Chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc và một số gợi ý về chính sách cho Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ



PHÙNG VĂN DŨNG




CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP
CỦA TRUNG QUỐC VÀ MỘT SỐ GỢI Ý VỀ
CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM


Chuyên ngành : Kinh tế chính trị
Mã số : 60 31 01



LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHÍNH TRỊ




Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS PHẠM VĂN DŨNG




HÀ NỘI - 2010

i




LỜI CAM ĐOAN

T«i xin cam đoan đây là công trình nghiên
cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và
trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính
xác và trung thực. Những kết luận của luận văn
chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình
nào.


TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Phùng Văn Dũng

ii
MỤC LỤC


Trang

Lời cam đoan
i

Mục lục
ii

Danh mục các bảng
iv
MỞ ĐẦU
1
Chương 1: KHÁI LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA
TRUNG QUỐC
7
1.1.
Khái niệm về chính sách
7
1.2.
Cấu trúc chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc
10
1.2.1.
Những quy tắc chung về quản lý đất đai ở Trung Quốc
10
1.2.2.
Quy hoạch đất nông nghiệp

12
1.2.3.
Chế độ sở hữu đất nông nghiệp
14
1.2.4.
Các quy định về quyền sử dụng đất nông nghiệp
17
1.2.5.
Quy định về nghĩa vụ của người sử dụng đất
22
1.3.
Quan niệm của Trung Quốc về vai trò chính sách đất nông nghiệp
24
1.3.1.
Chính sách đất nông nghiệp có vai trò quan trọng trong quá
trình cách mạng ở Trung Quốc
24
1.3.2.
Chính sách đất nông nghiệp là bước đột phá đầu tiên dẫn đến
thành công của công cuộc cải cách ở Trung Quốc
25
1.3.3.
Chính sách đất nông nghiệp là yếu tố quan trọng tạo sự ổn
định xã hội và hiện đại hóa nông nghiệp
25
Chương 2: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA
TRUNG QUỐC NHỮNG NĂM GẦN ĐÂY
29
2.1.
Một số nội dung chủ yếu trong chính sách đất nông nghiệp ở

Trung Quốc hiện nay
29
2.1.1.
Quy định về quyền sở hữu và quyền sử dụng đất nông nghiệp
ở Trung Quốc hiện nay
29
2.1.2.
Các hình thức giao quyền sử dụng đất nông nghiệp ở Trung Quốc
33
2.1.3.
Chính sách bảo vệ đất nông nghiệp
36
2.1.4.
Chính sách nuôi dưỡng và bảo vệ độ màu mỡ của đất nông nghiệp
41
2.1.5.
Chính sách đối với đất nông nghiệp chưa sử dụng và đất nhàn rỗi
43
2.1.6.
Chính sách thu hồi đất nông nghiệp
47

iii
2.2.
Đánh giá chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc
49
2.2.1.
Tác động tích cực của chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc
49
2.2.2.

Những hạn chế và những vấn đề đặt ra của chính sách đất
nông nghiệp của Trung Quốc
53
Chương 3: BÀI HỌC KINH NGHIỆM TỪ CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG
NGHIỆP CỦA TRUNG QUỐC VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH
CHO VIỆT NAM
67
3.1.
Lược sử về chính sách đất nông nghiệp Việt Nam
67
3.1.1.
Chính sách ruộng đất ở Việt Nam thời kỳ từ năm 1980 - 1987
67
3.1.2.
Chính sách đất đai ở Việt Nam từ năm 1988 đến trước năm 1993
71
3.1.3.
Chính sách đất đai ở Việt Nam từ 1993 đến trước 2003
72
3.1.4.
Chính sách đất đai ở Việt Nam từ 2003 đến nay
75
3.2.
Sự tương đồng và khác biệt giữa Việt Nam và Trung Quốc
80
3.2.1.
Sự tương đồng
80
3.2.2.
Sự khác biệt

83
3.3.
Một số kinh nghiệm từ Trung Quốc và gợi ý về chính sách đất
nông nghiệp cho Việt Nam
86
3.3.1.
Chính sách đất đai phải không ngừng được hoàn thiện
87
3.3.2.
Chính sách đất nông nghiệp cần đồng bộ, chặt chẽ
90
3.3.3.
Hạn chế "kẽ hở" trong các quy định về xử trí đất nhàn rỗi
91
3.3.4.
Nghiêm túc thực hiện chính sách đất nông nghiệp, đảm bảo
hài hòa lợi ích của các chủ thể
94
3.4.
Một số kiến nghị về chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam
trong những năm tới
94
KẾT LUẬN
98
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
100


iv

danh môc c¸c b¶ng

Sè hiÖu
b¶ng
Tªn b¶ng
Trang
2.1
Cơ cấu GDP nông thôn Trung Quốc
51
2.2
Thu nhập và chênh lệch thu nhập của người dân thành thị
và nông thôn Trung Quốc
52
2.3
Sản lượng và tốc độ tăng trưởng lương thực của Trung Quốc
những năm gần đây
57






1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá. Đất là giá đỡ cho toàn bộ sự
sống của con người và là tư liệu sản xuất chủ yếu của ngành nông nghiệp.
Vai trò của đất đai càng lớn hơn khi dân số ngày càng đông, nhu cầu dùng đất
làm nơi cư trú, làm tư liệu sản xuất… ngày càng tăng và nông nghiệp phát
triển, trở thành ngành kinh tế chủ đạo. Diện tích đất đai có hạn trong khi dân
số ngày càng đông; nhu cầu sử dụng đất để phát triển công nghiệp, xây dựng
và dịch vụ… cũng ngày càng gia tăng.
Trong cơ chế thị trường, đất đai là nguồn nội lực quan trọng và nguồn
vốn to lớn của đất nước. Đối với người nông dân đất đai là tư liệu sản xuất
chủ yếu không thể thay thế trong sản xuất nông nghiệp. Bởi vậy, chính sách
đất đai có ý nghĩa to lớn cả về chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội. Lịch sử
phát triển của dân tộc ta từ xưa đến nay cho thấy, sự phát triển hưng thịnh của
đất nước nói chung và nông nghiệp, nông thôn nói riêng, một phần rất lớn phụ
thuộc vào chính sách ruộng đất của Nhà nước. Nhờ có những chính sách đất
đai phù hợp trong từng giai đoạn cách mạng, Đảng Cộng sản Việt Nam đã tập
hợp và lôi cuốn được hàng chục triệu nông dân dưới ngọn cờ của Đảng làm
cách mạng, lập lên những chiến công hiển hách, đánh thắng nhiều kẻ thù xâm
lược hung bạo, lật đổ chế độ phong kiến tay sai, đem lại nền độc lập cho dân
tộc, ấm no tự do, hạnh phúc cho nhân dân. Trong công cuộc đổi mới, nhờ có
những điều chỉnh đúng đắn, kịp thời về chính sách đất nông nghiệp mà nền
nông nghiệp Việt Nam đã có những bước đột phá quan trọng, tạo nên những
bước phát triển vượt bậc, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, nâng cao đời
sống nhân dân, ổn định tình hình chính trị, xã hội.
Từ đó, có thể khẳng định đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng

