nơi, mọi
lĩnh vực trong xã hội, do vậy quản lý hành chính nhà nước có vai trò rất quan trọng
trên nhiều khía cạnh.
2.2.1. Vai trò thực hiện chức năng điều khiển dẫn dắt sự phát triển xã hội
Quản lý hành chính nhà nước là điều hành, điều khiển và chỉ huy. Đó là sự điều khiển
con người và tổ chức trong xã hội làm theo ý muốn của các nhà quản lý, các tổ chức
công quyền. Trong quản lý hành chính nhà nước, các nhà quản lý sử dụng nhiều hình
thức, cách thức khác nhau để tác động đến nhân viên, làm cho họ chịu sự chỉ đạo, điều
khiển của nhà quản lý. Quản lý hành chính nhà nước đóng vai trò khâu nối các quá
trình kinh tế - xã hội và điều hành giải quyết các mối quan hệ kinh tế - xã hội ở tầm vĩ
mô. Muốn thực hiện những vấn đề mà tổ chức nhà nước mong muốn thì ngay bản thân
các nhà quản lý nhà nước phải biết dự đoán, dự báo để xác định những khả năng có thể
xảy ra và từ đó tìm cách bắt buộc mọi người nhận thức và thực hiện theo điều mà hành
chính yêu cầu, không để tự do xảy ra.
Con người là một thực thể hữu cơ có những quyền nhất định. Nhiều người cho rằng
không có thể vi phạm những vấn đề thuộc quyền tự do của cá nhân. Nhưng trong quản
lý nhà nước thì khi hợp tác, phối hợp với nhau, nhiều quyền tự do sẽ bị thay đổi. Nhà
quản lý điều khiển, chỉ huy người khác để phục vụ cho mục tiêu của tổ chức, do đó
quản lý hành chính nhà nước phải hạn chế một số vấn đề thuộc quyền tự do cá nhân.
Quản lý hành chính nhà nước cũng như các dạng quản lý xã hội khác đòi hỏi sự hợp
tác, tôn trọng cá nhân, tổ chức trong sự hiện diện cần thiết của tổ chức, cá nhân đó đối
với sự tồn tại và phát triển của tổ chức.
2.2.2. Vai trò thực hiện chức năng quản lý toàn diện xã hội và hỗ trợ phát triển các
tổ chức trong xã hội.
Quản lý hành chính nhà nước thuộc phạm trù quản lý xã hội vĩ mô, có chức năng quản
lý toàn diện xã hội; bao trùm toàn bộ xã hội đối với mọi lĩnh vực và mọi đối tượng
trong xã hội.
Từ chức năng này, có thể nói vai trò của quản lý hành chính nhà nước có phạm vi rộng
bao trùm toàn bộ xã hội. Bộ máy quản lý của Nhà nước luôn có xu hướng phình to và

sự phát triển xã hội cũng đòi hỏi mở rộng phạm vi quản lý đa dạng và phức tạp. Mọi
sự quản lý khác trong xã hội đều chịu sự quản lý của Nhà nước. Vai trò này làm nổi
bật sự khác nhau với quản lý của doanh nghiệp, của các tổ chức chính trị xã hội.
Ngay trên địa bàn lãnh thổ một địa phương, người có thẩm quyền pháp lý được ra
quyết định điều chỉnh mọi lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh trật tự… mà bất
cứ một tổ chức nào cũng phải tuân theo thuộc quản lý hành chính nhà nước. Đó là Ủy
ban nhân dân.
Xét quản lý hành chính nhà nước từ góc độ tổng hợp mang tính chính trị, xã hội là
thừa nhận quản lý hành chính nhà nước là bảo vệ, là cai trị. Nhà nước sử dụng các
công cụ luật pháp điều chỉnh các hoạt động của con người để đạt được các mục tiêu
chính trị, đồng thời biến các mục tiêu chính trị thành những sản phẩm cụ thể. Nhà
nước điều hoà lợi ích các nhóm lợi ích trong xã hội bằng quyền lực của mình do vậy,
8
quản lý nhà nước mang tính chính trị, cai trị đóng vai trò củng cố cơ sở xã hội, tạo ra
mọi cơ chế cho sự phát triển các lĩnh vực kinh tế - xã hội của đất nước và hỗ trợ các tổ
chức trong xã hội phát triển.
III . TÍNH CHẤT VÀ NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

3.1. Tính chất cơ bản của quản lý hành chính nhà nước
Để xây dựng một nền hành chính phát triển, hiện đại của một nhà nước “của dân,do
dân và vì dân”, để có một hệ thống tổ chức và quản lý của bộ máy nhà nước có hiệu
lực và hiệu quả, điều cần thiết là phải xác định rõ những tính chất cơ bản của nền hành
chính nhà nước ở nước ta. Những tính chất này vừa thể hiện đầy đủ bản chất và nét
đặc thù của nhà nước Việt Nam, đồng thời kết hợp những đặc điểm chung của một nền
hành chính phát triển theo xu hướng chung của thời đại. Với ý nghĩa đó, nền hành
chính nhà nước Việt Nam có những tính chất cơ bản sau:
3.1.1.Tính lệ thuộc vào chính trị và hệ thống chính trị
Nhà nước nói chung, hệ thống hành chính nói riêng có nhiệm vụ duy trì trật tự chung,
lợi ích chung của xã hội và bảo vệ quyền lợi của giai cấp cầm quyền, trong đó Chính
phủ là khẳng định sự chiếm giữ và sử dụng quyền lực nhà nước để thực hiện lợi ích

của giai cấp thống trị. Như vậy, hành chính không thể thoát ly chính trị mà phục vụ
chính trị, thực hiện những nhiệm vụ chính trị do cơ quan quyền lực nhà nước quyết
định. Nền hành chính nhà nước là trung tâm thực thi quyền lực của hệ thống quyền lực
chính trị, hoạt động của nó có ảnh hưởng lớn đến hiệu lực và hiệu quả của hệ thống
chính trị.
Nguồn gốc và bản chất chính trị của một Nhà nước bắt nguồn từ đảng cầm quyền. Nếu
Đảng tư sản cầm quyền, Nhà nước đó mang bản chất là Nhà nước tư sản. Nếu đảng
cộng sản cầm quyền thì Nhà nước đó là Nhà nước của giai cấp vô sản, của nhân dân
lao động.
Đảng nào cầm quyền sẽ đứng ra lập Chính phủ và đưa người của đảng mình chiếm các
ghế trong Chính phủ. Các thành viên của Chính phủ là các nhà chính trị (chính khách).
Nền hành chính lại được thiết lập làm theo mệnh lệnh của Chính phủ, vì vậy dù muốn
hay không, nền hành chính bao giờ cũng lệ thuộc vào đảng chính trị và hệ thống chính
trị của mỗi giai đoạn lịch sử.
Nền hành chính lệ thuộc vào chính trị, tuy nhiên nó cũng có tính độc lập tương đối về
nghiệp vụ và kỹ thuật hành chính.
Ở nước ta, nền hành chính nhà nước mang đầy đủ bản chất của một nhà nước dân chủ,
“của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” dựa trên nền tảng của liên minh giai cấp
công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức do Đảng Cộng sản lãnh đạo. Nền
hành chính nước ta còn lệ thuộc vào hệ thống chính trị, trong đó Đảng cộng sản Việt
Nam là hạt nhân lãnh đạo, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức chính trị xã hội có vai
trò tham gia và giám sát hoạt động của nhà nước, trong đó nền hành chính là trọng
tâm.
3.1.2.Tính tuân thủ luật pháp
9
Với tư cách là công cụ của công quyền, nền hành chính nhà nước ta hoạt động dưới
luật theo những quy tắc quy phạm pháp luật, đòi hỏi mọi cơ quan nhà nước, mọi tổ
chức trong xã hội, mọi công chức và công dân phải tuân thủ. Tính pháp quyền của nền
hành chính có 2 mặt, như Nghị quyết Hội nghị TW 8 khoá VII đã xác định: “Quản lý
nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật”. Điều đó có nghĩa là một mặt các cơ quan

