Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước tại các cơ quan hành chính - sự nghiệp thuộc Bộ Tài chính

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ





NGUYỄN ĐỨC THỌ








NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG
KINH PHÍ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC CƠ QUAN
HÀNH CHÍNH - SỰ NGHIỆP THUỘC BỘ TÀI CHÍNH








LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHÍNH TRỊ

HÀ NỘI – 2007



ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
==============



NGUYỄN ĐỨC THỌ




NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG
KINH PHÍ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC CƠ QUAN
HÀNH CHÍNH - SỰ NGHIỆP THUỘC BỘ TÀI CHÍNH

Chuyên ngành: Kinh tế chính trị
Mã số: 603101




LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHÍNH TRỊ





Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Phạm Văn Dũng









HÀ NỘI – 2007



MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU

1
Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ CÔNG TÁC
QUẢN LÝ, SỬ DỤNG KINH PHÍ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI CÁC CƠ
QUAN HÀNH CHÍNH - SỰ NGHIỆP
7
1.1
Ngân sách nhà nước và đặc điểm của ngân sách nhà nước trong nền kinh
tế thị trường
7
1.1.1
Một số vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước
7
1.1.2
Những đặc điểm của ngân sách nhà nước
15
1.1.3
Cơ chế quản lý ngân sách nhà nước
17
1.2.
Một số vấn đề cơ bản về quản lý kinh phí ngân sách nhà nước tại các cơ
quan hành chính - sự nghiệp
20
1.2.1
Cơ quan hành chính - sự nghiệp và vai trò của chúng
20
1.2.2
Sự cần thiết phải quản lý kinh phí ngân sách nhà nước tại các cơ quan
hành chính - sự nghiệp
22

1.2.3
Nội dung quản lý kinh phí ngân sách nhà nước tại các cơ quan hành
chính - sự nghiệp
23
1.2.4
Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý kinh phí ngân sách nhà nước tại các
cơ quan hành chính - sự nghiệp
27
1.2.5
Hiệu quả quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước tại các cơ quan
hành chính - sự nghiệp
30
1.3.
Kinh nghiệm của một số nước và bài học vận dụng cho Việt Nam
31
1.3.1
Tình hình quản lý chi kinh phí ngân sách nhà nước ở một số nước
31
1.3.2
Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam
37
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG KINH PHÍ NGÂN
SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH - SỰ NGHIỆP
THUỘC BỘ TÀI CHÍNH
41
2.1.
Đặc điểm công tác quản lý, sử dụng kinh phí tại các cơ quan hành chính -
sự nghiệp thuộc Bộ Tài chính
41

2.1.1
Khái quát về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính
41
2.1.2
Đặc điểm công tác quản lý, sử dụng kinh phí tại các cơ quan hành chính -
sự nghiệp thuộc Bộ Tài chính
43


2.2.
Tình hình quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước tại các cơ
quan hành chính - sự nghiệp thuộc Bộ Tài chính
44
2.2.1
Tổ chức bộ máy làm nhiệm vụ quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà
nước tại các cơ quan hành chính - sự nghiệp thuộc Bộ Tài chính
44
2.2.2
Định mức phân bổ kinh phí ngân sách nhà nước cho các cơ quan hành
chính - sự nghiệp hiện nay
48
2.2.3
Công tác hướng dẫn, cụ thể hoá các chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định
mức theo quy định của Nhà nước
51
2.2.4
Công tác lập, phân bổ, giao dự toán; chấp hành và quyết toán kinh phí
ngân sách nhà nước tại các cơ quan hành chính-sự nghiệp thuộc Bộ Tài
chính
53

2.2.5
Công tác kiểm tra, tự kiểm tra nội bộ về quản lý và sử dụng kinh phí ngân
sách nhà nước
67
2.3.
Đánh giá chung
69
2.3.1
Những thành tựu
69
2.3.2
Những hạn chế
71
Chƣơng 3
CÁC QUAN ĐIỂM ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC
QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG KINH PHÍ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI CÁC CƠ
QUAN HÀNH CHÍNH - SỰ NGHIỆP
78
3.1.
Mục tiêu chiến lược tài chính, định hướng phát triển công tác quản lý và
sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước của Bộ Tài chính đến năm 2010 và
tầm nhìn đến năm 2015
78
3.1.1
Hướng dẫn, cụ thể hoá các chính sách, chế độ, định mức trong quản lý và
sử dụng kinh phí đảm bảo đồng bộ, đầy đủ và phù hợp với các cơ quan
hành chính-sự nghiệp thuộc Bộ Tài chính
79
3.1.2
Đẩy mạnh thực hiện cải cách hành chính theo hướng mở rộng phân cấp,

giao quyền chủ động cho các đơn vị trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ
trên cơ sở xây dựng quy trình quản lý tài chính, đầu tư và quản lý tài sản
đảm bảo tính minh bạch, công khai
80
3.1.3
Hoạch định và phát triển một cách mạnh mẽ và toàn diện việc ứng dụng
công nghệ thông tin trong công tác quản lý và sử dụng kinh phí nhằm hỗ
trợ có hiệu quả nhất cho việc thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của các
82


đơn vị
3.1.4
Triệt để thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong sử dụng kinh phí; thực
hiện nghiêm túc các quy định về công khai trong các lĩnh vực quản lý;
nâng cao chất lượng công tác kiểm tra, tự kiểm tra nội bộ trong các lĩnh
vực quản lý
83
3.1.5
Kiện toàn và ổn định bộ máy, tăng cường công tác đào tạo, nâng cao
nghiệp vụ chuyên môn cho cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý kinh
phí tại các đơn vị thuộc Bộ Tài chính
84
3.2.
Những quan điểm hoàn thiện công tác quản lý và sử dụng kinh phí ngân
sách nhà nước tại các cơ quan hành chính - sự nghiệp thuộc Bộ Tài chính
cũng như tại các cơ quan hành chính - sự nghiệp của nước ta
85
3.2.1
Thực hiện đổi mới, hoàn thiện cơ chế quản lý phù hợp với sự phát triển

kinh tế - xã hội của đất nước, phù hợp với tổ chức bộ máy và đồng bộ với
chủ trương cải cách hành chính
85
3.2.2
Đầu tư, bố trí kinh phí ngân sách nhà nước phải xuất phát từ mục tiêu
hoàn thành chức năng, nhiệm vụ chuyên môn của các cơ quan hành chính
- sự nghiệp
86
3.2.3
Quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước tại các cơ quan hành
chính - sự nghiệp phải quán triệt quan điểm tiết kiệm và đánh giá hiệu
quả thông qua kết quả đầu ra
86
3.3.
Các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách
nhà nước tại các cơ quan hành chính - sự nghiệp thuộc Bộ Tài chính cũng
như tại các cơ quan hành chính - sự nghiệp của nước ta
87
3.3.1
Các giải pháp đổi mới cơ chế quản lý của Nhà nước
87
3.3.2
Các giải pháp đổi mới công tác kiểm tra, tự kiểm tra nội bộ
94
3.3.3
Xây dựng kế hoạch từ 3 - 5 năm về sử dụng kinh phí của các cơ quan
hành chính sự nghiệp
97
3.3.4
Thu gọn số lượng các đơn vị dự toán của các Bộ, ngành

