Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ





VŨ THỊ HẠNH




Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam




luËn v¨n th¹c sÜ KINH TẾ CHÍNH TRỊ

Hµ néi - 2008





ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ





VŨ THỊ HẠNH




Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam


Chuyên ngành : Kinh tế chính trị
Mã số : 60 31 01



luËn v¨n th¹c sÜ KINH TẾ CHÍNH TRỊ

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Phí Mạnh Hồng



Hµ néi - 2008




1
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài:
Sau hơn 20 năm thực hiện đường lối đổi mới (từ 1986), Việt Nam đang
ở giai đoạn đẩy mạnh công cuộc xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị
trường định hướng XHCN. Việc chuyển đổi từ thể chế kinh tế kế hoạch hoá tập
trung sang thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN không những đòi hỏi
sự chuyển đổi từ phía khu vực doanh nghiệp mà còn đòi hỏi sự chuyển biến
mạnh mẽ trong khu vực quản lý hành chính nhà nước và quản lý tài chính
công. Sự phát triển đó cũng đòi hỏi Nhà Nước cần phải đổi mới chính sách chi
tiêu công để phân bổ và sử dụng các nguồn lực xã hội có hiệu quả. Chi tiêu
công gắn liền với các chức năng quản lý của nhà nước và có liên quan đến
nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội. Quản lý có hiệu quả chi tiêu công được
đặt ra trong bối cảnh nguồn lực của mỗi quốc gia có sự giới hạn nhất định
nhưng phải làm như thế nào để thỏa mãn tốt nhất những nhu cầu cần thiết gắn
liền với các mục tiêu quản lý kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước là điều cấp
bách hiện nay.
Chi tiêu công là một trong các công cụ quan trọng nhất của chính phủ để
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đấu tranh giảm nghèo. Bản chất của chi tiêu
công là nhằm khắc phục các thất bại thị trường. Ngoài ra, Chi tiêu công còn là
công cụ để Chính phủ phân phối lại thu nhập, tạo công bằng xã hội. Thông qua

chi tiêu công, Chính phủ cũng có thể khuyến khích phát triển những hàng hóa
và dịch vụ khuyến dụng hoặc kìm hãm, nghiêm cấm phát triển hàng hóa mà xã
hội không mong muốn.
Trong thời gian qua, việc quản lý chi tiêu công ở Việt Nam đã đạt được
một số các thành tựu đáng kể. Việt Nam được ghi nhận là nước thận trọng
trong chính sách tài khóa, với mức thâm hụt ngân sách tương đối nhỏ và tổng
nợ ( cả nợ nước ngoài và nợ trong nước) tương đối thấp và có tỷ lệ chi tiêu
công so với tổng GDP bền vững. Các xu thế ngân sách phát triển theo hướng
tích cực, cả về thu và chi, đảm bảo cân đối một cách khá vững chắc.


2
Tuy nhiên, hiện tại việc quản lý chi tiêu của Việt Nam còn bộc lộ nhiều
yếu kém. Quy trình phân bổ nguồn lực tài chính Nhà nước còn thiếu mối liên
kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực
trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo, còn có nhiều khiếm khuyết trong
hệ thống thông tin quản lý chi tiêu công. Những yếu kém trong quản lý chi tiêu
công thể hiện nổi bật ở trong tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng khá
phổ biến trong nhiều lĩnh vực, đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng cơ bản thời
gian qua (điển hình như vụ PMU 18). Điều đó cho thấy việc phân tích nghiêm
túc thực trạng trong quản lý chi tiêu công ở Việt Nam, làm rõ các vấn đề và
nguyên nhân khiến cho hiệu quả chi tiêu công còn nhiều hạn chế, để từ đó chỉ
ra những giải pháp cải thiện tình hình là một đòi hỏi thực tiễn bức xúc. Đó là
những lý do tôi chọn đề tài "Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam"
2. Tình hình nghiên cứu đề tài:
 Tình hình nghiên cứu ngoài nước
Chi tiêu công và công tác quản lý chi tiêu công là một phần của chu
trình xây dựng kế hoạch và dự toán ngân sách. Thông thường, ở các nước đang
phát triển, những đánh giá như vậy đều do các nhà tài trợ tiến hành: Ví dụ như,
một loạt báo cáo do ngân hàng thế giới thực hiện như Đánh giá chi tiêu công,

Đánh giá trách nhiệm tài chính quốc gia, Đánh giá công tác mua sắm quốc gia.
Tuy nhiên, các đánh giá đó do các cơ quan, tổ chức trong nước tiến hành và
được xem là một phần không thể tách rời của chu trình lập kế hoạch và ngân
sách của nước họ.
 Tình hình nghiên cứu trong nước
Ở Việt Nam, một loạt các Đánh giá chi tiêu công đã được tiến hành. Đó
là; Báo cáo đánh giá chi tiêu công năm 1996 của Ngân hàng thế giới và
Chương trình phát triển Liên hiệp quốc, nghiên cứu của Quỹ tiền tệ quốc tế và
Ngân hàng thế giới năm 1999 mang tên "Tiến tới minh bạch tài chính"; Báo
cáo chung đánh giá chi tiêu công của chính phủ và Ngân hàng thế giới năm
2000; Báo cáo Đánh giá trách nhiệm tài chính quốc gia năm 2001 và Báo cáo
công tác mua sắm quốc gia năm 2002 của Ngân hàng thế giới, gần đây nhất là


3
báo cáo “Quản lý chi tiêu công để tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo” năm
2004. Các nghiên cứu trong nước về vấn đề này chưa nhiều, tiêu biểu là cuốn
sách nghiên cứu "Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp"
của tác giả Dương Bình Minh, NXB tài chính 2005.
Tuy nhiên, các nghiên cứu và đánh giá trên được thực hiện nặng về
hình thức các Báo cáo, trong đó, nội dung mới chỉ đưa ra các con số, tổng kết
các số liệu thực tế nhằm đưa ra các kiến nghị thực tiễn trực tiếp. Trong các báo
cáo này, cách tiếp cận có tính chất hệ thống, gắn kết chặt giữa lý thuyết và thực
tiễn, mang tính chất học thuật cao phần nào còn mờ nhạt. Vì vậy việc tiếp tục
nghiên cứu và hoàn thiện một số vấn đề về quản lý chi tiêu công ở Việt Nam
vẫn là một công việc cần thiết và hữu ích.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu luận văn:
 Đối tượng nghiên cứu
- Hoạt động quản lý chi tiêu công ở Việt Nam trong thời gian gần đây.
 Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: Trong phạm vi khuôn khổ của đề tài, luận văn phân tích hoạt
động quản lý chi tiêu công ở Việt Nam dưới góc độ Kinh tế chính trị, không đi
sâu nghiên cứu các vấn đề cụ thể, mang tính nghiệp vụ. Ngoài ra, có thể đề cập
một số hoạt động quản lý cụ thể trong lĩnh vực chi tiêu công.
- Về mặt thời gian nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu hoạt động quản
lý chi tiêu công ở Việt Nam từ năm 2002 đến nay.
- Về không gian: Khái quát chung về quản lý chi tiêu công và thực trạng chi
tiêu công ở Việt Nam.
4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn:
 Mục đích: Trên cơ sở phân tích thực trạng quản lý chi tiêu công ở Việt
Nam, đề xuất các biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công.
 Nhiệm vụ của Luận văn: từ mục đích tổng quát trên, các nhiệm vụ cụ thể
được xác định là:
- Hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về chi tiêu công và quản lý chi
tiêu công.