hành chính nhà nước sử dụng luật pháp là công cụ chủ yếu bắt buộc mọi người phải
thực hiện; mặt khác các cơ quan hành chính nhà nước cũng như công chức phải quản
lý, hành động theo luật pháp chứ không được tuỳ tiện. Luật đó chính là ngànhL hành
chính, trong đó có 2 luật cơ bản đó là luật công vụ và luật công chức. Đảm bảo tính
pháp quyền của nền hành chính là một trong những điều kiện để xây dựng nhà nước
chính quy, hiện đại của một bộ máy hành pháp có kỷ luật, kỷ cương.
Tính tuân thủ luật pháp đòi hỏi các cơ quan hành chính, mọi công chức phải nắm vững
quyền lực, sử dụng đúng đắn quyền lực, đảm bảo đúng chức năng và thẩm quyền của
mình khi thực thi công vụ. Bên cạnh đó luôn quan tâm chú trọng đến việc nâng cao uy
tín về chính trị, về phẩm chất đạo đức và về năng lực trí tuệ. Phải kết hợp chặt chẽ yếu
tố quyền lực và uy tín mới có thể nâng cao được hiệu lực và hiệu quả của một nền
hành chính phục vụ dân.
3.1.3.Tính mục tiêu phục vụ nhân dân
Xuất phát từ bản chất nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân, cho nên nền
hành chính nhà nước có nhiệm vụ phục vụ lợi ích công và lợi ích công dân. Phải xây
dựng một nền hành chính công tâm, trong sạch, không theo đuổi mục tiêu doanh lợi,
không đòi hỏi người được phục vụ phải trả thù lao. Đây cũng chính là một trong
những điểm khác biệt cơ bản giữa mục tiêu hoạt động của cơ quan hành chính nhà
nước và của một doanh nghiệp hoạt động sản xuất kinh doanh.
Bản chất của nhà nước ta là nhà nước dân chủ, của dân do dân, và vì dân. Dân chủ xã
hội chủ nghĩa thấm nhuần trong luật pháp. Tôn trọng quyền lợi và lợi ích hợp pháp của
công dân là xuất phát điểm của hệ thống luật, thể chế, quy tắc, thủ tục hành chính. Cơ
quan hành chính và đội ngũ công chức không được quan liêu, cửa quyền hách dịch,
gây phiền hà cho dân khi thi hành công vụ. Mặt khác, hiện nay chúng ta đang xây
dựng một nền kinh tế hoạt động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước và
theo định hướng xã hội chủ nghĩa, hơn lúc nào hết nền hành chính cần đảm bảo tính
phục vụ nhân dân với bản chất nhà nước ta để hạn chế tối đa mặt trái của nền kinh tế
thị trường, thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội bền vững.
3.1.4.Tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ
Nền hành chính nhà nước được cấu tạo gồm một hệ thống định chế theo thứ bậc chặt

chẽ và thông suốt từ Trung ương tới các địa phương mà trong đó cấp dưới phục tùng
cấp trên, nhận chỉ thị mệnh lệnh và chịu sự kiểm tra thường xuyên của cấp trên. Mỗi
cấp mỗi cơ quan, mỗi công chức hoạt động trong phạm vi thẩm quyền được trao. Tuy
nhiên, để tránh biến hệ thống hành chính thành hệ thống quan liêu, cứng nhắc, chính
hệ thống thứ bậc cũng cần sự chủ động sáng tạo linh hoạt của mỗi cấp, mỗi cơ quan
mỗi công chức để thực hiện luật pháp và mệnh lệnh của cấp trên trong khuôn khổ phân
công phân cấp, đúng thẩm quyền theo nguyên tắc tập trung dân chủ.
3.1.5.Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao
10
Hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước là một hoạt động
đặc biệt và tạo ra những sản phẩm đặc biệt. Điều đó thể hiện trên khía cạnh nghệ thuật
và khoa học của quản lý nhà nước. Tính chất đặc biệt đó vừa kết hợp tính khoa học
của hoạt động quản lý nói chung, vừa phải kết hợp hoạt động quản lý trong tổ chức
đặc biệt - cơ quan hành chính nhà nước. Những người làm việc trong các cơ quan nhà
nước nói chung và hành chính nhà nước nói riêng không chỉ là người làm việc cho
Nhà nước; được sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý nhà nước và quản lý chính
mình mà còn phải có trình độ chuyên môn và nghề nghiệp cao trên các lĩnh vực được
phân công quản lý. Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao là một bắt buộc đối với
hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước và là đòi hỏi của
một nền hành chính phát triển, khoa học văn minh và hiện đại.
Hoạt động quản lý nhà nước của hành chính nhà nước có nội dung phức tạp và đa
dạng đòi hỏi các nhà hành chính phải có kiến thức xã hội và kiến thức chuyên môn sâu
rộng. Những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước (công chức, viên
chức và nhiều nhóm người khác) là những người thực thi công vụ, trình độ chuyên
môn và nghiệp vụ của họ có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng công vụ. Vì lẽ đó trong
hoạt động hành chính nhà nước, năng lực chuyên môn và quản lý của đội ngũ những
người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước phải là những tiêu chuẩn hàng
đầu.
Xây dựng và tuyển chọn đội ngũ những người vào làm việc trong các cơ quan hành
chính nhà nước có năng lực, trình độ chuyên môn đáp ứng tốt nhất những đòi hỏi của

hoạt động quản lý nhà nước là một trong những vấn đề khó khăn hiện nay của các
nước nói chung và của Việt Nam nói riêng.
Những người làm việc trong các cơ quan nhà nước nói chung và hành chính nhà nước
nói riêng phải “vừa hồng, vừa chuyên” là mục tiêu của công tác cán bộ trong sự
nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
3.1.6.Tính liên tục, tương đối ổn định và thích ứng.
Nhiệm vụ của hành chính nhà nước là phục vụ công vụ và công dân. Đây là công việc
hàng ngày, thường xuyên và liên tục vì các mối quan hệ xã hội và hành vi công dân
được pháp luật hành chính điều chỉnh diễn ra thường xuyên, liên tục. Chính vì vậy,
nền hành chính nhà nước phải đảm bảo tính liên tục, ổn định để đảm bảo hoạt động
không bị gián đoạn trong bất kỳ tình huống nào. Hoạt động hành chính nhà nước
không được làm “theo phong trào, chiến dịch”, sau đó là “đánh trống bỏ dùi”. Tính
liên tục trong tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước liên quan chặt chẽ đến công tác
giữ gìn, lưu trữ các văn bản, giấy tờ của cơ quan, tổ chức và của dân.
Tính liên tục và ổn định của nền hành chính xuất phát từ hai căn cứ cơ bản:
Một là, xuất phát từ quan điểm phát triển. Muốn phát triển phải ổn định, “có an cư mới
lạc nghiệp”; muốn phát triển phải kế thừa, phải giữ tính liên tục, không được cắt khúc,
tuỳ tiện thay đổi.
Hai là, xuất phát từ nhu cầu của nhân dân. Người dân luôn luôn mong muốn được
sống trong một xã hội ổn định, được đảm bảo tính kế thừa truyền thống. Điều đó tạo
nên niềm tin vào Nhà nước, vào nền hành chính. Ngược lại, nền hành chính không
đảm bảo tính ổn định, liên tục sẽ làm mất niềm tin của nhân dân.
Tính liên tục và ổn định không loại trừ tính thích ứng. Chính vì vậy, ổn định ở đây
mang tính tương đối, không phải là cố định, không thay đổi. Nhà nước là một sản
11
phẩm của xã hội. Đời sống kinh tế xã hội luôn biến chuyển không ngừng, do đó nền
hành chính nhà nước luôn phải thích ứng với hoàn cảnh thực tế xã hội trong từng thời
kỳ nhất định, thích nghi với xu thế của thời đại đáp ứng được những nhiệm vụ kinh tế,
chính trị, xã hội trong giai đoạn mới.
3.2. Các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước

Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước là tư tưởng chỉ đạo hành động, hành vi quản
lý nhà nước của các cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước.
Nguyên tắc quản lý hành chính được hình thành trên cơ sở quy luật khách quan, qua
kết quả nghiên cứu sâu sắc các điều kiện thực tế xã hội, dựa trên bản chất chính trị xã
hội trong thời gian, không gian và hoàn cảnh cụ thể. Các nguyên tắc quản lý hành
chính nhà nước thể hiện các quan điểm chính trị và các phương thức trong quá trình
thực hiện quyền hành pháp bằng hoạt động chấp hành của các cơ quan hành chính nhà
nước và những người được Nhà nước ủy quyền tham gia quản lý các công việc nhà
nước, xã hội. Bởi vậy, nguyên tắc quản lý hành chính luôn phát triển theo sự phát triển
của các hiện tượng chính trị - xã hội và khả năng nhận thức của con người.
Xuất phát từ bản chất chế độ chính trị, từ thực tiễn xây dựng Nhà nước xã hội chủ
nghĩa ở Việt Nam, trên cơ sở nghiên cứu có chọn lọc những thành tựu của hành chính
học và kinh nghiệm của các nước khác, có thể rút ra được những nguyên tắc quản lý
hành chính ở nước ta như sau:
1.Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt
Nam.
2.Nguyên tắc đảm bảo sự tham gia kiểm tra, giám sát của nhân dân.
3.Nguyên tắc tập trung và phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước.
4.Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật và tăng cường pháp chế.
5.Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ.
6.Nguyên tắc phân định hoạt động quản lý hành chính nhà nước với hoạt động sản
xuất – kinh doanh của các chủ thể kinh tế của Nhà nước và hoạt động sự nghiệp của
các đơn vị sự nghiệp
7.Nguyên tắc công khai.
IV. CÁC BỘ PHẬN CẤU THÀNH NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Nền hành chính Nhà nước là tổng thể các tổ chức và cơ chế hoạt động của bộ máy
hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước do các cơ quan
có tư cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng những văn bản dưới luật để giữ gìn
trật tự công, bảo vệ quyền lợi công và phục vụ nhu cầu hàng ngày của dân.
Nền hành chính Nhà nước gồm 4 bộ phận: Thể chế hành chính; Tổ chức bộ máy hành

chính; Đội ngũ công chức hành chính; và Tài chính công.
4.1. Hệ thống thể chế hành chính
Thể chế hành chính: là tổng thể những quy định chính thức của Nhà nước (Hiến pháp,
Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật) nhằm tạo khuôn khổ pháp lý cho
các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng hành pháp đối với mọi mặt đời
sống xã hội và cho mọi tổ chức, cá nhân sống và làm việc theo pháp luật, giữ vững trật
tự kỷ cương xã hội, ổn định và phát triển.
12
Có thể chia hệ thống thể chế hành chính theo nhiều cách khác nhau tùy theo mục đích
nghiên cứu và điều hành hành chính, song trên thực tế tổng thể hệ thống thể chế hành
chính phổ biến được phân ra các loại theo 4 mô hình tổ chức trong xã hội:
Thể chế về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước.
Thể chế về quản lý hành chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp trên các lĩnh
vực;
Thể chế về dịch vụ công đối với các đơn vị sự nghiệp;
Thể chế về các tổ chức thuộc lực lượng vũ trang.
4. 2. Hệ thống tổ chức hành chính
Tổ chức bộ máy hành chính: Bộ máy hành chính là bộ phận chủ lực của Nhà nước
thực hiện chức năng quản lý thống nhất các mặt đời sống kinh tế – xã hội - an ninh
quốc phòng của đất nước. Bộ máy hành chính nhà nước là tổng hợp hệ thống các cơ
quan nhà nước được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc chung thống nhất tạo
thành một cơ chế đồng bộ để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý của Nhà
nước.
Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước bao gồm : chính phủ, các cơ quan hành chính
nhà nước trung ương và địa phương.
Chính phủ vừa là cơ quan chấp hành của Quốc hội vừa là cơ quan hành chính nhà
nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tức là có quyền hành
pháp cao nhất, và chịu sự giám sát của Quốc hội. Chính phủ nắm quyền hành pháp,
bao gồm chủ yếu hai mặt: một là, quyền lập quy (ra văn bản dưới luật để thực hiện
luật); hai là, tổ chức quản lý, điều hành nền hành chính nhà nước.

Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, vừa là người đề nghị Quốc hội lập
ra Chính phủ gồm các Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, vừa là người
quyết định những vấn đề điều hành thường xuyên của Chính phủ, lãnh đạo công tác
của Chính phủ và của các Bộ trưởng. Thiết chế này vừa bảo đảm sự lãnh đạo tập thể
của Chính phủ, vừa bảo đảm sự quản lý của người đứng đầu Chính phủ.
Chính quyền địa phương được thành lập phải đặt dưới sự lãnh đạo và chịu sự phục
tùng chính quyền Trung ương. Quyền hạn và nhiệm vụ của chính quyền địa phương
chỉ dựa trên cơ sở pháp luật, được phân cấp để thực hiện chức năng quản lý nhà nước
ở địa phương.
Hệ thống hành chính nhà nước được tổ chức thành một hệ thống thứ bậc hành chính
vừa thống nhất và thông suốt từ Trung ương (Chính phủ, Bộ) xuống cơ sở (xã,
phường), vừa gắn bó với nhân dân địa phương và cơ quan dân cử địa phương do nhân
dân bầu ra.
Tổ chức cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương.
Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước - cơ quan, tổ chức thực thi quyền hành
pháp được tổ chức chặt chẽ và có mối quan hệ với nhau trên cơ sở của những nguyên
tắc do luật định. Các tổ chức thực thi quyền hành pháp (hành chính nhà nước) tạo nên
bộ máy hành chính nhà nước.
13
Xét trong mối tương quan với hệ thống các tổ chức thực thi quyền lập pháp và tư pháp,
hệ thống các tổ chức thực thi quyền hành pháp rất lớn cả về quy mô và không gian
lãnh thổ.
Tổ chức hành chính trung ương được tổ chức theo mô hình chức năng. Đó là sự phân
chia hoạt động thực thi quyền hành pháp cho các bộ phận khác nhau cấu thành tổ chức
hành chính trung ương. Các bộ phận này chính là các tổ chức con của tổ chức hành
chính trung ương. Theo nguyên tắc tổ chức, các bộ phận này cũng tạo thành một tổ
chức hoàn chỉnh. Số lượng các bộ phận cấu thành tổ chức hành chính trung ương khác
nhau giữa các quốc gia và có thể có những sự thay đổi để đáp ứng đòi hỏi của hoạt
động thực thi quyền hành pháp trong những điều kiện cụ thể.
Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước trung ương thực hiện các hoạt động quản