2
là một trong những nguồn lực quan trọng, có vai trò quyết định đối với sự tồn
tại và phát triển xã hội loài người nói chung, của mỗi quốc gia nói riêng.
Với vị trí và tầm quan trọng như vậy, chính sách đất nông nghiệp của

mỗi quốc gia luôn là vấn đề quan trọng, đóng vai trò quyết định đối với sự
phát triển của ngành nông nghiệp và là cơ sở cho sự phát triển của cả quốc
gia. Một quốc gia có chính sách đất nông nghiệp đúng đắn, phù hợp với thực
tiễn và xu thế của thời đại sẽ có tác dụng tích cực trong việc ổn định xã hội,
mở rộng quan hệ ngoại giao; tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện chính
sách đại đoàn kết dân tộc, tôn giáo.
Trung Quốc là quốc gia lớn, có dân số nói chung và số lượng nông
dân đông nhất thế giới. Trong khi đó, đất nông nghiệp của Trung Quốc là có
hạn, chỉ khoảng 100 triệu ha. Điều đó đòi hỏi nông nghiệp Trung Quốc phải
có sự phát triển mạnh mẽ mới đáp ứng được yêu cầu về lương thực, thực
phẩm và đảm bảo đời sống cho một bộ phận lớn dân số sống bằng nghề sản
xuât nông nghiệp. Để đạt được điều đó, yếu tố quan trọng đầu tiên là Trung
Quốc phải có được một chính sách đất nông nghiệp hợp lý, tiên tiến, phù
hợp với tình hình thực tế của quốc gia mình. Nắm bắt được yêu cầu đó,
Trung Quốc đã chọn nông nghiệp làm khâu mở đầu thực hiện cải cách và
chính sách đất nông nghiệp cũng được chọn là khâu đột phá trong đổi mới
về chính sách. Trong những năm qua, kể từ khi thực hiện cải cách đến nay,
chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc đã không ngừng được bổ sung,
sửa đổi và hoàn thiện. Nhìn chung, chính sách đất nông nghiệp của Trung
Quốc từ khi thực hiện cải cách đến nay đều kiên định và dựa trên nguyên tắc
cơ bản là: đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng là thuộc sở hữu công
cộng; nhà nước thực hiện bảo vệ chặt chẽ và phát huy tối đa hiệu quả sử
dụng đất canh tác; lấy việc xây dựng và thực hiện nghiêm túc quy hoạch tổng
thể đất đai làm cơ sở để chính quyền nhân dân các cấp từ trung ương đến địa
phương tiến hành quản lý nghiêm ngặt, bảo vệ và khai thác có hiệu quả tài

3
nguyên đất đai, ngăn chặn và chống mọi hành vi chiếm dụng đất đai phi pháp;
hạn chế nghiêm ngặt việc chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang sử
dụng vào các mục đích phi nông nghiệp. Thực hiện chính sách bảo hộ đặc biệt

với đất canh tác cơ bản. Với những nguyên tắc và quan điểm cơ bản đó, chính
sách đất nông nghiệp của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa trong những
năm qua đã thể hiện được nhiều ưu việt và phát huy tác dụng to lớn, góp phần
quan trọng vào thành công của công cuộc cải cách ở Trung Quốc.
Các nhà lãnh đạo Trung Quốc qua mỗi thời kỳ khác nhau đã có những
nhận thức ngày càng sâu sắc hơn về vị trí và tầm quan trọng của chính sách
đất nông nghiệp, vì vậy nghiên cứu chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc
và các biện pháp sử dụng đất đai của Trung Quốc trong những năm gần đây và
từ đó rút ra những gợi ý cho Việt Nam là hết sức cần thiết. Ngược lại, những
kinh nghiệm của Việt Nam trong việc thực hiện chính sách đất nông nghiệp,
cũng thu hút sự quan tâm của học giả Trung Quốc. Với ý nghĩa quan trọng
như vậy, tác giả đã lựa chọn đề tài: "Chính sách đất nông nghiệp của Trung
Quốc và một số gợi ý về chính sách cho Việt Nam" làm luận văn thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu
Tình hình nghiên liên quan đến đề tài đã được nghiên cứu ở các quy mô
khác nhau, dưới đây tác giả xin dẫn ra các kết quả đã nghiên cứu liên quan
đến chính sách đất đai của Trung Quốc; chính sách đất đai của Việt Nam:
- TS. Nguyễn Mạnh Tuân: Đất nông nghiệp của Trung Quốc hiện nay,
Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2010.
- PGS.TS. Đỗ Tiến Sâm (Chủ biên): Vấn đề tam nông ở Trung Quốc -
Thực trạng và giải pháp, Nxb Từ điển Bách khoa, 2008.
- PGS.TS. Trần Thị Minh Châu (Chủ biên): Về chính sách nông nghiệp
ở nước ta hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, 2007.
- Viện Nghiên cứu Trung Quốc, "Cộng hòa nhân dân Trung Hoa: 55
năm xây dựng và phát triển", Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2005.

4
- Đỗ Tiến Sâm (Chủ biên): Vấn đề thực hiện dân chủ cơ sở ở nông thôn
Trung Quốc, Nxb Khoa học xã hội, 2005.
- Viện Nghiên cứu Trung Quốc, "Trung Quốc: 25 năm cải cách mở cửa.