97

KẾT LUẬN
99

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
100

PHỤ LỤC
103



1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết nghiên cứu của đề tài
Các cơ quan hành chính - sự nghiệp (HCSN) là những bộ phận cấu
thành bộ máy Nhà nước, có chức năng thực thi công tác quản lý của Nhà
nước; hoạch định và thực hiện các chính sách phát triển kinh tế, xã hội. Do
đó, chi ngân sách nhà nước (NSNN) cho các cơ quan HCSN là tất yếu khách
quan, là một trong những điều kiện quan trọng để đảm bảo duy trì hoạt động
của các cơ quan HCSN, để tăng cường công tác quản lý của Nhà nước, nâng
cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước.
Trong những năm qua, kinh phí NSNN dành cho lĩnh vực HCSN ngày
càng tăng cao cả về số tuyệt đối và tỉ trọng. Tuy nhiên, vẫn còn những khoảng
cách khá xa so với nhu cầu chi tiêu thực tế phát sinh tại các cơ quan HCSN để
đảm bảo thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ được giao. Đây là mâu thuẫn
không phải chỉ đối với Việt Nam do NSNN còn hạn hẹp, mà nhiều nước, kể
các các nước phát triển cũng phải đối mặt với nó. Để giải quyết mâu thuẫn
này không thể chỉ thực hiện bằng biện pháp tăng chi NSNN cho lĩnh vực

HCSN, mà vấn đề đặt ra là phải xây dựng được cơ chế quản lý và sử dụng
hợp lý, có hiệu quả nguồn kinh phí NSNN dành cho lĩnh vực HCSN để đảm
bảo mục tiêu, yêu cầu tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ
quan HCSN, đồng thời thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí trong chi tiêu
NSNN.
Hiện nay Việt Nam đã có Luật NSNN. Đây một đạo Luật tương đối
hoàn chỉnh để điều chỉnh các mối quan hệ trong lĩnh vực NSNN. Đặc biệt
trong công tác quản lý chi NSNN, Luật NSNN và các văn bản quy phạm pháp
luật quy định chi tiết, hướng dẫn Luật đã quy định cụ thể toàn bộ quy trình
lập, chấp hành, kế toán và quyết toán NSNN. Tuy nhiên trong quá trình triển
khai thực hiện Luật NSNN tại các cơ quan HCSN đã phát sinh, bộc lộ một số


2
điểm tồn tại làm hạn chế hiệu quả quản lý của các cơ quan chức năng, ảnh
hưởng không tốt đến công tác quản lý và sử dụng NSNN.
Bộ Tài chính là một cơ quan HCSN đa ngành, đa lĩnh vực với các
đơn vị trực thuộc trải rộng từ Trung ương đến các huyện trong phạm vi toàn
quốc, các đơn vị thuộc Bộ Tài chính hoạt động bao trùm trong hầu hết các sự
nghiệp thuộc lĩnh vực HCSN. Với số lượng cán bộ, công chức, viên chức
đông đảo nhất và hàng năm Bộ Tài chính sử dụng một lượng kinh phí NSNN
lớn nhất so với các cơ quan HCSN ở Trung ương. Do đó, hầu hết những điểm
tồn tại, những vấn đề phát sinh từ thực tiễn chi kinh phí NSNN trong lĩnh vực
HCSN đều được thể hiện tại các đơn vị thuộc Bộ Tài chính. Vì vậy, tôi đã
chọn Bộ Tài chính là một cơ quan điển hình trong lĩnh vực HCSN.
Từ thực tế khách quan nêu trên, từng bước hoàn thiện công tác quản lý
và sử dụng kinh phí tại các cơ quan HCSN đang đặt ra là một yêu cầu cấp
bách. Vì thế tôi chọn đề tài “Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng kinh phí
ngân sách nhà nước tại các cơ quan hành chính - sự nghiệp thuộc Bộ Tài
chính” làm đề tài nghiên cứu.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong những năm qua, vấn đề quản lý và sử dụng kinh phí đã được
quan tâm nghiên cứu khá toàn diện trên các giác độ, khía cạnh, lĩnh vực khác
nhau nhưng đều cùng một mục tiêu thống nhất là bảo đảm hiệu quả tối đa các
khoản chi kinh phí nhằm phục vụ lợi ích toàn xã hội. Về tổng thể, các đề tài
nghiên cứu nêu trên được chia thành 2 hướng như sau:
- Hướng nghiên cứu của các cơ quan Nhà nước: thuộc hướng này có Đề
án chiến lược tài chính; Đề án hiện đại hoá ngành Tài chính giai đoạn từ 2001
đến 2010; Đề án và các tiểu đề án thuộc Chương trình 6; Đề án chương trình
phát triển hệ thống tin học ngành Tài chính giai đoạn 2001 đến 2010 do Bộ
Tài chính chủ trì. Tuy nhiên vấn đề quản lý chi kinh phí của các cơ quan


3
HCSN là một nội dung mang tính khái quát trong một phạm vi rất rộng, liên
quan đến nhiều chủ trương, cơ chế chính sách nên các kết quả nghiên cứu
về công tác quản lý chi kinh phí cho các hoạt động HCSN vẫn chưa được đề
cập một cách rõ nét và cụ thể, chưa có những lời giải đáp thấu đáo đến những
vướng mắc phát sinh từ thực tiễn quản lý trong lĩnh vực HCSN tại các đơn vị
trực tiếp sử dụng kinh phí.
- Các công trình nghiên cứu của các cá nhân bao gồm rất nhiều bài báo,
tạp chí khác nhau, như:
- Biện pháp thực hiện chi ngân sách theo dự toán năm 2004: thoáng
nhưng chưa thông (Vĩnh Sang, Tạp chí Tài chính tháng 3/2004).
- Về đổi mới quy trình ngân sách hiện hành và vai trò của các cơ quan
dân cử trong lĩnh vực NSNN ở Việt Nam (Vũ Văn Hóa, Tạp chí Tài chính
tháng 6/2004).
- Đổi mới quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, gắn với tầm nhìn
trung hạn (Bùi Đường Nghêu, Tạp chí Tài chính tháng 7/2004).
- Phân cấp trong lĩnh vực quản lý tài chính – ngân sách ở Việt Nam