lý hành chính nhà nước mang tính chất chung, vĩ mô dựa trên những điều kiện chính
trị, kinh tế, xã hội của quốc gia để đưa ra các thể chế hành chính nhà nước chung, định
hướng cho toàn bộ nền hành chính nhà nước.
Hành chính nhà nước trung ương bao gồm tất cả các cơ quan hành chính nhà nước ở
trung ương cũng như những cơ quan khác do Chính phủ thành lập nhằm thực hiện
những hoạt động mang tính chất chung.
Tổ chức hành chính địa phương.
Sự hình thành các tổ chức hành chính địa phương cũng trên nguyên tắc luật định. Tuỳ
thuộc vào việc tổ chức, phân chia các vùng lãnh thổ để quản lý mà các tổ chức hành
chính được thành lập một cách tương ứng. Cơ cấu tổ chức của các tổ chức hành chính
địa phương được xác định trên nguyên tắc luật định.
Các tổ chức hành chính nhà nước địa phương căn cứ vào điều kiện địa phương và thể
chế hành chính nhà nước nói chung để ban hành các thể chế hành chính phù hợp với
điều kiện địa phương.
Phân cấp quản lý hành chính nhà nước.
Trong quản lý hành chính nhà nước, ở mọi quốc gia, mọi giai đoạn lịch sử, do Chính
phủ phải chịu trách nhiệm quản lý toàn xã hội và điều hành mọi hoạt động trên tất cả
các miền, địa phương của đất nước, vì vậy vấn đề phân cấp quản lý luôn được đặt ra
và cũng là vấn đề mang nhiều tranh cãi, vì nó liên quan trực tiếp đến quyền lợi của dân
và đặc điểm riêng của mỗi địa phương trong điều kiện kinh tế, xã hội và phong tục tập
quán… khác nhau.
Vấn đề có tính quy luật là một nền dân chủ càng cao, sự tham gia của người dân vào
công việc của nhà nước càng nhiều thì việc phân cấp quản lý hành chính nhà nước cho
cơ sở càng lớn và càng mở rộng ra nhiều lĩnh vực, tập trung vào nghiên cứu điều chỉnh
và giải quyết phân cấp 5 vấn đề chính sau đây:
Việc phân định địa giới hành chính và cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương;
Sự phân cấp thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương
trong hệ thống hành chính nhà nước;
Phân cấp ngân sách;
Vấn đề quản lý nhân sự;

Tổ chức cung cấp dịch vụ công tại địa phương.
14
4.3. Đội ngũ công chức hành chính
Đội ngũ cán bộ, công chức hành chính: Công chức là những người được Nhà nước
tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên, làm việc liên tục trong cơ quan
nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, lực lượng vũ trang được phân loại
theo trình độ đào tạo ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch trong biên chế và
hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Các Nhà nước đều chăm lo xây dựng đội ngũ công chức. Tuỳ theo đặc điểm của mỗi
quốc gia và hệ thống chính trị ở mỗi giai đoạn lịch sử mà thiết lập các nguyên tắc xây
dựng đội ngũ công chức của mình. Song phổ biến có các nguyên tắc sau:
Thi tuyển công khai để lựa chọn công chức chuyên môn;
Sát hạch nghiêm túc để đánh giá, xếp loại công chức vào các ngạch bậc để thưởng
công chức có công và kỷ luật công chức phạm lỗi;
Thực hiện chế độ chức nghiệp đối với công chức, coi công chức như một nghề;
Thực hiện chế độ thứ bậc, nên công chức đều xếp vào ngạch nhất định;
Công chức không được tham gia kinh doanh;
Công chức phải tuân thủ luật pháp và thi hành công vụ;
Cần có hệ thống quản lý công chức đồng bộ, thống nhất về tiêu chuẩn, chế độ, chính
sách;
Công chức là người nhà nước nên phải trung thành với nhà nước, có đạo đức cần kiệm
liêm chính, chí công vô tư.
Những nguyên tắc xây dựng đội ngũ công chức nói trên đều được vận dụng thành
các điều quy định cụ thể trong luật công chức của các nước, cũng như Luật cán bộ,
công chức của Việt Nam.
4.4. Tài chính công
Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu và chi bằng tiền của Nhà nước (ngân sách
nhà nước) do Nhà nước tiến hành gắn với quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ
công nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, vì nhu cầu, lợi ích
chung của toàn xã hội.

Một trong những vấn đề luôn thu hút sự quan tâm của các địa phương đó chính là vấn
đề phân cấp, điều hành và sử dụng tài chính công.
Tài chính công có đặc điểm:
Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ công nhằm duy
trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ
kinh tế, xã hội của nhà nước.
Thu nhập của tài chính công được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau, cả trong nước
và ngoài nước, từ nhiều lĩnh vực, trong đó nguồn thu trong nước là chủ yếu và thể hiện
tính cưỡng chế, không hoàn trả và không ngang giá với hình thức chính là thuế.
Chi tiêu tập trung vào việc xử lý các vấn đề mang tính chất vĩ mô, phục vụ lợi ích
chung của cả cộng đồng xã hội như các công trình thuộc hạ tầng kinh tế - xã hội, phát
triển giáo dục, y tế, văn hóa, an ninh, quốc phòng, đối ngoại.
15
V. NÂNG CAO NĂNG LỰC, HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
NHÀ NƯỚC
5. 1. Khái niệm năng lực, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý hành chính nhà nước
Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam
khoá VII đã xác định: “xây dựng một nền hành chính trong sạch, có đủ năng lực, sử
dụng đúng quyền lực và từng bước hiện đại hoá để quản lý có hiệu lực và hiệu quả
công việc của Nhà nước”. Cụ thể là tạo lập một nền hành chính nhà nước có đủ năng
lực để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả.
Để thực hiện được mục tiêu trên, trước hết cần làm rõ và nhận thức đúng các khái
niệm năng lực, hiệu lực và hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước.
5.1.1. Khái niệm về năng lực quản lý hành chính nhà nước
Năng lực của quản lý hành chính nhà nước là khả năng thực hiện chức năng quản lý và
phục vụ dân của bộ máy hành chính. Nói một cách khác là khả năng huy động tổng
hợp các yếu tố tạo thành sức mạnh thực thi công quyền. Các yếu tố cấu thành năng lực
của nền hành chính nhà nước gồm:
Hệ thống tổ chức hành chính được thiết lập trên cơ sở phân định rành mạch chức năng
thẩm quyền giữa các cơ quan, tổ chức, các cấp trong hệ thống hành chính.

Hệ thống thể chế, thủ tục hành chính được ban hành có căn cứ khoa học, hợp lý, tạo
nên cơ chế vận hành đồng bộ, nhịp nhàng, nhanh nhạy, thông suốt của bộ máy hành
chính nhà nước.
Đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất đạo đức, trình độ và kỹ năng hành chính với
cơ cấu, chức danh, tiêu chuẩn đáp ứng các yêu cầu cụ thể của việc thực thi công vụ.
Tổng thể các điều kiện vật chất kỹ thuật (công sản) cần và đủ để đảm bảo cho hoạt
động công vụ có hiệu quả.
5.1.2. Khái niệm về hiệu lực quản lý hành chính nhà nước
Khi nói đến phạm trù hiệu lực trong quản lý hành chính nhà nước có nghĩa là nói tới
sự điều hành thực thi các quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước.
Hiệu lực quản lý hành chính nhà nước là sự điều hành thường xuyên, sự điều phối,
phối hợp nhịp nhàng các cơ quan hành chính nhà nước tác động đến các quá trình đời
sống xã hội và hành vi người dân bằng quyền lực nhà nước và năng lực đội ngũ cán bộ
công chức nhằm duy trì trật tự xã hội, kỷ cương nhà nước; theo dõi, phát hiện xử lý
nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật để phục vụ đắc lực và thúc đẩy mạnh mẽ
công cuộc đổi mới và phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá
dưới sự lãnh đạo của Đảng. Nói một cách đơn giản, hiệu lực là thực hiện và hoàn
thành đúng chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền quy định đạt kết quả dự kiến.
5.1.3. Khái niệm về hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.
Hiệu quả quản lý hành chính nhà nước được đề cập đến việc xem xét đánh giá quá
trình quản lý hành chính nhà nước trong mối quan hệ giữa chi phí và kết quả mang lại
theo yêu cầu, mục tiêu của quá trình quản lý hành chính nhà nước.
Hiệu quả quản lý hành chính nhà nước có cả hai mặt: định lượng và định tính
16
Mặt định lượng của hiệu quả là mối tương quan giữa kết quả thu được tối đa so với chi
phí thực hiện kết quả đó ở mức tối thiểu.
Chi phí thực hiện kết quả được biểu hiện bằng chi phí về nhân lực, vật chất, tài chính
và thời gian. Đối tượng phân tích hành chính nhà nước bao gồm: Chính phủ, chính
quyền địa phương, các tổ chức, đơn vị hành chính; các nhóm công tác của cán bộ,
công chức và từng cá nhân cán bộ công chức.