Những vấn đề lý luận và thực tiễn", Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2004.
- Đào Xuân Mùi: Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai ở
Ngoại thành Hà Nội, Luận án Tiến sĩ kinh tế, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ
Chí Minh, 2002.
- GS.TS. Lâm Quang Huyên: Vấn đề ruộng đất ở Việt Nam, Nxb Khoa
học xã hội, 2002.
- PGS.TS. Ngô Đức Cát (Chủ biên): Phân tích chính sách nông nghiệp,
nông thôn, Nxb Thống kê, Hà Nội, 2001.
Ngoài ra, còn nhiều bài viết về tình hình phát triển nông nghiệp; các
chính sách nông nghiệp, chính sách đất đai, chính sách đất nông nghiệpvv
Những công trình được tác giả đề cập trên đã nghiên cứu nhiều vấn đề
liên quan đến các lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai nói chung, đất nông
nghiệp nói riêng ở cả Việt Nam và Trung Quốc trong thời gian từ khi hai
nước thực hiện cải cách, đổi mới đến nay, nhưng chủ yếu nghiên cứu về các
quy định pháp luật cụ thể liên quan đến đất đai nói chung, chưa có công trình
nghiên cứu nào nghiên cứu trên khía cạnh chính sách đất nông nghiệp ở
Trung Quốc từ khi Trung Quốc thực hiện cải cách đến nay; phân tích sự
tương đồng, sự khác biệt giữa Việt Nam và Trung Quốc, đánh giá và so sánh
giữa chính sách đất nông nghiệp của Việt Nam và Trung Quốc, rút ra những
kinh nghiệm, nêu ra những gợi ý, kiến nghị về chính sách đối với đất nông
nghiệp cho Việt Nam trong thời gian tới. Vì vậy, cho đến nay chưa có công
trình nào nghiên cứu trùng với đề tài.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
+ Mục đích:
Nghiên cứu chính sách của Đảng và Nhà nước Trung Quốc đối với đất

5
nông nghiệp; tổng hợp một số kinh nghiệm, từ đó đề xuất những gợi ý về giải
pháp, kiến nghị đối với Việt Nam.
+ Nhiệm vụ:

- Chỉ ra vai trò của chính sách đất nông nghiệp Trung Quốc và sự tác
động của chúng đối với nông nghiệp, nông thôn, nông dân.
- Phân tích thực trạng chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc;
đánh giá những tác động của chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc đối
với sự phát triển của Trung Quốc.
- Rút ra những bài học kinh nghiệm từ việc hoạch định và thực hiện
chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc, từ đó rút ra những gợi ý về
chính sách đất nông nghiệp cho Việt Nam trong những năm tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
+ Đối tượng nghiên cứu: Chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc
trong thời kỳ cải cách mở cửa từ 1978 đến nay.
+ Phạm vi nghiên cứu:
- Các chính sách trực tiếp liên quan đến vấn đề sở hữu, sử dụng đất
nông nghiệp trong quá trình cải cách nông nghiệp nông thôn ở Trung Quốc.
- Chính sách đất nông nghiệp ở Trung Quốc trong những năm gần đây
(thời kỳ cải cách mở cửa và thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Trung Quốc).
- Những kinh nghiệm của Trung Quốc cho Việt Nam trong việc hoạch
định, thực thi và điều chỉnh chính sách đất nông nghiệp.
- Thực trạng đất đai nông nghiệp ở Việt Nam và bài học kinh nghiệm
về thực hiện chính sách đất đai nông nghiệp ở Trung Quốc.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử; tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm, chủ trương, chính sách và
pháp luật của Nhà nước Việt Nam. Luận văn sử dụng một số phương pháp

6
nghiên cứu cụ thể như phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, mô tả và
so sánh, kết hợp nghiên cứu lý luận với tổng kết thực tiễn.
6. Kết quả dự kiến của luận văn
+ Kết quả khoa học

- Nghiên cứu khái quát quá trình xây dựng, hoàn thiện chính sách đất
nông nghiệp của Trung Quốc; đánh giá những tác động tích cực, những hạn
chế và những vấn đề đặt ra từ việc thực hiện chính sách đất nông nghiệp đối với
sự phát triển nền kinh tế - xã hội Trung Quốc trong thời kỳ cải cách, mở cửa.
- Chỉ ra những sự tương đồng và khác nhau trong chính sách đất nông
nghiệp ở Trung Quốc và Việt Nam; rút ra những bài học kinh nghiệm từ
chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc.
- Đề xuất một số gợi ý về chính sách đất nông nghiệp cho Việt Nam
trên cơ sở vận dụng những kinh nghiệm ở Trung Quốc.
+ Kết quả ứng dụng
Luận văn sẽ rút ra những bài học kinh nghiệm từ việc nghiên cứu chính
sách đất nông nghiệp của Trung Quốc, từ đó đề xuất một số gợi ý về chính
sách đất đai trong nông nghiệp, cung cấp những luận cứ có cơ sở khoa học
cho việc hoàn thiện chính sách đất nông nghiệp ở nước ta trong thời gian tới.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương.
Chương 1: Khái luận về chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc.
Chương 2: Thực trạng chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc
những năm gần đây.
Chương 3: Bài học kinh nghiệm từ chính sách đất nông nghiệp của
Trung Quốc và gợi ý chính sách cho Việt Nam.

7
Chương 1
KHÁI LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP
CỦA TRUNG QUỐC

1.1. KHÁI NIỆM VỀ CHÍNH SÁCH
Chính sách là một thuật ngữ được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống

xã hội, đặc biệt là được sử dụng rất nhiều trong các vấn đề liên quan đến
chính trị và pháp quyền. Chính sách bao gồm: chính sách công và chính sách
của các đơn vị, tổ chức, doanh nghiệp. Chính sách công lại bao gồm: chính
sách quốc gia và chính sách của các địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã).
Trong phạm vi luận văn này chỉ nghiên cứu về chính sách quốc gia.
Chính sách công có thể hiểu là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay
không làm. Bên cạnh đó, có rất nhiều khái niệm về chính sách, có thể liệt kê
như sau [12, tr. 27]:
- Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân
hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề.
- Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau
của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa
chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó.
- Chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan
lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà
nước hay các quan chức nhà nước đề ra.
- Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành.
- Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước có ảnh hưởng
một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân.
Chính sách công là một tập hợp các yếu tố gồm:
+ Dự định (intentions): mong muốn của chính quyền;
+ Mục tiêu (goals): dự định được tuyên bố và cụ thể hóa;

