Đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà nước

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC









BÁO CÁO TỔNG KẾT ĐỀ TÀI

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA
CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC


CNĐT: HOÀNG VĂN CHƯƠNG

9418


HÀ NỘI – 2009


Mở đầu

1. Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu
Thanh tra, kim tra là mt yêu cu không th thiu c trong công tác
qun lý, là nhim v ca nhà nc và các ngành, các cp do yêu cu ca xã hi.
Nhà nc vi t cách là Ngi chu trách nhim qun lý toàn din hot ng
kinh t - xã hi, có vai trò qun lý v mô nn kinh t. Nhà nc thc hin chc
nng kim tra ca mình bng phng pháp trc tip hoc gián tip; kim tra gn
lin vi hot ng qun lý ca Nhà nc trên mi lnh vc, đặc biệt là hot ng
kinh t. Trong nn kinh t th trng định hớng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam
hiện nay cha ng nhiu mi quan h an xen din ra trình cao đòi hi
Nhà nớc phi tổ chức quản lý và kiểm tra một cách thờng xuyên bằng nhiều
biện pháp, trong đó Kim toán Nhà nc là công c kiểm tra vĩ mô quan trọng
ca nhà nc, thc hin chc nng kim toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân
thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách,
tiền và tài sản nhà nớc, góp phần tng cng s d
ng tit kim hp lý, đúng
mc đích và có hiu qu các ngun lc tài chính, tài nguyên quc gia, gi vng
k cng pháp lut và lành mnh hoá nn tài chính quc gia, chống tham nhũng,
thất thoát lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật. Đây là
một hoạt động mang tính đặc thù rất cao, vì vậy để thực hiện tốt chức năng đó thì
bản thân Kiểm toán Nhà nớc phải tăng cờng công tác kiểm tra, kiểm soát chất
lợng hoạt động kiểm toán; đồng thời cũng phải quan tâm đến củng cố về tổ
chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra nội bộ.

Luật Kiểm toán nhà nớc đã có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006, hoạt động
kiểm toán ngày càng đòi hỏi yêu cầu và chất lợng cao hơn. Bên cạnh đó, sự
giám sát của các cơ quan chức năng và công chúng đối với hoạt động kiểm toán
ngày càng chặt chẽ và thờng xuyên hơn. Theo quy định của Luật Kiểm toán
nhà nớc và Nghị quyết số 916/2005/NQ- UBTVQH11 ngày 15/9/2005 của Uỷ
ban Thờng vụ Quốc hội về cơ cấu tổ chức của Kiểm toán Nhà nớc thì tổ chức
bộ máy của Kiểm toán Nhà nớc hiện nay không có cơ quan thanh tra riêng biệt
nh các cơ quan bộ, ngang bộ và một số ngành khác trong bộ máy của nhà nớc
theo quy định của Luật Thanh tra năm 2004, mà chức năng thanh tra ngành đợc

2
giao cho một vụ tham mu đảm nhiệm. Từ tháng 3/2004 đến tháng 7/2006
nhiệm vụ thanh tra ngành đợc giao cho Vụ Giám định và kiểm soát chất lợng
kiểm toán, tháng 8/2006 Tổng Kiểm toán Nhà nớc giao cho Vụ Pháp chế đảm
nhiệm công tác thanh tra, kiểm tra nội bộ theo Quyết định số 594/QĐ- KTNN
ngày 02/8/2006. Nh vậy, về tổ chức hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà
nớc đang đợc lồng ghép với một đơn vị cấp vụ có chức năng xây dựng, tuyên
truyền và phổ biến pháp luật nên triển khai nhiệm vụ còn nhiều lúng túng, thiếu
sự chuyên nghiệp. Trong khi đó, Quy trình để giải quyết đơn th khiếu nại, tố
cáo của Kiểm toán Nhà nớc theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo cũng cha
đợc xây dựng. Vì vậy, hiệu quả của công tác thanh tra cha cao, cha đáp ứng
đợc yêu cầu đòi hỏi của pháp luật.
Để tạo cơ sở khoa học cho đổi mới về tổ chức thanh tra, kiểm tra của
Kiểm toán Nhà nớc, việc nghiên cứu Đề tài: Đổi mới tổ chức và hoạt động
thanh tra của Kiểm toán Nhà nớc là hết sức cần thiết.
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
- Làm rõ cơ sở lý luận về thanh tra, thanh tra chuyên ngành trong mối
quan hệ với đặc thù hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc.
- Đánh giá thực trạng về tổ chức, hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà
nớc, kinh nghiệm trong và ngoài nớc về tổ chức hoạt động thanh tra.

- Đề xuất quan điểm, định hớng, giải pháp đổi mới về tổ chức, hoạt động
thanh tra của Kiểm toán Nhà nớc.
3. Đối tợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tợng nghiên cứu: Tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc.
- Phạm vi nghiên cứu: Tổ chức và hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà
nớc. Nghiên cứu tham khảo một số kinh nghiệm trong hoạt động thanh tra,
kiểm tra qua các thời kỳ lịch sử Việt Nam, của một số bộ, ngành và kinh nghiệm
của một số nớc.
4. Phơng pháp nghiên cứu của đề tài
Để đạt đợc mục tiêu nghiên cứu, đề tài sử dụng các phơng pháp duy vật
biện chứng của Chủ nghĩa Mác- Lê nin và t tởng Hồ Chí Minh về công tác
thanh tra; phơng pháp nghiên cứu so sánh, phân tích, hệ thống và tổng hợp để
liên kết các vấn đề về quyền và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị có

3
mô hình hoạt động gần với Kiểm toán Nhà nớc; về thực thi quyền lực kiểm tra
và điều tra giám sát quyền lực, các yêu cầu về tổ chức hoạt động thanh tra theo
quy định của pháp luật.
Trên cơ sở các quy định của pháp luật hiện hành về công tác thanh tra,
giải quyết khiếu nại, tố cáo và về hoạt động kiểm toán để nghiên cứu, đề xuất
xây dựng bộ máy, tổ chức và hoạt động thanh tra phù hợp với chức năng, nhiệm
vụ và địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nớc.
5. Nội dung và kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài đợc kết cấu thành 3 chơng:
- Chơng 1: Cơ sở lý luận v thực tiễn về tổ chức và hoạt động thanh tra
- Chơng 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra của Kiểm toán Nhà
nớc
- Chơng 3: Định hớng và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động thanh
tra của Kiểm toán nhà nớc

4
Chơng 1
Cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức
và hoạt động thanh tra

1.1. Nhn thc c bn v t chc v hot ng thanh tra
1.1.1. Nhng khỏi nim c bn
Thanh tra l mt chc nng thit yu ca c quan qun lý nh nc; l
phng thc bo m phỏp ch, tng cng k lut trong qun lý nh nc, thc
hin quyn dõn ch xó hi ch ngha. Trong phm vi chc nng ca mỡnh, cỏc
c quan qun lý nh n
c cú trỏch nhim t kim tra vic thc hin cỏc quyt

nh ca mỡnh v thanh tra vic thc hin chớnh sỏch, phỏp lut, nhim v, k
hoch ca cỏc c quan nh nc, n v v trang nhõn dõn, t chc hu quan v
cỏ nhõn cú trỏch nhim nhm phỏt huy nhõn t tớch cc, phũng nga, x lý cỏc
vi phm, gúp phn thỳc y hon thnh nhim v, hon thin c ch qun lý,
tng cng phỏp ch xó hi ch ngha, bo v
li ớch ca Nh nc, cỏc quyn
v li ớch hp phỏp ca c quan, t chc v cụng dõn.
hiu c hot ng thanh tra núi chung v thanh tra trong hot ng
kim toỏn, trc tiờn chỳng ta phi tỡm hiu nhng khỏi nim c bn v thanh
tra, kim tra, iu tra, kim soỏt, thanh tra nh nc v thanh tra chuyờn ngnh,
vỡ gia chỳng cú mi liờn h mt thit v nh hng n nhau.
1.1.1.1.Khái niệm và đặc điểm thanh tra
a) Khỏi nim thanh tra
Thanh tra (inspect) xut phỏt t gc La tinh (inspectorate) cú ngha l
nhỡn vo bờn trong, ch m
t s kim tra, xem xột t bờn ngoi i vi hot
ng ca mt s i tng nht nh. Theo t in phỏp lut Anh - Vit, thanh
tra l s kim soỏt, kim kờ i vi i tng b thanh tra
(1)
. T in Lut hc
(ting c) gii thớch thanh tra l s tỏc ng ca ch th n i tng ó v
ang thc hin thm quyn c giao nhm t c mc ớch nht nh - s
tỏc ng cú tớnh trc thuc
(2)
. Theo T in ting Vit: Thanh tra l kim soỏt