(Phạm Đình Cường, Tạp chí Tài chính tháng 7/2004).
- Nhìn lại 2 năm mở rộng thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý
hành chính (Nguyễn Ngô Thị Hoài Thu, Tạp chí Tài chính tháng 10/2004).
- Sau một năm thực hiện Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi) (Nguyễn
Công Điều, Tạp chí Tài chính tháng 12/2004).
- Chống lãng phí, thất thoát vốn NSNN - vấn đề hết sức quan trọng
hiện nay (Lý Hoàng Ánh – Chu Nguyên Khương, Tạp chí Tài chính tháng
12/2004).
- Đổi mới chính sách tài chính giai đoạn 2001 – 2005 và định hướng
đổi mới giai đoạn 2006 - 2010 (Nguyễn Công Nghiệp, Tạp chí Tài chính
tháng 1/2005).


4
- Cải cách hành chính trong công tác tài chính: nhanh hơn, mạnh hơn,
toàn diện hơn (Trần Văn Tá, Tạp chí Tài chính tháng 1/2005).
- “Thêm tai, thêm mắt” cho giám sát (Quỳnh Mai, Tạp chí Tài chính
tháng 2/2005).
- Quyết toán NSNN năm 2003, những vấn đề về quản lý (Trần Văn
Hiền, Tạp chí Tài chính tháng 7/2005).
- Nhiệm vụ NSNN những tháng cuối năm 2005 (Trần Văn Hiền, Tạp
chí Tài chính tháng 8/2005).
- Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí
quản lý hành chính trong các cơ quan Nhà nước (Nguyễn Trường Giang, Tạp
chí Tài chính tháng 11/2005).
- Tiếp tục hoàn thiện chính sách chi tiêu công đáp ứng tiến trình cải
cách hành chính (Vũ Thị Nhài, Tạp chí Tài chính tháng 5/2006)
Các nghiên cứu này mới chủ yếu đề cập đến từng khía cạnh cụ thể của
một vấn đề hoặc từng nội dung cụ thể trong quản lý và sử dụng kinh phí
NSNN trong lĩnh vực HCSN. Chưa có một công trình nào nghiên cứu chuyên

sâu về công tác quản lý và sử dụng kinh phí NSNN ở các cơ quan HCSN
thuộc Bộ Tài chính. Do đó, việc nghiên cứu công tác quản lý và sử dụng kinh
phí NSNN ở các cơ quan HCSN thuộc Bộ Tài chính là rất cần thiết.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
- Mục tiêu của Luận văn: từ việc nghiên cứu thực trạng quản lý và sử
dụng kinh phí NSNN tại các cơ quan HCSN thuộc Bộ Tài chính, luận văn đưa
ra các giải pháp để sử dụng có hiệu quả kinh phí NSNN ở các cơ quan HCSN
thuộc Bộ Tài chính và các cơ quan HCSN nói chung.
- Nhiệm vụ của Luận văn:
+ Khái quát những vấn đề lý luận cơ bản về ngân sách và chi kinh phí
NSNN các cơ quan HCSN.


5
+ Hệ thống hoá công tác quản lý và sử dụng kinh phí NSNN trong lĩnh
vực HCSN theo quy định hiện hành của Nhà nước.
+ Phân tích thực trạng công tác quản lý và sử dụng kinh phí NSNN
trong lĩnh vực HCSN tại các cơ quan HCSN thuộc Bộ Tài chính, từ đó chỉ ra
những tồn tại yếu kém và nguyên nhân (khách quan, chủ quan) dẫn đến tình
trạng đó.
+ Đề xuất những kiến nghị và giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế quản
lý, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng kinh phí NSNN tại các cơ quan
HCSN thuộc Bộ Tài chính và các cơ quan HCSN nói chung.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: nghiên cứu hoạt động quản lý và sử dụng kinh
phí NSNN tại các cơ quan HCSN thuộc Bộ Tài chính dưới góc độ Kinh tế
chính trị.
- Phạm vi nghiên cứu: chi kinh phí trong các cơ quan HCSN có phạm
vi rất rộng. Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu, phân tích, đánh giá tình hình,
số liệu quản lý và sử dụng kinh phí NSNN trong phạm vi các cơ quan HCSN

thuộc Bộ Tài chính đối với các nội dung chi thường xuyên; các số liệu và tình
hình thực tế tập trung ở giai đoạn 2001 - 2007.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp luận để nghiên cứu là duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử để nghiên cứu.
Các phương pháp nghiên cứu cụ thể là: phân tích và tổng hợp, lô gic và
lịch sử, diễn dịch và quy nạp trên cơ sở tình hình, số liệu khảo sát thực tế
tại Bộ Tài chính. Luận văn còn sử dụng phương pháp đối chiếu và so sánh
trong một số vấn đề.
6. Dự kiến những đóng góp mới về khoa học của luận văn


6
- Từ việc nghiên cứu quản lý và sử dụng kinh phí NSNN trong lĩnh vực
HCSN ở một số nước, luận văn rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt
Nam.
- Phân tích thực trạng công tác quản lý và sử dụng kinh phí NSNN
trong lĩnh vực HCSN tại các cơ quan HCSN thuộc Bộ Tài chính để chỉ ra
những thành công và những tồn tại, yếu kém.
- Đề xuất những quan điểm, giải pháp để góp phần xây dựng, hoàn
thiện hệ thống định chế pháp lý quản lý và sử dụng kinh phí NSNN trong lĩnh
vực HCSN cũng như tại các cơ quan HCSN ở Việt Nam.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục;
Luận văn được trình bày trong 3 chương, cụ thể như sau:
Chƣơng 1: Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nƣớc và công
tác quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nƣớc tại các cơ quan HCSN.
Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động quản lý và sử dụng kinh phí ngân
sách nhà nƣớc tại các cơ quan HCSN thuộc Bộ Tài chính.
Chƣơng 3: Các quan điểm định hƣớng và giải pháp hoàn thiện

công tác quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nƣớc tại các cơ quan
HCSN.