8
+ Đề xuất (proposals): các cách thức để đạt được mục tiêu;
+ Các quyết định hay các lựa chọn (decisions or choices);
+ Hiệu lực (effects).
- Theo Kraft và Furlong đưa ra một định nghĩa tổng hợp hơn. Theo đó,
chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính
quyền để đáp lại một vấn đề công cộng. Nó được kết hợp với các cách thức và

mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách chính thức, cũng như các
quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chương trình.
Theo Từ điển tiếng Việt [47] "chính sách" được hiểu là "sách lược và
kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị
chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách…". Theo đó, chính sách cần
được hiểu ở những góc nhìn nhất định: xem xét nó một cách độc lập hay trong
mối quan hệ với các phạm trù khác, chẳng hạn như chính trị hay pháp quyền.
Từ các khái niệm trên, có thể thấy những từ khóa chính của khái niệm
gồm: vấn đề, chính quyền và sự lựa chọn. Có một vấn đề kinh tế-xã hội nào
đó xuất hiện. Chính quyền sẽ lựa chọn nội dung, mục tiêu và cách thức giải
quyết một vấn đề đó (để cho vấn đề tự phát triển cũng là một cách giải quyết).
Sự lựa chọn đưa đến quyết định và toàn bộ quy trình này được đặt trong một
môi trường tương tác của các tác nhân chính sách, tạo ra hàng loạt các ràng
buộc trước khi chính sách xuất hiện và các tác động sau đó.
Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập
thì, chính sách được hiểu là những tư tưởng, những định hướng, những mong
muốn cần hướng tới, cần đạt được. Còn chiến lược hay kế hoạch, thậm chí
pháp luật là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách.
Chính vì vậy, so với khái niệm pháp luật, chính sách được hiểu rộng
hơn nhiều. Nếu xét nội hàm của khái niệm này trong mối quan hệ với chính
trị và pháp quyền thì khái niệm chính sách cần được tìm hiểu ở một số khía
cạnh sau đây:

9
- Chính sách là cơ sở nền tảng để chế định nên pháp luật. Hay nói cách
khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách. Có thể có chính sách
chưa được luật pháp hóa (thể chế hóa), hoặc cũng có thể không bao giờ được
luật pháp hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp hóa khi không còn phù
hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn. Nhưng sẽ không có pháp
luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách. Theo nghĩa đó, chính sách

chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là
phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được thừa nhận, được "nhào nặn"
bởi "bàn tay công quyền", tức là được ban hành bởi nhà nước theo một trình
tự luật định.
- Như vậy, chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng
cầm quyền và với bộ máy quyền lực công - nhà nước. Ở Việt Nam, Nhà nước
xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng thành
pháp luật, nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách. Vì vậy,
chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm giao
nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ nhà nước pháp quyền.
Có thể chỉ ra những đặc trưng và cũng là sự khác biệt giữa chính sách
và pháp luật ở những điểm sau:
- Nếu chính sách là những tư tưởng, định hướng, những mong muốn
chính trị được thể hiện trong các nghị quyết, các văn kiện của giai cấp cầm
quyền, thì pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc xử sự mang tính pháp lý,
được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ tục nghiêm ngặt
(hình thức, thẩm quyền, quy trình soạn thảo và ban hành);
- Nếu chính sách (khi chưa được luật pháp hóa) chỉ là những cái đích
mà người ta cần hướng tới, chưa phải là những quy tắc xử sự có tính rằng
buộc chung hay tính bắt buộc phải thực hiện, thì pháp luật lại là những chuẩn
mực có giá trị pháp lý bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức
mạnh cưỡng chế của Nhà nước;

10
- Tuy nhiên, khi đã được thể chế hóa thì, vì chính sách là nội dung,
pháp luật là hình thức nên chính sách có vai trò chi phối, quyết định đối với
pháp luật. Khi tư tưởng chính sách thay đổi thì pháp luật phải thay đổi theo.
Ngược lại, pháp luật lại là công cụ thực tiễn hóa chính sách. Chính sách muốn
đi vào cuộc sống một cách thực sự hiệu quả thì phải đựợc luật pháp hóa, nếu
không được thể chế hóa thành pháp luật thì rất có thể chính sách sẽ chỉ là một

thứ "bánh vẽ" khó có thể đi vào và phát huy hiệu quả trong cuộc sống.
Chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể
nắm hoặc chi phối quyền lực công cộng. Chính sách là sự thể hiện cụ thể của
đường lối chính trị chung. Dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh
chính trị của đảng cầm quyền mà người ta định ra chính sách.
1.2. CẤU TRÚC CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA TRUNG QUỐC
Chính sách đất nông nghiệp là hệ thống các quan điểm, tư tưởng, giải
pháp và công cụ của nhà nước nhằm khai thác, sử dụng và bảo vệ nguồn tài
nguyên đất nông nghiệp. Chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc bao
gồm những vấn đề sau đây.
1.2.1. Những quy tắc chung về quản lý đất đai ở Trung Quốc
Luật Quản lý đất đai của Trung Quốc đã xác định rõ những quy tắc
chung quan trọng về Quản lý đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng.
Mục tiêu của việc tăng cường quản lý đất đai là duy trì, bảo vệ chế độ
công hữu xã hội chủ nghĩa, bảo vệ và khai thác tài nguyên đất đai, sử dụng
hợp lý đất đai, thiết thực bảo vệ đất canh tác, thúc đẩy sự phát triển liên tục
của kinh tế - xã hội [3, tr. 16].
Nước Cộng hòa nhân dân Trung hoa thi hành chế độ công hữu xã hội
chủ nghĩa về đất đai, tức là chế độ sở hữu toàn dân và chế độ sở hữu tập thể.
Sở hữu toàn dân, tức là quyền sở hữu đối với đất đai của Nhà nước do Quốc
vụ viện thay mặt Nhà nước để thực hiện. Sở hữu tập thể của quần chúng lao
động tức là tập thể nông dân ở nông thôn.