Mặt định tính của hiệu quả quản lý hành chính nhà nước là những việc làm của cơ
quan hành chính nhà nước để phục vụ đường lối chính sách, mục tiêu chính trị, kinh
tế, văn hoá, đời sống dân cư của Đảng và Nhà nước.
Chẳng hạn, việc đầu tư xây dựng các công trình phục vụ cho nhân dân các dân tộc ở
miền núi; ở những vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng … để thực hiện chính
sách dân tộc, giải quyết khẩn trương các công việc đời sống (chống sốt rét, chống
bướu cổ, tiêm chủng phòng bệnh cho trẻ em v.v…)
Về an ninh quốc gia, bảo vệ độc lập chủ quyền, giải quyết nhanh và tốt nhất nạn bão
lụt, hoả hoạn để ổn định đời sống cho nhân dân xoá đói giảm nghèo, v.v… thì Nhà
nước phải chăm lo, không tính lỗ lãi.
5.1.4. Mối quan hệ giữa năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.
Năng lực của nền hành chính quyết định hiệu lực và hiệu quả quản lý của một nhà
nước; hiệu lực, hiệu quả thể hiện và là thước đo, tiêu chuẩn để đánh giá năng lực của
nền hành chính nhà nước.
Yêu cầu các quyết định hành chính nhà nước là phải được thực thi, tức là quản lý hành
chính nhà nước phải có hiệu lực. Có 2 yếu tố tổng hợp ảnh hưởng quyết định đến hiệu
lực quản lý hành chính nhà nước:
Một là, các cơ quan hành chính nhà nước phải có năng lực.
Hai là, thiết chế luật định phải đảm bảo cho các cơ quan hành chính nhà nước và các
công chức lãnh đạo phải có quyền lực.
Trong 2 yếu tố tổng hợp đó, yếu tố năng lực cần có trước; điều đó có nghĩa là chỉ trao
quyền lực cho những cơ quan, công chức có năng lực. Chỉ có như vậy quản lý hành
chính nhà nước mới có hiệu lực thực sự.
Song mục tiêu của quản lý hành chính nhà nước lại chính là hiệu quả: Muốn có hiệu
quả tăng có 3 giải pháp chính:
Một là, kiện toàn tổ chức, sắp xếp điều chỉnh cơ cấu bộ máy và bố trí công chức sao
cho khối lượng công việc hoàn thành và chất lượng công việc giải quyết nhanh, không
phiền hà đáp ứng tốt nhất yêu cầu phục vụ nhân dân, tức là hợp lý hóa quá trình quản
lý hành chính.
Hai là, tiết kiệm thời gian, chi phí và tinh giản biên chế bộ máy song vẫn đảm bảo yêu

cầu về số lượng và chất lượng công việc.
Ba là, tăng cường cải tiến, đầu tư nâng cao trình độ cán bộ công chức và hiện đại hóa
trang thiết bị làm việc để đạt được kết quả công việc tăng nhanh hơn tốc độ tăng chi
phí. Điều đó đòi hỏi phải đầu tư tăng cường đồng bộ, đúng lúc và đúng chỗ trong quá
trình hoạt động của nền hành chính nhà nước.
17
5.2. Sự cần thiết phải nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý
hành chính nhà nước
Sự cần thiết phải nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý hành
chính nhà nước, xuất phát từ những lý do sau đây:
- Nền hành chính với mục đích là phục vụ đắc lực cho sự phát triển của xã hội, trước
hết và trọng tâm là phát triển nền kinh tế ở Việt Nam đang chuyển sang nền kinh tế thị
trường phát triển bền vững, đòi hỏi phải xây dựng một nền hành chính năng động phù
hợp với cơ chế kinh tế mới.
Nền hành chính mới phải thích ứng với các quy luật của kinh tế thị trường, đồng thời
nhằm khắc phục các khuyết tật của thị trường, đòi hỏi Nhà nước phải thông qua nền
hành chính giảm sự can thiệp của nhà nước tới các hoạt động kinh tế; xã hội hóa các
hoạt động xã hội để phù hợp với quy luật cạnh tranh trong nền kinh tế thị trường, phát
triển các loại thị trường, đặc biệt là thị trường bất động sản, thị trường lao động, thị
trường tài chính và thị trường khoa học công nghệ. Nhà nước phải luôn chăm lo đến
nâng cao đời sống của nhân dân thể hiện qua việc tăng cường quyền làm chủ của nhân
dân, giảm các hiện tượng tham nhũng và tiêu cực của cán bộ, công chức và các khuyết
tật của cơ chế thị trường.
Chính yêu cầu đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước đòi hỏi Nhà nước, trực tiếp là nền hành chính phải nâng cao
năng lực, của bộ máy nhà nước, hiệu lực pháp lý và hiệu quả của hoạt động quản lý
hành chính nhà nước.
- Nhu cầu của nhân dân trong xu thế phát triển của thời đại khi trình độ dân trí ngày
một cao và những đòi hỏi mở rộng dân chủ ngày càng trở nên cấp bách qua sự phát
triển của các tổ chức xã hội và công dân. Nhân dân đòi hỏi và mong muốn được yên

ổn sinh sống, làm ăn trong một môi trường an ninh, trật tự và dân chủ, khi bị phiền hà,
sách nhiễu; người ngay được bảo vệ, kẻ gian và bọn tham nhũng bị trừng trị. Quản lý
hành chính nhà nước có trách nhiệm chính trong việc đáp ứng các nhu cầu đó.
- Yêu cầu mở rộng quan hệ đối ngoại đa phương, đa dạng trong xu thế toán cầu hóa,
đòi hỏi thể chế hành chính và đội ngũ cán bộ, công chức phải thích ứng với luật pháp,
tập quán và trình độ quốc tế; đồng thời giữ vững độc lập, tự chủ, bảo vệ lợi ích quốc
gia. Yêu cầu này càng bức xúc đòi hỏi nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả của
quản lý hành chính nhà nước, khi Nhà nước ta đã gia nhập ASEAN với tư cách thành
viên đầy đủ và thma gia một số tổ chức quốc tế khác, đặc biệt là gia nhập WTO.
- Nhiệm vụ đổi mới và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, một mặt đòi hỏi phải có nền
hành chính nhà nước mạnh để đưa đường lối, chính sách của Đảng vào cuộc sống; mặt
khác, việc xây dựng và chỉnh đốn Đảng trong sạch, vững mạnh là nhân tố quyết định
năng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trong khi
đó, nền hành chính nhà nước ta hiện nay ngày càng tỏ ra không thích ứng, bộc lộ nhiều
yếu kém như tổ chức cồng kềnh, phân tán, quan liêu, tham nhũng, năng lực cán bộ,
công chức hạn chế. Trước yêu cầu mới, việc nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả
của hoạt động quản lý hành chính nhà nước là yêu cầu sự tồn tại và phát triển, là trách
nhiệm của chính nền hành chính hiện nay.
Chính những lý do nói trên, việc nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạt
động quản lý hành chính nhà nước là một nhiệm vụ vừa bức thiết vừa lâu dài và là lĩnh
vực then chốt, khâu đột phá trong tiến trình thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã
hội của đất nước.
18
5.3. Những giải pháp nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản
lý hành chính nhà nước
5. 3.1. Phát huy quyền làm chủ của nhân dân lao động trong công tác quản lý
hành chính nhà nước, thu hút rộng rãi sự tham gia của các tầng lớp nhân dân vào
quản lý hành chính nhà nước, nhất là ở cấp hành chính cơ sở.
Thực hiện giải pháp này đòi hỏi phải làm tốt các việc sau đây:
Phải nhìn thẳng vào cuộc sống, xem cái gì đang cản trở quyền làm chủ của nhân dân