1
T in Phỏp lut Anh - Vit. NXB Khoa hc xó hi, H Ni, 1994, Tr.203
2

T in Lut hc. NXB Orbis Bonn 1990 (ting c). Tr.528

5
xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”
(3)
. Với nghĩa này,
thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “xem xét và phát hiện ngăn chặn
những gì trái với quy định”
(4)
. Thanh tra thường đi kèm với một chủ đề nhất
định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra” “đoàn thanh tra của bộ”
(5)
và: “đặt trong
phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”
(6)
.
Như vậy, có thể khái quát khái niệm thanh tra như sau: Thanh tra là một
chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là hoạt động tự kiểm tra, xem xét của
các cơ quan hành chính nhà nước, được thực hiện bởi chủ thế quản lý có thẩm
quyền, nhằm đánh giá ưu khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa,
xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp ch
ế xã
hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của
cơ quan, tổ chức và cá nhân.
Theo quy định tại Điều 4 Luật Thanh tra năm 2004 có nêu các khái niệm
về thanh tra nhà nước, thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, thanh tra
nhân dân như sau:
- Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý
nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ
chứ

c, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định
trong Luật Thanh tra và các quy định khác của pháp luật.
Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên
ngành.
- Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà
nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ
của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp.
- Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quả
n lý nhà
nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp
hành pháp luật, những quy định về chuyên môn- kỹ thuật, quy tắc quản lý của
ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý.


3
Từ điển tiếng Việt . NXB Khoa học xã hội Hà Nội 1994, Tr.882
4
Từ điển tiếng Việt. S.đ.đ. Tr.504
5
Từ điển tiếng Việt. S.đ.đ. Tr.882
6
Từ điển tiếng Việt. S.đ.đ. Tr.504

6
- Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban
thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết
khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở của cơ quan, tổ chức,
cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự
nghiệp, doanh nghiệp nhà nước.
Trên cơ sở các khái niệm trên ta thấy thanh tra kiểm toán nhà nước vừa

mang tính ch
ất của thanh tra hành chính vì Kiểm toán Nhà nước là cơ quan
ngang bộ, hoạt động thanh tra là thanh tra của cơ quan nhà nước đối với việc
thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan Kiểm toán Nhà nước, giải
quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến hoạt động kiểm toán; đồng thời, lại vừa
mang tính chất của thanh tra chuyên ngành vì là thanh tra của cơ quan Kiểm
toán Nhà nước đối với ngành kiểm toán, mang tính chất chuyên môn nghiệp vụ

kiểm toán, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy trình, chuẩn mực kiểm
toán, quy tắc ứng xử của kiểm toán viên nhà nước và các chuẩn mực về đạo đức
nghề nghiệp. Vì vậy, có thể hiểu thanh tra kiểm toán nhà nước là hoạt động
thanh tra của Kiểm toán Nhà nước đối với các hoạt động chung của cơ quan và
hoạt động kiểm toán của các đoàn kiểm toán, kiểm toán viên nhà nước và các
thành viên khác của đoàn ki
ểm toán trong việc chấp hành pháp luật, những quy
định về quy trình, chuẩn mực, quy chế làm việc, quy chế tổ chức và hoạt động
của đoàn kiểm toán, quy tắc ứng xử và đạo đức hành nghề của kiểm toán viên
nhà nước.
b) Đặc điểm của thanh tra
-Thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước: Với tư cách là một chức năng,
là một giai đoạn của chu trình quả
n lý nhà nước, thanh tra gắn liền với quản lý
nhà nước, như Lênin khẳng định: “quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý
và thanh tra là một chứ không phải là hai”.
Thanh tra là một phạm trù lịch sử, gắn liền với quá trình lao động xã hội.
Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đã đòi hỏi tính tất yếu phải có sự
quản lý để điều hoà những hoạt động cá nhân và thực hiện nhữ
ng chức năng
chung phát sinh từ sự khác nhau giữa sự vận động của cả cơ chế sản xuất với sự
vận động của các yếu tố khách quan, độc lập hợp thành cơ chế sản xuất đó.

7
Như vậy, việc xem xét, định hướng, đánh giá kết quả quản lý là một
phương diện của quản lý xã hội. Quản lý nhà nước là một bộ phận quản lý xã
hội và ở đâu có quản lý nhà nước ở đó có thanh tra.
Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nước giữ vai
trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (đề ra đường lối, chủ trương, quy
định thẩm quy
ền của các cơ quan thanh tra, sử dụng các kết quả, các thông tin từ
phía các cơ quan thanh tra). Mặt khác, hoạt động chấp hành của quản lý nhà
nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình chấp hành trên
thực tế các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ
quan có thẩm quyền.
Quản lý nhà nước và thanh tra, có cái chung là nhân danh quyền lực nhà
nước thực hiện sự tác động lên các đối t
ượng bị quản lý. Song, xét theo cơ cấu,
chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là những công cụ, phương tiện để quản
lý nhà nước.
Là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế ước bởi
quản lý nhưng đồng thời tác động trở lại, góp phần điều chỉnh các cách thức,
phương pháp quản lý của chủ thể quản lý nhà nước. Trong chu trình đó, thanh
tra phản ánh và bảo vệ mụ
c đích của quản lý. Một thể chế hành chính và cơ chế
quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ nếu thiếu thanh tra. Trong tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước, hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra sẽ ngăn
chặn được nguy cơ biến dạng, tuỳ tiện, thiếu kỷ cương trong hoạt động quản lý
nhà nước. Lênin đã nhiều lần nhấn mạnh: Nhà nướ
c xã hội chủ nghĩa sẽ hạn chế
được nguy cơ tham nhũng, tệ quan liêu, tăng cường được kỷ cương xã hội khi
những người cộng sản thực hiện tốt công tác thanh tra, kiểm soát.