7
CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
VÀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ, SỬ DỤNG KINH PHÍ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI
CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH - SỰ NGHIỆP
1.1. Ngân sách nhà nƣớc và đặc điểm của ngân sách nhà nƣớc trong nền
kinh tế thị trƣờng
1.1.1. Một số vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm và bản chất của ngân sách nhà nước
Nhà nước hình thành gắn liền với sự phân hoá giai cấp trong xã hội,
theo học thuyết Mác-Lê nin thì Nhà nước là một cơ quan thống trị của một
giai cấp, là cơ quan quyền lực bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị, đồng thời
Nhà nước là một tổ chức công quyền thống nhất quản lý toàn xã hội về mọi
mặt. Để thực hiện được chức năng, nhiệm vụ quản lý của mình, Nhà nước cần
có đảm bảo vật chất và nguồn lực tài chính nhất định hay nói cách khác Nhà
nước cần phải có ngân sách để hoạt động. Như vậy, NSNN được hình thành
để đảm bảo nguồn lực tài chính phục vụ cho hoạt động của Nhà nước.
Luật ngân sách Nhà nước được Quốc hội thông qua ngày 16 tháng 12
năm 2002 đã quy định: ”Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi

của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được
thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của
Nhà nước”.
Nhà nước trong mọi hình thái xã hội đều mang tính chất giai cấp. Nhà
nước sử dụng quyền lực của Nhà nước để nắm kinh tế và dùng kinh tế để duy
trì quyền lực của giai cấp mình. Do NSNN gắn với một Nhà nước cụ thể, gắn
với một chế độ chính trị nhất định và là công cụ cơ bản để thực hiện các chức
năng của Nhà nước nên NSNN cũng mang tính giai cấp. Bản chất của NSNN
gắn liền với bản chất của Nhà nước sinh ra ngân sách đồng thời cũng là đối
tượng để ngân sách phục vụ.


8
NSNN là nền tảng vật chất có vai trò quyết định sự tồn tại, phát triển
của Nhà nước. NSNN đảm bảo nguồn lực tài chính để Nhà nước duy trì bộ
máy cai trị bảo vệ quyền lực Nhà nước gồm các cơ quan hành chính, quân
đội, cảnh sát, toà án Đồng thời, NSNN cũng là nguồn lực cơ bản để Nhà
nước thực hiện vai trò quản lý kinh tế xã hội, đầu tư thúc đẩy phát triển các
lĩnh vực kinh tế - xã hội như: nông nghiệp, thuỷ lợi, công nghiệp, giao thông,
thương mại, y tế, giáo dục
Trong thực tế luôn luôn tồn tại mâu thuẫn giữa Nhà nước với các chủ
thể kinh tế trong xã hội trong việc huy động một phần nguồn thu nhập của họ
vào NSNN. Để giải quyết mâu thuẫn này, đáp ứng yêu cầu về chi tiêu của
Nhà nước, Nhà nước đã sử dụng quyền lực của Nhà nước để quy định hệ
thống pháp luật tài chính và thuế khoá bắt buộc mọi pháp nhân và thể nhân
trong xã hội phải nộp một phần thu nhập của mình cho Nhà nước. Xuất phát
từ tính giai cấp của NSNN nên NSNN của bất kỳ quốc gia nào cũng đều do cơ
quan quyền lực Nhà nước cao nhất quyết định. Các khoản thu, chi của NSNN
đều được quy định rõ bằng hệ thống pháp luật, các khoản chi của ngân sách
đều nhằm duy trì quyền lực của Nhà nước, đảm cho Nhà nước thực hiện các

chức năng quản lý kinh tế, chính trị, xã hội của mình.
Thu NSNN bao gồm: các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu
từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá
nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Thu NSNN thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước với các tổ chức và cá nhân
trong xã hội trong việc các tổ chức và cá nhân thực hiện nghĩa vụ đóng góp
theo luật định một phần thu nhập của họ nộp vào NSNN và các nguồn đóng
góp này sẽ không được hoàn trả trực tiếp. Thông qua việc Nhà nước quy định
đối tượng điều tiết, nội dung hoạt động kinh tế phải điều tiết và tỷ lệ điều tiết
cho thấy ngoài việc tham gia vào phân phối và phân phối lại thu nhập quốc
dân, tăng nguồn thu vào ngân sách, chính sách thu ngân sách còn có tác động


9
tới việc thực hiện chính sách khuyến khích phát triển, thu hẹp đối với hoạt
động sản xuất kinh doanh, đối với từng thành phần kinh tế trong từng lĩnh
vực, từng ngành nghề
Chi NSNN bao gồm: các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm
quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của
Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.Chi
NSNN ngoài việc đảm bảo duy trì hoạt động của bộ máy quản lý hành chính
Nhà nước, duy trì quyền lực của giai cấp thống trị, phát triển kinh tế - xã hội,
còn thực hiện chính sách phâp phối lại thu nhập giữa người giầu với người
nghèo, chính sách phát triển con người, thực hiện bảo trợ xã hội
Hoạt động thu, chi NSNN được tiến hành rất đa dạng và phong phú
trên hầu hết các lĩnh vực đời sống, kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh và
tác động đến mọi chủ thể xã hội. Thu, chi NSNN bên cạnh việc đem lại các
kết quả trực tiếp như đã trình bày ở trên còn có tác dụng trong việc điều chỉnh
vĩ mô nền kinh tế. Hoạt động thu, chi ngân sách vừa tác động trực tiếp vừa
gián tiếp tới một số cân đối lớn của nền kinh tế như: cân đối tích luỹ và tiêu

dùng, cơ cấu chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, đồng thời tạo lập môi
trường kinh tế ổn định làm tiền đề khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham
gia vào hoạt động kinh tế của đất nước.
Hoạt động thu, chi của NSNN được hiểu là hoạt động phân phối các
nguồn tài chính, là quá trình giải quyết quyền lợi kinh tế giữa Nhà nước và xã
hội, với kết quả là các nguồn tài chính được chia thành hai phần: phần nộp
vào NSNN và phần để lại cho các thành viên của xã hội. Phần nộp vào NSNN
sẽ tiếp tục được phân phối lại, thể hiện qua các khoản chi từ ngân sách cho
các mục đích tiêu dùng và đầu tư. Sự tham gia của NSNN vào quá trình phân
phối các nguồn tài chính làm xuất hiện các quan hệ tài chính. Hệ thống các


