Thể chế về văn bản quản lý nhà nước của các triều đại phong kiến Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VÃN
THỂ CHẾ VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC CỦA CÁC TRIỀU ĐẠI
■
PHONG KIẾN VIỆT NAM
■
MÃ SỐ: QG-95-28.
HỌ VÀ TÊN CHỦ TRÌ: V ƯƠ NG Đ ÌN H Q UYỂ N.
CÁN BỘ PHỐI HỢP NGHIÊN CỨU: v ũ THI PHỤNG.
. . . Am ị
I
OT Ị 000 ỉ f
HÀ NỘI. NGÀY 20 THÁNG 5 NÁM 2000
MỤC LỤC
Trang
Phần niử đầu 5
C hương I: Khái quát về thiết chế bộ máy nhà nước của các triều
đại phong kiến Việt Nam. 12
1.1. Tổ ch ứ c bộ máy Nhà nước Trung ương. 14
1.1.1. Vua. 14
1.1.2. Lục Bộ. 15
1.1.3. Lục Tự. 17
1.1.4. Các quan chức và cơ quan tư vấn. 17
1.1.5. Văn phòng của nhà vua. ] 8
1.1.6. Các cơ quan khác. 21
1.2. Tổ chức bộ máy hành chính địa phương. 22
1.2.1. Cấp hành chính trực thuộc chính quyền Trung ương. 22
1.2.2. Chính quyền cấp phủ, huyện, châu. 25
1.2.3. C hính quyền cấp xã. 25
C hương 2: Các loại văn bản quản lý nhà nước và sổ sách hành

chính của các triều đại phong kiến Việt Nam. 28
2.1. Sơ lược về sự hình thành chữ viết và tài liệu thành văn ở
Việt Nam. 28
2.1.1. Vấn đề chữ viết của người Việt cổ thời đại Hùng Vương. 28
2.1.2. Sự du nhập của chữ Hán vào Việt Nam. 29
2.1.3. Sự sáng tạo ra chữ Nôm của người Việt, vai trò của chữ
Nôm trong đừi sống xã hội và trong quản lý nhà nước. 32
2.1.4. Sự ra đừi của chữ quốc ngữ và việc sử dụng chữ quốc ngữ
dưới thời phong kiến. 34
2.2. Các loại văn bản quản lý nhà nước. 37
2.3. các loại sổ sách hành chính. 51
C hưưng 3: Quy định của các triều đại về soạn thảo, chuyển giao,
giải quyết văn bản và tuyển dụng quan chức làm công tác
văn thư, giấy tờ. 63
3.1. Quy định về soạn thảo văn bản. 63
3.1.1. Về thể chế văn bản. 63
3.1.2. Về cách thể hiện nội dung văn bản. 70
3.1.3. Tổ chức soạn thảo và duyệt văn bản . 76
3 .1.4. Quy định về giấy viết văn bản. 78
3.2. Quy định về chuyển giao văn bản. 79
3.2.1. Chuyển giao văn bản của các triều đại trước Nguyễn. 80
3.2.2. Chuyển giao văn bản dưới triều Nguyễn. 81
3.3. Quy định về giải quyết văn bản. 89
3.4. Quy định về tuyển dụng quan chức làtn công tác văn bản, giấy tờ. 95
3 .4.1. Hình thức tuyển dụng thư lại. 96
3.4.2. Hình thức tuyển dụng ngạch chính quan làm việc về văn bản,
giấy tờ. 99
K ết luận . 103
T ài liệu tham khảo. 111
5

PH ẦN M Ở ĐẦU
V ăn bản hiểu theo nghĩa chung nhất là khái niệm dùng để chỉ vật m ang tin
được ghi bằng ký hiệu ngôn ngữ nhất định. Ví như các tác phẩm văn học, sử học,
triết học, toán học, công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của các cơ quan,
hoành phi, câu đối, văn bia ở các đền chùa. Còn theo nghĩa hẹp thì văn bản được
hiểu là công văn, giấy tờ hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan,
tổ chức, xí nghhiộp.
Như một tất yếu khách quan, xưa cũng như nay, nhà nước của các giai cấp
thống trị ở các nước trên thế giới nhìn chung đều sử dụng văn bản làm phương
tiện ghi chép và truyển đạt thông tin để phục vụ cho công tác quản lý của mình.
Chẳng hạn, dùng văn bản để ban hành luật pháp, truyền đạt mệnh lệnh, phản ánh
tình hình, ghi chép và thống kê nhân khẩu, ruộng đất, thuế khoá, v.v Loại văn
bản này được gọi là văn bản quản lý nhà nước hay văn bản hành chính. Theo đinh
nghĩa hiện nay, văn bản quản lý nhà nước là văn bản do các cơ quan nhà nước
ban hành để phục vụ cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thẩm quyền và
thủ tục do luật pháp quy đinh, ở nước ta, từ thời Bắc thuộc, loại văn bản này đã
được chính quyền đô hộ phong kiến Trung Hoa sử dụng để điều hành hoạt động
của bộ máy thống trị. Đến đầu thế kỷ X, đất nước thoát khỏi ách thống trị của
phong kiến phương Bắc, mở ra kỷ nguyên mới của lịch sử dân tộc-kỷ nguyên độc
lập, tự chủ m à sử sách gọi là kỷ nguyên Đại Việt. Suốt trong 10 thế kỷ, từ đầu thế
kỷ X đến cuối thế kỷ XIX, các vương triều phong kiến V iệt Nam - Ngô, Đinh,
Lê, Lý, Trần, Hổ, Lê, Nguyễn (Quang Trung), N guyễn (Gia Long) k ế tiếp nhau
trị vì đất nước. Q ua những ghi chép ở các thư tịch đương thời cho thấy, chậm nhất
là kể từ triều Lý trở về sau, các triều đại đã sử dụng văn bản làm phương tiện
thông tin chủ yếu phục vụ cho hoạt động quản lý. Nói cách khác, m ọi hoạt động
hành chính chủ yếu của nhà nước đều gắn liền với văn bản, giấy tờ, công tác
văn bản, giấy tờ trở thành một bộ phận hữu cơ của hoạt động quản lý nhà nước.
Vì lẽ đó, nhiều triều đại đã ý thức được tầm quan trọng của văn bản criấy
tờ đối với quản lỷ nhà nước, sử dụng chúng như m ột công cụ quan trọng để nânơ
6