-Tính quyền lực nhà nước của thanh tra: Tính quyền lực nhà nước của
hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của
quản lý nhà nước. Là một chức năng củ
a quản lý nhà nước, thanh tra phải thể
hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý
đối với đối tượng quản lý. Không thể không có quyền lực mà không gắn với một
tổ chức. Nói về quyền lực nhà nước, quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác
định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Vì vậy, thanh tra

8
phải được Nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản
lý. Khi nhấn mạnh tính quyền lực của các tổ chức thanh tra, Lênin nói: “Thanh
tra thiếu quyền lực là thanh tra suông”
(7)
. Tính quyền lực nhà nước của hoạt
động thanh tra thể hiện ở chỗ các cơ quan Thanh tra nhà nước đều có quyền hạn
được xác định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó, cụ thể là:
+ Ra các quyết định bắt buộc thi hành đối với các đối tượng bị thanh tra
trong việc sửa chữa những thiếu sót đã bị thanh tra phát hiện;
+ Yêu cầu cấp có thẩm quyền giả
i quyết đề nghị của thanh tra, truy cứu
trách nhiệm đối với những người có lỗi gây ra những vi phạm được phát hiện, kể
cả việc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra để truy tố trước pháp luật;
+ Trong một số trường hợp trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà
nước.
Không nên cho rằng hoạt động thanh tra là hoạt động mang tính cưỡng
chế, vì như th
ế là đồng nhất quyền lực với cưỡng chế. Cưỡng chế chỉ là một yếu
tố đặc biệt và chỉ trong những trường hợp cần thiết khi sử dụng quyền lực nhà
nước mà thôi. Thanh tra lại là hoạt động thường xuyên, thiết thực, có tính sáng

tạo, ngày càng được mở rộng và trở nên rộng khắp, mang tính dân chủ sâu sắc.
Do đó, nói đến tính quyền lực nhà nước trong hoạt độ
ng thanh tra không có
nghĩa là trong hoạt động thanh tra chỉ sử dụng các biện pháp cưỡng chế.
Tính quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra phải được cụ thể hoá
trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống thanh tra, phương thức tiến
hành thanh tra, xử lý kết quả thanh tra, quan hệ giữa các cơ quan thanh tra với
đối tượng bị thanh tra, sự phối hợp giữa các tổ chức thanh tra nhà nước và thanh
tra chuyên ngành, thanh tra nhân dân. Nếu cụ thể
hoá một mặt nào đó mà không
thực hiện đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên các lĩnh vực trên đều dẫn đến hạ
thấp vai trò và hiệu quả của hoạt động thanh tra, hạn chế hiệu lực thanh tra.
- Tính khách quan và độc lập tương đối của thanh tra: Đây là đặc điểm
vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra. Đặc điểm này phân biệt thanh tra với
các loại hình cơ
quan chức năng khác của bộ máy quản lý nhà nước. Ngoài
những nhiệm vụ như những cơ quan quản lý nhà nước khác, tổ chức và hoạt


7
V.I. Lênin toàn tập, NXB Tiến bộ Matxcơva 1978, tập 31, tr.34

9
động thanh tra có nhiệm vụ chủ yếu là xem xét, đánh giá một cách khách quan:
“Việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ
quan, tổ chức và cá nhân” (Điều 8 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990).
Tính khách quan và độc lập tương đối trong quá trình thanh tra được thể
hiện cụ thể là: Chỉ tuân theo pháp luật; tự mình tổ chức các cuộc thanh tra trong
các lĩnh vực kinh tế - xã hội theo thẩm quyền đã được pháp luật quy
định; khách

quan trong quá trình thanh tra, mặc dù bản thân hoạt động thanh tra thông qua
con người, mang yếu tố chủ quan, nhưng yêu cầu đặt ra đối với hoạt động thanh
tra là luôn phải tôn trọng sự thật khách quan; ra các kết luận, kiến nghị, quyết
định xử lý theo các quy định của pháp luật về kết quả của hoạt động thanh tra,
chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình.
Ở đây, tính độc lập của hoạt độ
ng thanh tra chỉ là tương đối, vì trong hoạt
động thanh tra, các cơ quan thanh tra phải căn cứ vào pháp luật và chính sách
hiện hành, đồng thời phải xuất phát từ thực tế cuộc sống, đặt sự vật, hiện tượng,
việc đang làm trong sự phát triển biện chứng với quan điểm khoa học, lịch sử cụ
thể. Ở nước ta, tính độc lập tương đối của các cơ quan thanh tra trong quá trình
thanh tra được quy
định trong các văn bản pháp luật từ khi Ban Thanh tra đặc
biệt ra đời (23/11/1945) đến nay thể hiện thông qua thẩm quyền (quyền hạn và
nghĩa vụ) của các cơ quan thanh tra. Điều 5 Luật Thanh tra quy định: “Hoạt
động thanh tra phải tuân theo pháp luật”. Mặt khác, Luật cũng quy định cơ quan
thanh tra tiến hành thanh tra theo yêu cầu, nhiệm vụ mà thủ trưởng cơ quan
thanh tra giao. Nếu thủ trưởng không sử dụng kết quả thanh tra, không đồng ý
với k
ết luận thanh tra thì cơ quan thanh tra có quyền bảo lưu ý kiến và chuyển
kết luận thanh tra lên cơ quan thanh tra cấp trên hoặc Tổng Thanh tra Chính phủ.
Mọi hoạt động tài phán đều mất tính công minh nếu xa rời cơ sở pháp
luật, nếu chịu ảnh hưởng của những quyền lực khác, kể cả quyền lực về phía cơ
quan nhà nước cấp trên không chịu trách nhiệm trực tiếp về kết quả thanh tra.
Tuy nhiên, tính
độc lập của thanh tra ở đây cần được hiểu là tính độc lập của
hoạt động thanh tra nói chung và độc lập về nguyên tắc. Nó khác với tính độc
lập trong xét xử ở Toà án, bởi vì: thanh tra xem xét mọi việc không chỉ căn cứ
vào tính hợp pháp mà cả tính hợp lý; không phải mọi hoạt động thanh tra đều

10
mang tính chất tài phán; trong hoạt động thanh tra, về nguyên tắc, người có trách
nhiệm, người có quyết định cuối cùng trong việc xử lý kết quả thanh tra vẫn là
thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước.
Thanh tra trong hoạt động kiểm toán nhà nước có đặc thù riêng vì là thanh
tra trong hoạt động kiểm tra tài chính công. Do đó, thanh tra trong hoạt động
kiểm toán là để phục vụ cho chỉ đạo, điều hành và kiểm soát hoạt động của Tổng
Kiểm toán Nhà nước, nhằm
đảm bảo cho hoạt động kiểm toán luôn khách quan,
trung thực và hiệu quả.
1.1.1.2. Khái niệm kiểm tra
Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”
8
để chỉ hoạt
động của một chủ thể tác động vào đối tượng bị kiểm tra (có thể trực thuộc hoặc
không trực thuộc). Như vậy, kiểm tra có thể được hiểu theo hai nghĩa:
- Theo nghĩa rộng: kiểm tra là hoạt động của các tổ chức kinh tế, xã hội,
các đoàn thể, Đảng cộng sản, tự kiểm tra hoạt động của các cơ quan, tổ chứ
c,
cán bộ trong hệ thống của mình và cùng với toàn dân kiểm tra hoạt động của bộ
máy nhà nước. Theo nghĩa này, các chủ thể thực hiện kiểm tra không có quyền
áp dụng trực tiếp những biện pháp xử lý, cưỡng chế nhà nước, chỉ áp những biện
pháp xử lý nội bộ. Kết quả của kiểm tra cũng chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề
nghị” tứ
c là áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội vào hoạt động của
đối tượng bị kiểm tra (sự lên án, phê bình từ phía xã hội), từ đó đối tượng bị
kiểm tra tự chấn chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình hoạt động của mình.
- Theo nghĩa hẹp: kiểm tra là hoạt động của chủ thể nhằm xem xét, xác
minh một việc gì đó của đối tượng bị quản lý xem có phù hợp hay không phù
hợp với trạng thái

định trước và chủ thể có quyền thực hiện một số biện pháp
cưỡng chế nhà nước nhất định. Ở định nghĩa này, kiểm tra gần với khái niệm
thanh tra, “Quyền thanh tra bao hàm cả kiểm tra”
9
, kiểm tra được thực hiện bởi
các cơ quan quản lý nhà nước có chức năng thanh tra. Khi đề cập đến vai trò của
công tác thanh tra trong bộ máy nhà nước, Chỉ thị 38-CT/TW ngày 20/2/1984
của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với
công tác thanh tra cũng khẳng định ý nghĩa của thanh tra bao hàm cả kiểm tra:


8
Từ điển tiếng Việt, NXB Khoa học xã hội Hà Nội, 1994, tr.504
9
Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội, 1992, tr.358

11
T chc thanh tra l cụng c c lc ca ng, ca chớnh quyn trong vic
kim tra s chp hnh ng li, chớnh sỏch ca ng, phỏp lut, k hoch ca
Nh nc.
Vi t cỏch l mt chc nng qun lý, l giai on ca chu trỡnh qun lý,
khỏi nim thanh tra v kim tra cú nhng im tng ng. Thanh tra v kim
tra ging nhau v mc ớch, bn cht u l nh
ng hot ng xem xột vic thc
hin ng li, chớnh sỏch, phỏp lut, nhng khỏc nhau v phm vi, ch th,
phng thc thc hin. Thanh tra bao hm kim tra, nu hiu kim tra theo
ngha hp, nhng ngc li kim tra li bao hm thanh tra, nu hiu theo ngha
rng. Nhng ch th thanh tra luụn mang tớnh nh nc, cũn kim tra cú th
mang tớnh nh nc hoc phi nh nc.
1.1.1.3. Khỏi nim iu tra

Điều tra theo nghĩa thông thờng là một biện pháp nghiệp vụ mà các cơ
quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành trực tiếp hoặc gián tiếp để làm rõ một vấn
đề cần tìm hiểu. Theo Từ điển tiếng Việt, nhà xuất bản khoa học xã hội Hà Nội
năm 1994 thì điều tra là tìm, hỏi, xem xét để biết rõ sự thật; điều tra thờng
gắn với chức năng của cơ quan bảo vệ pháp luật. Nh vậy, điều tra thông thờng
là phơng pháp mà các chủ thể điều tra sử dụng để tiếp cận đối tợng, làm rõ,
xác minh những gian lận, sai sót trong hành vi phạm pháp của cá nhân và tổ
chức. Phơng pháp điều tra thông thờng có thể có nhiều cách khác nhau, tuỳ
thuộc vào tính chất, đặc điểm, mục đích và điều kiện cụ thể để lựa chọn phơng
pháp điều tra trực tiếp hoặc gián tiếp. Điều tra trực tiếp là dùng con ngời trực
tiếp, bằng các biện pháp khác nhau để tiếp cận đối tợng điều tra; còn điều tra
gián tiếp là thông qua phiếu yêu cầu hay phiếu hỏi để đáp ứng yêu cầu điều tra.
Điều tra bằng phiếu hỏi là một phơng pháp nghiên cứu phi thực nghiệm, thờng
đợc áp dụng trong nghiên cứu khoa học xã hội, thông qua việc phát và thu
phiếu điều tra, nhà nghiên cứu thu đợc những thực tiễn từ khách thể về nhận
thức, thái độ, hành vi, trạng thái tồn tại các sự kiện có liên quan đến tri thức và
phạm vi nghiên cứu.
iu tra hình sự l hot ng t tng ca c quan iu tra v c quan khỏc
c giao nhim v tin hnh mt s hot ng i
u tra nhm xỏc nh ti phm
ca ngi cú hnh vi phm ti, lp h s ngh truy t, tỡm ra nguyờn nhõn

12
v iu kin phm ti, yờu cu cỏc c quan, t chc hu quan ỏp dng cỏc bin
phỏp khc phc v ngn nga. Hot ng iu tra phi tụn trng s tht, tin
hnh mt cỏch khỏch quan, ton din v y , lm rừ nhng chng c xỏc
nh cú ti hoc vụ ti, nhng tỡnh tit tng nng v tỡnh tit gim nh trỏch
nhim ca b can. Chủ thể điều tra hình sự trực tiếp là các cơ quan quyền lực nhà
nớc thực thi bảo vệ pháp luật nh
công an, toà án, viện kiểm sát nhân dân, bao

gồm cả viện kiểm sát quân sự và toà án quân sự các cấp. Chủ thể điều tra trong
các hoạt động khác là các cơ quan nhà nớc có thẩm quyền; trong hoạt động
kiểm toán là cơ quan Kiểm toán Nhà nớc, một chủ thể quyền lực công trực tiếp
kiểm tra việc quản lý, điều hành, sử dụng ngân sách nhà nớc và các công quỹ,
các tài sản nhà nớc.
Trong hot ng kim toỏn, kim toỏn viờn nh nc cng cú thm quyn
iu tra, c quy nh ti khon 2 iu 52 Lut Kim toỏn nh nc, trong
hot động Kiểm toán Nhà nớc sử dụng mọi phơng pháp kiểm toán, kể cả kiểm
toán điều tra nhằm thực thi các chức năng kiểm toán. Đối tợng kiểm toán điều
tra là những vụ việc sai sót, gian lận về tài chính, tài sản công có dấu hiệu phạm
tội, song cha đủ cơ sở để kết luận phạm tội. Trong hoạt động của mình, nếu
phát hiện những dấu hiệu, bằng chứng về tội phạm kinh tế thì Kiểm toán Nhà
nớc chuyển hồ sơ cho các cơ quan hữu trách điều tra, làm rõ để xử lý theo pháp
luật đợc quy định tại khoản 10 Điều 15 Luật Kiểm toán nhà nớc.
1.1.1.4. Khỏi nim kim sỏt
Kim sỏt l khỏi nim c s d
ng trong thc tin lp phỏp v khoa hc
phỏp lý ch hot ng bo m phỏp ch ca Vin kim sỏt nhõn dõn cỏc cp
thc hin chc nng kim sỏt vic tuõn theo phỏp lut ca cỏc c quan, t chc,
nhng ngi cú chc v trong cỏc c quan, t chc ú v ca cụng dõn. Vin
Kim sỏt kim sỏt cỏc vn bn phỏp lut m bo tớnh hp phỏp ca cỏc quyt
nh qu
n lý nh nc t cp b tr xung (iu 137 Hin phỏp 1992) v iu
2, 3, 4 Lut t chc Vin Kim sỏt nhõn dõn nm 1992). Trong quỏ trỡnh kim
sỏt cụng tỏc iu tra, Vin Kim sỏt cú quyn hn rt ln: Phờ chun, khụng
phờ chun cỏc quyt nh ca c quan iu tra theo quy nh ca phỏp lut,
quyt nh ỏp dng, thay i hoc hu b cỏc quyt nh trỏi phỏp lut ca c