4
- Khảo sát và phân tích một số kinh niệm quốc tế về quản lý chi tiêu
công.
- Phân tích, đánh giá về thực trạng của quản lý chi tiêu công của VN,
những yếu kém, bất cập và nguyên nhân của chúng.
- Xác định phương hướng, mục tiêu và đề xuất một số giải pháp có tính
khả thi nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công trong thời gian tới.
5. Phương pháp nghiên cứu:
- Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng
và duy vật lịch sử của kinh tế chính trị Mác - Lên nin.
- Gắn với đối tượng nghiên cứu cụ thể của mình, luận văn sử dụng các
phương pháp thống kê, so sánh, phân tích, tổng hợp và khảo sát thực tế.
6. Những đóng góp của luận văn:

- Luận văn phân tích một số bài học kinh nghiệm quốc tế về quản lý chi
tiêu công, là cơ sở cho việc áp dụng khoa học vào thực tiễn Việt Nam.
- Trên cở sở phân tích thực trạng quản lý chi tiêu công ở Việt Nam trong
thời gian qua, đề tài đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý
chi tiêu công ở Việt Nam trong thời gian tới.
7. Kết cấu của Luận văn:
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo,
luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Tổng quan về chi tiêu công và quản lý chi tiêu công
Chương 2: Thực trạng quản lý chi tiêu công ở Việt Nam
Chương 3: Quan điểm và các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý
lchi tiêu công ở Việt Nam







5
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ CHI TIÊU CÔNG VÀ QUẢN
LÝ CHI TIÊU CÔNG
1.1. CHI TIÊU CÔNG_ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ:
1.1.1 Khái niệm, đặc điểm chi tiêu công:
1.1.1.1.Khái niệm chi tiêu công:
Nhà nước có vai trò kinh tế chung rất quan trọng. Vai trò ấy thể hiện
chủ yếu ở chỗ khắc phục thất bại thị trường, điều tiết vĩ mô, nhằm làm cho các
hoạt động kinh tế có hiệu quả, công bằng và ổn định. Điều này được thể hiện
rõ thông qua quá trình chi tiêu công của Nhà nước. Qua quá trình này, Nhà
nước sẽ cung cấp một lượng hàng hoá và dịch vụ công cộng cho xã hội. Bên

cạnh đó, Nhà nước còn tham gia vào việc cung cấp một lượng hàng hoá tư
nhân, đó là những hàng hoá trong các lĩnh vực mà tư nhân sẽ không đầu tư
hoặc đầu tư không hiệu quả, đòi hỏi sự đầu tư của nhà nước. Ví dụ như hàng
hoá tư nhân chi phí cao ( nước sạch, …). Nhà nước phải đầu tư để sản xuất một
số hàng hoá tư nhân vì lý do chính trị xã hội, mà nếu không có việc sản xuất
các loại hàng hoá này thì nền kinh tế sẽ không có hiệu quả.
Chi tiêu công phản ánh hoạt động mua sắm của các loại hàng hóa và
dịch vụ mà Chính phủ mua vào, để qua đó cung cấp các loại hàng hóa, dịch vụ
công cho xã hội, nhằm thực hiện các chức năng vốn có của Nhà nước.
Chi tiêu công tạo ra hàng hóa dịch vụ được cung cấp công cộng mà
người dân có nhu cầu có thể dễ dàng tiếp cận. Nhà nước có thể cung cấp những
loại hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội dưới hình thức: "người hưởng tự do mà
không trả tiền" hoặc dưới dạng thu phí, lệ phí - một hình thức thu hồi chi phí
đầu tư của Nhà nước, nhưng thường không theo cơ chế giá thị trường.
Chi tiêu công còn thực hiện chính sách tái phân phối thu nhập.
1.1.1.2. Đặc điểm chi tiêu công
Đặc điểm nổi bật của chi tiêu công là nhằm phục vụ cho lợi ích của
cộng đồng dân cư ở các vùng hay trong phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát
từ chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế - xã hội của Nhà nước và cũng


6
chính trong quá trình thực hiện chức năng đó, nhà nước cung cấp một lượng
hàng hóa và dịch vụ công cho nền kinh tế.
Thứ đến, Chi tiêu công luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những
nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà Nước thực hiện, nên việc ra quyết
định trong chi tiêu công luôn mang tính chất phức tạp. Các khoản khi tiêu công
do chính quyền nhà nước các cấp đảm nhiệm theo nội dung đã được quy định
theo phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và các khoản chi tiêu này được đảm
bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT – XH.