cao hiệu quả của hoạt động quản lý, đưa công tác quản lý nhà nước vào kỷ
cương, nề nếp; nhiểu chủ trương, biện pháp, quy định, thể lệ liên quan đến văn
bản hành chính đã được các hoàng đế ban hành nhằm thể chế hoá vé hình thức,
nội dung văn bản, cũng như việc quản lý, sử dụng, bảo tổn chúng.
Dĩ nhiên, chẳng phải triểu đại nào và vị vua nào cũng có cách ứng xử
giống nhau đối với văn bản, giấy tờ. Thực tế lịch sử cho thấy, ở những triều vua
nào m à công tác quản lý nhà nước được coi trọng thì công tác văn bản, giấy tờ
cũng được để cao m ột cách tương ứng. Có nghĩa là được thực hiện theo những
quy đinh chặt chẽ, hợp lý và thống nhất, góp phần thiết thực nâng cao hiệu quả
hoạt động của bộ m áy nhà nước.
Chính vì vậy, ngày nay khi nghiên cứu lịch sử tổ chức và hoạt động bộ
máy nhà nước và nền hành chính của các triều đại hay của một vương triều cụ thể
nào đó, sẽ là thiếu sót nếu chúng ta bỏ sót không nghiên cứu đầy đủ những vấn
đề liên quan đến văn bản, giấy tờ - m ột công cụ quan trọng của hoạt động quản
lý nhà nước .
Đ ề tài: T h ể c h ế về văn bản quản lý nh à nước của các triều đại p hon g
kiến V iệt N a m được nghiên cứu nhằm các mục đích sau đây:
1. Bước đầu tập hợp và trình bày m ột cách có hệ thống các chủ trương,
biên pháp, quy định , luật pháp về những vấn đề liên quan đến văn bản quản lý
nhà nước của các triều đại phong kiến Việt Nam từ đầu thế kỷ X đến cuối thế kỷ
XIX (khi thực dân Pháp đặt ách thống trị lên toàn cõi V iệt Nam , triều N guyễn
không còn là m ột vương triều độc lập ) được ghi chép tản m ạn trong m ột số thư
tịch.
2. R út ra những nhận xét về ưu điểm , tổn tại hạn chế của các triều đại
trong lĩnh vực ván bản, giấy tờ từ nhận thức đến thực tiễn; đồng thời làm sáng tỏ
thêm vai trò của ván bản, giấy tờ trong nền hành chính của các triều đại phong
kiến V iệt Nam.
3. Để xuất ý kiến về viộc k ế thừa và vận dụng những kinh nghiệm , thành
7
tựu của các triểu đại trong lĩnh vực văn bản, giấy tờ vào công tác quản lý nhà

nước và công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước hiện nay.
Ngoài ra, việc nghiên cứu để tài này còn nhằm mục đích giúp chúng tôi có
đầy đủ kiến thức và tư liệu để biên soạn giáo trình, giáo án và giảng dạy các môn
học vể lịch sử văn bản và lịch sử lưu trữ Việt Nam thuộc chương trình đào tạo cử
nhân, thạc sĩ và tiến sĩ ngành lưu trữ học và quản trị văn phòng.
Do hạn chế bởi thời gian và kinh phí của m ột đề tài cấp Đ ại học Quốc gia,
không cho phép tổ chức thu thập, biên dịch thật đầy đủ các nguồn tư liệu cần
thiết, cho nên tuy phạm vi nghiên cứu của để tài tương đối rộng nhưng trọng tâm
được đặt vào những vấn để chủ yếu vể văn bản , giấy tờ của triều Lê và triểu
Nguyễn như hệ thống văn bản quản lý nhà nước và sổ sách hành chính (chức
năng , đặc điểm và thẩm quyền ban hành), thể chế về soạn thảo, ban hành,
chuyển giao giải quyết văn bản , về tuyển dụng quan chức làm công tác công
văn giấy tờ.
Tuy chế độ phong kiến nước ta tổn tại cho đến năm 1945 mới bị lật đổ
bởi cuộc Cách m ạng tháng Tám. Nhưng đề tài lấy năm 1884, năm triều đình
nhà Nguyễn ký hiệp ước Pa-tơ-nốt công nhận quyền thống trị của thực dân Pháp
trên toàn cõi V iệt Nam làm điểm dừng. Bởi từ đây, triều N guyễn không còn là
một vương triều độc lập mà bị lệ thuộc về nhiều mặt vào chính quyển đô hộ của
Pháp ở Đ ông Dương.
Lich sử nghiên cứu vấn đề.
N hìn tổng quát, cho tới nay chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện
về văn bản hành chính của các triều đại phong kiến Việt Nam. Tuy nhiên, vấn đề
này trong m ấy thập niên gần đây đã được m ột số học giả nghiên cứu ở những
khía canh sau:
Về sách có cuốn "Lưu trữ của các hoàng đế An Nam và lịch sử An
Nam" của nhà lưu trữ học Pôn Buđê, giám đốc nha Lưu trữ và Thư viện Đông
Dương thời thuộc Pháp, xuất bản năm 1942 tại Hà Nội. Dưới góc độ lưu trữ, tác
8
giả đã đề cập đến các loại văn bản hành chính mà lưu trữ H oàng triều đã bảo tổn
được như châu bản, kim sách, ngân sách và các sổ sách, giấy tờ khác.

-Luận văn cao học: Tổ chức chính quyền trung ương dưới triều Lê
T h ánh T ông của Lê Kim Ngân (1962), chủ đề của luận vãn là cuộc cải cách về
tổ chức bộ m áy nhà nước trung ương của Lê Thánh Tông, tác giả đã dành m ột
m ục để trình bày khá cụ thể vể tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan
trông coi giấy tờ bên cạnh vua và thái tử.
-Luận văn cao học: V ăn khố Việt N am của N guyễn Tư Lạc (1872), chủ
để của luận văn là nghiên cứu lưu trữ Việt Nam trong các thời kỳ lịch sử. ở luận
văn này, các vấn để liên quan đến văn bản, quản lý nhà nước triều N guyễn như tổ
chức văn phòng nhà vua, công dụng, tính chất, đặc điểm của các loại văn bản tấu,
sớ, chỉ dụ, phiếu nghĩ, thể lệ, thể thức về soạn thảo, ban hành, chuyển giao, giải
quyết văn bản và tổ chức lưu trữ văn bản đã được tác giả khảo cứu tương đối kỹ.
- Luận án Phó tiến sĩ: Cải cách hành chính dưới triều M inh M ạng của
Nguyễn M inh Tường (1994). Luận án đã để cập khá sâu sắc và có hệ thống
những cải cách của M inh M ệnh về cơ cấu tổ chức, vể nguyên lý vận hành của bộ
m áy nhà nước, trong đó có tổ chức văn phòng ở các cấp. Tuy nhhiên, những chủ
trương, biện pháp, quy đinh liên quan trực tiếp đến văn bản, giấy tờ đã không
được đề cập ở luận án này.
Luận án tiến sĩ: "V ăn bản q uản lý nhà nước thời N guýễn (giai đoạn
1882-1884)” của Vũ Thị Phụng (1999) mà tác giả là người hướng dẫn khoa học
. Luận án này đã để cập khá đầy đủ về các loại văn bản quản lý nhà nước ,
chức năng, thẩm quyển ban hành chúng và thể ch ế về công tác công văn, giấy tờ
của triểu Nguyễn.
Các chuyên luận, bài viết đăng trên các tạp chí khoa học.
Những thập kỷ gần đây có khá nhiều chuyên luận, bài viết liên quan đến
để tài này đã được công bố trên các tạp chí khoa học Lưu trữ Việt N am, N ghiên
cứu lịch sử, X ưa và nay, H uế xưa và nay, Q uản lý Nhà nước của các tác giả
9
Phan T huận A n, Vữ Thị Phụng, N guyễn Xuân N ung, Hạnh Dung, N guyễn Hổng
Trân N ội dung của các chuyên luận để cập đến các vấn để: Các loại văn bản
quản lý nhà nước của các triều đại V iệt Nam (công dụng và thẩm quyển ban