11
Mọi đơn vị và cá nhân không được xâm chiếm, mua bán hoặc chuyển
nhượng đất đai phi pháp dưới mọi hình thức. Quyền sử dụng đất có thể
chuyển nhượng theo pháp luật.
Trong trường hợp để phục vụ lợi ích công cộng, Nhà nước có thể tiến
hành trưng dụng theo pháp luật đối với đất đai thuộc sở hữu tập thể.
Nhà nước thực hiện chế độ trưng dụng ruộng đất thuộc sở hữu nhà

nước có trả tiền hoặc không trả tiền theo pháp luật.
Hết sức tiết kiệm, sử dụng hợp lý đất đai và bảo vệ thiết thực đất canh
tác là quốc sách cơ bản của Trung Quốc. Chính quyền nhân dân các cấp cần
có biện pháp quy hoạch toàn diện, quản lý nghiêm ngặt, bảo vệ và khai thác
tài nguyên đất đai, ngăn chặn hành vi chiếm dụng đất đai phi pháp.
Nhà nước thực hiện chế độ quản chế mục đích sử dụng đất. Nhà nước
chia đất đai thành đất dùng cho nông nghiệp, đất dùng cho xây dựng và đất
chưa sử dụng, lập quy hoạch sử dụng đất dùng cho nông nghiệp, đất dùng cho
xây dựng. Hạn chế nghiêm ngặt việc chuyển đất nông nghiệp sang đất xây
dựng. Tiến hành bảo hộ đặc biệt đối với đất dùng cho nông nghiệp.
Đơn vị và cá nhân được giao đất có trách nhiệm sử dụng đất đúng mục
đích. Cơ quan hành chính chủ quản về đất đai của Quốc vụ viện thống nhất
phụ trách công tác giám sát và quản lý đất đai toàn quốc.
Căn cứ vào quy định của Quốc vụ viện, chính quyền nhân dân tỉnh, khu
tự trị, thành phố trực thuộc xác định tổ chức chuyên trách của cơ quan hành
chính chủ quản về đất đai thuộc chính quyền nhân dân cấp huyện trở lên. Mọi
đơn vị và cá nhân đều có nghĩa vụ tuân thủ pháp luật, pháp quy về đất đai,
đồng thời có quyền đề nghị kiểm tra và tố cáo hành vi vi phạm pháp luật,
pháp quy về quản lý đất đai.
Chính quyền các cấp khen thưởng đối với đơn vị và cá nhân có thành
tích xuất sắc trong việc bảo vệ khai thác tài nguyên đất đai và trong nghiên
cứu khoa học có liên quan…

12
1.2.2. Quy hoạch đất nông nghiệp
Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là hệ thống các biện pháp kinh tế,
kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng, quản lý đất nông
nghiệp một cách đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua
việc tính toán, phân bổ quỹ đất cho các ngành, cho các mục đích sử dụng, cho
các tổ chức và cá nhân sử dụng đất đai nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế- xã

hội và tạo điều kiện bảo vệ đất đai, môi trường sinh thái.
Quy hoạch sử dụng đất tại Trung Quốc là một hệ thống khá hoàn chỉnh,
được xây dựng trong mối quan hệ chặt chẽ, đồng bộ với quy hoạch tổng thể
phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và nhu cầu sử dụng đất của các ngành
và địa phương; đã góp phần đặc biệt quan trọng trong việc bảo vệ đất canh
tác, bảo vệ rừng và tạo ra mô hình phát triển các đô thị, các khu công nghiệp,
khu thương mại và hệ thống công trình hạ tầng khá hợp lý. Công tác quy
hoạch sử dụng đất nông nghiệp tại Trung Quốc được gắn với quy hoạch tổng
thể đất đai và được thể hiện ở các mặt sau:
Các nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất ở Trung Quốc:
Quy hoạch sử dụng đất các cấp được xây dựng dựa trên các nguyên
tắc sau:
+ Nghiêm khắc bảo vệ đất đồng ruộng cơ bản, khống chế xây dựng phi
nông nghiệp chiếm dụng đất nông nghiệp.
+ Nâng cao hiệu suất sử dụng đất; tính toán bố trí tổng thể đất các loại,
các khu vực.
+ Bảo vệ và cải thiện môi trường sinh thái, đảm bảo tính sử dụng bền
vững của đất đai; cân bằng giữa chiếm dụng đất canh tác với khai phát phục
hóa đất canh tác.
Nội dung quy hoạch sử dụng đất:
Nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải xác định được 16
chỉ tiêu thuộc 2 nhóm sau [3, tr. 3].

13
+ Nhóm các chỉ tiêu phải bảo đảm thực hiện nghiêm ngặt: gồm 06 chỉ
tiêu: đất canh tác, đất lúa nước phải bảo vệ vĩnh cửu, đất phát triển đô thị, đất
xây dựng, đất bổ sung cho đất canh tác bị chuyển mục đích sang đất xây
dựng, đất khai thác mỏ. Các chỉ tiêu nêu trên được xác định trong quy hoạch
sử dụng đất cấp quốc gia và được phân bổ cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương, quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh phân bổ tiếp đến từng huyện,

quận và quy hoạch của cập huyện phân bổ tiếp đến từng xã.
Để đảm bảo tính chặt chẽ trong việc tuân thủ các chỉ tiêu trong quy
hoạch, Luật Quản lý đất đai còn quy định: Chỉ tiêu diện tích các loại đất canh
tác trong quy hoạch là diện tích tối thiểu phải bảo đảm. Chỉ tiêu diện tích đất
canh tác chuyển mục đích sang xây dựng trong kỳ quy hoạch là diện tích
khống chế tối đa được phép thực hiện.
+ Nhóm các chỉ tiêu được thực hiện linh hoạt (có thể thay đổi giữa các
loại chỉ tiêu cùng nhóm trong quá trình thực hiện): thuộc nhóm này gồm 9 chỉ
tiêu sau: Đất trồng cây ăn quả, đất rừng, đất trồng cỏ, đất xây dựng, đất hầm
mỏ, đất công nghiệp, đất xây dựng công trình kết cấu hạ tầng, diện tích đất
tăng thêm cho xây dựng, đất thương mại - dịch vụ.
Hàng năm, căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt, Chính
phủ giao chỉ tiêu chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang mục đích
khác do từng tỉnh. Trên cơ sở đó, các tỉnh giao chỉ tiêu này cho từng huyện,
xã để thực hiện.
Trách nhiệm lập quy hoạch sử dụng đất:
Theo quy định của Luật Quản lý Đất đai năm 1999, quy hoạch sử dụng
đất tại Trung Quốc được lập ở 5 cấp gồm: cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp thành
phố trực thuộc trung ương, cấp huyện (quận, thành phố thuộc tỉnh) và cấp xã;
gắn với quy hoạch sử dụng đất mỗi cấp là quy định về thời gian cụ thể bắt
buộc phải hoàn thành.
Bộ Đất đai và Tài nguyên chịu trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch sử
dụng đất cấp quốc gia; Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm tổ chức lập