Trong đó, các cấp của cơ quan quyền lực nhà nước là chủ thể duy nhất có
quyền quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi tiêu công cộng
nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia.
Một bộ phận quan trọng trong các khoản chi tiêu công cộng là mang
tính không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp. Điều này được thể hiện ở chỗ
không phải mọi khoản thu từ những hàng hoá và dịch vụ công do Nhà nước
cung cấp đều được tính đúng theo khối lượng và giá trị thực tế của nó. Nó
được quyết định bởi những chức năng tổng hợp về KT - XH của nhà nước. Có
thể thấy tất cả các hàng hoá mà khu vực tư nhân cung cấp đều có chung một
đặc điểm: người cung cấp hàng hoá đều muốn những người tiêu dùng phải trả
tiền và thu lợi nhuận trong quá trình đó. Hàng hoá và dịch vụ công cộng không
có chung đặc điểm ấy, mà với chúng việc thu tiền là thứ yếu. Vì vậy, khu vực
tư nhân thường quay lưng lại với việc sản xuất hàng hoá công cộng. Thí dụ,
làm sạch không khí sẽ mang lại lợi ích to lớn, nhưng không có công ty tư nhân
nào làm điều đó vì nó không thu được lợi nhuận từ dịch vụ này.
1.1.2.Vai trò của Chi tiêu công:
Thứ nhất, Chi tiêu công góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Tùy từng
thời kỳ, nhiệm vụ, mục tiêu kinh tế khác nhau, Nhà nước có các ưu tiên danh
mục đầu tư khác nhau như; đầu tư vào các cơ sở hạ tầng, hỗ trợ kinh doanh,
phát triển nguồn nhân lực


7
Thứ hai, Chi tiêu công là một công cụ điều chỉnh chu kỳ kinh tế. Khi
kinh tế trong thời kỳ suy thoái, Nhà nước sẽ mở rộng chi tiêu và ngược lại, khi
kinh tế trong thời kỳ lạm phát, Nhà nước sẽ thu hẹp chi tiêu.
Thưa ba, Chi tiêu công còn có vai trò nổi bật là tái phân phối thu nhập,
thực hiện công bằng xã hội.
Thứ tư, Chi tiêu công nhằm sửa chữa các thất bại thị trường, khu vục
công sẽ cung cấp những hàng hóa thuộc lĩnh vực nhạy cảm, gắn liền với bộ

máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội; như Quốc phòng,
an ninh, an sinh xã hội và đồng thời khu vực này cũng cung cấp hàng hóa
khu vực tư nhân cung cấp không hiệu quả, hoặc các lĩnh vực cung cấp thông
tin không hoàn hảo: như y tế, giao thông
1.1.3. Nội dung và phân loại chi tiêu công:
1.1.3.1. Các nguồn tài trợ cho chi tiêu công: Các nguồn thu của Nhà nước
nhằm tài trợ cho chi tiêu công bao gồm:
 Nguồn thu từ thuế và lệ phí
 Nguồn thu từ đóng góp của các thành phần kinh tế, các tổ chức xã
hội và dân cư.
 Nguồn tài trợ từ bên ngoài.
 Các nguồn khác được ghi thu vào ngân sách nhà nước
1.1.3.2. Phân loại chi tiêu công: Chi tiêu công diễn ra trên phạm vi rộng, dưới
nhiều hình thức. Căn cứ vào từng loại, có thể phân ra các kiểu chi tiêu công
như sau.
a. Căn cứ vào chức năng vĩ mô của nhà Nước: Chi tiêu công bao gồm
các nhóm chi cho các lĩnh vực sau:
 Xây dựng cơ sở hạ tầng
 Tòa án và viện kiểm soát
 Hệ thống quân đội và an ninh xã hội
 Hệ thống giáo dục, y tế…
 Hỗ trợ cho các doanh nghiệp
 Hệ thống quản lý hành chính Nhà nước


8
 Chi tiêu viện trợ nước ngoài, ngoại giao
 Chi khác
b. Căn cứ vào quy trình lập ngân sách:
 Chi tiêu công theo các yếu tố đầu vào

 Chi tiêu công theo các yếu tố đầu ra.
Nội dung của quy trình này sẽ được phân tích kỹ trong phần sau.
c. Căn cứ vào tính chất kinh tế: Trong quản lý tài chính công, chi tiêu
công được chia làm 2 nội dung lớn: Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
 Chi thường xuyên: Là quá trình phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ của
nhà nước để đáp ứng nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ
thường xuyên của nhà nước ngày càng gia tăng, do đó càng làm phong phú nội
dung chi thường xuyên của ngân sách nhà nước.
 Chi thường xuyên có những đặc trưng cơ bản sau:
Thứ nhất, chi thường xuyên mang tính ổn định: Việc thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước, đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính ổn định duy
trì cho sự hoạt động của bộ máy nhà nước. Tính ổn định của chi thường xuyên
còn bắt nguồn từ tính ổn định trong từng hoạt động cụ thể của mỗi bộ phận
thuộc bộ máy nhà nước.
Thứ hai, đó là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội: Các khoản
chi thường xuyên chủ yếu nhằm trang trải các nhu cầu về quản lý hành chính
sự nghiệp nhà nước, về quốc phòng, an ninh và các hoạt động xã hội khác do
nhà nước tổ chức
Thứ ba, phạm vi, mức độ chi thường xuyên gắn chặt với cơ cấu tổ chức
của bộ máy nhà nước và sự lựa chọn của nhà nước trong việc cung ứng các
hàng hóa, dịch vụ công. Các khoản chi thường xuyên hướng vào việc đảm bảo
sự hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước, do đó, nếu bộ máy nhà nước
gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên giảm. Hoặc những
quyết định của nhà nước trong việc lựa chọn những phạm vi, mức độ cung ứng
các hàng hóa công cộng cũng sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến phạm vi và mức độ
chi thường xuyên.


9
 Nội dung của các khoản chi thường xuyên:

Thứ nhất, chi cho sự nghiệp văn hóa - xã hội: Là các khoản chi mang
tính chất tiêu dùng xã hội, liên quan đến sự phát triển đời sống tinh thần các
tầng lớp nhân dân. Chi văn hóa - xã hội gắn liền với chi đầu tư phát triển nhân
tố con người. Chi văn hóa - xã hội bao gồm các khoản chi cho các hoạt động
sự nghiệp: sự nghiệp khoa học - công nghệ, sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế,
văn hóa, nghệ thuật, thể dục - thể thao, thông tấn, báo chí, phát thanh - truyền
hình và các họat động khác.
Chi quản lý hành chính nhà nước: Với chức năng quản lý toàn diện nền
kinh tế - xã hội, nên bộ máy hành chính nhà nước được thiết lập từ TW đến địa
phương và toàn bộ các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân. Chi quản lý
hành chính của nhà nước nhằm đảm bảo sự hoạt động của hệ thống các cơ
quan hành chính nhà nước. Hoạt động chi này bao gồm:
- Chi cho hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước.
- Chi cho hoạt động của hệ thống các cơ quan tư pháp nhà nước.
- Chi cho hoạt động quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội.
Tiếp đến, là Chi quốc phòng an ninh và trật tự an toàn xã hội: Chi quốc
phòng an ninh được tính vào khoản chi thường xuyên đặc biệt quan trọng, vì
đây là lĩnh vực mà hoạt động của nó đảm bảo sự tồn tại của Nhà nước, ổn định
trật tự xã hội và sự toàn vẹn lãnh thổ. Khoản chi này được chia làm hai bộ phận
cơ bản sau:
- Các khoản chi cho quốc phòng để phòng thủ và bảo vệ Nhà nước,
chống sự xâm lược và đe dọa của nước ngoài.
- Các khoản chi nhằm bảo vệ, giữ gìn chế độ xã hội, an ninh của dân cư
trong nước.
Cuối cùng, là các khoản chi khác: Như chi trợ giá theo chính sách của
nhà nước, chi trả lãi tiền do chính phủ vay, chi hỗ trợ bảo hiểm xã hội
 Chi đầu tư phát triển: Trong cơ chế kinh tế thị trường, với chức
năng quản lý kinh tế, Nhà nước sử dụng công cụ ngân sách nhà nước để phân
phối nguồn lực tài chính cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân. Chi đầu tư