hành ), quy đinh của các triều đại về soạn thảo, ban hành , chuyển giao, giải
quyết và lưu trữ văn bản, giá trị và tình hình bảo tổn các văn bản quản lý nhà
nước và thư tịch hình thành dưới triẻu N guyễn. Phần lớn các bài viết đã xoay
quanh chủ đề này. Chẳng hạn học giả Phan Thuận An đã viết nhiều bài khảo cứu
vế tư liệu, tài liệu của triều N guyễn như: Tàng Thư Lâu, m ột kho lưu trữ thư viện
ngày xưa ở H uế (Tạp chí Thông tin và Thư viện phía Nam , số 1-1993); Tư liệu
trong các thư viện thời Nguyên - m ột di sản vô giá của H uế ( Xưa và N ay, số 5-
1994); Từ thư viện triều Nguyễn đến thư viện cố đô ( H uế xưa và nay, số 6 -
1994)
Liên quan đến đề tài này, bản thân tác giả đã công bố 8 chuyên luận trên
các tạp chí N ghiên cứu lịch sử Lưu trữ Việt Nam, Q uản lý Nhà nước. Đó là các
bài: M ột tiềm năng sử liệu quan trọng - tài liệu lưu trữ; Văn bản quản lý thời Lê
Thánh Tông; Thể ch ế về soạn thảo và ban hành văn bản của nhà nước phong
kiến triều N guyễn; Thông tin liên lạc hành chính dưới thời vua M inh M ạng; V ấn
để tuyển dụng thư lại và quan chức làm công tác công văn giấy tờ dưới chế độ
phong kiến V iệt Nam; Phiếu nghĩ - m ột phương thức giải quyết văn bản độc đáo
của các hoàng đế triều N guyễn Tác giả cũng là người hướng dẫn khoa học
của Luận án tiến sĩ sử học "Văn bản quản lý Nhà nước thời Nguyễn (giai đoạn
1802-1884) nói trên.
Các bài viết của chúng tôi đã để cập đến nhiều m ặt thuộc nội dung nghiên
cứu của đề tài, có thể xem đó là kết quả nghiên cứu bước đầu của đề tài này.
Tóm lại, những vấn để liên quan đến văn bản giấy tờ thời phong kiến nói
chung đặc biệt của triều N guyễn đã có không ít công trình nghiên cứu trực tiếp
hoặc gián tiếp đề cập tới. Kết quả nghiên cứu của các tác giả là những tư liệu,
những gợi m ở có giá trị cho đề tài nghiên cứu của chúng tôi.
Các nguồn tư liệu tham khảo và phương pháp nghiên cứu.
10
Trong quá trình thực hiện đề tài , chúng tôi đã sử dụng các nguồn tư liệu
chính dưới đây:
1. Các thư tích cổ.

N guồn tài liệu m à chúng tôi quan tâm trước hết là các bộ sử và m ột số thư
tịch khác của các triều đại để lại như Đại Việt sử ký toàn thư, Đ ại N am thực lục
chính biên, Quốc triều hình luật, K hâm định Đại Nam hội điển sử lệ, Lịch triều
hiến chương loại chí.
Đại V iệt sử ký toàn thư (gọi tắt là Toàn thư) : Bộ sử ghi chép theo kiểu
biên niên từ thời dựng nước eho đến cuối thời hậu Lê. Trong đó, nhiều chủ
trương và quy đinh về những vấn đề liên quan đến văn bản, giấy tờ của các triều
đại đã được ghi chép lại. Nhưng nhìn chung chỉ là những thông tin tản mạn và
quá vắn tắt. Đó là m ột khó khăn lớn cho tác giả khi thực hiện đề tài này.
- Đại N am thực lục chính biên (gọi tắt là Đại Nam thực lục). Đây là bộ sử
lớn về triều Nguyễn cũng được viết theo kiểu biên niên. So với Toàn thư thì Đại
Nam thực lục ghi chép về những vấn để hành chính nói chung, văn bản, giấy tờ
nói riêng chi tiết, đầy đủ và cụ thể hơn, những sử liệu này có ý nghĩa rất lớn đối
với việc nghiên cứu đề tài. Nhưng do viết theo kiểu biên niên cho nên các thông
tin được ghi chép nói chung ngắn gọn và tản m ạn.
K hâm đinh Đ ại N am hội điển sự lệ ( gọi tắt là Hội Điển). Đây là bộ sách
hệ thống hóa luật lệ của triều N guyễn từ năm Gia Long thứ nhất (1802) đến năm
Tự Đức thứ tư (1851) theo chủ trương của vua Thiệu Trị (1840-1847). Bộ sách
này gồm nhiều tập, được biên soạn khá công phu. ơ đây, các quy đinh, luật lệ
thuộc các lĩnh vực quản lý của triều N guyễn được phân loại, hệ thống hóa theo
chức năng của các cơ quan trong bộ m áy nhà nước. Do vậy đã tạo thuận lợi nhất
định cho người nghiên cứu .
Các thư tịch khác như Lịch triều hiến chương loại chí, Quốc triều hình luật,
Hoầng V iệt luật lệ chứa nhiều thông tin có liên quan đến đề tài , đã được chúng
tôi sử dụng như những nguồn sử liệu đáng tin cậy.
2.Các cổng trình nghiên cứu hiên đai có liên quan đến dề tài.
11
Nguồn tư liệu này gồm các sách, luận án, bài viết đã được xuất bản hoặc
công bố trên các tạp chí khoa học. Đây cũng là m ột nguồn quan trọng, có ý nghĩa
bổ sung thông tin cho nguồn thứ nhất, giúp tác giả có thêm cứ liệu để rút ra

những nhận xét, kết luận có cơ sở khoa học.
Ngoài hai nguồn nói trên, tác giả còn trực tiếp khảo sát và nghiên cứu tài
liệu lưu trữ được bảo quản ở các Trung tâm lưu trữ quốc gia I và II như châu bản,
mộc bản, địa bạ triều Nguyễn. Qua đây, giúp chúng tôi hiểu biết đầy đủ hơn về
các loại văn bản này .
Để nghiên cứu để tài này, chúng tôi đã vận dụng tổng hợp nhiều phương
pháp. Trước hết là phương pháp nhận thức các sự kiện, hiện tượng lịch sử của chủ
nghĩa M ác- Lê nin, thể hiện ở 3 quan điểm: chính trị, lịch sử toàn diện và tổng
hợp các phương pháp cụ thể như: phương pháp lịch sử và phương pháp logic,
phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh cũng đã được áp đụng trong quá
trình thu thập tư liệu, xử lý, phân tích và tổng hợp các thông tin để đi đến những
nhận xét, kết luận các vấn đề mà đề tài đề cập.
Kết quả nghiên cứu của đề tài được trình bày theo bố cục sau đây:
Phần mở đầu
Chương I: Khái quát về thiết chê bộ máy nhà nước của các triều đại
phong kiến Việt Nam.
Chương II: Các loại văn bản quản lý nhà nước và sổ sách hành
chính của các triều đại phong kiến Việt Nam .
Chương III: Quy định của các triều đại về việc soạn thảo, ban hành,
chuyển giao, giải quyết văn bản và tuyển dụng quan lại làm công tác văn
bản, giấy tờ.
Kết luận.
12
KHÁI QUÁT VỂ THIẾT CHẾ BỘ MÁY NHÀ NƯỚC
CỦA CÁC TRIỂU ĐẠI PHONG KIẾN VIỆT NA M .
Theo kết quả nghiên cứu hiện nay, nhà nước đầu tiên ở nước ta được hình
thành trên cơ sở văn hóa Đông Sơn, vào khoảng giữa thiên niên kỷ thứ nhất trước
công nguyên. Đó là N hà nước Văn Lang của các vua Hùng, gồm 15 bộ lạc người
Lạc Việt sinh sống chủ yếu ở m iền trung du và đồng bằng Bắc Bộ. Tiếp nối là
Nhà nước Âu Lạc của An Dương Vương với biên giới mở rộng đến miền núi