10
quan hệ tài chính là sự thể hiện bản chất của NSNN; dưới các hình thức cụ
thể, đó là các mối quan hệ như sau:
Thứ nhất, quan hệ tài chính giữa Nhà nước và các doanh nghiệp, trong
đó Nhà nước ban hành chính sách huy động một phần thu nhập tài chính của
doanh nghiệp vào NSNN; nhà nước tái đầu tư lại cho doanh nghiệp dưới hình
thức trực tiếp và gián tiếp và tạo dựng môi trường tài chính cần thiết để doanh
nghiệp hoạt động trong khuôn khổ của pháp luật.
Thứ hai, quan hệ giữa NSNN với các cơ quan quản lý nhà nước trong
các lĩnh vực hành chính, sự nghiệp giáo dục, sự nghiệp y tế và thực hiện
nhiệm vụ an ninh quốc phòng… thể hiện trong mối quan hệ phân phối lại
nguồn thu từ NSNN để các cơ quan này chi tiêu, thực hiện nhiệm vụ quản lý
nhà nước trong các lĩnh vực được phân công quản lý.
Thứ ba, quan hệ giữa NSNN với hộ gia đình và dân cư. Mối quan hệ
này được thể hiện dưới hình thức dân cư làm nghĩa vụ tài chính đối với Nhà
nước thông qua đóng các khoản nộp thuế, phí và các khoản đóng góp khác,
đồng thời dân cư được hưởng các lợi ích xã hội thông qua chi NSNN cho đầu
tư cho các công trình phúc lợi xã hội như cơ sở hạ tầng giao thông, liên lạc,

thuỷ lợi, y tế, giáo dục đào tạo, hoặc được hưởng trợ cấp trực tiếp khi gặp
thiên tai, dịch bệnh
Thứ tƣ, quan hệ giữa NSNN và thị trường tài chính. Chi tiêu của
NSNN có ảnh hưởng và tác động gián tiếp đến thị trường tiền tệ và cung cầu
về vốn trên thị trường tài chính. Ngoài ra NSNN còn có thể tham gia trực tiếp
vào thị trường tài chính thông qua việc phát hành các trái phiếu vay nợ hoặc
bán nợ trực tiếp trên thị trường tài chính.
Tóm lại, cơ sở lý luận và thực tiễn đều cho thấy NSNN là không thể
thiếu được đối với một Nhà nước. Nhà nước luôn là chủ thể thường xuyên và
chủ thể có quyền lực trong việc huy động và phân phối các nguồn tài chính


11
quốc gia. Trong mối quan hệ NSNN để thực hiện quá trình phân phối, lợi ích
mà Nhà nước hướng tới chủ yếu là các lợi ích về kinh tế để phục vụ các mục
tiêu chính trị. Do đó bản chất của NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế
và xã hội phát sinh trong qúa trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn
tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều
hành nền kinh tế - xã hội của mình.
1.1.1.2. Những đặc trưng chủ yếu của ngân sách nhà nước
NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình thu và chi, hay tạo lập và sử
dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước để thực hiện chức năng quản lý của
Nhà nước, là một trong những công cụ để điều chỉnh kinh tế vĩ mô và vi mô
của nền kinh tế trên tất cả các lĩnh vực, xã hội và thị trường Do đó NSNN
có một số đặc trưng chủ yếu như sau:
Về mặt kinh tế: NSNN có ý nghĩa rất quan trọng trong việc tạo điều
kiện cho nền kinh tế thị trường phát triển theo đúng định hướng của Nhà nước
đã vạch ra, ngoài ra nó còn có tác dụng khắc phục những khuyết tật vốn có
của kinh tế thị trường. Nhà nước sử dụng công cụ ngân sách để định hướng và
hình thành một cơ cấu kinh tế mới đảm bảo thúc đẩy nền kinh tế phát triển

cân đối, bền vững, chống độc quyền, nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên và
các nguồn lực khác
Thông qua chính sách thu NSNN, Nhà nước tạo điều kiện cho các
ngành kinh tế mũi nhọn phát triển, thực hiện các chính sách tài chính hỗ trợ
phát triển kinh tế - xã hội tại các vùng, khu vực, ngành nghề, lĩnh vực cần
khuyến khích đầu tư Thông qua chính sách chi NSNN, Nhà nước đầu tư cơ
sở hạ tầng kinh tế như: giao thông, công nghệ thông tin, cải tạo môi trường
để tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp ra đời và phát triển. Bên cạnh đó, Nhà
nước sử dụng chức năng thu, chi NSNN là một công cụ để thiết lập một cơ


12
cấu kinh tế ổn định, cân bằng và hợp lý phù hợp với đặc điểm và điều kiện
chung của đất nước trong từng giai đoạn phát triển.
Về mặt xã hội: thông qua chính sách thu, chi NSNN, Nhà nước thực
hiện phân phối thu nhập và thực hiện công bằng xã hội. Bằng chính sách thu
ngân sách, Nhà nước thực hiện điều tiết một phần thu nhập của những người
có thu nhập cao, tạo nên một sự công bằng hợp lý trong xã hội, thu hẹp
khoảng cách chênh lệch giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội. Bằng chính
sách chi ngân sách, Nhà nước thực hiện các chính sách về việc làm, chính
sách bảo trợ xã hội, chính sách chăm sóc sức khỏe nhân dân Với chính sách
thu, chi NSNN hợp lý, phù hợp với từng giai đoạn phát triển, NSNN có vai
trò tích cực tạo sự ổn định về mặt chính trị và xã hội, tạo điều kiện quan trọng
thúc đẩy đất nước phát triển.
Về mặt thị trƣờng: đối với thị trường, chính sách thu, chi ngân sách
của Nhà nước có tác dụng mạnh mẽ và rõ nét nhất; sự thay đổi về chính sách
thu, chi NSNN, sẽ tác động trực tiếp và tạo nên những biến đổi sâu rộng trên
tất cả các lĩnh vực của thị trường. Nhà nước sử dụng chính sách thu tạo điều
kiện cho yếu tố của thị trường vốn và thị trường lao động hình thành và phát
triển. Sự hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước sẽ có tác động trực

tiếp đến cung và cầu hàng hoá trên thị trường, góp phần bình ổn giá cả, chống
lạm phát và giảm phát. Mọi sự thay đổi về quy mô và cơ cấu NSNN trong cả
lĩnh vực thu hoặc lĩnh vực chi đều ảnh hưởng, tác động đến các thị trường. Do
đó, Nhà nước sử dụng NSNN như một công cụ hữu hiệu để định hướng cho
các thị trường hoạt động và phát triển theo định hướng của Nhà nước.
1.1.1.3. Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường
Có nhiều quan điểm nói về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị
trường. Từ thời kỳ Adam Smith đến thế kỷ 19 đầu thế kỷ 20 đều cho rằng
Nhà nước chỉ nên giới hạn trong chức năng giữ gìn an ninh chính trị và quản