10
phát triển được thực hiện chủ yếu từ ngân sách TW và một bộ phận của ngân
sách địa phương. Đầu tư phát triển là hình thức đầu tư có liên quan đến sự tăng
trưởng quy mô vốn đầu tư của Nhà nước và quy mô vốn trên toàn xã hội. Mục
tiêu của đầu tư phát triển là đầu tư vào khu vực sản xuất, đầu tư vào cơ sở hạ
tầng kinh tế - xã hội, làm thay đổi cơ cấu kinh tế xã hội của đất nước. Kết quả
của chi đầu tư phát triển là tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế, làm
tăng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, tạo ra của cải vật chất và thúc đẩy tăng
trưởng kinh tế - xã hội.
Như vậy, chi đầu tư phát triển là quá trình nhà nước sử dụng một phần
vốn tiền tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu của ngân sách nhà nước
nhà nước để đầu tư xây dựng hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển ngành nghề
kinh tế, nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng của nền
kinh tế.
 Nội dung chi đầu tư phát triển:
Thứ nhất, Chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hội không có khả năng hoàn vốn: Là khoản chi lớn của nhà nước nhằm phát
triển kết cấu hạ tầng, đảm bảo các điều kiện cần thiết cho nhiệm vụ phát triển
kinh tế - xã hội. Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng là khoản chi đầu tư xây dựng
các công trình giao thông, bưu chính viễn thông, điện lực, năng lượng, các
công trình trọng điểm phát triển văn hóa xã hội
Thứ hai, Chi đầu tư, hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước, góp
vốn cổ phần, góp vốn liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần
thiết có sự tham gia của nhà nước: Là các khoản chi của ngân sách nhà nước để
đầu tư, hỗ trợ cho sản xuất dưới các hình thức: Đầu tư, hỗ trợ các doanh nghiệp
để xây dựng mới, cải tạo và mở rộng cơ sở vật chất kỹ thuật, trang thiết bị cho
các doanh nghiệp nhà nước.
Thứ ba, là chi hỗ trợ cho các quỹ hỗ trợ phát triển: Đây là khoản chi của
ngân sách nhà nước góp phần tạo lập quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện việc hỗ

trợ vốn cho các dự án đầu tư phát triển thuộc các ngành nghề ưu đãi và các


11
vùng khó khăn theo quy định của chính phủ, nhằm phát triển sản xuất, đảm bảo
cân đối giữa các nghành, các vùng trong cả nước.
Thứ tư, Chi dự trữ nhà nước: Đó là khoản chi hình thành nên quỹ dự trữ
nhà nước nhằm mục đích dự trữ những vật tư, thiết bị, hàng hóa, chiến lược
phòng khi nền kinh tế gặp khó khăn, những biến cố bất ngờ về thiên tai, dịch
họa đảm bảo nền kinh tế phát triển ổn định.
1.2. Quản lý chi tiêu công:
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm quản lý chi tiêu công:
1.2.1.1. Khái niệm quản lý chi tiêu công:
Quản lý chi tiêu công là một khái niệm phản ảnh hoạt động tổ chức điều
khiển và đưa ra quyết định của Nhà Nước đối với quá trình phân bổ và sử
dụng nguồn lực tài chính công nhằm thực hiện các chức năng vốn có của nhà
nước trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, phục vụ lợi ích kinh tế -
xã hội cho cộng đồng.
Có thể nói, nếu chi tiêu công trả lời câu hỏi: Chi cho những gì, những
hạng mục nào, thì quản lý chi tiêu công trả lời câu hỏi: Chi như thế nào, và làm
thế nào để chi có hiệu quả.
1.21.2. Đặc điểm quản lý chi tiêu công:
Quản lý chi tiêu công là một hoạt động có tính chủ quan của Nhà nước
trong việc tổ chức, điều khiển quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài
chính công.
Xét về phương diện cấu trúc, quản lý chi tiêu công bao gồm hệ thống
các yếu tố sau:
 Mục tiêu quản lý:
+ Mục tiêu tổng quát: Thúc đẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, bền vững
và ổn định.

+ Mục tiêu chi tiết:
- Phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính của Nhà nước.
- Nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa, dịch vụ công.
- Thực hiện công bằng xã hội.


12
 Cơ chế quản lý: Là phương thức mà qua đó Nhà nước sử dụng các
công cụ quản lý tác động vào quá trình phân phối và sử dụng các nguồn tài
chính để hướng đạt những mục tiêu đã định.
 Công cụ quản lý: Để thực hiện quản lý, nhà nước cần phải sử dụng
hệ thống các công cụ, trong đó bao gồm các yếu tố:
- Các chính sách kinh tế - tài chính
- Các công cụ pháp chế kinh tế - tài chính
- Các chương trình các mục tiêu, các dự án
1.2.2. Nội dung cơ bản của quản lý chi tiêu công:
Quản lý chi tiêu công là việc Nhà nước sử dụng các công cụ quản lý kết
hợp với cơ chế quản lý để thực hiện tốt trong việc phân phối và sử dụng các
nguồn lực tài chính công, qua đó nhằm thực hiện tốt vai trò quản lý kinh tế xã
hội của mình.
Quy trình của quản lý chi tiêu công bao gồm tất cả các thành phần của
quy trình hoạch định và phân bổ ngân sách quốc gia:
 Dự toán ngân sách
 Gắn kết ngân sách với việc đưa ra chính sách
 Phân bổ ngân sách
 Kế toán, báo cáo và đánh giá thực hiện
 Kiểm toán từ bên trong
 Giám sát của cơ quan lập pháp và các cơ quan khác.
Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, quản lý chi tiêu công là một trong
những công cụ trọng yếu của chính sách tài chính quốc gia. Nó quản lý việc

phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính công sao cho có hiệu quả nhằm
đảm bảo nền kinh tế tăng trưởng nhanh, ổn định và bền vững.
Vấn đề xuyên suốt của quản lý chi tiêu công là tìm ra câu trả lời: Làm
thế nào để phân bổ và sử dụng nguồn lực nhà nước một cách trách nhiệm, hiệu
lực và hiệu quả. Vì vậy, nội dung cơ bản trong chiến lược quản lý chi tiêu công
hiện đại hướng vào các vấn đề sau:
 Tôn trọng tính kỷ luật tài chính tổng thể