quan iu tra, v quyt nh truy t b can, quyt nh ỡnh ch, tm ỡnh

13
chỉ điều tra”, (khoản 3, 5 Điều 13 Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân 1992).
Thanh tra cũng là phương thức bảo đảm pháp chế, nhưng do nằm trong quyền
hành pháp bị chi phối bởi các cơ quan hành chính nên quyền hạn của thanh tra
bị “hạn chế” và ít mạnh mẽ hơn so với công tác kiểm sát.
1.1.1.5. Khái niệm giám sát
Giám sát là hoạt động của chủ thể ngoài hệ thống đối với đối tượng thuộ
c
hệ thống khác (trong những trường hợp cụ thể, có thể là không trực thuộc) tức là
giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu giám sát đó không nằm trong một hệ
thống trực thuộc nhau theo chiều dọc. Vì vậy, trong bộ máy của Nhà nước, giám
sát thường thể hiện là chức năng của các cơ quan quyền lực nhà nước, Toà án
nhân dân và các tổ chức xã hội và công dân nhằm đảm bảo sự tuân thủ pháp
luật, k
ỷ luật trong quản lý nhà nước.
Giám sát của Quốc hội đối với các cơ quan quan trong bộ máy nhà nước
là giám sát mang tính quyền lực cao nhất (giám sát tối cao), giám sát mang tính
chính trị (Điều 83, 84 Hiến pháp 1992). Hoạt động giám sát của Quốc hội còn
được thực hiện thông qua cơ quan thường trực của nó là Uỷ ban Thường vụ
Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội. Tương tự, chức năng
c
ủa Hội đồng nhân dân các cấp cũng có các hoạt động giám sát đối với các cơ
quan nhà nước tương ứng ở địa phương. Toà án nhân dân các cấp, trong phạm vi
chức năng của mình, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, giám sát
thông qua hoạt động xét xử nhằm bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo
vệ tính mạng, tài sản, tự do và nhân phẩm của công dân. Hoạ
t động giám sát của
Toà án đối với hoạt động quản lý nhà nước khác với các loại giám sát, thanh tra
ở chỗ: sự giám sát của Toà án chỉ tiến hành thông qua hoạt động xét xử các vụ
án hình sự, dân sự, lao động, hành chính, kinh tế…

Thanh tra có những điểm giống với hoạt động giám sát, điều tra, kiểm sát,
xét xử nói trên ở chỗ: đều là những phương thức bảo đảm pháp chế và kỷ luật
trong quản lý nhà nướ
c, đều có khách thể chung là hoạt động quản lý. Nhưng
chúng có những điểm khác nhau ở tính chất quan hệ giữa chủ thể thực hiện với
những đối tượng bị giám sát, điều tra, thanh tra, xét xử và do đó, chúng khác
nhau ở cách thức và biện pháp tác động. Thanh tra thông thường được hiểu là

14
hoạt động của bộ máy hành pháp tự kiểm tra, thanh tra chính mình. Do vậy, ở
các cơ quan hành pháp thường tồn tại hình thức thanh tra, kiểm tra theo cấp,
thanh tra của thủ trưởng (thanh tra nội bộ), thanh tra nhà nước, chuyên ngành.
Xác định phạm vi hoạt động của thanh là xác định ranh giới của việc sử dụng
pháp luật thanh tra vào việc điều chỉnh các quan hệ xã hội, vào sự phát triển của
các quan hệ xã hội. Đồng thời, tạo đ
iều kiện cho các hoạt động thanh tra đi đúng
hướng, tránh sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ với các cơ quan nhà nước
khác như Viện Kiểm sát, cơ quan điều tra của ngành Công an…
1.1.1.6. Kiểm soát chất lượng kiểm toán
Trong hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, ngoài công tác
thanh tra, kiểm tra còn có công tác kiểm soát chất lượng kiểm toán do Vụ Chế
độ và kiểm soát chất lượng kiểm toán thực hiệ
n. Kiểm soát chất lượng kiểm toán
là kiểm tra, đánh giá việc tuân thủ chuẩn mực, quy trình, phương pháp chuyên
môn nghiệp vụ kiểm toán trong toàn bộ quá trình kiểm toán của một cuộc kiểm
toán đối với đơn vị thực hiện kiểm toán, đoàn kiểm toán, tổ kiểm toán và kiểm
toán viên; kiểm tra việc quản lý hồ sơ, tài liệu kiểm toán của các Kiểm toán Nhà
nước chuyên ngành và khu vực nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán, bả
o đảm
cho kiểm toán viên tuân thủ đúng chuẩn mực nghề nghiệp và chuẩn mực chất

lượng theo quy định, tạo ra những sản phẩm kiểm toán đạt tiêu chuẩn chất
lượng, đáp ứng yêu cầu của các đối tượng sử dụng kết quả kiểm toán và tăng
cường kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động kiểm toán, đồng thời đảm bảo tính độc
lậ
p trong hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước.
Như vậy, thanh tra kiểm toán nhà nước và kiểm soát chất lượng kiểm
toán vừa có những điểm giống nhau, song cũng có những khác nhau cơ bản như:
kiểm soát chất lượng khác với công tác thanh tra kiểm toán về tính chất và mức
độ, vì kiểm soát là công việc thường xuyên đối với bất kỳ cuộc kiểm toán nào;
kiểm soát có thể là kiểm soát nóng và kiểm soát nguội, song chủ y
ếu vẫn là kiểm
soát nguội, nhằm mục đích phân loại các cuộc kiểm toán và kiểm tra, xem xét
việc thực hiện các quy trình, chuẩn mực kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước;
kiểm soát chất lượng kiểm toán được thực hiện theo 5 cấp độ khác nhau: Tổng
Kiểm toán Nhà nước kiểm soát đối với hoạt động kiểm toán của các đơn vị trực

15
thuộc, Kiểm toán trưởng kiểm soát đối với các đoàn kiểm toán trực thuộc,
Trưởng đoàn kiểm toán kiểm soát đối với các tổ kiểm toán trực thuộc, Tổ trưởng
tổ kiểm toán kiểm soát đối với các kiểm toán viên thuộc quyền quản lý, Kiểm
toán viên tự kiểm soát hoạt động kiểm toán của bản thân. Còn thanh tra kiểm
toán nhà nước thực hiện thanh tra, kiểm tra theo quy định của Luật Thanh tra và
giả
i quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo thao quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và
các nhiệm vụ khác do Tổng Kiểm toán Nhà nước giao.
Vì vậy, thanh tra kiểm toán nhà nước và kiểm soát chất lượng kiểm toán
có mối quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ nhau để hoàn thành nhiệm vụ do Tổng
Kiểm toán Nhà nước giao.
1.1.1.7. Mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát và
thanh tra kiểm toán nhà nước

Từ sự phân tích các khái niệ
m thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát, điều
tra nêu trên có thể so sánh ba hoạt động chính là thanh tra, kiểm tra, giám sát
trên các mặt: chủ thể; đối tượng, mục đích; tính chất và thủ tục; phạm vi và nội
dung; hình thức và phương pháp; hiệu quả pháp lý từ kết quả thanh tra, kiểm tra,
giám sát trên một số tiêu chí cơ bản có thể nêu một số nhận xét sau đây:
- Thanh tra, kiểm tra, giám sát đều là những hoạt động nhằm theo dõi,
xem xét quá trình thực hiện đường lối, chính sách, pháp lu
ật của cả hệ thống
chính trị, bảo đảm cho đường lối, chính sách, pháp luật được chấp hành nghiêm
chỉnh, phát huy những mặt tích cực, ngăn ngừa những lệch lạc, phát hiện và xử
lý các vi phạm, đồng thời góp phần sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện đường lối,
chính sách, pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà
nước, xây dựng, chỉnh đốn Đảng, c
ủng cố, phát huy vai trò của các đoàn thể, tổ
chức quần chúng trong đời sống xã hội.
- Tuy có những điểm giống nhau về mục đích và vai trò chung song mỗi
hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát đều có vị trí và vai trò riêng, đồng thời có
nhiều điểm khác nhau (về chủ thể, đối tượng, mục đích, tính chất của thủ tục,
phạm vi và nội dung, hình thức và phương pháp cũng như xử lý kết qu
ả thanh
tra, kiểm tra, giám sát).
Từ những điểm giống nhau và khác nhau này có thể thấy các cơ quan