14
quy hoạch sử dụng đất tại địa phương do cấp mình quản lý. Riêng đối với Ủy
ban nhân dân cấp huyện khi tổ chức lập quy hoạch sử dụng đất của cấp mình
còn có trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch sử dụng đất cho các xã thuộc phạm
vi huyện quản lý.
Việc điều tra, xây dựng quy hoạch sử dụng đất được xã hội hóa, nhất là

quy hoạch sử dụng đất của cấp xã, phần lớn các quy hoạch sử dụng đất của
cấp này do các tổ chức chuyên nghiệp cung cấp dịch vụ thực hiện.
Thẩm quyền phê duyệt quy hoạch sử dụng đất:
Chính phủ phế duyệt quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, các tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương, các thành phố thuộc tỉnh nhưng có trên
1 triệu dân (như: Nam Ninh, Quảng Châu) các đặc khu kinh tế (như: Thâm
Quyến, Chu Hải). Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch sử dụng đất
của các đơn vụ hành chính cấp huyện và quy hoạch sử dụng đất cấp xã.
1.2.3. Chế độ sở hữu đất nông nghiệp
- Quyền sở hữu đất nông nghiệp bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử
dụng và quyền định đoạt của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật đối với
đất nông nghiệp. Chủ sở hữu đất nông nghiệp có đủ ba quyền là quyền chiếm
hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt đối với đất nông nghiệp.
Trong lịch sử phát triển loài người, đến nay có hai hình thức quy định
về quyền sở hữu đối với đất nông nghiệp, đó là: chế độ tư hữu và chế độ công
hữu đối với đất nông nghiệp. Các nước theo mô hình phát triển Tư bản chủ
nghĩa quy định đất nông nghiệp thuộc sở hữu tư nhân. Các nước theo mô hình
phát triển xã hội chủ nghĩa quy định đất nông nghiệp thuộc sở hữu công cộng.
- Nhìn tổng thể thì từ trước đến nay, ở Trung Quốc thi hành chế độ
công hữu về đất đai, tức là chế độ sở hữu toàn dân và chế độ sở hữu tập thể
của nông dân về đất đai. Pháp luật đã quy định đất đai trong khu vực đô thị
của thành phố thuộc sở hữu nhà nước. Đất đai ở nông thôn và ngoại ô đô thị
thuộc sở hữu tập thể của nông dân (ngoài phần sở hữu nhà nước do luật định);
đất làm nhà ở, đất tự canh, đất đồi núi thuộc sở hữu tập thể nông dân.

15
Theo sự phân chia đất đai căn cứ vào đặc trưng về sở hữu thì đất sở hữu
nhà nước ở Trung Quốc chủ yếu là đất xây dựng, còn đất sở hữu tập thể chủ
yếu là đất nông nghiệp, tỷ lệ đất xây dựng thuộc sở hữu tập thể là không lớn.
Đất chưa sử dụng do Nhà nước quản lý và có kế hoạch khai thác; khi đưa vào

sử dụng thì tùy thuộc vào đặc điểm cụ thể có thể thuộc một trong hai loại sở
hữu. Nhà nước có quy định hướng dẫn cụ thể cách xác định chủ sở hữu đối
với từng loại đất cụ thể. Ngày 11/3/1995, Cục Quản lý ruộng đất quốc gia đã
ban hành văn bản: "Một số quy định vê xác định quyền sở hữu và quyền sử
dụng đất". Trong đó, quy định cụ thể chế độ sở hữu đối với từng loại đất đã
cấp quyền sử dụng trước đây theo Luật cải cách ruộng đất năm 1950, bản dự
thảo sửa đổi Điều lệ công tác công xã nhân dân nông thôn tháng 9/1962
(thường gọi Điều lệ 60) và các loại đất thay đổi mục đích sử dụng do yêu cầu
phát triển kinh tế - xã hội.
Sở hữu toàn dân do Quốc vụ viện thay mặt Nhà nước làm chủ sở hữu.
Sở hữu tập thể là sở hữu của tập thể nông dân lao động, gồm các chủ thể đại
diện sở hữu cụ thể như sau [3, tr. 7]:
- Đội sản xuất (hoặc cụm dân cư) hay còn gọi là kinh tế xã, (hợp tác xã)
chiếm 80-90% đất đai nông nghiệp.
- Ủy ban thôn (gồm một số cụm dân cư).
- Ủy ban xã, thị trấn (gồm một số thôn).
Quyền sở hữu về đất đai ở Trung Quốc được tách biệt với quyền sử
dụng. Đất đai thuộc sở hữu công cộng, nhưng được giao cho các đơn vị hoặc
cá nhân sử dụng theo quy định của pháp luật. Các đơn vị và cá nhân được
giao quyền sử dụng đất có nhiều quyền khác nhau, nhưng không có quyền sở
hữu về đất đai. Họ phải có nghĩa vụ quản lý, bảo vệ và sử dụng đất đai hợp lý,
đúng quy định của pháp luật.
Hiện nay, qua nhiều cuộc hội thảo, tranh luận về chế độ sở hữu đất đai
nói chung, ruộng đất nói riêng, đã và đang thu hút sự quan tâm của nhiều nhà