13
Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng để thỏa mãn nhu
cầu là có giới hạn, nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả
sau:
- Gia tăng gánh nợ cho nền kinh tế trong tương lai
- Gia tăng gánh nợ về thuế
- Phá vỡ cân bằng kinh tế vĩ mô, (cân bằng tiết kiệm - đầu tư, cân bằng
cán cân thanh toán…), từ đó ảnh hưởng tới tăng trưởng kinh tế.
Vì vậy, cần thiết phải giữ kỷ luật tài chính tổng thể để ổn định kinh tế vĩ
mô. Kỷ luật tài chính tổng thể đòi hỏi chi ngân sách phải được thiết lập một
cách độc lập, trước khi ra quyết định chi tiêu từng phần. Giới hạn tổng chi tiêu
ngân sách phải được tăng cường trong suốt quá trình thực hiện ngân sách và
được duy trì, giữ vững ổn định trong ngắn hạn và dài hạn.
Sự giới hạn về tổng chi tiêu phải được thiết lập trước khi chi tiêu những
bộ phận riêng rẽ của ngân sách được quy định và dựa vào các chỉ tiêu tổng thể
vĩ mô như: quy mô GDP, tỷ suất thu/GDP, sự gia tăng chi hàng năm trong tổng
GDP, tỷ lệ nợ/ GDP, tỷ lệ tiết kiệm đầu tư/GDP, mức độ thâm hụt cán cân
thanh toán Giới hạn tổng thể phải được thiết lập trong khoảng thời gian trung
hạn, theo đó những quy định phân bổ nguồn lực cũng phải phù hợp với những
khuôn khổ chi tiêu trung hạn đó. Trong quản lý chi tiêu công, cần thiết xác lập
một khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium- term expenditure framework:

MTEF) bởi vì;
 MTEF sẽ là cơ sở để đo lường những tác động của những thay đổi
về chính sách, điều kiện kinh tế đến ngân sách, hay cách khác, thông qua
MTEF sẽ cung cấp đầy đủ những thông tin thay đổi về chính sách, điều kiện
kinh tế đến sự phân bổ nguồn lực tài chính nhà nước.
 Thông qua MTEF, chính phủ sẽ kiểm soát chặt chẽ về chi tiêu ngân
sách, để giữ được kỷ luật tài chính tổng thể.
 Với MTEF sẽ giúp chính phủ tái lập mục tiêu chính sách tài chính
quốc gia trên cơ sở đánh giá tác động có tính chu kỳ, hoặc những cú sốc kinh tế
đến tổng thể tài chính.


14
 Hiệu quả phân bổ nguồn lực tài chính
Tổng thể chi tiêu phải là con số tổng cộng của từng khoản chi tiêu bộ
phận trong ngân sách. Do vậy, nếu chính phủ không kiểm soát được những yếu
tố chi tiêu bộ phận trong ngân sách thì cũng không thể kiểm soát có hiệu quả
tổng số chi tiêu và giữ được kỷ luật tài chính tổng thể. Vì vậy, vấn đề đặt ra là
để kiểm soát chi tiêu đòi hỏi chính phủ phải thiết lập cơ chế phân bổ hiệu quả
nguồn lực tài chính. Muốn vậy:
 Chi tiêu ngân sách phải dựa vào các khoản mục ưu tiên của chính
phủ và tính hữu ích của những sản phẩm hàng hóa, dịch vụ công cộng.
 Hệ thống chi tiêu ngân sách cần có sự linh hoạt, chuyển nhanh sự
phân bổ nguồn lực từ những ưu tiên thấp sang ưu tiên cao, từ những dự án,
chương trình kém hiệu quả sang chương trình, dự án có hiệu quả cao.
Các yêu cầu ngân sách để nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực của
ngân sách:
 Giới hạn chi tiêu phải được thiết lập cho từng bộ, ngành. Các bộ,
ngành được khuyến khích chủ động tái phân phối nguồn lực trong sự giới hạn
đó. Và sự tái phân bổ cần dựa vào sự đánh giá, phân tích tính hiệu quả của

những chương trình , dự án và kế hoạch phát triển.
 Chính phủ có năng lực đủ mạnh để xây dựng những mục tiêu, những
ưu tiên của quốc gia và thực hiện phân phối các ngành phù hợp với khuôn khổ
chi tiêu trung hạn. Các bộ trưởng các ngành có năng lực đủ mạng để tái phân
bổ nguồn lực cho các lĩnh vực thuộc trách nhiệm quản lý.
 Những người quản lý phải tiếp nhận đầy đủ thông tin về tính hữu
dụng của những chương trình, dự án đang tiến hành có liên quan đến hoạt động
của ngân sách. Đồng thời, họ cũng phải có đầy đủ các thông tin về những tác
động chi tiêu ngân sách đến từng chương trình, dự án đã phê duyệt, gắn liền
với khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
 Hiệu quả hoạt động
Nội dung này đòi hỏi nhà nước phải cung cấp hàng hóa dịch vụ với chi
phí thấp để đạt được những lợi ích công cộng xác định.