13
lý xã hội chứ không nên can thiệp vào kinh tế, hoạt động kinh tế nên để cho tự
thị trường quyết định. Nhưng đến cuộc tổng khủng hoảng kinh tế giai đoạn
1929 – 1933 đã cho thấy học thuyết này đã không có khả năng giải quyết
được tất cả các vấn đề nảy sinh trong nền kinh tế thị trường, đặc biệt là các
nguyên nhân dẫn đến khủng hoảng kinh tế.
Năm 1936, nhà kinh tế học M.J Keynes trong tác phẩm “Lãi xuất, việc
làm, thu nhập” sau khi phân tích nguyên nhân của cuộc suy thoái kinh tế giai
đoạn 1929 - 1933 đã đưa khuyến nghị cần phải có sự gia tăng vai trò can thiệp
của Nhà nước vào quá trình kinh tế. Từ đó đến nay, nhiều nhà kinh tế đều cho
rằng trong quá trình phát triển kinh tế thị trường, không thể không có sự can
thiệp của Nhà nước. Tuy nhiên cách thức, mức độ, phạm vi can thiệp của Nhà
nước vào hoạt động của nền kinh tế thị trường là vấn đề cần cân nhắc và có sự
nhìn nhận khác nhau.
Thực tế, nền kinh tế thị trường trong quá trình vận hành sẽ nảy sinh các
khiếm khuyết, đó là những nguyên nhân tiềm tàng dẫn đến việc sử dụng
không hiệu quả các nguồn lực xã hội, dẫn đến phân phối không công bằng,
mất ổn định và khủng hoảng kinh tế. Do đó vai trò Nhà nước trong nền kinh
tế thị trường là hết sức cần thiết, thông qua các công cụ quản lý kinh tế vĩ mô,

Nhà nước thực hiện can thiệp kịp thời, khắc phục các khiếm khuyết nảy sinh
từ sự phát triển tự phát của thị trường, giúp thị trường vận hành suôn sẻ và
khắc phục được các tồn tại mang tính chất chu kỳ kinh doanh của nền kinh tế
thị trường.
Để Nhà nước thực hiện được chức năng của mình trong nền kinh tế thị
trường, đòi hỏi Nhà nước phải có sức mạnh về kinh tế, trong đó NSNN được
sử dụng như một công cụ chủ yếu của Nhà nước để thực hiện chức năng quản
lý Nhà nước, can thiệp và tác động vào thị trường theo định hướng của Nhà


14
nước. Trên phương diện lý luận, cũng như thực tiễn, NSNN ngày càng đóng
vai trò quan trọng thể hiện trên các mặt sau:
Thứ nhất, huy động nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của
Nhà nước, đồng thời thực hiện cân đối giữa các khoản thu và chi của Nhà
nước. Đây là một trong những vai trò quan trọng của NSNN, vai trò này bắt
nguồn từ nhu cầu tồn tại và phát triển của bộ máy quản lý Nhà nước, để tồn
tại và phát triển, Nhà nước phải tập trung được một nguồn lực tài chính nhất
định và NSNN là một trong những công cụ thực hiện yêu cầu đó.
Để đáp ứng vai trò này, yêu cầu NSNN phải xác định được nguồn thu,
đối tượng thu, khả năng thu và cách thức tổ chức thu. Việc thực hiện tất cả
các công việc này làm phát sinh mối quan hệ phân phối vật chất giữa Nhà
nước và các chủ thể kinh tế trong xã hội, phát sinh mâu thuẫn trong việc phân
chia thu nhập xã hội. Yêu cầu đối với NSNN là phải giải quyết được hài hoà
mối quan hệ phân phối này. Giải quyết mối quan hệ này chính là giải quyết
được vấn đề lợi ích giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế, vừa đảm bảo nguồn
thu cho Nhà nước, vừa tạo điều kiện cho các chủ thể kinh tế trong xã hội có
nguồn tài chính cần thiết để tái đầu tư, phát triển sản xuất hay nói cách khác là
bồi dưỡng nguồn thu. Đây cũng chính là việc giải quyết mối quan hệ giữa tích
luỹ và tiêu dùng, giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài của nền kinh tế.

Thứ hai, NSNN có vai trò điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội: hoạt
động kinh tế thị trường chịu sự chi phối của các quy luật kinh tế thị trường,
động lực hoạt động của kinh tế thị trường là cạnh tranh và lợi nhuận. Do cạnh
tranh và lợi nhuận làm cho nền kinh tế phát triển mất cân đối, mất công bằng
trong phân phối, dẫn đến phân hoá giàu, nghèo, tạo ra những nguyên nhân
tiềm ẩn gây bất ổn cho nền kinh tế Nhà nước đã sử dụng NSNN là một
trong những công cụ kinh tế cơ bản để tác động vào thị trường. Nhà nước
thông qua việc thực hiện chính sách điều tiết ngân sách, tăng hoặc giảm chi


15
tiêu của NSNN trong từng thời kỳ, trong từng lĩnh vực đã tác động tới nguồn
vốn đưa vào thị trường, tác động tới việc kiềm chế lạm phát, ổn định thị
trường tài chính, tiền tệ, thúc đẩy tăng trưởng sản xuất, tăng trưởng xuất nhập
khẩu, tác động tới quan hệ tích luỹ và tiêu dùng.
Bằng việc quy định đối tượng thu ngân sách, tỷ lệ động viên thu nhập
vào ngân sách, chính sách miễn giảm thu, NSNN góp phần khuyến khích mở
rộng hay thu hẹp quy mô phát triển của từng lĩnh vực, ngành nghề, khu vực
địa lý tạo lập môi trường thuận lợi để khuyến khích hay hạn chế các nguồn
đầu tư ngoài ngân sách. Ngoài việc NSNN có tác động trực tiếp tới hoạt động
kinh tế của các chủ thể kinh tế, nó còn tạo ra các động lực gián tiếp thông qua
việc tạo lập môi trường đầu tư, thu hút, thúc đẩy luân chuyển các nguồn vốn,
tư liệu sản xuất và lao động là các nhân tố cơ bản của quá trình sản xuất, thúc
đẩy phát triển các ngành nghề, lĩnh vực sản xuất mới theo yêu cầu phát triển
của Nhà nước trong từng thời kỳ. Nhà nước sử dụng chính sách động viên thu
ngân sách một cách linh hoạt hợp với yêu cầu của Nhà nước trong từng giải
đoạn phát triển của nền kinh tế.
Chi NSNN là điều kiện vật chất cơ bản để Nhà nước thực hiện vai trò
của mình đối với nền kinh tế - xã hội. Thông qua chi NSNN để thực hiện vai
trò đảm bảo an ninh, quốc phòng, duy trì hoạt động của bộ máy quản lý hành