phía Bắc.
K ết quả nghiên cứu về sử học, dân tộc học, ngôn ngữ học cho biết, Nhà
nước xuất hiện là kết quả của m ột quá trình phát triển lâu dài hàng nghìn năm
trước đó của nền văn m inh sông Hổng. Với sự ra đời của Nhà nước V ăn Lang -
Âu Lạc, đã đánh dấu bước phát triển về mọi m ặt của tiến trình lịch sử dân tộc ,
một Nhà nước sơ khai đầu tiên ra đời. Có thể xem đây là thành tựu lớn lao nhất
của thời đại dựng nước và giữ nước trong lịch sử Việt N am .Tuy nhiên , Nhà
nước Âu Lạc chỉ tổn tại m ột thời gian thì phải đương đầu với cuộc chiến tranh
xâm lược của Triệu Đà. Cuộc kháng chiến của nhân dân ta cuối cùng đã thất
bại, đất nước rơi vào thảm họa bị phong kiến phương Bắc thống trị. Thời kỳ Bắc
thuộc đã kéo dài hơn 1000 năm kể từ năm 179 trước công nguyên đến đầu thế kỷ
X.
Năm 938, chiến thắng vang dội đánh bại quân N am Hán trên sông Bạch
Đằng của Ngô Q uyền đã chấm dứt hoàn toàn ách đô hộ của các triều đại phong
kiến Trung Hoa, m ở ra kỷ nguyên mới - kỷ nguyên độc lập , tự chủ của đất nước
m à sử sách thường gọi là kỷ nguyên Đại Việt.
Kể từ thời Ngô Quyền xưng vương, xây dựng nhà nước độc lập tự chủ
(938), cho đến cuối thế kỷ XIX, lúc thực dân Pháp đặt nền thống trị trên toàn cõi
Việt Nam, chính thể duy nhất tổn tại ở nước ta là chính thể quân chủ, nhiều
triều đại đã thay nhau nắm quyền quản lý đất nước : Ngô, Đ inh, Lê, Lý, Trần,
Chương 1
1 3
Hổ, Lê (hậu Lê), M ạc, N guyễn(Quang Trung), Nguyễn (Gia Long).Trong đó có
những vương triều tồn tại hàng trăm năm như các triều Lý, Trần, Lê, nhưng
cũng có những triều đại chỉ cầm quyền trong m ột thời gian rất ngắn như triều
đại nhà Hồ (1400 - 1407 ), triều Quang Trung(1788- 1802).
Nói chung, các triều đại phong kiến V iệt N am đều quan tâm đến việc xây
dựng và củng cố bộ máy nhà nước từ trung ương tới cơ sở. v ề mô hình tổ chức ,
có thể có sự khác biệt giữa các triều đại, nhưng khi thiết chế bộ máy Nhà nước,
các vương triều đểu dựa trên các cơ sở sau đây:

M ột là, xuất phát từ yêu cầu thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã
hội mà triều đại đó đặt ra.
Hai là, đảm bảo nguyên tắc tập quyền. N guyên tắc này chi phối m anh mẽ
cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ của chính quyền các cấp cũng như chức
trách của hệ thống quan lại trong bộ máy. Tuy nhiên, do tính chất, mức độ và
yêu cầu về tập quyền của mỗi triều đại không giống nhau, cho nên sự chi phối
của các nguyên tắc này đối với cơ cấu chính quyền cũng ở những mức độ khác
nhau.
Ba là, tham khảo học tập hoặc mô phỏng thiết chế bộ m áy Nhà nước của
các triều đại phong kiến Trung H oa.Tuy nhiên, trong vấn đề này, nhìn chung,
các vương triều Việt Nam không sao chép một cách m áy m óc, giáo điều; ở
mức độ khác nhau, họ đã biết kết hợp những đặc điểm của dân tộc và đất nước
để vận dụng có chọn lọc.
Ngoài ra, thiết chế nhà nước và sự vận hành của nó còn phụ thuộc bởi tài
năng, ý chí, bản lĩnh của các hoàng đế trị vì. Ví dụ, trong lịch sử chế độ phong
kiến nước ta, đã có 2 cuộc cải cách hành chính khá sâu rộng và triệt để được
thực hiện bởi vua Thánh Tông triều Lê và vua M inh M ạng triều N guyễn. Họ là
những hoàng đế anh m inh, tài trí, có trách nhiệm cao cả với đất nước, có ý chí và
nghị lực hơn người. Chỉ với những con người như vậy, xuất hiện vào những thời
điểm cần thiết mới tạo ra những đổi thay tích cực trong tổ chức và quản lý nhà
1 4
nước và đã để lại cho hậu thế nhiều kinh nghiệm quý báu về mặt này.
Nhìn tổng quát, hộ thống tổ chức bộ m áy nhà nước của các triều đại
phong kiến Việt N am được tổ chức thành các cấp dưới đây:
a. Chính quyển trung ương
b. Chính quyển địa phương, gồm các cấp :
- Đạo, giáp, xã (thời Đinh).
- Lộ, phủ, châu, hương (thời tiền Lê).
- Lộ, phủ, huyện, hương, giáp, thôn (thời Lý, Trần).
- Đạo (thừa tuyên), phủ, huyện, châu, xã (thời Lê).