15
Những quy định truyền thống về lập ngân sách đã tạo ra một tiền lệ cho
người quản lý tìm mọi cách chi tiêu hết tất cả nguồn lực sẵn có, thậm chí việc
chi tiêu đó làm giảm đi hiệu quả phân bổ nguồn lực tài chính. Họ cho rằng, nếu
không chi tiêu hết ngân sách năm nay, thì họ sẽ bị cắt giảm hoặc bị phân bổ
nguồn lực ít hơn trong những năm tiếp theo. Hơn thế nữa, những người quản lý
hoạt động trong một môi trường bị kiểm soát hết sức cứng. Những công cụ
truyền thống để thực hiện kiểm soát là định mức và khoản mục hóa các khoản
chi tiêu, mua sắm đầu vào. Thế nhưng, chính sự kiểm soát đầu vào gây ra tính
kém hiệu quả trong hoạt động bởi vì nó không khuyến khích tiết kiệm, không
tạo ra sự gắn kết giữa khối lượng chi tiêu với khối lượng đầu vào. Thêm vào
đó, những hoạt động của người quản lý chủ yếu được đánh giá dựa vào tính
tuân thủ, chấp hành những luật lệ quy định mang tính thủ tục hành chính, chứ
không đánh giá dựa vào kết quả mà họ tạo ra.
Tính hiệu quả trong hoạt động, quản lý chi tiêu công đòi hỏi:

 Người quản lý được trao quyền tự chủ trong việc điều hành hoạt
động của họ và nâng cao tính tự chịu trách nhiệm của họ về kết quả.
 Người quản lý có năng lực đủ mạnh trong việc chủ động đề ra những
giải pháp để giảm bớt chi phí hoạt động và nâng cao khối lượng hoặc chất
lượng đầu ra.
 Tạo ra những đòn bẩy kinh tế khuyến khích người quản lý cải thiện
và nâng cao chất lượng hoạt động.
Các thể chế cần thiết để nâng cao hiệu quả hoạt động là:
 Cần giới hạn chi phí hoạt động. Những người quản lý phải được trao
quyền tự chủ rộng rãi trong việc sử dụng nguồn lực tài chính của nhà nước, bao
gồm quyền chuyển những quỹ chưa sử dụng hoặc chi tiêu một phần chi phí
hoạt động của năm kế tiếp. Người quản lý phải có năng lực đủ mạnh trong việc
quyết định sự hòa hợp của những nguồn lực đang hoạt động trong sự gắn kết
với những giới hạn đã được xác lập. Và họ phải được trao quyền tự chủ trong
hoạt động và điều hành chi tiêu. Thực hiện tốt chế độ khoán chi, để người quản
lý chủ động trong phân bổ nguồn lực và tạo động lực kích thích họ tiết kiệm


16
chi phí và nâng cao kết quả hoạt động. Trên cơ sở đó, cần tăng cường chế độ
khuyến khích vật chất và chịu trách nhiệm vật chất của người quản lý.
 Thiết lập hệ thống thông tin minh bạch. Kết quả đầu ra của ngân
sách cần được chi tiết hóa trước và cần được so sánh với những mục tiêu đã
xác lập. Những thông tin tài chính và sự thực hiện cần được công khai trong
các bản báo cáo hàng năm và trong các tài liệu khác. Những bản báo cáo phải
được giải trình minh bạch để cung cấp cho công chúng những thông tin cơ bản
về sự đánh giá khối lượng, chất lượng và chi phí phục vụ. Tăng cường kiểm
toán để đảm bảo sự đánh giá những báo cáo thực hiện một cách trung thực.
 Chi tiết hóa kết quả đầu ra. Những kết quả cần được chi tiết hóa
trong ngân sách và trong những bản báo cáo tài chính có liên quan, qua đó tạo

điều kiện cho người quản lý thấy trước kết quả thực hiện và giúp cho chính phủ
so sánh được kết quả mục tiêu và kết quả thực tế.
 Phải có sự tách bạch giữa người mua và người cung cấp hàng hóa.
Đồng thời tăng cường vai trò kiểm soát của thị trường. Phải có sự so sánh chi
phí giữa mua sắm từ những đại lý riêng của người quản lý với những nhà cung
cấp khác trên thị trường để có sự đánh giá và thực hiện.
 Tăng cường sự kiểm soát từ bên trong và bên ngoài.
 Hiệu quả quản lý chi tiêu công
Trong các hoạt động kinh tế - xã hội, hiệu quả là khái niệm tương đối
phổ biến, dùng để biểu thị hoạt động tốt của một cá nhân, tổ chức hay một hệ
thống trong mối quan hệ so sánh giữa kết quả đầu ra với chi phí đầu vào phù
hợp với các mục tiêu đã định.
Hiệu quả của quản lý chi tiêu công là một khái niệm vốn có trong phạm
trù tài chính công - khâu tài chính gắn liền với chủ thể nhà nước. Nó bắt nguồn
từ mục đích thỏa mãn các nhu cầu tất yếu để đạt được mục tiêu quản lý kinh tế
- xã hội của nhà nước trong mối quan hệ khách quan về khả năng tổ chức, khai
thác nguồn lực tài chính công và cách thức phối hợp giữa chúng phù hợp với
quan hệ xã hội của mỗi quốc gia trong từng giai đoạn lịch sử nhất định.


17
Đặc trưng cơ bản của hiệu quả quản lý chi tiêu công là nhấn mạnh đến
sự thiết lập có hiệu quả các yếu tố thuộc về quản lý như: tổ chức, xây dựng thể
chế, cung cấp thông tin, sử dụng các công cụ để phân bổ nguồn lực tối ưu, tạo
ra các đầu ra và kết quả cuối cùng sao cho phù hợp với mục tiêu tổng thể của
chiến lược quản lý, đó là:
 Kỷ luật tài khóa tổng thể, giữ mức chi tiêu trong phạm vi nguồn lực
tài chính.
 Phân bổ nguồn lực tài chính công phù hợp với các mục tiêu chiến
lược ưu tiên của nhà nước.

 Đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của các chương trình và cung ứng
hàng hóa dịch, vụ.
Trong đó, tính hiệu quả, hiệu lực của các chương trình và cung ứng
hàng hóa, dịch vụ là các chỉ tiêu có ý nghĩa rất quan trọng để đánh giá hiệu quả
về quản lý chi tiêu công của nhà nước. Tính hiệu quả và hiệu lực chi tiêu công
được đánh giá theo một quy trình tổng thể sau:






Giá trị
đồng tiền
Mục tiêu kinh tế
Hiệu lực

Kết quả đầu ra




Hiệu quả
Quy trình
(Hoạt động)