chính Nhà nước, thực hiện đảm bảo cung cấp dịch vụ giáo dục đào tạo, y tế,
xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, định hướng hình thành các cơ cấu kinh tế.
Mặt khác chính sách thu, chi ngân sách góp phần vào việc phân phối lại sản
phẩm xã hội từ người có thu nhập cao sang người có thu nhập thấp, thu hẹp
sự phân phối không bình đẳng trong xã hội, thực hiện chức năng bảo trợ xã
hội đối với những người già, trẻ em không nơi nương tựa, người tàn tật
1.1.2. Những đặc điểm của ngân sách nhà nước


16
Đặc điểm của NSNN được biểu hiện thông qua hoạt động tài chính, đây
vừa là công cụ trọng yếu để Nhà nước điều hành kinh tế vĩ mô có hiệu quả,
vừa là lĩnh vực hoạt động theo các yêu cầu của nền kinh tế, góp phần thực
hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường càng
phát triển, các đặc điểm của NSNN càng thể hiện rõ thông qua vai trò quan
trọng và có mối liên hệ chặt chẽ của NSNN với các hoạt động của nền kinh tế
quốc dân, đặc biệt trong việc quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài
chính để thực hiện các kế hoạch, mục tiêu đã đề ra. Nhìn chung trong nền
kinh tế thị trường, NSNN có một số đặc điểm như sau:
- Thu, chi NSNN gắn chặt với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ
kinh tế, chính trị, xã hội do Nhà nước đó đảm nhận, do đó quy mô của tổ chức
bộ máy Nhà nước, khối lượng, phạm vi do Nhà nước đảm đương có quan hệ
tỷ lệ thuận với tổng mức thu, chi ngân sách.
- Các khoản thu, chi NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp, thế
hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa
chỉ cụ thể, điều được hoàn lại bằng các khoản chi của NSNN và ngược lại.
Đặc điểm này được quyết định bởi chức năng tổng hợp về kinh tế - xã hội
của Nhà nước, đây cũng là đặc điểm để phân biệt các khoản thu, chi NSNN
với các khoản tín dụng.
- Các khoản thu, chi NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô, như

vậy có ý nghĩa hiệu quả thu, chi NSNN phải được xem xét toàn diện dựa vào
mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội mà kế hoạch, chương trình
phát triển kinh tế - xã hội đã vạch ra trong từng năm hoặc nhiều năm. Do đó,
sử dụng các chỉ tiêu định lượng để đánh giá hiệu quả các khoản chi NSNN
trong một trường hợp cụ thể sẽ gặp khó khăn hoặc đánh giá không toàn diện.
Vì vậy, tất cả nội dung, mức độ, cơ cấu thu, chi của NSNN thường do cơ quan
quyền lực cao nhất của Nhà nước quyết định, như ở Việt Nam đó là Quốc hội.


17
- Các khoản thu, chi NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù
giá trị khác như: tiền lương, giá cả, lãi suất và các phạm trù khác thuộc lĩnh
vực tiền tệ.
1.1.3. Cơ chế quản lý ngân sách nhà nước
Cơ chế quản lý NSNN là hệ thống các nguyên tắc, hình thức và phương
pháp quản lý điều hành NSNN trong từng giai đoạn phát triển kinh tế. Cơ chế
quản lý ngân sách trong nền kinh tế trị trường phải xuất phát từ đặc điểm của
nền kinh tế thị trường và vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
Mặt khác cơ chế quản lý ngân sách còn phải phù hợp với đặc điểm hoạt động
của NSNN trong nền kinh tế thị trường.
NSNN tác động vào nền kinh tế thị trường thông qua hai phương thức
khác nhau. Thứ nhất NSNN là công cụ quản lý của Nhà nước, Nhà nước
thông qua các chính sách thu, chi cân đối ngân sách để đáp ứng nhu cầu chi
tiêu và tác động điều tiết vĩ mô nền kinh tế, với phương thức này chính sách
ngân sách mang tính chất pháp lý và bắt buộc phải thực hiện. Phương thức
thứ hai xuất phát từ đặc điểm NSNN là một quỹ tiền tệ tập trung lớn của Nhà
nước, NSNN tham gia đầu tư vào thị trường với vai trò là một chủ thể kinh tế
độc lập, bình đẳng với các chủ thể kinh tế khác trong thị trường; trong trường
hợp này, với tư cách một chủ thể kinh tế có tiềm lực lớn, sự tham gia của
NSNN có ý nghĩa định hướng thị trường, làm phong phú thêm hoạt động của

thị trường, tạo thêm tiềm lực cạnh tranh giữa các thành phần kinh tế theo định
hướng của Nhà nước.
Trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước tham gia trực tiếp
vào mọi hoạt động kinh tế, nên NSNN cũng phải đi theo để phục vụ hoạt
động của Nhà nước dẫn đến NSNN bị dàn trải, manh mún, nhỏ bé, đầu tư
không có trọng tâm, trọng điểm, yêu cầu chi luôn quá sức động viên của ngân
sách. Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước hạn chế việc tham gia vào các


18
hoạt động điều hành trực tiếp nền kinh tế, vai trò quản lý điều hành của Nhà
nước là ở tầm vĩ mô, thông qua các công cụ tài chính, ngân sách mà tác động
tới thị trường. Do vậy NSNN cần phải trở thành một nguồn vốn tiền tệ tập
trung đủ mạnh của Nhà nước, tác động tới thị trường, vận động thị trường
phát triển theo định hướng của Nhà nước.
Yêu cầu xây dựng cơ cấu thu, chi NSNN hợp lý trong từng thời kỳ trên
nguyên tắc là đảm bảo chi tiêu dùng thường xuyên nhưng cần phải giành một
tỷ lệ thoả đáng cho chi đầu tư phát triển vì qua đầu tư phát triển sẽ tạo ra động
lực phát triển cho nền kinh tế. Muốn vậy phải xem xét lại cơ cấu chi tiêu
NSNN, kiên quyết cắt giảm những khoản chi mang tính chất bao cấp, những
nội dung chi mà thị trường có thể đảm bảo được thì phải từng bước thị trường
hoá, nhất là các dịch vụ công mà trong cơ chế cũ vẫn do NSNN bao cấp. Ưu
tiên đầu tư cho phát triển con người nhằm thực hiện chiến lược phát triển kinh
tế - xã hội, thực hiện tiết kiệm chi tiêu, chống lãng phí. Trong chi đầu tư phát
triển phải thực hiện nguyên tắc đầu tư tập trung, chống phân tán, dài trải, ưu
tiên cho phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, cho các ngành kinh tế giữ vị
trí trọng yếu, then chốt tạo môi trường kinh tế cho các thành phần kinh tế
khác. Đồng thời chi NSNN phải thể hiện được chính sách xã hội của Nhà
nước trong việc thu hẹp sự bất bình đẳng trong phân phối do cơ chế thị trường
mang lại. Thực hiện chính sách hỗ trợ, trợ cấp đối với người già, trẻ em mồ