- Trấn (tỉnh ), phủ, huyện, châu, tổng, xã (thời Nguyễn).
Như trên đã nêu, trong 10 thế kỷ tồn tại của các triều đại phong kiến Việt
Nam, đã có 2 cuộc cải cách lớn vể hành chính của vua Lê Thánh Tông và vua
M inh M ạng.C ác cuộc cải cách này tuy tiến hành ở những thời điểm và hoàn
cảnh lịch sử khác nhau, hiệu quả mà cải cách mang lại cũng không giống nhau,
nhưng cả hai đều nhằm mục đích xây dựng một nhà nước vững m ạnh, kỷ cương,
tạo khả năng quản lý thống nhất và tập trung quyển lực vào chính quyền trung
ương, đảm bảo cho đất nước phát triển cường thinh, cho nền độc lập quốc gia
vững bền. Tổ chức bộ m áy nhà nước của các triều đâị m à chúng tôi trình bày
dưới đây sẽ đặt trọng tâm vào 2 vương triều nói trên.
1.1. TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRUNG ƯƠNG.
1.1.1.Vua
Vua là người đứng đầu bộ m áy nhà nước, nắm trong tay quyền lập pháp,
hành pháp và tư pháp.
Về lập pháp, vua là người duy nhất có quyền ban hành luật pháp, dùng
luật pháp để thể hiện ý chí thống trị của m ình và bất buộc thần dân phải tuân
15
theo. Về hành pháp, vua nắm quyền điều hành các đạo, lộ, trấn, tỉnh, mọi vấn đề
lớn vể chính trị, kinh tế, xã hội đều do vua quyết đinh, các nha môn, quần thần
đều phải thực hiện theo ý chỉ của nhà vua. v ề tư pháp, vua trực tiếp xét xử và quy
đinh hình phạt hoặc phê duyệt đối với các vụ trọng án. Mỗi khi vua đã phán
quyết thì không m ột cơ quan hoặc cá nhân nào được thay đổi.
1.1.2. Luc Bỏ.
Sáu Bộ: Lại, Lễ, Hộ, Binh, Hình, Công được đặt ra từ thời Lý, song chức
trách chưa được quy đinh rõ ràng. Đ ầu thời Lê sơ chỉ đặt 2 bộ Lại và Lễ. Năm
1440, Lê Nghi Dân sau khi cướp ngôi đã đặt 6 Bộ. Nhưng phải đợi đến năm
1466, Lê Thánh Tông mới chính thức biến 6 Bộ thấnh các cơ quan quản lý
những lĩnh vực công tác chủ yếu của Nhà nước , chức năng nhiệm vụ , cơ chế tổ
chức và biên ch ế của mỗi Bộ được quy đinh cụ thể, rõ ràng. Chẳng hạn, bộ Lại
có nhiệm vụ tuyển bổ quan lại, thăng, giáng, giảm thải quan lại trên cơ sở tâu

trình của các địa phương và các khoa, đài; bộ Hình chịu trách nhiệm trông coi
việc thi hành luật, xét xử kiện tụng, tham gia vào việc đánh giá quan lại của bộ
Lại.
Các Bộ đểu có thượng thư đứng đầu, 2 tả hữu tham tri và 2 tả hữu thị lang
làm phó, các lang trung, viên ngoại ( phụ trách các Ty) và thuộc lại. Dưới triều
Nguyễn, các Bộ được tổ chức hoàn thiện và quy mô hơn, do lúc bấy giờ đất
nước ta được m ở rộng về phía Nam, quyền lực tập trung cao độ vào chính quyền
Trung ương, công việc của các Bộ nhiều và phức tạp hơn dưới triều Lê.
Theo Hội điển, chức năng nhiệm vụ của sáu Bộ triều Nguyễn được quy
đinh như sau;
Bộ Lại: Coi các chức thuộc văn ban tại triều và ở các địa phương, giữ
việc tuyển bổ, thăng giáng chỉnh đốn chế độ quan trường để giúp việc trị nước .
Bộ Hộ : Coi việc mộng đất nhà cửa, dân sinh, tài sản, lúa má trong nước,
làm cân bằng cán cân thu chi để điểu hòa thuế vụ .
Bộ Lễ: Phụ trách về nghi lễ và triều hội, quan hệ với các nước , quy tắc về
1 6
Bộ Binh: Phụ trách việc tuyển bổ các quan chức thuộc võ ban tại triều và
các địa phương, chọn quân, kiếm lính, đảm bảo lương thực, vũ khí cho quân đội.
Bộ Hình: Phụ trách vể luật pháp, đinh hình phạt để giữ nguyên phép nước.
Bộ Công: Phụ trách công việc xây dựng, đắp thành, đào hào, đóng
thuyển,thu phát các vật liệu.
Cơ cấu tổ chức trong mỗi Bộ, gồm các Ty, Xứ (giống các vụ, ban ngày
nay), m ỗi ty, xứ được giao phụ trách một loại công việc cụ thể. Ví dụ, bộ Lại
dưới triều N guyễn gồm các đơn vị tổ chức sau đây:
- Ty Văn tuyển: phụ trách việc phẩm cấp quan chế, tuyên bố chức hàm và
chương sớ, phiếu nghĩ, làm các bản danh sách hộ giá, bổi tế, dự yến, danh sách
quan hầu m ãn khóa, lương bổng từ tam phẩm trở lên.
- Ty Trung từ: phụ trách các việc gia cấp, ký lục thưởng tư, giáng phạt,
cấp tuất, cho nghỉ gia hạn và làm danh sách m ãn khóa, tặng thưởng từ tứ phẩm
trở lên.

- Ty Phong điển: phụ trách việc phong tặng, tập ấn, làm các bằng, cấp
phát, tra thư và làm cả danh sách m ãn khóa thăng thưởng.
- Ty Lại ấn: phụ trách ấn triện của Bộ, chi dùng việc công, tiếp nhận các
chương sớ và tư trình đường quan, chuyển giao cho các ty, chiếu làm theo từng
tháng m à báo lên.
- X ứ Lại trực: phụ trách phiếu bài trình lên và viết phiếu nghĩ để chầu
đóng dấu vàng.
Có thể xem Xứ Lại trực là văn phòng của Bộ Lại.
Số lượng quan lại của m ỗi Bộ cũng được quy định khá cụ thể. Dưới thời
Thiệu Trị, phiên chế bộ Lại gồm: lang trung (chức danh của viên quan phụ trách
các Ty), viên ngoại lang: 4 người, tư vụ: 6 người, bát cừu phẩm thư lại: 20 người,
trường học, thi cử
1 7
vị nhập lưu thư lại (nhân viên hành chính chưa được chính thức xếp vào ngạch
quan lại) :50 ngư ờ i.
Cũng Bộ này dưới thời Lê Thánh Tông chỉ có 2 đơn vị tổ chức, đó là:
- Thuyên khảo Thanh lại ty: trông coi việc thuyên chuyển, tuyển bổ và
khảo hạch quan lại.
- Lại Bộ Tư vụ sảnh: làm nhiệm vụ điều hành công việc hàng ngày của
Tuy nhiên vể số lượng quan chức thì không ít hơn mấy so với Bộ Lại triều
Nguyễn, gồm có m ột lang trung, một viên ngoại và 80 thuộc lại.
1.1.3. Luc Khoa và Luc Tư
Bên cạnh lục Bộ, kể từ triều Lê còn đặt ra các K hoa và Tự (còn gọi là Lục
Khoa và Lục Tự).
Lục K hoa gồm có Lại Khoa, Hình Khoa, Lễ K hoa, Binh Khoa, Hộ K hoa
và Công Khoa.
Nhiệm vụ chính của các Khoa là kiểm soát công việc của Bộ tương ứng.
Lục Tự gồm : Thái Thường tự, Quang Lộc tự, Thượng Bảo tự, Thái Bộc tự,
Đại Lý tự, Hổng Lô tự.
Lục Tự được đặt ra để giúp nhà vua trong một số công việc không có