Đầu vào

Tính kinh
tế






Chi phí



18
Trong sơ đồ trên:
 Kết quả đầu ra: Là hàng loạt hàng hóa và dịch vụ do các cơ quan, đơn vị
công tạo ra và cung cấp cho xã hội.
Nhìn chung, các thước đo kết quả đầu ra cho các hàng hóa, dịch vụ do
khu vực công cung cấp bao gồm một số hay toàn bộ các khía cạnh của kết quả
thực hiện sau:
- Số lượng hoặc các mức độ đầu ra cần đạt được.
- Chất lượng các đầu ra đạt được
- Chi phí cung cấp các đầu ra
- Kịp thời hoặc thời điểm các đầu ra cung cấp.
 Hoạt động: Là quá trình diễn ra để tạo ra kết quả tạo ra.
 Đầu vào: Là những nguồn lực được các cơ quan, đơn vị công sử dụng để
thực hiện các hoạt động và từ đó tạo nên kết quả đầu ra.
 Chi phí: Là số tiền (nguồn lực tài chính) được chi ra (Phân phối và sử dụng)
để trang trải cho đầu vào.
 Tính kinh tế: Thường gắn với chi phí của các nhân tố đầu vào được sử
dụng. Những thước đo về kinh tế có thể được sử dụng để xác định các chi phí

đầu vào có ở mức hợp lý hay ko?
 Hiệu quả: Là tỷ lệ so sánh giữa đầu ra và đầu vào.
 Hiệu lực: Cho biết kết quả đầu ra có mang lại (hay tác động) đến các mục
tiêu kinh tế xã hội được mong muốn hay không.
 Giá trị tiền tệ: Biểu thị chi phí bỏ ra được chuyển tải thành các tác động
mong muốn. Thước đo về giá trị tiền tệ chỉ ra những hoạt động nào có thể
mang lại những kết quả và mục tiêu mong muốn với chi phí thấp nhất. Hiệu
quả về chi phí là thước đo để so sánh giữa chi phí về kinh tế và kết quả của
những tác động (mục tiêu) mong muốn.
1.2.3. Một số phương pháp quản lý cơ bản về quản lý chi tiêu công hiện
đại:
1.2.3.1. Lập và quản lý ngân sách chi tiêu công theo danh mục


19
Vào trước cuối thế kỷ 19, lập ngân sách ở hầu hết các quốc gia được
biểu thị bằng năng lực điều hành yếu kém, ít sự kiểm sóat của trung ương. Lập
ngân sách danh mục theo truyền thống là một sự cải cách được bắt nguồn từ sự
quan tâm về kiểm soát chi tiêu, hiệu quả sử dụng nguồn lực. Vì lý do này,
những người cải cách ngân sách vào cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20 đã ủng hộ
hệ thống lập ngân sách theo danh mục nhằm đẩy mạnh tính trách nhiệm qua
việc sử dụng chi tiết các nguồn lực.
Theo truyền thống, đây là cách quản lý quan tâm tới kiểm soát chi tiêu,
hiệu quả sử dụng nguồn lực. Tập trung quan trọng nhất của hệ thống ngân sách
là chi tiết hóa chi tiêu ngân sách trong quá trình phân phối với những giới hạn
nhất định, để đảm bảo các cơ quan Nhà nước không thể chi tiêu vượt quá
nguồn lực được phân phối.
Nhược điểm của mô hình này là:
 Chỉ nhấn mạnh đến khâu lập ngân sách với những chỉ tiêu sẵn có được đưa
ra bởi chính phủ.

 Ngân sách chỉ được tập trung trong ngắn hạn ( 1 năm)
 Không chú trọng đúng mức tới tính hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả
hoạt động trong cung ứng hàng hóa công.
1.2.3.2. Lập và quản lý ngân sách theo công việc thực hiện:
Là việc tiến hành, phân phối nguồn lực của Nhà nước gắn liền với
những hoạt động của từng đơn vị, cơ quan Nhà nước và đo lường khối lượng
công việc trong sự so sánh với chi phí. Quản lý ngân sách theo công việc thực
hiện đã thực hiện việc chuyển đổi việc lập ngân sách dựa vào sự kiểm sóat chi
tiêu đầu vào sang lập ngân sách theo khối lượng công việc. Do vậy, trong quản
lý ngân sách, nhà nước thường sử dụng phương pháp phân tích lợi ích - chi phí
để đánh giá việc phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công.
Nhược điểm của phương thức quản lý này là:
 Một trong những điểm mạnh của lập ngân sách theo công việc là gắn kết
những gì tạo ra với những nguồn lực được đòi hỏi trong chu kỳ ngân sách hàng


20
năm, nhưng đây cũng là điểm yếu cơ bản của nó vì ngân sách chỉ được lập
trong ngắn hạn, không gắn với chính sách phát triển kinh tế dài hạn.
 Lập ngân sách theo công việc thực hiện được thiết kế hướng vào thực hiện
tất cả các mục tiêu, trong khi nguồn lực có giới hạn nên nó ko quan tâm đúng
mức tính hiệu quả, hiệu lực của chi tiêu NSNN.
1.2.3.3. Lập và quản lý ngân sách theo đầu ra:
Lập ngân sách theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào
cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn
lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển
của chính phủ. Lập ngân sách theo đầu ra bao hàm một chiến lược tổng thể
nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong việc quản lý và đo lường công
việc thực hiện của các cơ quan nhà nước so với mục tiêu đề ra. Nó bao gồm
nhiều công đoạn như: thiết lập mục tiêu, lựa chọn các chỉ số và kết quả nhắm

tới, giám sát công việc thực hiện, phân tích và báo cáo những kết quả này so
với mục tiêu đề ra.
Lập ngân sách theo đầu ra hướng vào một hệ thống phân bổ một nguồn
lực, nhằm tạo nên sự liên kết chi phí với kết quả của những chương trình công
cộng. Điểm mấu chốt chính là sự lựa chọn các mục tiêu của chính sách cùng
với những giải pháp cần thiết để đạt được mục tiêu đó. Lập ngân sách theo đầu
ra được thiết lập cho những mục tiêu chương trình dài hơn 1 năm tài khóa.
Thêm vào đó, lập ngân sách theo đầu ra đòi hỏi phải có những giải pháp hiệu
lực để đo lường đầu ra và kết quả của các khoản chi tiêu công.
Sức ép về phát triển kinh tế trong bối cảnh hội nhập, nhu cầu của xã hội
về nâng cao chất lượng hàng hóa công, đòi hỏi Nhà nước phải đổi mới phương
thức quản lý ngân sách theo đầu ra, và điều này là rất cần thiết cho Việt Nam.
1.3. Xu hướng và kinh nghiệm của một số nước về quản lý chi tiêu công:
1.3.1. Xu hướng cải cách quản lý chi tiêu công trên thế giới
1.3.1.1.Cải cách quản lý NS theo kết quả đầu ra
 Những bất cập của quản lý ngân sách theo đầu vào