lao động;
Những gì gây khó khăn cho dân (đi lại, học hành, công tác, các thủ tục hành chính);
Những hành vi vi phạm quyền và nghĩa vụ công dân về các mặt kinh tế, chính trị, xã
hội của một số cán bộ nhân viên nhà nước phải được xử lý một cách nghiêm khắc.
Giải quyết triệt để tệ quan liêu, nạn tham nhũng;
Phát huy tài năng, sức lực, tiền của của nhân dân để họ tham gia vào công việc xây
dựng và bảo vệ đất nước, thu hút nhân tài vào khu vực công;
Nâng cao vai trò Mặt trận tổ quốc, các đoàn thể nhân dân, các tập thể lao động, các tổ
chức xã hội khác để họ thực sự tham gia vào công việc quản lý nhà nước;
Coi trọng và giải quyết đến nơi đến chốn, đúng pháp luật các kiến nghị đơn từ, khiếu
tố, khiếu nại của nhân dân, bảo vệ nhân quyền và nhân phẩm của công dân.
5. 3.2. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác quản lý hành chính nhà
nước vào đổi mới hoạt động của các tổ chức trong hệ thống chính trị.
Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng là người lãnh đạo, Nhà nước là người tổ chức thực
hiện điều hành cụ thể. Kiên quyết xoá bỏ lối bao biện làm thay của các cấp uỷ Đảng và
lối dựa dẫm ỷ lại của các cơ quan chính quyền, để Đảng phát huy vai trò lãnh đạo, Nhà
nước phát huy hiệu lực điều hành, quản lý xã hội.
Đổi mới và kiện toàn các tổ chức đoàn thể nhân dân theo hướng “phi nhà nước hóa”,
đảm bảo chức năng tham gia, giám sát và phản biện xã hội, gắn cải cách nền hành
chính với việc xây dựng chỉnh đốn Đảng và đổi mới hoạt động lập pháp và tư pháp
theo hướng không phụ thuộc vào cấp hành chính.
5.3.3. Xây dựng, bổ sung và hoàn chỉnh pháp luật và tăng cường pháp chế.
Thể chế hoá đúng đắn, kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảng thành pháp luật
của Nhà nước. Tăng cường giáo dục pháp luật, nâng cao hiểu biết và ý thức tôn trọng
pháp luật, sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được
thi hành một cách nghiêm minh, thống nhất và công bằng. Xử lý nghiêm minh, kịp
thời, đúng mọi hành vi phạm pháp.
Cải cách hành chính nhà nước, đổi mới cơ chế quản lý nhà nước, đặc biệt là cơ chế
quản lý kinh tế:
Giải quyết các vấn đề có liên quan đến việc tổ chức bộ máy gọn nhẹ, có hiệu lực. Quy

định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn (thẩm quyền) của các cơ quan quản
lý hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương và cơ sở.
Phân định rõ chức năng quản lý nhà nước về kinh tế và chức năng kinh doanh ở các
cấp, các ngành. Tiến tới xoá bỏ dần chế độ Bộ chủ quản, cấp hành chính chủ quản và
sự phân biệt xí nghiệp trung ương và xí nghiệp địa phương.
19
5.3.4. Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức giỏi, nhất là người đứng đầu.
Muốn nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, xã hội phải có một đội ngũ
cán bộ giỏi, có năng lực, có kinh nghiệm, có phẩm chất chính trị và đạo đức cách
mạng; xây dựng quy chế công chức, chế độ trách nhiệm công vụ; tổ chức đào tạo lại
cán bộ, viên chức trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính liên tục của nền hành chính.
5.3.5. Đẩy mạnh phân cấp và đổi mới phong cách làm việc của các cơ quan hành
chính.
Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước phải đổi mới phong cách làm việc, thực
hiện một quy chế làm việc khoa học, có hiệu suất cao. Xoá bỏ lối làm việc quan liêu,
vô kỷ luật, vô trách nhiệm, lề mề, gây phiền hà cho nhân dân. Tăng cường kỷ luật, kỷ
cương nhà nước.
Để làm được điều đó, một mặt cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và
trách nhiệm của mỗi cơ quan hành chính nhà nước để tránh sự chồng chéo công việc
và đùn đẩy trách nhiệm, trong đó đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan
hành chính.
Mặt khác giải quyết rành mạch mối quan hệ phân công, phối hợp giữa các cơ quan
hành chính nhà nước cùng cấp và đẩy mạnh phân cấp quản lý hành chính nhà nước
giữa trung ương và địa phương, nhất là giữa các cấp hành chính địa phương.
5.3.6. Tăng cường kiểm soát công khai đối với nền hành chính nhà nước.
Kiểm soát đối với hành chính nhà nước bao gồm các hoạt động giám sát, kiểm tra,
thanh tra, kiểm sát. Tuy nhiên các hoạt động đó vẫn chưa xác định rõ trong pháp luật,
vẫn còn lẫn lộn trong thực tiễn hoạt động; do vậy, cần phân biệt chúng với nhau.
Giám sát dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, toà án, các tổ
chứ xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản

lý xã hội. Như vậy, giám sát là sự tác động quyền lực nhằm chấn chỉnh những lệch lạc,
trái pháp luật, sai trái mục tiêu của một hệ thống đối với hệ thống khác, nằm ngoài
quan hệ trực thuộc theo chiều dọc.
Kiểm tra là khái niệm rộng, chủ yếu được hiểu là hoạt động thường xuyên của cơ quan
nhà nước của cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt
hoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra cụ thể việc thực hiện một quyết
định hành chính nào đó. Hoạt động kiểm tra thực hiện trong quan hệ trực thuộc. Vì
vậy, khi thực hiện kiểm tra, cơ quan cấp trên, thủ trưởng cơ quan có quyền áp dụng
các biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện pháp bồi thường thiệt hại vật chất, hoặc áp dụng
các biện pháp tác động tích cực tới đối tượng bị kiểm tra như khen thưởng vật chất,
tinh thần. Ngoài ra, trong văn kiện chính trị ở nước ta còn dùng khái niệm “kiểm tra
Đảng”. Nhưng kiểm tra ở phạm vi này không phải quyền lực nhà nước, không trực
tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động
mang tính chính trị – xã hội.
Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thuộc Tổng thanh tra nhà
nước và thanh tra nhà nước chuyên ngành (thanh tra Bộ, thanh tra sở). Cơ quan thanh
tra và đối tượng bị thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc. Nhưng các cơ quan
thanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành lập, hoạt động với tư cách là cơ
20
quan chức năng giúp thủ trưởng cùng cấp. Vì vậy, có thể coi hoạt động thanh tra
ngành được cơ quan cấp trên tiến hành trong quan hệ đối với cơ quan trực thuộc.
Trong quá trình thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế
để bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện pháp trách nhiệm kỷ luật như tạm đình
chỉ công tác và xử lý vi phạm hành chính, nhưng không có quyền sửa đổi, bãi bỏ quyết
định của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ việc thi hành một loại
quyết định hành chính trong những trường hợp đặc biệt cần thiết, hoặc đình chỉ hành
vi hành chính trái pháp luật.
Kiểm sát là hoạt động bảo đảm pháp chế đặc biệt của viện kiểm sát nhân dân các cấp.
Hoạt động kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhằm bảo đảm tính hợp pháp trong các
hành vi, văn bản pháp quy của các cơ quan hành chính nhà nước, sự tuân thủ nghiêm