trong chức năng của các Bộ. Chẳng hạn Thái Thường tự chuyên lo việc trang trí
hình thức, lễ nghi; Q uang Lộc tự chuyên lo cung cấp vật phẩm, lễ vật và chuẩn bị
cỗ bàn trong các dịp tế lễ.
1.1.4.Các quan chức và cơ quan tư vấn
Như trên đã đề cập, Vua là người nắm quyền lực tối cao của đất nước -
quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Để giữ vững quyền lực đó đổng thời đề ra
được những quyết đinh đúng đắn và chỉ đạo thực thi có hiệu quả, các hoàng đế
thường dựa vào sự tham mưu của một số đại thần dưới hình thức là m ột tổ chức
Bô
18
hoặc tư cách cá nhân được tin dùng.
Dưới triều Lý, vể quan văn có các chức Thái sư, Thái bảo, Thái phó (tam
Thái), Thiếu sư, Thiếu bảo, Thiếu phó (tam Thiếu); về quan võ có các chức Thái
úy và Thiếu úy. Thời Trần đặt thêm các chức Tư đồ, Tư mã và Tư không (tam
Tư), Tướng quốc (tương đương với Tể tướng). Thời Lê có tả hữu Tướng quốc,
tam Thái, tam Thiếu, Đại hành khiển. Thời N guyễn có Viện Cơ m ật gồm bốn vị
đại thần.
Các chức quan và cơ quan nói trên có nhiệm vụ tham mưu cho vua trong
việc giải quyết nhiều công việc trọng yếu của đất nước, hoặc giúp vua chỉ đạo
một công việc nhất đinh. Họ được tuyển chọn từ những người thuộc dòng họ
vua và các đại thần tài cán có công lớn và được tin cẩn. Vấn đề có tính nguyên
tắc là dù với tư cách m ột cơ quan hay cá nhân thì chức trách của họ cũng chỉ
giới hạn trong nhiệm vụ làm tư vấn, còn quyền quyết đinh m ọi việc thuộc về
nhà vua. Nhiều vị hoàng đế như Lý Thái Tổ, Lý Thái Tông, Lý N hân Tông, Trần
Nhân Tông, Lê Thái Tổ đã có ý thức dựa vào cơ chế tư vấn này trong quản lý
đất nước. Họ thực sự lắng nghe, tiếp thụ những ý kiến khuyên nghị và can ngân
của các bậc đại thần khi giải quyết những vấn đề liên quan đến lợi ích của dân
tộc và vận m ệnh của quốc gia.
1.1.5.Văn phòng của nhà vua.
Trong hoạt động quản lý của các triều đại, phương tiện thông tin chủ yếu

là văn bản , giấy tờ đặc biệt là từ triều Lý trở về sau. Luật pháp của N hà nước,
các quyết đinh, m ệnh lệnh của nhà vua, những thông tin về tình hình đất nước,
về nguyện vọng của thần dân cần tâu trình lên vua, nói chung đều được văn
bản hóa. Do vậy, để điều hành công việc được thông suốt, giải quyết kịp thời và
chính xác văn bản, giấy tờ, nhiều triều đại đã lập văn phòng giúp việc.
Kể từ triều Lê, văn phòng nhà vua được tổ chức khá chặt chẽ và quy củ.
Dưới thời vua Lê Thánh Tông, văn phòng nhà vua gổm 5 đơn vị hợp
thành: H àn lâm viện, Đông các, Trung thư giám, H oàng m ôn tỉnh và Bí thư
1 9
giám. Nhiệm vụ của các đơn vị này như sau:
H àn lâm viện: có nhiệm vụ giúp vua dự thảo các loại văn bản như chê,
cáo, chiếu, chỉ
Đ ông các: được giao nhiệm vụ sửa chữa các bài chế, cáo, chiếu, chỉ, thơ
ca do Hàn lâm viện chuyển sang
Trung thư giám: có trách nhiệm chép lại các văn bản đã được Đ ông các
khảo duyệt và chuyển sang. Đối với các văn bản của nhà vua về phong ban tôn
hiệu, chức tước thì Trung thư giám có nhiệm vụ chép vào tờ kim tiên (giấy rắc
vàng) hoặc tờ ngân tiên (giấy rắc bạc) để lưu chiểu.
H oàng m ôn tỉnh: có nhiệm vụ giữ ấn tín của nhà vua, các văn bản do vua
ban hành được chuyển tới đây để đóng dấu.
Bí thư giám: có nhiệm vụ trông coi thư viện của nhà vua.
Dưới triều N guyễn, thời vua Gia Long, văn phòng nhà vua gồm bốn cơ
quan : Thị thư viện, Thị hàn viện, Nội hàn viện , và Thượng bảo ty hợp thành.
Các thư tịch không chép cụ thể nhiệm vụ của từng cơ quan này, nhưng dựa vào
tên gọi của chúng , m ột số học giả cho rằng Thị thư viện, Thị hàn viện là hai cơ
quan chuyên trách việc soạn thảo, chuyển đạt và lưu giữ Chiếu, dụ và các văn
bản , giấy tờ khác của nhà vua; Nội hàn viện phụ trách về ngự chế và thư từ
riêng (của vua), còn Thượng bảo ty thì coi giữ ấn túi.
N ăm 1820, sau khi lên ngôi, M inh Mạng đã đặt Văn thư phòng để thay cho
văn phòng cũ của vua cha. V ăn thư phòng có con dấu riêng, nhiệm vụ chủ yếu

làm soạn thảo chiếu, dụ để vua ban hành, chuẩn bị và đệ trình vua phê duyệt
văn bản của các bộ, nha, trấn, thành gửi tới, bảo quản văn bản của nhà vua,
coi giữ ấn tín.
M inh M ạng hết sức coi trọng Văn thư phòng, ngay từ những năm tháng
đầu nối nghiệp vua cha (1820), nhà vua đã chỉ thị cho bộ Lại "Vãn thư phòng là
nơi khu m ật của nhà nước, không phải là người dự việc cấm không được
21
chức năng nhiộm vụ và biên chế quan chức của các Bộ và nha môn. v ề tổ chức
của Nội các, Thiệu Trị đã đổi Tào Thượng bảo thành Sở Thượng bảo, Tào Bí
thư thành Sở Bí thư, Tào Thừa vụ thành sở Ty luân, Tào Biểu bạ thành Sở Bản
chương. Nhiệm vụ của các Sở được quy định khá cụ thể:
- Sở Thượng bảo: Thảo các chỉ, dụ, giữ ấn tín và đóng dấu vào văn bản,
sao lục và chuyển giao phó bản các tấu sớ để thi hành, còn bản chính giao nộp
cho Sở Bổn chương để lưu trữ .
- Sở Ty luân: thừa lệnh viết các phiếu nghĩ, lời chỉ dụ, hàng ngày cùng
Thượng bảo sở giao nhận sổ sách, phiếu thảo, biên vào sổ để lưu.
- Sở Bí thư: có nhiệm vụ sao lục các văn thư, ngự chế để khắc in, bảo
quản các thơ văn, ngự chế. Ngoài ra còn có nhiệm vụ lưu giữ các văn bản về
các quan hệ với nhà Thanh cùng các tài liệu ghi chép về nước ngoài, bản đổ của
Nhà nước .
- Sở Bản chương: lưu giữ các văn bản do Sở Thượng bảo và Sở Ty luân
chuyển sang. Theo quy đinh, văn bản hình thành ở Sở Thượng bảo và Sở Ty
luân, gồm chỉ dụ của nhà vua, số sách của các cơ quan trung ương và địa
phương , trước hết là các châu bản cứ đến cuối tháng thì phải chuyển giao cho
Sở Bản chương để lưu trữ .
Quan chức của Nội các gồm 4 người có phẩm trật tam phẩm và tứ
phẩm , 28 người có phẩm trật từ ngũ phẩm đến cửu phẩm. Họ được tuyển chọn
từ những người có khoa bảng, văn hay , chữ tốt, giỏi về công việc hành chính.
1.1.6. Các cơ quan khác.
N goài các cơ quan nói trên, còn có m ột số cơ quan như Quốc tử giám