21
Thời gian qua, nhiều nước áp dụng phương thức quản lý truyền thống
hay còn gọi là quản lý ngân sách theo khoản mục đầu vào không ngừng hoàn
thiện chính sách phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm nâng cao
chất lượng hàng hóa công cung cấp cho xã hội. Thế nhưng, kết quả thực tế
mang lại không cao, bởi lẽ khu vực công vẫn duy trì phương thức quản lý
truyền thống hay còn gọi là quản lý ngân sách theo các khoản mục đầu vào mà
vốn dĩ đã bộc nhiều yếu kém:
 Việc quản lý ngân sách theo khoản mục đầu vào đã không chú trọng đến
các kết quả đầu ra trong việc thực hiện các mục tiêu chiến lược ưu tiên của
quốc gia. Điều này dẫn đến tình trạng, nguồn tài trợ cho những kế hoạch phát
triển kinh tế – xã hội không được quan tâm đúng mức tạo ra sự hụt hẫng về tài

chính nên nhiều công trình phải chờ kinh phí. Kinh phí đầu tư dàn trải cho
nhiều dự án khiến những ưu tiên của Chính phủ không được tài trợ tương xứng
với tầm quan trọng của chúng.
 Trong quá trình soạn lập ngân sách, kiểm soát các khoản mục đầu vào
được coi trọng hơn cải thiện kết quả hoạt động. Các thông số về đầu ra cũng
như về kết quả thường ít được quan tâm, nên ngân sách thiếu thực tế, dễ bị
điều chỉnh và tạo ra kết quả ngoại ý. Phân bổ ngân sách theo các khoản mục
đầu vào đã tạo ra điểm yếu cơ bản là không khuyến khích đơn vị tiết kiệm
ngân sách, vì nó không đặt ra yêu cầu ràng buộc chặt chẽ giữa số kinh phí được
phân bổ với kết quả đạt được ở đầu ra do sử dụng ngân sách đó.
 Soạn lập ngân sách thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô
được dự báo nên dẫn đến các kết quả ngân sách nghèo nàn.
Do ngân sách soạn lập theo chu kỳ hàng năm, nên nó không được đánh
giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với những chương trình phát triển
kinh tế xã hội dài hạn. Nguồn lực của ngân sách phân bổ mang tính dàn trải,
thiếu vắng hệ thống các tiêu chí thích hợp để xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu.
Cách phân bổ ngân sách hiện nay không dựa trên nền tảng lí luận tài chính Nhà
nước trong nền kinh tế thị trường, thiếu chiến lược rõ ràng, không cho phép đạt
được các mục tiêu mong muốn của Chính phủ ra.


22
Ngân sách soạn lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực và tiền bạc
vừa không tiên đoán hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán.
Ngân sách năm sau được soạn lập trên cơ sở ngân sách năm trước mà không
xét tới việc có nên tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay
không. Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được
soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tính
minh bạch và trách nhiệm không thực hiện nghiêm túc, một số khoản mục chi

được đưa vào thực hiện nhưng không công bố, đồng thời hạn chế sự tham gia
của xã hội trong quy trình ngân sách.
Trước sức ép về phát triển kinh tế trong bối cảnh hội nhập, nhu cầu của
xã hội về nâng cao chất lượng hàng hóa công, đòi hỏi Nhà nước phải đổi mới
phương thức quản lý ngân sách.
Lập và quản lý ngân sách theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân
sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử
dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược
phát triển của chính phủ. Lập ngân sách theo đầu ra (NSĐR) bao hàm một
chiến lược tổng thể nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong việc quản
lý và đo lường công việc thực hiện của các cơ quan nhà nước so với mục tiêu
đề ra. Nó bao gồm nhiều công đoạn như: thiết lập mục tiêu, lựa chọn các chỉ số
và kết quả nhắm tới, giám sát công việc thực hiện, phân tích và báo cáo những
kết quả này so với mục tiêu đề ra.
 Những đặc điểm cơ bản của phương thức quản lý ngân sách đầu ra
- Ngân sách lập theo tính chất “mở”- công khai, minh bạch;
- Các nguồn lực tài chính của Nhà nước được tổng hợp toàn bộ vào trong dự
toán ngân sách.
- Ngân sách được lập theo thời gian trung hạn.
- Ngân sách được lập dựa vào nhu cầu, hướng tới khách hàng và mục tiêu phát
triển kinh tế – xã hội.
- Ngân sách hợp nhất chặt chẽ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư.
- Ngân sách lập dựa trên cơ sở nguồn lực không thay đổi trong trung hạn và do
vậy, đòi hỏi phải có cam kết chặt chẽ.


23
- Phân bổ ngân sách dựa theo thứ tự ưu tiên chiến lược.
- Phi tập trung hóa trong quản lý ngân sách, người quản lý được trao quyền chủ
động trong chi tiêu.

1.3.1.2.Cải cách quy trình lập dự toán ngân sách dựa theo khuôn khổ chi
tiêu trung hạn (MTEF)
Quản lý ngân sách theo đầu ra yêu cầu phải thay đổi phương thức soạn
lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn ((MTEF: Medium-Term
Expenditure Framework) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập ngân
sách phù hợp với năng lực của quốc gia.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp soạn lập ngân sách
nhà nước được xác định trong một giai đoạn dài hơn, trong đó nó giới hạn
nguồn lực tổng thể từ trên xuống và kết hợp với các dự toán kinh phí từ dưới
lên hợp thành chính sách chi tiêu được phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến
lược đã được Chính phủ chấp nhận.
MTEF được xây dựng dựa trên nhận thức nguồn lực tài chính của quốc
gia có giới hạn và không tăng trong khoảng thời gian trung hạn, ít ra là 3-5
năm. Vì vậy, để đạt được những kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiện có
đòi hỏi phải thiết lập các công cụ để phân bổ nguồn lực này phù hợp với mục
tiêu chiến lược ưu tiên.
Nói khác hơn, MTEF yêu cầu:
 Đánh giá mọi nguồn lực sẵn có, ước tính chi phí thực tế của việc thực hiện
chính sách.
 Tập trung tất cả nguồn lực nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược.
 Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của chính sách một cách
minh bạch.
Mục tiêu của MTEF:
 Khắc phục phương pháp soạn lập ngân sách tăng thêm, cắt giảm tuỳ tiện,
tách biệt ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư, thiếu minh bạch trong
phân bổ nguồn lực. Việc lập kế hoạch ngân sách trung hạn không thể thay thế