16
thanh tra nhà nước giữ vị trí trung tâm và có vai trò là cầu nối, chủ lực trong cơ
chế thanh tra, kiểm tra, giám sát.
Vị trí, vai trò đó của các cơ quan thanh tra nhà nước được thể hiện trên
những điểm sau đây:
+ Một là, thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, vì thế

hoạt động thanh tra nhà nước là một “công đoạn” trong hoạt động quản lý nhà
nước. Đó là hoạt động tự kiểm tra vi
ệc thực hiện đường lối, chính sách, pháp
luật và các quyết định quản lý trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà
nước nói chung và của từng cơ quan hành chính nhà nước ở mỗi cấp, mỗi ngành
nói riêng (trên cơ sở đó, hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước được tổ chức theo
mô hình: Thanh tra Chính phủ (trực thuộc Chính phủ), Thanh tra bộ, ngành,
Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Thanh tra sở, ngành ở địa
phương, Thanh tra nhà nướ
c ở quận (huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh).
Như vậy, trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nói chung của toàn xã
hội, thanh tra gắn với cơ quan quản lý nhà nước, do đó đối tượng thanh tra rộng
hơn và trực tiếp hơn so với đối tượng của từng chủ thể kiểm tra, giám sát. Hơn
nữa, trong điều kiện Đảng cầm quyền mọi đường lối, chủ trương, chính sách,
đều được thể chế hoá thành pháp luật và chủ yếu do hệ thống cơ quan hành
chính nhà nước tổ chức thực hiện. Các hoạt động kiểm tra của Đảng, giám sát
của Nhà nước và xã hội đều phải thông qua việc đánh giá hoạt động của các cơ
quan hành chính nhà nước.
+ Hai là, hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước hỗ trợ
đắc lực cho hoạt động kiểm tra, giám sát. Qua hoạt động thanh tra, các cơ quan
thanh tra nhà n
ước không những phát hiện được các vi phạm để xử lý trong nội
bộ của mình mà còn phục vụ cho hoạt động kiểm tra, giám sát nói chung của xã
hội (khi có dấu hiệu tội phạm thì chuyển hồ sơ cho Viện Kiểm sát nhân dân để
truy tố trước pháp luật, nếu liên quan đến đảng viên hoặc cán bộ của các đoàn
thể, tổ chức xã hội thì chuyển hồ sơ để các tổ chức này xử lý theo đ
iều lệ).
Ngược lại, hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước tuy là
hoạt động tự kiểm tra, theo dõi của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
nhưng cũng luôn luôn được tiếp nhận kết quả kiểm tra, giám sát từ các “kênh”

17
khác để làm tốt hơn công tác thanh tra của mình. Vai trò cầu nối và trung tâm ở
đây thể hiện rất rõ: kiểm tra của Đảng hỗ trợ cho thanh tra, thanh tra phục vụ
cho kiểm tra của Đảng, giám sát của Viện Kiểm sát nhân dân; giám sát, kiểm tra
của nhân dân và các tổ chức xã hội phục vụ đắc lực cho thanh tra, thông qua
thanh tra để phục vụ cho công tác kiểm tra của Đảng.
+Ba là, do cơ quan thanh tra nhà nước gắn với hệ thống cơ quan hành
chính nhà n
ước - là hệ thống cơ quan trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối,
chính sách, pháp luật trên phạm vi toàn quốc và trên mọi lĩnh vực đời sống
chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại - vì thế thanh
tra có điều kiện phát hiện vi phạm, phát hiện sai sót trong đường lối, chính sách,
pháp luật sớm hơn và dễ dàng hơn so với hoạt động kiểm tra, giám sát. Mặt
khác, do hoạt động thanh tra là ho
ạt động tự kiểm tra ngay trong quá trình diễn
biến của các hoạt động quản lý, lại bao quát toàn bộ các lĩnh vực của đời sống
xã hội, vì thế hoạt động thanh tra nhìn chung, so với kiểm tra và giám sát sẽ trực
tiếp hơn, toàn diện hơn và có tính hệ thống hơn. Vì thế, việc sửa chữa, bổ sung
đường lối, chính sách, pháp luật, nhất là các quyết định quản lý sẽ nhanh chóng,
kịp thời hơn.
+
Bốn là, các cơ quan thanh tra nhà nước chỉ phát huy được vị trí trung
tâm, vai trò cầu nối trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nói chung nếu như
tổ chức tốt công tác kiểm tra và giám sát, nhất là giám sát tối cao của Quốc hội
và giám sát của nhân dân. Bởi vì thanh tra là tự mình xem xét và tiếp nhận kiến
nghị kết quả từ hoạt động kiểm tra, giám sát dễ bị lợi ích cục bộ, chủ nghĩa
thành tích, tính thiếu tự giác… chi phối, thiếu khách quan. Phải ch
ấn chỉnh tổ
chức thanh tra, kiện toàn cả cơ chế kiểm tra, giám sát mới bảo đảm phát huy

được vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước.
Thanh tra Kiểm toán Nhà nước cũng có những đặc điểm chung của các cơ
quan thanh tra ngành trong bộ máy nhà nước, song do đặc thù của hoạt động
kiểm toán nên thanh tra kiểm toán cũng có nhiều đặc điểm khác biệt với các cơ
quan thanh tra khác trong bộ máy nhà nước hiện nay.
Mặc dù mỗi cơ
quan thanh tra, kiểm tra, kiểm sát… có những đặc điểm,
chức năng đặc thù, nhưng chúng có mối quan hệ mật thiết với nhau vì chúng đều

18
hoạt động chung trong một môi trường chính trị, xã hội và kinh tế trong bộ máy
nhà nước do Đảng cộng sản Việt nam lãnh đạo. Do đó, trong thực thi nhiệm vụ,
các cơ quan này cần tạo lập quan hệ và có thể xây dựng quy chế phối hợp trong
hoạt động, đặc biệt là trong việc cung cấp thông tin và giải quyết các nhiệm vụ
cụ thể.
1.1.2. Căn cứ để tổ chức và hoạt động thanh tra
1.1.2.1. Căn cứ các quy định của Đảng
Các quy định của Đảng về chỉ đạo hoạt động thanh tra thường được thể
hiện trong các Nghị quyết của Bộ Chính trị, Nghị quyết Đại hội Đảng Cộng sản
Việt Nam theo từng thời kỳ và Chỉ thị của Ban Bí thư. Đây chính là đường lối,
chính sách của Đảng định hướng về công tác thanh tra.
1.1.2.2. Căn cứ
các quy định của Nhà nước
Trên cơ sở đường lối, chính sách của Đảng về công tác thanh tra, Nhà
nước sẽ cụ thể hoá bằng các quy định của pháp luật về công tác thanh tra, giải
quyết khiếu nại, tố cáo như: Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành;
Luật khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành; Luật Kiểm toán nhà
nước và các văn bản hướng dẫn thi hành và các luật chuyên ngành liên quan đến
n
ội dung công tác thanh tra cụ thể.

1.1.3. Mục đích và yêu cầu công tác thanh tra
1.1.3.1. Mục đích công tác thanh tra
Hoạt động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi
phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp
luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục;
phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động
quản lý nhà n
ước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của
cơ quan, tổ chức, cá nhân.
1.1.3.2. Yêu cầu của công tác thanh tra
Hoạt động thanh tra phải đảm bảo kịp thời, chính xác, khách quan và
trung thực; có tác dụng thiết thực cho công tác quản lý và điều hành của thủ
trưởng cơ quan.
1.1.4. Chức năng của thanh tra

19
Hoạt động thanh tra thực hiện các chức năng cơ bản sau: phát hiện, ngăn
chặn và xử lý, phòng ngừa.
- Chức năng phát hiện: tiếp nhận, điều tra thông qua các tố giác và đơn
thư khiếu nại, tố cáo về các hành vi vi phạm pháp luật. Tiếp nhận các nguồn
thông tin để xem xét bao gồm: đơn thư nặc danh, tin tức trên các phương tiện
thông tin đại chúng, điện thoại, đơn thư tố cáo chính thứ
c của công dân và các
thông tin do nhân viên cơ quan trực tiếp thu nhận được.
- Chức năng ngăn chặn và xử lý: điều tra, xác minh và truy tố người có
hành vi vi phạm pháp luật hoặc các vi phạm về đạo đức nghề nghiệp để đánh
giá, xác nhận và phát hiện các vi phạm, sai sót trong quản lý, điều hành và thực
thi pháp luật của các tổ chức, cá nhân để kịp thời ngăn chặn hoặc kiến nghị xử lý
theo quy định c
ủa pháp luật.