16
nhà khoa học, nhà kinh tế trong nước và ngoài nước. Nhưng nhìn chung, có
ba loại ý kiến khác nhau về chế độ sở hữu đất đai.
Thứ nhất, loại chủ trương thực hiện chế độ tư hữu về ruộng đất.
Những người theo chủ trương này cho rằng chế độ tư hữu về ruộng đất

sẽ tạo điều kiện cho việc kết hợp trực tiếp quyền sở hữu và quyền sử dụng
đất. Do đó, tạo điều kiện để chủ sở hữu có thể thực hiện đầy đủ các quyền của
mình theo đúng nghĩa của chủ sở hữu; khắc phục được tình trạng chồng chéo,
không rõ ràng giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất nông nghiệp hiện nay.
Đồng thời, việc thực hiện tư hữu ruộng đất còn tạo điều kiện để ruộng đất
sớm trở thành hàng hoá thực sự và tạo ra cơ chế tích tụ, tập trung ruộng đất
một cách thuận lợi hơn thông qua việc lưu thông ruộng đất.
Thứ hai, loại chủ trương kiên định chế độ sở hữu nhà nước về ruộng đất.
Khác với quan điểm của những người ủng hộ chế độ tư hữu về ruộng
đất, những người chủ trương kiên định chế độ sở hữu nhà nước về ruộng đất
cho rằng việc thực hiện chế độ tư hữu ruộng đất đồng nghĩa với việc thừa
nhận thất bại của chế độ công hữu đã từng tồn tại hàng nửa thế kỷ nay ở
Trung Quốc. Đồng thời, việc chuyển sang thực hiện chế độ tư hữu ruộng đất
sẽ gây ra tình trạng hỗn loạn, làm nảy sinh nhiều mâu thuẫn xã hội. Mặt khác,
hiện nay chế độ công hữu ruộng đất tuy có một số hạn chế cần tiếp tục hoàn
thiện, song trên thực tế, nó đang phát huy nhiều ưu việt, bằng chứng là kết
quả phát triển nông nghiệp mạnh mẽ của Trung Quốc những năm gần đây. Do
đó, họ cho rằng, việc thực hiện chế độ tư hữu ruộng đất trong thời điểm hiện
tại là không phù hợp với tình hình thực tế của Trung Quốc cả về lý luận cũng
như thực tiễn.
Những người chủ trương chế độ sở hữu nhà nước về ruộng đất cũng
phản đối việc duy trì hình thức sở hữu tập thể hiện nay. Họ cho rằng chế độ sở
hữu tập thể về ruộng đất là nguyên nhân làm nảy sinh các hiện tượng cho thuê
và chuyển nhượng quyền sử dụng ruộng đất có bồi thường khiến cho khoảng

17
70% dân số Trung Quốc vốn là nông dân bị buộc chặt vào những lợi ích về
ruộng đất. Bên cạnh đó, sở hữu tập thể về ruộng đất làm cho ruộng đất bị phân
tán trong tay của rất nhiều người, gây ra tình trạng manh mún vể ruộng đất. Điều
đó không phù hợp với xu thế phát triển sản xuất nông nghiệp sản xuất lớn theo

hướng hiện đại hóa ở Trung Quốc.
Thứ ba, loại chủ trương sở hữu tập thể về ruộng đất
Không đồng ý với quan điểm của những người ủng hộ chủ trương thực
hiện chế độ sở hữu nhà nước về ruộng đất, những người chủ trương sở hữu
tập thể về ruộng đất cho rằng những căn bệnh hiện tại trong quản lý và sử
dụng đất nông nghiệp ở Trung Quốc không phải do chế độ sở hữu tập thể về
ruộng đất gây ra mà là do việc tách rời quyền sở hữu và quyền sử dụng ruộng đất
làm cho quyền sở hữu và quyền sử dụng ruộng đất không rõ ràng, kinh doanh
ruộng đất chưa được thực hiện linh hoạt. Vì vậy, họ chủ trương xác định rõ ràng
và ổn định quyền sở hữu tập thể, để cho quyền sử dụng ruộng đất được thực hiện
linh hoạt, xây dựng và hoàn thiện cơ chế lưu chuyển ruộng đất, thay chế độ sử
dụng và chuyển nhượng ruộng đất không có bồi thường của các hộ nông dân
bằng chế độ sử dụng và chuyển nhượng ruộng đất có bồi thường.
Tuy nhiên, cho đến nay chưa có quan điểm nào có đủ cơ sở lý luận, sức
mạnh thuyết phục để làm thay đổi nguyên tắc sở hữu công cộng về đất đai với
hai hình thức: sở hữu tập thể và sở hữu nhà nước. Vì vậy, Trung Quốc vẫn
đang kiên định thực hiện chế độ công hữu về đất đai nói chung, trong đó hình
thức sở hữu tập thể là hình thức sở hữu chủ yếu đối với đất nông nghiệp.
1.2.4. Các quy định về quyền sử dụng đất nông nghiệp
Quyền sử dụng là quyền của chủ sở hữu khai thác công dụng, hưởng
hoa lợi, lợi tức từ tài sản sở hữu, chỉ là một trong ba quyền của chủ sở hữu.
Theo pháp luật Trung Quốc quy định thì quyền sử dụng đất hiểu theo
nghĩa hẹp, đó là quyền được sử dụng đất theo các mục đích mà pháp luật quy
định, đó là một trong bốn quyền năng của chế độ sở hữu. Còn hiểu theo nghĩa

18
rộng thì đó là quyền được chiếm dụng, được sử dụng, được thu lợi và được
định đoạt theo quy định của pháp luật đối với thửa đất mà người đó có quyền
sử dụng. Đó là quyền lợi độc lập về tài sản. Còn hiểu theo nghĩa rộng, thuật
ngữ quyền sử dụng đất đó là "địa thượng quyền" tức là quyền trên đất, hoặc

"vĩnh điều quyền" tức là quyền tác canh lâu dài.
Từ những năm 80 của thế kỷ 20 đến nay, trong quá trình cải cách,
Trung Quốc có những quy định cụ thể khác nhau về quyền sử dụng đất nông
nghiệp tùy theo hình thức sở hữu [3, tr. 12]. .
a. Đối với đất nông nghiệp thuộc sở hữu nhà nước
Đất đai thuộc sở hữu nhà nước nói chung, đất nông nghiệp thuộc sở
hữu nhà nước nói riêng khi giao quyền sử dụng cho các tổ chức, cá nhân được
thực hiện thông qua hình thức "xuất nhượng".
+ Xuất nhượng quyền sử dụng đất là hình thức đặc biệt của phương
thức chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà hiến pháp đã quy định. Hình thức
xuất nhượng quyền sử dụng đất chỉ áp dụng đối với phần đất thuộc sở hữu
nhà nước khi cần phải chuyển cho tổ chức hoặc cá nhân sử dụng.
Xuất nhượng quyền sử dụng đất là hành vi Nhà nước xuất nhượng đất
đai thuộc sở hữu toàn dân cho người sử dụng đất trong thời gian nhất định và
người sử dụng đất chi trả cho Nhà nước một khoản tiền sử dụng đất. Việc
xuất nhượng quyền sử dụng đất không làm ảnh hưởng đến thân phận và địa vị
pháp lý của Nhà nước với tư cách là người chủ sở hữu ruộng đất. Trong mối
quan hệ pháp luật, Nhà nước được gọi là bên xuất nhượng còn người sử dụng
đất được gọi là bên nhận xuất nhượng. Nhà nước vẫn là người chủ sở hữu
ruộng đất. Người nhận xuất nhượng trở thành người sử dụng đất trong một
niên hạn nhất định mà không có quyền sở hữu. Đặc điểm pháp luật của hành
vi xuất nhượng đất đai là: quyền sử dụng đất là có tính chất tài sản để giao lưu
giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Thực hiện chế độ sử dụng đất phải trả
tiền thông qua hợp đồng kinh tế, sự bình đẳng giữa các chủ thể trong xuất