chỉnh pháp luật của những người có chức vụ và công dân.
Các phương thức bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước có đối tượng tác
động rộng lớn, trong đó hoạt động của hệ thống hành chính là đối tượng chủ yếu được
thực hiện bằng hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát.
21
Chuyên đề 2: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ MÁY HÀNH CHÍNH
NHÀ NƯỚC
Tác giả: PGS.TS. Lê thị Vân Hạnh
Ths. Nguyễn Quang Minh
I. TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.1.Bộ máy hành chính nhà nước trong bộ máy thực hiện quyền lực nhà nước
1.1.1.Quyền lực nhà nước và cách thức thực hiện quyền lực nhà nước
Quyền lực ra đời, tồn tại cùng với sự ra đời và phát triển của xã hội loài người, vì thế,
quyền lực là vấn đề được nhiều học giả cũng như các nhà hoạt động thực tiễn nghiên
cứu. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có định nghĩa nào về quyền lực được tất cả mọi
người thừa nhận. Robert Dahl, nhà chính trị học Mỹ, coi quyền lực là cái mà nhờ nó
người khác phải phục tùng. Trong cuốn Bách khoa Triết học của Liên xô (M.1983) thì
quyền lực là khả năng thực hiện ý chí của mình, có tác động đến hành vi của người
khác nhờ một phương tiện nào đó như uy tín, sức mạnh. Theo nghĩa chung nhất, có
thể hiểu quyền lực là sức mạnh mà nhờ nó một thực thể(cá nhân, tổ chức, giai cấp…)
có thể buộc thực thể khác phải phục tùng ý chí của mình.
Trong xã hội có giai cấp thì thực thể có đủ khả năng chi phối các thực thể khác chính
là Nhà nước, vì thế, quyền lực nhà nước là quyền lực quan trọng nhất. Từ quan niệm
chung nhất về quyền lực, có thể hiểu quyền lực nhà nước là sức mạnh của Nhà nước
có thể buộc các thực thể khác trong quốc gia phải phục tùng ý chí của mình. Một trong
những vấn đề cơ bản ảnh hưởng đến việc hình thành tổ chức hành chính nhà nước là
sự phân chia quyền lực nhà nước.
Trên phương diện lý thuyết cũng như trên phương diện thực tiễn, việc phân bổ quyền
lực nhà nước có thể đi theo hai hướng: thứ nhất quyền lực nhà nước được phân chia
thành ba ngành quyền(lập pháp, hành pháp, tư pháp), giao cho ba cơ quan nhà nước

nhà nước khác nhau độc lập nắm giữ, thứ hai quyền lực nhà nước là thống nhất, không
phân chia.
Tuỳ thuộc vào việc phân chia, phân công hay tập trung quyền lực nhà nước mà hệ
thống thực thi quyền hành pháp được hình thành theo nhiều cách khác nhau: độc lập,
tập trung vào một cơ quan hay có sự liên hệ với các tổ chức thực thi các quyền lực
khác. Trên cơ sở đó, hình thành các mô hình khác nhau trong việc tổ chức thực thi
quyền hành pháp.
Theo hướng thứ nhất, để hạn chế việc lạm dụng quyền lực, hệ thống kiểm tra và cân
bằng quyền lực giữa các tổ chức được trao quyền thực thi hoạt động quản lý nhà nước
trên từng ngành quyền được thiết lập. Đó cũng chính là cách thức tác động qua lại giữa
các cơ quan thực thi quyền hành pháp và các cơ quan thực thi các loại quyền khác.
Theo hướng này, có hai mô hình tổ chức thực thi quyền hành pháp trong hệ thống các
cơ quan quyền lực nhà nước:
22
Thứ nhất, mô hình phân quyền cứng nhắc: quyền lực nhà nước(quyền lập pháp, quyền
hành pháp và quyền tư pháp) được trao cho ba hệ thống cơ quan nhà nước độc lập với
nhau để thực thi. Theo mô hình này, về lý thuyết, không có bất kỳ mối liên hệ lệ thuộc
nào giữa ba ngành quyền. Quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được giao cho ba cơ
quan khác nhau, tự trị, độc lập với nhau và “đối trọng, kiềm chế” lẫn nhau.
Trên thực tế, không có một quốc gia nào trên thế giới ba quyền nói trên độc lập với
nhau hoàn toàn, nó có khuynh hướng duy trì nền dân chủ tư sản dựa trên sự chế ước,
đấu tranh đối trọng và thường xuyên thương lượng giữa các quyền. Các tổ chức hành
chính nhà nước là cơ quan thực thi quyền hành pháp được tổ chức để phù hợp với
nguyên tắc này và đáp ứng các yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước.
Thứ hai, mô hình phân quyền mềm dẻo: cũng giống như mô hình trên, ba ngành quyền
lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng được giao cho ba cơ quan nhà nước khác nhau.
Tuy nhiên, có những phương pháp, thể chế cho phép những quan hệ giữa chúng với
nhau, tác động qua lại với nhau(ví dụ như sáng quyền lập pháp, thảo luận; tân phong
chính phủ, vấn đề tín nhiệm, kiến nghị….)
Về tổ chức bộ máy, nhân sự của bộ máy hành pháp có thể đồng thời là người của cơ

quan lập pháp(như cộng hòa ấn Độ). Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp thường
do nghị viện bầu ra từ các thành viên của mình; cũng có thể người của hành pháp
không đồng thời là nghị biểu(ví dụ như cộng hòa Áo); có những quy định trong hiến
pháp về mối quan hệ liên đới, chịu trách nhiệm giữa Chính phủ và Nghị viện. Do tính
chất mềm dẻo về tổ chức và nhân sự, trong thực tiễn, nhiều quốc gia chọn mô hình này
và có nhiều biến thể của mô hình này nhằm phù hợp với tình hình tương quan chính
trị, truyền thống dân tộc, tôn giáo, dân trí, tập quán . . . của từng quốc gia.
Theo hướng thứ hai, quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất không phân chia
cũng có hai mô hình. Nếu như quyền lực nhà nước tập trung trong tay một người, một
nhóm người thì đó là chế độ độc tài (loại nhà nước này chỉ tồn tại trong lịch sử). Trong
xã hội đương đại, không có kiểu nhà nước này. Nếu như quyền lực nhà nước là tập
trung thống nhất không phân chia nhưng có sự phân công và phối hợp giữa các cơ
quan thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thì đó là mô hình của nhà
nước dân chủ, đặc biệt là dân chủ xã hội chủ nghĩa (như Việt Nam, Trung quốc, ).
Điều này ảnh hưởng rất lớn đến việc hình thành ba tổ chức thực thi các loại quyền trên
và mối quan hệ, phối hợp giữa chúng.
Trong mô hình này, tính chất không phân chia thể hiện ở tính tối cao của cơ quan
quyền lực nhà nước cao nhất(Quốc hội), cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập
pháp; quyền giám sát tối cao; quyền quyết định những vấn đề có ảnh hưởng đến quốc
gia, đến đại đa số nhân dân; tính chất không thể bị giải tán bởi bất cứ một cơ quan nhà
nước nào cũng như các quyết định không thể bị bảo lưu, phủ quyết. Tuy nhiên, quyền
lực nhà nước là tập trung thống nhất không phân chia, không có nghĩa là cơ quan
quyền lực nhà nước tối cao nhất(Quốc hội) thâu tóm toàn bộ quyền hành trong việc
thực thi quyền lực nhà nước. Vẫn tồn tại các cơ quan nhà nước khác nhau thực thi các
quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhưng chúng thống nhất với nhau về bản chất,
mục tiêu, không phải là các cơ quan nhà nước tự trị, độc lập với nhau và đối trọng,
kiềm chế lẫn nhau.
Như vậy, tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng thứ nhất(quyền lực nhà nước phân
chia), hệ thống ba cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp độc lập và hoạt động theo
cơ chế kiểm soát và cân bằng được hình thành thông qua các quy định của hiến pháp