- Chức năng phòng ngừa: Ngăn chặn và phòng ngừa các hành vi vi phạm
pháp luật bằng cách kiểm tra, xem xét quá trình và phương thức hoạt động, chấp
hành các quy định của pháp luật và các quy định của cơ quan, tổ chức nhằm phát
hiện những sơ hở yếu kém, dấu hiệu sai phạm, sai phạm trong quản lý làm cơ sở
tiền đề nảy sinh các hành vi vi phạm pháp luật.
- Kết luận và kiến nghị xử
lý theo quy định của pháp luật: sau thanh tra,
đoàn thanh tra, thanh tra viên phải căn cứ vào những chứng cứ thu được để kết
luận cụ thể và chính xác, từ đó có kiến nghị các hình thức và mức độ xử lý
tương thích.
Thanh tra kiểm toán nhà nước cũng có những chức năng cơ bản như trên,
song các chức năng này gắn liền với hoạt động của Kiểm toán Nhà nước.
1.1.5. Nhiệm vụ của thanh tra
1.1.5.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra
Theo quy định của pháp luật về thanh tra, cơ quan thanh tra nói chung có
các nhiệm vụ và quyền hạn sau:
- Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các đơn vị
trực thuộc, các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động của cơ quan.
- Thanh tra các vụ việc có liên quan đến trách nhiệm quản lý của cơ quan,
đơn vị và người đứng đầu cơ quan, đơn v
ị.

20
- Thanh tra các vụ việc khác do thủ trưởng đơn vị trực tiếp giao.
- Thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp
luật về khiếu nại, tố cáo.
- Thực hiện nhiệm vụ phòng ngừa và chống tham nhũng theo quy định
của pháp luật về phòng, chống tham nhũng.
- Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra, về khiếu nại, tố cáo,
ch

ống tham nhũng trình cấp có thẩm quyền hoặc ban hành theo thẩm quyền;
hướng dẫn, tuyên truyền, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật về thanh
tra, khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng.
- Chỉ đạo, hướng dẫn công tác, tổ chức và nghiệp vụ thanh tra; bồi dưỡng
nghiệp vụ thanh tra đối với đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra.
- Tổng hợp, báo cáo kết quả về công tác thanh tra, giải quyết khiếu n
ại, tố
cáo, chống tham nhũng thuộc phạm vi giải quyết của đơn vị; tổng kết kinh
nghiệm về công tác thanh tra.
- Thực hiện hợp tác quốc tế về công tác thanh tra, công tác giải quyết
khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng.
- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
1.1.5.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của thủ trưởng cơ quan thanh tra
Theo quy định củ
a pháp luật về thanh tra, thủ trưởng cơ quan thanh tra có
các nhiệm vụ, quyền hạn sau:
- Lãnh đạo, chỉ đạo công tác thanh tra trong phạm vi quản lý của cơ quan.
- Xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra trình thủ trưởng cơ quan
quyết định và tổ chức thực hiện chương trình, kế hoạch đó.
- Trình thủ trưởng cơ quan quyết định việc thanh tra khi phát hiện có dấu
hiệu vi phạm pháp luật.
- Đề nghị thủ
trưởng cơ quan thanh tra trong phạm vi quản lý của mình.
- Kiến nghị thủ trưởng cơ quan đình chỉ việc thi hành hoặc huỷ bỏ những
quy định do cơ quan đó ban hành trái với các văn bản pháp luật của nhà nước về
công tác thanh tra; trường hợp nếu thủ trưởng không đình chỉ hoặc huỷ bỏ văn
bản đó thì trình Thủ tướng Chính phủ quyết định.
- Kiến nghị thủ
trưởng cơ quan xem xét trách nhiệm, xử lý người có hành

21
vi vi phạm thuộc quyền quản lý của thủ trưởng; phối hợp với người đứng đầu cơ
quan, tổ chức trực thuộc trong việc xem xét trách nhiệm, xử lý người có hành vi
vi phạm thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó.
- Nghiên cứu, xem xét những vấn đề còn có ý kiến trái ngược nhau trong
việc kết luận các vụ việc cụ thể để báo cáo thủ trưởng cơ quan quy
ết định.
- Lãnh đạo tổ chức thanh tra thuộc quyền quản lý thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn theo quy định của pháp luật về thanh tra và các quy định khác có liên
quan.
1.1.6. Nguyên tắc chỉ đạo tổ chức và hoạt động thanh tra
Theo Điều 3 Nghị định số 41/2005/NĐ-CP ngày 25/3/2005 quy định chi
tiết và hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra, quy định nguyên tắc hoạt động thanh
tra như sau:
- Hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật; b
ảo đảm chính xác, khách
quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời; không làm cản trở hoạt động bình
thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra.
- Khi tiến hành thanh tra, người ra quyết định thanh tra, Thủ trưởng cơ quan
thanh tra, Trưởng Đoàn thanh tra, Thanh tra viên, thành viên Đoàn thanh tra
phải tuân theo quy định của pháp luật về thanh tra và phải chịu trách nhiệm
trước pháp luật về hành vi, quyết định của mình.
1.1.7. Phương pháp thanh tra
Phương pháp thanh tra là các biện pháp nghiệp vụ chuyên môn
để xác
minh, thu thập chứng cứ hoặc đối thoại, chất vấn, giám định để làm rõ các vấn
đề, sự việc để kết luận chính xác, trung thực, khách quan. Khi tiến hành thanh
tra, có thể áp dụng các phương pháp cơ bản sau:
1.1.7.1. Thu thập thông tin
- Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp tài liệu liên quan đến nội dung thanh

tra; tài liệu gồm: báo cáo quyết toán, các báo cáo thu, chi tài chính, sổ, biểu mẫu,
chứng từ kế toán và tài liệu liên quan (nếu là thanh tra việc sử dụng ngân sách);
báo cáo t
ổng kết, phân tích đánh giá, kết luận của các cơ quan đã kiểm tra, các
báo cáo thống kê, tổng hợp về nghiệp vụ, và tài liệu khác có liên quan.
Trưởng đoàn hoặc người được giao chủ trì thanh tra, xác minh tại đơn vị:

22
- Lập phiếu yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp tài liệu mà trong hồ sơ đã
thu thập còn thiếu, phiếu yêu cầu nêu rõ tên tài liệu, thời gian và địa điểm cung
cấp.
- Lập văn bản yêu cầu đối tượng thanh tra tổng hợp, thống kê tình hình, số
liệu về thu, chi tài chính và các sự việc, hiện tượng cần thiết theo nội dung thanh
tra.
- Tiếp nhận hồ sơ, tài liệu và báo cáo do đối tượng thanh tra cung cấp.
Đoàn
thanh tra có trách nhiệm kiểm đếm, bảo quản, khai thác, sử dụng tài liệu đúng
mục đích, không để thất lạc tài liệu.
- Trường hợp cần giữ nguyên trạng tài liệu, Trưởng Đoàn thanh tra ra quyết
định niêm phong một phần hoặc toàn bộ tài liệu có liên quan tới nội dung thanh
tra. Việc niêm phong, mở niêm phong khai thác tài liệu hoặc huỷ bỏ niêm phong
thực hiện theo đúng quy định của pháp luật.
1.1.7.2. Quan sát
Trong công tác thanh tra không nên bỏ qua giá trị
của việc quan sát trực
tiếp, đó là thông qua các buổi làm việc hoặc tiếp xúc với lãnh đạo, công nhân
viên chức, thanh tra viên có thể quan sát thái độ chung của nhân viên đơn vị để
biết thêm thông tin về áp lực công việc, đạo đức, tình trạng công việc, đối tượng
và các dấu hiệu nghi vấn, những vấn đề trọng yếu Từ đó đưa ra các ý kiến về
dự đoán và xác định trọng yếu kiểm tra