(Lý, Trần, Lê, Nguyễn). Nội mật viện, Chính sự viện (Lý, Trần, Lê sơ), Phủ Tôn
nhân (Lê, Nguyễn) Ngự sử đài (triều Lê), Viện Cơ mật, V iện Đô sát, Quốc sử
quán (triều Nguyễn), Quốc tử giám (Lý, Trần, Lê, Nguyễn) v.v
M ỗi cơ quan nói trên được nhà vua giao phụ trách m ột công việc cụ thể.
22
Ví như Quốc tử giám, được thiết lập từ năm 1076 dưới thời vua Lý Nhân Tông
có nhiệm vụ đào tạo nhân tài cho đất nước .
1.2. TỔ CHỨC Bộ MÁY HÀNH CHÍNH ĐỊA PHƯƠNG.
Nhìn chung, bộ m áy hành chính địa phương của các triều đại được tổ
chức thành 3 cấp: cấp hành chính trực thuộc chính quyền trung ương, cấp phủ,
huyện, châu và cấp cơ sở .
1.2.1.Cấp hành chính trưc thuôc chính quyển trung ương.
Trong tổ chức bộ m áy hành chính địa phương cấp hành chính trực thuộc
trung ương và cấp cơ sở được các triều đại rất coi trọng.
Cấp hành chính trực thuộc trung ương là cơ quan hành chính trực tiếp
nhận mệnh lệnh , chỉ thị của chính quyển trung ương để triển khai thực hiện đến
các địa phương trong lãnh thổ, đồng thời chịu trách nhiệm trước vua về kết quả
thực hiện.
Từ thực tế lịch sử cho thấy, khi phân đinh đơn vị hành chính cấp trực
thuộc trung ương, nhìn chung các triều đại đã tính đến yêu cầu hạn chế quyền
lực , chi phối và kiểm tra được hoạt động của chính quyền cấp này , đảm bảo
sự tập quyền của nhà nước trung ương.
Theo Toàn thư, dưới thời Đ inh và Tiền Lê, cả nước được chia thành 10
đạo ( thời tiền Lê đổi thành Lộ). Nhưng dưới triều Lý-Trần là thời kỳ đất nước
ổn đinh, chính quyền trung ương vững m ạnh, nên cấp hành chính trực thuộc
được chia làm 24 lộ. Đầu thời Lê, Thái Tổ chia nước làm 5 đạo: Đ ồng đạo,
Bắc đạo, Tây đạo, N am đạo và Hải Tây đạo. Đứng đầu m ỗi đạo có chức hành
khiển. Bên cạnh có Tổng quản chỉ huy các vệ trong đạo. Dưới đạo có các đơn
vị hành chính lộ (trấn), phủ, huyện, xã.
Dưới thời Lê Thánh Tông (1466), cả nước chia thành 13 đạo thừa tuyên,

gồm: Thuận Hóa, Nghệ An, Thanh Hóa, Thiên Trường, Quốc Oai, Hưng Hóa,
Nam Sách, Bắc G iang, An Bang, Tuyên Quang, Thái N guyên, Lạng Sơn, Quảng
23
Bộ m áy hành chính của các đạo thừa tuyên gồm 3 ty: Đô ty ( phụ trách
quân sự), Thừa ty ( phụ trách hành chính), Hiến ty (phụ trách tư pháp, giám sát
quan lại và công việc trong đạo ). M ỗi ty do m ột Thừa tuyên sứ đứng đầu. Đô
tổng binh sứ đứng đầu Đô ty được giao nhiệm vụ phụ trách chung.
Đ ến triều N guyễn (1802-1945), buổi đầu vua Gia Long về cơ bản vẫn giữ
đơn vị hành chính cũ của các chúa N guyễn ( miền Nam) và vua Lê (miền Bắc),
tức doanh và trấn. Song Gia Long đã gặp không ít khó khăn khi phải quản lý
một đất nước thống nhất khá rộng và trải dài trên 2000 km từ Bắc vào Nam
trong điểu kiện bất lợi vể chính trị ( nhiều người , đặc biệt là ở miền Bắc vẫn
luyến tiếc triều Lê và Tây Sơn, m ặc cảm với triều Nguyễn), tình hình kinh tế xã
hội khá phức tạp. Cho nên năm 1802, Gia Long đã tổ chức lại bộ máy hành
chính để phân quyến cho các địa phương . Ô ng chia đất nước ra làm 3 khu vực:
- M iền Trung: nơi đặt kinh đô, chia làm 4 doanh (Quảng Binh, Q uảng Trị,
Quảng Đức, Quảng Nam ) và 7 trấn (Thanh Hóa, Nghệ An, Q uảng Ngãi, Bình
Đinh, Phú Yên, Bình Khương, Bình Thuận) trực thuộc triều đình.
- M iền Bắc: gọi là Bắc thành, chia làm 11 trấn (Sơn N am Thượng, Sơn
Nam Hạ, Kinh Bắc, Hải Dương, Sơn Tây, Thái Nguyên, Lạng Sơn, Tuyên Quang,
Cao Bằng,Q uảng A n, Hưng Hóa).
- M iền Nam : đặt tên là G ia Đ ịnh Thành, gồm 5 trấn (Phiên An, Biên Hòa,
Vĩnh Thanh, V ĩnh Tường, Hà Tiên).
M ỗi Thành đặt dưới quyền m ột Tổng trấn có phó Tổng trấn phụ tá. Q uyền
hành của Tổng trấn rất lớn: "Phàm những việc cất, bãi quan lại, xử quyết kiện
tụng, đều được tùy tiện m à làm rồi sau mới tâu lên". Triều đinh nắm các trấn
qua thành, cho nên bộ m áy hành chính cấp thành được cơ cấu như như một nhà
nước trung ương thu nhỏ, gồm 4 tào: Hộ, Binh, Hình, Công. Đứng đầu mỗi Tào
là chức tham tri.
Sau khi lên nối nghiệp vua cha, M inh M ạng đã nhận thức được rằng, sư