19
nhượng đất đai thể hiện trong nguyên tắc bình đẳng, tự nguyện, trả tiền. Việc
xuất nhượng quyền sử dụng đất là có giới hạn về thời gian sử dụng như đất
làm nhà ở tối đa 70 năm; đất xây dựng cơ sở thương nghiệp du lịch, vui chơi
tối đa 40 năm. Khi hết thời gian, người sử dụng đất có thể xin gia hạn, nếu

được phê chuẩn thì được tiếp tục sử dụng; nếu không được phê chuẩn thì Nhà
nước thu hồi. Chỉ có Nhà nước mới có quyền xuất nhượng quyền sử dụng đất.
Đối tượng nhận xuất nhượng quyền sử dụng đất thì bao gồm: Công ty, xí
nghiệp trong và ngoài nước, các tổ chức, cá nhân… Chỉ trừ những trường hợp
đặc biệt mà pháp luật không cho phép.
+ Xuất nhượng khác với chuyển nhượng đất:
Chuyển nhượng quyền sử dụng đất được thực hiện với điều kiện tiền đề
của hành vi xuất nhượng quyền sử dụng đất. Đồng thời việc chuyển nhượng
quyền sử dụng đất lại còn có tác dụng thúc đẩy thị trường xuất nhượng quyền
sử dụng đất phát triển và phồn vinh. Như vậy xuất nhượng là tiền đề của
chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Tuy nhiên giữa xuất nhượng và chuyển
nhượng quyền sử dụng đất cũng có những điểm khác nhau. Trước hết, sự
khác nhau về hành vi xuất nhượng quyền sử dụng đất là để hình thành nên
quyền về tài sản, còn việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất là hành vi
chuyển dịch về tài sản. Trước khi xuất nhượng quyền sử dụng đất, các quyền
năng chiếm hữu, sử dụng, hưởng lợi là chưa tách khỏi chủ sở hữu. Thông qua
hành vi xuất nhượng để tách các quyền năng thành một loại quyền độc lập về
tài sản để nhượng cho người sử dụng đất. Trước khi có hành vi xuất nhượng
quyền sử dụng đất, quyền về tài sản đó không tồn tại về mặt pháp luật, mà chỉ
sau khi hoàn thành việc xuất nhượng thì quyền về tài sản đó mới phát sinh.
Việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất được thực hiện giữa công dân, pháp
nhân với nhau là việc chuyển dịch quyền sử dụng đất, lúc này được xem như
là một quyền độc lập về tài sản. Hành vi đó là hành vi chuyển dịch tài sản
tương ứng trong luật dân sự. Hai là, chủ thể tham gia các quan hệ pháp luật

20
không giống nhau. Trong xuất nhượng quyền sử dụng đất thì các chủ thể tham
gia quan hệ pháp luật một bên là cơ quan quyền lực Nhà nước một bên là
người sử dụng đất. Trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất các chủ thể tham
gia quan hệ pháp luật đều là người sử dụng đất. Ba là, tiền xuất nhượng và phí

chuyển nhượng có cơ cấu khác nhau và phản ánh quan hệ khác nhau. Tiền
xuất nhượng bao gồm chủ yếu là địa tô, ngoài ra còn bao gồm cả phần đầu tư
trước đó của chủ sở hữu mà địa tô là biểu hiện về kinh tế của quyền sở hữu.
Phí chuyển quyền sử dụng đất bao gồm tiền xuất nhượng, tiền đầu tư của
người sử dụng đất. Ngoài ra còn bao gồm cả lợi nhuận trong kinh doanh, lợi
nhuận này là sản phẩm đầu tư và kinh doanh của người sử dụng đất.
+ Những đối tượng nhận xuất nhượng (thụ nhượng) đất (có trả tiền) thì
người sử dụng đất có quyền:
Được chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất có quyền
chuyển nhượng lại quyền sử dụng đất bao gồm các hình thức: bán, chuyển đổi
và tặng, cho trong thời hạn được thụ nhượng. Đối với đất xây dựng, được
chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong thời hạn thụ nhượng đất, nhưng phải
đầu tư ít nhất 25% tổng vốn đầu tư của Dự án trên đất và phải nộp thuế giá trị
gia tăng khoảng 30-60% phần thu nhập tăng thêm. Khi chuyển nhượng quyền
sử dụng đất, thì phải chuyển nhượng kèm theo những vật kiến trúc trên đất và
những vật thuộc quyền sở hữu khác và cần phải đăng ký sang tên theo quy định.
Sau khi chuyển nhượng quyền sử dụng đất nếu có yêu cầu sửa đổi mục đích sử
dụng đất được quy định trong hợp đồng giao quyền sử dụng đất thì phải được
bên giao quyền đồng ý và phải được sự phê chuẩn của cơ quan quản lý đất đai.
Được quyền cho thuê quyền sử dụng đất trong thời hạn đã ghi trong
Hợp đồng giao quyền sử dụng đất. Cho thuê lại quyền sử dụng đất là dùng
quyền sử dụng đất được thuê của mình cùng với vật kiến trúc trên đất và vật
kèm theo khác cho người khác thuê sử dụng và người thuê trả tiền thuê cho
người cho thuê. Người đem đất thuê của Nhà nước cho người khác thuê lại,