Tuy nhiên, thanh tra viên c
ần phải xem xét kỹ lưỡng việc lựa chọn các
hoạt động hay cơ sở vật chất của đơn vị để tiến hành điều tra trực tiếp. Các hoạt
động hay cơ sở vật chất đó có thể trở thành mẫu kiểm tra. Thanh tra viên cũng
nên nhận thức được rằng khi bị quan sát hay theo dõi, con người sẽ hành động
rất khác so với lúc bình thường.
Phương pháp này chỉ có tính chất linh độ
ng, trừ khi nó được thực chứng.
Các bản ghi băng hình và tranh ảnh cũng có tác dụng nâng giá trị của quan sát
trực tiếp.
Kết quả quan sát trực tiếp, thanh tra viên phải ghi lại dưới dạng văn bản
cá nhân hay nhóm công tác để làm cơ sở cho việc tổng hợp kết quả thanh tra.
1.1.7.3. Kiểm tra hồ sơ tài liệu lưu trữ

23
- Trong thanh tra, vấn đề nghiên cứu để tìm hiểu qua hồ sơ, tài liệu lưu trữ
là vô cùng quan trọng vì thông tin thu thập được từ hồ sơ lưu trữ cung cấp cho ta
những bằng chứng có sức thuyết phục cao làm căn cứ cho các kết luận, kiến
nghị thanh tra. Kiểm tra hồ sơ tài liệu lưu trữ tạo ra một phương pháp thu thập
thông tin rất hiệu quả, việc kiểm tra tài liệu lưu tr
ữ cũng giống như việc tạo lập
cơ sở cho các cuộc kiểm tra.
- Nên khai thác hồ sơ từ hệ thống đăng ký sổ sách kế toán của đơn vị
được kiểm tra. Ngoài ra, thông tin trong hồ sơ liên quan đến từng lĩnh vực công
tác cụ thể có thể tìm được trong từng lĩnh vực đó. Qua phỏng vấn cũng giúp ta
nắm được hồ sơ nào cần tìm và xem xét, từ đó có đị
nh hướng trong khai thác hồ
sơ đạt hiệu quả.
- Bằng chứng thu thập được qua kiểm tra hồ sơ có thể cung cấp dẫn chứng
có sức thuyết phục cho các phát hiện. Kiểm tra hồ sơ cần nhiều thời gian và

thông thường phải chọn mẫu, không thể kiểm tra toàn diện được. Trước khi tiến
hành kiểm tra cần quyết định việc kiểm tra chọn mẫu ngẫu nhiên hay căn cứ
vào
mục đích thanh tra. Thông thường cách tiếp cận căn cứ vào mục đích thanh tra
dễ được chấp nhận hơn, nhưng nếu thời gian cho phép, nên tiến hành kiểm tra
ngẫu nhiên những mẫu hồ sơ khác nhau.
- Các loại hồ sơ cần nghiên cứu để kiểm tra bao gồm: Quyết định của ban
lãnh đạo có liên quan đến nội dung kiểm tra; hoạch định kế hoạch chiến lược và
hoạt động; h
ồ sơ hệ thống kiểm soát và quản lý; hồ sơ lưu trữ có tính vụ việc của
các đối tượng; biên bản các cuộc họp; đơn thư khiếu nại, tố cáo; các biên bản
thanh tra, kiểm tra, kiểm toán thời gian trước.
Điều quan trọng là phải thiết lập nội dung, vị trí, khả năng tiếp cận hồ sơ
ngay khi bắt đầu cuộc thanh tra để kiểm tra theo cách thức chi phí hiệu qu
ả.
1.1.7.4. Chọn mẫu và nghiên cứu tình huống
Các phát hiện trong quá trình kiểm tra, kết luận và kiến nghị phải dựa trên
bằng chứng thu thập được. Thanh tra viên thường ít khi có cơ hội xem xét tất cả
các thông tin về đối tượng thanh tra, do đó phải chọn mẫu kiểm tra, nhưng trong
hoạt động thanh tra các mẫu chọn là tương đối tập trung và có cơ sở vì đã có
trọng tâm trọng điểm trước. Khi chọn m
ẫu phải xem xét những nhân tố sau đây:

24
- Số lượng và kích cỡ của các danh mục trong tổng thể kiểm tra;
- Tính trọng yếu và mức độ rủi ro của các sai sót trong các khoản mục có
liên quan;
- Tính thích hợp và mức độ tin cậy của bằng chứng thu được từ các cuộc
thử nghiệm theo phương pháp loại trừ và từ các quy trình kiểm tra. Đồng thời,
tính toán các chi phí liên quan và thời gian thực hiện cần thiết.

- Khi thanh tra viên muốn đưa ra kết luận về toàn bộ tổng th
ể bằng
phương pháp kiểm định mẫu, điều quan trọng là mẫu đó phải đại diện cho toàn
bộ tổng thể. Mẫu đó có thể được thể hiện dưới dạng số liệu hoặc không nhưng
vẫn phải đòi hỏi sử dụng các phán đoán có tính chất chuyên môn. Ngoài ra,
phương pháp chọn mẫu bằng số liệu cần sử dụng phương pháp lựa chọ
n ngẫu
nhiên và lý thuyết xác xuất.
Nghiên cứu tình huống nếu kết hợp với các phương pháp khác có thể cho
phép rút ra những kết luận tổng quát vì những nghiên cứu như vậy rất thích hợp
cho các cuộc kiểm tra ở quy mô lớn nên thường được áp dụng ở bước kiểm tra.
Nghiên cứu tình huống được sử dụng để: phân tích chiều sâu và toàn diện những
vấn đề phức tạp; thu thập những thông tin có tính minh hoạ
để thảo luận và đối
chiếu với thông tin khác; kết hợp phát hiện kiểm tra với số liệu tổng hợp, minh
hoạ và xác nhận kết quả của các nghiên cứu ở cấp độ lớn hơn.
1.1.7.5. Phân tích thứ cấp và sưu tầm tài liệu
a) Phân tích thứ cấp
Phân tích thứ cấp có thể liên quan đến việc đánh giá các báo cáo tổng
quát, sổ sách và tài liệu của chủ đề chính của chươ
ng trình hoặc đối với những
nghiên cứu có tính chuyên biệt hơn và các số liệu thống kê về chủ đề đó bao
gồm cả tài liệu lịch sử và xuất bản phẩm hiện hành. Điều quan trọng là phải tìm
hiểu nghiên cứu các loại chứng từ khác nhau của đơn vị được kiểm tra cũng như
các cuộc kiểm tra trước đây, đồng thời nghiên cứu những đánh giá c
ủa các tổ
chức khác đưa ra. Điều đó có thể giúp thanh tra viên cập nhật và mở rộng kiến
thức nghiệp vụ trong lĩnh vực hoặc chủ đề cụ thể.
b) Sưu tầm tài liệu
Hầu hết các đơn vị được kiểm tra đều có bộ máy lưu trữ tài liệu, trong đó