23
và pháp luật. Tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng thư hai(quyền lực nhà nước là
thống nhất), hệ thống ba cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp hoạt động theo cơ
chế hợp tác cùng nhau thực hiệm mục tiêu chung của nhà nước.
Nhiều nhà tư tưởng của thuyết phân quyền cũng cho rằng, quyền lực nhà nước có
nguồn gốc từ nhân dân, là thống nhất. Vì vậy, hầu hết Hiến pháp của các quốc gia đều
khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Tuy nhiên, trong tổ chức thực hiện
quyền lực nhà nước lại có nhiều quan điểm, nhiều mô hình tổ chức khác nhau mà các
mô hình nói trên là các ví dụ.
1.1.2.Bộ máy nhà nước
Nhà nước là một tổ chức lớn nhất, đặc biệt nhất thể hiện ở quy mô rộng lớn của các bộ
phận cấu thành cũng như nguồn lực; ở phạm vi, lĩnh vực hoạt động rộng lớn trên nhiều
phương diện khác nhau của đời sống xã hội và trên mọi vùng lãnh thổ của quốc gia;
Nhà nước không chỉ có nhiều mục tiêu nhất mà các mục tiêu của nó tác động đến
nhiều nhóm đối tượng khác nhau trong xã hội đồng thời nó có quyền lực đặc biệt mà
không một tổ chức nào có đó là quyền lực nhà nước.
Nhà nước là một tổ chức lớn nhất, đặc biệt nhất lại được tổ chức chặt chẽ nên còn gọi
nó là bộ máy nhà nước. Cách gọi này cũng xuất phát từ một góc nhìn khi nghiên cứu
về tổ chức thông qua phép ẩn dụ. Vì vậy, trong thực tế, người ta có thể thấy nhiều
nguyên lý tổ chức và hoạt động của máy móc áp dụng vào tổ chức xã hội này.
Bộ máy nhà nước là hệ thống các cơ quan nhà nước có vị trí, chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và cơ cấu tổ chức khác nhau, có quan hệ mật thiết với nhau, tạo thành một
thể thống nhất. Hệ thống các cơ quan này được tổ chức và hoạt động theo những
nguyên tắc chung được quy định trong hệ thống pháp luật, mà Hiến pháp là Luật cơ
bản.
Ngoài các tổ chức thực hịên chức năng quản lý nhà nước, các quốc gia còn có các tổ
chức của nhà nước thực hịên các chức năng kinh tế, cung cấp dịch vụ công ích cho xã
hội. Xu thế chung hiện nay, có rất nhiều hoạt động khu vực công được chuyển sang
cho khu vực tư, vì thế, các loại tổ chức này đang có sự chuyển hoá nhanh chóng và
không được nghiên cứu trong chuyên đề này.

Bộ máy nhà nước là hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức để thực thi quyền
lực nhà nước, đó là bộ máy thực thi quyền lập pháp, bộ máy thực thi quyền tư pháp và
bộ máy thực thi quyền hành pháp
1.1.3.Bộ máy thực thi quyền lập pháp.
Quyền lập pháp là quyền xác lập các quy tắc phổ quát cho xã hội, ở nhiều quốc gia
quyền này được xem là quyền thông qua luật. Ở nước ta, quyền lập pháp là quyền làm
luật và sửa đổi luật(điều 84, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992). Quyền
này được thực hiện bởi một cơ quan duy nhất với tên gọi phổ biến là Quốc hội
Tuỳ thuộc vào thể chế nhà nước, hệ thống các tổ chức thực thi quyền lập pháp được
trao quyền lực này không giống nhau ở các quốc gia khác nhau. Phần lớn các nước tư
bản, Nghị viện chỉ được quyền thông qua những đạo luật không can thiệp quá sâu vào
lĩnh vực hành pháp(Mỹ: 1939 đến nay Nghị viện không can thiệp vào cơ cấu tổ chức
chính quyền hành pháp; chức năng lập pháp không hoàn toàn bao gồm cả lập hiến;
việc sửa, đổi bổ sung, thay thế một phần hoặc toàn bộ Hiến pháp không thuộc thẩm
quyền toàn bộ của Nghị viện). Tổ chức Quốc hội của các quốc gia có thể là một viện
24
hoặc lưỡng viện(mỗi viện được trao những quyền nhất định trong quá trình lập hiến,
lập pháp cũng như các quyền khác). Chúng đều có những nét giống nhau, nghĩa là chia
Quốc hội thành các Uỷ ban và các tiểu ban.
Để thực thi quyền lập pháp, Quốc hội cần có hệ thống các cơ quan giúp việc. Các tổ
chức này được thành lập theo nhu cầu của Quốc hội và hoạt động trên cơ sở do pháp
luật quy định. Một số nước, từng đại biểu quốc hội có một cơ quan giúp việc, nhằm
bảo đảm để đại biểu quốc hội có thể hoàn thành tốt nhất nhiệm vụ.
1.1.4.Bộ máy thực thi quyền tư pháp
Quyền tư pháp gồm hoạt động xét xử và các hoạt động khác liên quan trực tiếp tới xét
xử được thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật(quyền giải thích hiến pháp và
pháp luật, sáng quyền pháp luật, quyền công tố, chế độ thẩm phán; quyền bất khả xâm
phạm, quyền đảm nhiệm chức vụ đến suốt đời…).
Ngay từ thời cổ Hy lạp và La mã, người ta đã cho rằng ở đâu có pháp luật thì ở đó có
hệ thống bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách nghiêm chỉnh. Quyền tư pháp

được giao cho các cơ quan xét xử của bộ máy tư pháp nhằm xét xử dựa trên cơ sở hiến
pháp và pháp luật. Chức năng của bộ máy tư pháp là độc lập xét xử(chỉ tuân theo pháp
luật; không chịu sự chỉ đạo của toà cấp trên) để bảo đảm cho luật pháp được tôn
trọng(quyền bình đẳng, quyền tự nhiên của con người, nhất là trong việc chống lại tình
trạng tham nhũng, lợi dụng quyền lực của nhà cầm quyền). Do tính chất độc lập xét xử
nên trong bộ máy tư pháp không hình thành một hệ thống thứ bậc chặt chẽ giữa các
toà án như trong ngành hành pháp.
Nhìn chung, vai trò của tư pháp thường bị lu mờ trước vai trò tích cực, chủ động của
hành pháp và lập pháp. Tuy nhiên, các hiến pháp đều cố gắng tạo lập cho tư pháp một
vị thế độc lập, phi đảng phái, ổn định và khách quan phù hợp với chức năng xét xử của
ngành quyền này. Về mặt tổ chức, có nhiều tên gọi, nhiều loại toà án khác nhau với rất
nhiều quy định về thẩm quyền xét xử, về tiêu chuẩn thẩm phán và thành viên hội đồng
xét xử… hầu như không có khuôn mẫu chung về tổ chức và hoạt động của ngành tư
pháp phù hợp với mọi quốc gia. Ở Việt Nam, bộ máy thực thi quyền tư pháp bao gồm
cả hệ thống toà án nhân dân và hệ thống viện kiểm sát nhân dân
1.1.5 Bộ máy thực thi quyền hành pháp.
Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành; tổ chức
thực hiện những chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại và điều hành công việc chính
sự hàng ngày của quốc gia. Đó chính là quyền điều hành xã hội. Quyền hành pháp
được thực thi thông qua bộ máy hành pháp (mà chủ yếu là hệ thống các cơ quan hành
chính nhà nước)
Tuỳ thuộc vào thể chế nhà nước của từng quốc gia mà việc thành lập, cơ cấu tổ chức,
chức năng, nhiệm vụ và nhiều yếu tố khác của hệ thống các tổ chức thực thi quyền
hành pháp có thể khác nhau ở mỗi nước. Bộ máy thực thi quyền hành pháp được hình
thành theo quy định của pháp luật. Thông thường bộ máy này bao gồm các cơ quan
thực thi quyền hành pháp ở trung ương và hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành
pháp tại địa phương.
25