Nam [10, 411].
24
tổn tại của hai đơn vị hành chính đặc biệt nói trên đã tạo ra sự phân chia quyền
lực giữa trung ương và địa phương . Nếu để tình trạng này kéo dài, sẽ là một trở
lực lớn đối với nển thống nhất quốc gia. Do vậy, ông đã quyết đinh sắp xếp lại
cấp đơn vị hành chính trực thuộc trung ương trong cả nước . Trong hai năm
1831 và 1832, cấp Thành lần lượt bị bãi bỏ. Cả nước được chia thành 30 tỉnh
trực thuộc chính quyền trung ương gồm các tỉnh: Lạng Sơn, Cao Bằng, Hưng
Hóa, Tuyên Quang, Thái N guyên, Bắc Ninh, Sơn Tây, Quảng Yên, Hải Dương,
Hung Yên, N am Định, Hà Nội, N inh Bình, Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh,
Q uảng Bình, Q uảng Tri, Q uảng Nam, Q uảng Ngãi, Phú Yên, K hánh Hòa, Bình
Thuận, Biên Hòa, Gia Định, Vĩnh Long, Định Tường, An Giang, Hà Tiên.
Ngoài ra còn có Phủ Thừa Thiên là đất kinh kỳ do triều đình trực tiếp quản
lý-
v ề cơ cấu hành chính cấp tỉnh , được M inh M ạng quy định như sau:
- Cứ 2 tỉnh ( chỉ có 1 trường hợp 3 tỉnh : Sơn Tây, Hưng Hóa, Tuyên
Q uang và 1 trường hợp 1 tỉnh - Thanh Hóa) đặt dưới quyền 1 viên Tổng đốc.
Tổng đốc vừa là viên quan cao nhất của địa phương , vừa có tư cách như một
thành viên của chính quyền trung ương được đặc phái cai trị tại địa phương .
- Đứng đầu m ỗi tỉnh là Tuần phủ, Tổng đốc đóng ở tỉnh nào, thì kiêm luôn
chức Tuần phủ ở tỉnh đó.
- M ột vài liên tỉnh ít quan trọng như Lạng Sơn, Cao Bằng, Ninh Bình, Bình
Đinh, Phú Khánh không đặt Tổng đốc m à chỉ đặt Tuần phủ.
- Đặt dưới quyển quản lý trực tiếp của Tuần phủ có 2 ty: Ty Bố chính phụ
trách về thuế, dinh điển và hộ tịch do Bố chánh đứng đầu; Ty Án sát coi về việc
hình án do Án sát sứ phụ trách.
- Về quân sự: do Để đốc hoặc Lãnh binh phụ trách.
Có thể thấy, với cải cách hành chính của M inh M ạng, đơn vị hành chính
trực thuộc trung ương được phân định tương đối nhỏ. Sự phân chia như vậy có
25

chủ đích rõ ràng, trước hết là để chính quyền trung ương có thể kiểm tra, giám sát
và chi phối mạnh mẽ hoạt động của cấp hành chính này .
1.2.2.Chính quyền cấp phủ, huyên., châu.
Như trên đã đề cập, nhìn tổng thể, đơn vị hành chính trực thuộc tỉnh (đạo,
lộ, trấn) được chia thành các cấp phủ, huyện, châu.
Phủ được đặt ra ở đổng bằng và trung du, là cấp hành chính trung gian
giữa tỉnh và huyện. Mỗi phủ gồm m ột số huyện, dưới huyện là tổng (triều
Nguyễn), dưới tổng là xã. Châu là đơn vị hành chính tương đương huyện được
đặt ra ở m iền núi.
Đứng đầu phủ, huyện, châu có tri phủ, tri huyện và tri châu. Đây là những
cấp hành chính chịu sự kiểm soát và chi phối chặt chẽ của chính quyền cấp tỉnh
( đạo, lộ, trấn). Do vậy, bộ m áy tổ chức nhìn chung gọn nhẹ. R iêng đối với
những châu m iền núi, vì cách xa chính quyền trung ương, hay xẩy ra phiến loạn
chống lại triều đình, do đó bên cạnh các quan chức địa phương , chính quyền
trung ương còn cử thêm quan lại người Kinh đến hỗ trợ.
1.2.3.Chính quyền cấp xã:
Xã là đơn vị hành chính cơ sở có nguồn gốc từ công xã nông thôn. Trong
lịch sử Việt Nam , kể từ thời đại Hùng Vương cho đến ngày nay, làng xã đóng
vai trò hết sức quan trọng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế,
văn hóa , xã hội của đất nước .
Theo kết quả nghiên cứu của các nhà sử học, xã vốn là công xã nông
thôn kiểu châu Á được hình thành từ buổi đầu dựng nước . Đứng đầu công xã là
bồ chính (già làng). Bên cạnh bồ chính là Hội đổng công xã do các thành viên
của công xã bầu ra để làm nhiệm vụ giải quyết và tổ chức mọi hoạt động của
công xã.
Dưới thời Bắc thuộc, làng xã Việt N am cũng có những biến chuyển do
chịu ảnh hưởng của các yếu tố văn hóa Hán. Tuy nhiên trong nhiều thế kỷ,
2 6
chính quyền đô hộ mới chỉ nắm đến cấp quận, huyện, chứ chưa với tới cấp làng
xã. Đầu thế kỷ thứ v n , nhà Đường thi hành chính sách khuôn làng xã Việt Nam

vào mô hình thống trị của Trung Quốc : Đặt hương, xã trực thuộc huyện, châu,
và trên cùng là An Nam Đô hộ phủ. Chính quyền đô hộ đã lấy làng xã truyền
thống làm đơn vị hành chính với mưu đổ sử dụng nó làm công cụ thống trị và
đổng hóa nhân dân ta. Nhưng trong suốt thời kỳ Bắc thuộc , người Việt đã
không ngừng bảo tồn và củng cố cộng đổng làng xã, biến làng xã thành cơ sở
vững chắc để chống Bắc thuộc, chống đồng hóa.
Đầu thế kỷ X, được sự ủng hộ của nhân dân , Khúc Thừa Dụ đã lật đổ
chính quyền đô hộ của phong kiến Trung Hoa, lập nên chính quyền phong kiến
tự chủ. Họ Khúc đã chia đất nước thành các đơn vị hành chính lộ, phủ, châu,
giáp và cuối cùng là xã. Xã được khẳng định lại là đơn vị hành chính cấp cơ sở
do chính lệnh trưởng đứng đầu.
Dưới các triều đại Ngô, Đinh, Lê, trên đại thể vẫn duy trì cấp giáp và xã.
Nhà nước trung ương tập quyền càng phát triển thì vai trò của các làng
xã càng được coi trọng. Chính quyền trung ương tìm mọi biện pháp để nắm chặt
hơn các làng xã nhằm mục đích thu thuế, nắm dân đinh, bảo vệ quyền sở hữu
của nhà nước về ruộng đất. Bộ m áy hành chính cấp xã thay mặt nhà nước và
chịu trách nhiệm trước nhà nước trong việc quản lý xã thôn về các m ặt (ruộng
đất, tô thuế, dân đinh, trật tự trị an ). Nói cách khác, nhà nước thực hiện việc
chi phối nông thôn qua các quan chức hành chính của các làng xã.
Dưới thời Lý, Trần, quan chức quản lý hành chính cấp xã gồm: Đ ại tư xã,
tiểu tư xã và các Xã chính, Xã sử, X ã giám, gọi chung là xã quan. Dưới thời Lê
sơ, năm 1466, Lê Thánh Tông đổi chức xã quan là xã trưởng. Đ ến triều N guyễn,
M inh M ạng đã quyết đinh bỏ chức xã trưởng, thay bằng lý trưởng. N ếu trước đây
mỗi xã có thể có nhiều xã trưởng thì nay chỉ có m ột lý trưởng bất kể xã đó lớn
hay bé. Phụ tá cho lý trưởng có từ 1 đến 2 phó lý tùy thuộc vào số lượng dân đinh
của xã. Quy định này nhằm nâng cao trách nhiệm cá nhân của lý trưởng. Trong
thời kỳ Pháp thuộc, cơ cấu tổ chức làng, xã ở Việt N am cơ bản không thay
2 7
Có thể rút ra nhận xét: trong tổ chức bộ m áy nhà nước dưới thời phong
kiến Việt Nam thì đơn vị hành chính cấp xã ít có sự biến động nhất.