côi, gia đình nghèo có khó khăn về kinh tế. Cơ cấu chi ngân sách cũng phải
tính tới sự phát triển cân đối giữa các vùng miền, điều kiện kinh tế xã hội và
địa lý đảm bảo phát huy được thế mạnh của mọi khu vực, hạn chế sự chênh
lệch về trình độ phát triển giữa các khu vực địa lý trong cả nước.
Trong phân phối chi tiêu NSNN cần ưu tiên chi NSNN cho các nội
dung chi mang tính chất công cộng, có ảnh hưởng sâu rộng đối với nền kinh
tế và số đông dân cư, mang lại hiệu ứng xã hội lớn, có tác động nhân rộng kết
quả của nội dung chi đối với toàn xã hội. Hạn chế bố trí chi tiêu NSNN cho


19
các nội dung chi mang tính chất tiêu dùng cá nhân là những nội dung chi chỉ
phục vụ trực tiếp cho một số hạn chế đối tượng thụ hưởng, đối với những nội
dung chi này nên có cơ chế huy động sự đóng góp của người sử dụng dịch vụ
để tự bù đắp chi phí, giảm nhẹ gánh nặng chi tiêu cho NSNN.
Cân đối NSNN phải trên nguyên tắc tích cực: Nhà nước phải chủ động
trong điều hành cân đối ngân sách, chi tiêu dùng chỉ sắp xếp trong khả năng
thu, không thực hiện bội chi ngân sách cho chi tiêu dùng, chỉ thực hiện bội chi
ngân sách cho chi đầu tư phát triển, khống chế tỷ lệ bội chi ngân sách trong
một khuôn khổ cho phép, tính toán mức bội chi ngân sách không được ảnh
hưởng tiêu cực đến các cân đối lớn của nền kinh tế, gây lạm phát. Chỉ thực
hiện bội chi ngân sách khi đã có phương án tìm nguồn bù đắp cho bội chi.
Nhà nước không phát hành tiền, thực hiện đi vay để bù đắp bội chi NSNN.
Ngoài ra, cơ chế quản lý điều hành NSNN phải thực hiện được yêu cầu
tiết kiệm, vì thực hiện tiết kiệm sẽ dành được nguồn lực đáng kể của ngân
sách cho đầu tư phát triển. Tiết kiệm ở đây phải thể hiện nay từ khâu lập dự
toán ngân sách, xác định phương án chi tiêu và trong quá trình sử dụng ngân
sách. Để thực hiện tiết kiệm trong sử dụng ngân sách, đòi hỏi Nhà nước phải
ban hành thống nhất các chế độ chi tiêu, hệ thống quy định về các định mức
chi ngân sách, tiêu chuẩn chi ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán, phân bổ

dự toán ngân sách và thực hiện và giám sát, kiểm tra sử dụng ngân sách. Hơn
nữa phải thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý ngân sách, thực
hiện công khai ngân sách ngân sách đối với mọi cấp ngân sách để nhân dân
được tham gia giám sát quá trình sử dụng NSNN.
Tiết kiệm trong sử dụng NSNN phải đi liền với sử dụng đúng mục đích
và hiệu quả. Do vậy bên cạnh việc đánh giá kết quả sử dụng NSNN theo dự
toán, đánh giá việc chấp hành chế độ chi tiêu tài chính trong sử dụng ngân
sách như hiện nay, cần phải nghiên cứu thực hiện cơ chế đánh giá kết quả sử


20
dụng ngân sách theo mục tiêu, theo kết quả mang lại. Hay nói cách khác cần
phải chuyển dần việc đánh giá kết quả sử dụng NSNN còn thiên về các yếu tố
đầu vào như hiện nay sang thực hiện việc đánh giá kết quả sử dụng ngân sách
theo kết quả đầu ra, gắn việc sử dụng ngân sách với kết quả đạt được.
Khác với cơ chế quản lý NSNN trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập
trung, nơi NSNN được coi là nguồn lực cơ bản, duy nhất của Nhà nước để
thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội theo kế hoạch của Nhà nước.
Trong nền kinh tế thị trường, NSNN không còn là nguồn lực duy nhất, mà là
nguồn lực giữ vai trò chủ đạo có vai trò định hướng và hướng dẫn chi tiêu.
NSNN được ưu tiên sử dụng để thực hiện những nhiệm riêng có của Nhà
nước, những công việc mà thị trường không thể thực hiện hoặc không thể
giao cho thị trường thực hiện. Bên cạnh đó cơ chế quản lý NSNN trong nền
kinh tế thị trường cần phải tạo ra môi trường để thu hút, khuyến khích sự
tham gia của các nguồn vốn khác trong thị trường để bổ sung cho nguồn lực
NSNN, do đó Nhà nước cần có chính sách phù hợp để huy động được các
nguồn vốn ngoài NSNN như: nguồn đóng góp từ dân cư, từ các thành phần
kinh tế khác để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội theo định
hướng của Nhà nước. Đây là điểm khác biệt rất cơ bản về cơ chế quản lý
NSNN trong nền kinh tế thị trường với cơ chế quản lý NSNN trong nền kinh

tế kế hoạch hoá tập trung.
1.2. Một số vấn đề cơ bản về quản lý kinh phí ngân sách nhà nƣớc tại các
cơ quan hành chính - sự nghiệp
1.2.1. Cơ quan hành chính - sự nghiệp và vai trò của chúng
Các cơ quan HCSN là một loại hình đơn vị được Nhà nước thành lập
để thực hiện các chức năng quản lý nhà nước hay thực hiện các nhiệm vụ
chuyên môn nhất định nhằm hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà
nước giao.