Soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ

Đại học Quốc gia hà nội
Trường đại học khoa học xã hội và nhân văn
___________________



Nguyễn Mạnh Cường



Soạn thảo và ban hành
văn bản quy phạm pháp luật
của các cơ quan cấp bộ
____________

Tóm tắt luận văn thạc sĩ khoa học
Chuyên ngành: Lưu trữ (Lưu trữ học và Tư liệu học)
Mã số: 60 32 20

Người hướng dẫn khoa học :
PGS. Vương Đình Quyền





Hà Nội - 2005


Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường

1


MỤC LỤC LUẬN VĂN

Tran
g
A. PHẦN MỞ ĐẦU
1. Mục đích, ý nghĩa nghiên cứu đề tài
2. Mục tiêu của đề tài
3. Phạm vi nghiên cứu
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
5. Lịch sử nghiên cứu vấn đề
6. các nguồn tư liệu chính được sử dụng
7. Phương pháp nghiên cứu
8. Đóng góp của đề tài
9. Bố cục của luận văn
5
5
7
7
8
8
10
11
11
12

B. PHẦN NỘI DUNG
14

Chƣơng 1:
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN CẤP BỘ

14

1.1. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan cấp bộ.
14
1.2. Khái niệm, đặc điểm của VBQPPL và thẩm quyền ban hành
VBQPPL của các cơ quan cấp bộ.
15
1.3. Các yêu cầu về soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật.
22
1.4. Thủ tục, quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của các cơ quan cấp bộ.
33

Chƣơng 2:
TÌNH HÌNH SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN CẤP BỘ.


43
2.1. Tình hình ban hành các văn bản quy định, hướng dẫn về soạn
thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ.

43
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


2


2.2. Công tác lập chương trình, kế hoạch soạn thảo và ban hành
VBQPPL.
46
2.3. Tổ chức soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
51
2.4. Tình hình kiểm tra, xử lý và hệ thống hoá văn bản
67
2.5. Nhận xét chung về công tác soạn thảo và ban hành VBQPPL
của các cơ quan cấp bộ.
69

Chƣơng 3:
MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG VÀ HIỆU QUẢ
CỦA CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHÁP PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN CẤP BỘ.


97
3.1. Xây dựng và hoàn thiện thể chế về soạn thảo và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật.
97
3.2. Đổi mới quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL của

các cơ quan cấp bộ.
101
3.3. Đổi mới về nhận thức và cải tiến phương thức hợp tác, phân
công nhiệm vụ trong việc soạn thảo, ban hành và thẩm định
VBQPPL.
105
3.4. Thường xuyên rà soát và hệ thống hoá các VBQPPL, loại bỏ
những văn bản không còn hiệu lực hoặc chồng chéo, trùng lặp.
112
3.5. Cần tăng cường về số lượng, chất lượng đội ngũ cán bộ tham
gia, thực hiện soạn thảo và ban hành văn bản của các cơ quan cấp
bộ.
113
3.6. Xây dựng và ứng dụng công nghệ hành chính hiện đại vào công
tác soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ.
114
3.7. Đầu tư kinh phí cho công tác soạn thảo và ban hành VBQPPL.
116

C. KẾT LUẬN

117

D. TÀI LIỆU THAM KHẢO

119



Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh

Cường


3







BẢNG CHỮ VIẾT TẮT DÙNG TRONG LUẬN VĂN

01
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
BHVBQPPL
02
Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam
chxhcnvn
03
Toà án Nhân dân tối cao
Tandtc
04
Quản lý nhà nước
QLNN
05
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
UBTVQH
06
Văn bản quy phạm pháp luật

VBQPPL
07
Văn thư Lưu trữ Việt Nam
VTLTVN
08
Viện Kiểm sát Nhân dân tối cao
vksndtc



















Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường

4


A. PHẦN MỞ ĐẦU

1. Mục đích, ý nghĩa nghiên cứu đề tài:
Trong công cuộc xây dựng và đổi mới đất nước giai đoạn đẩy mạnh
công nghiệp hoá, hiện đại hoá hiện nay, một trong những nhiệm vụ cơ bản
của Cách mạng Việt Nam là xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của dân, do dân và vì dân. Để thực hiện nhiệm vụ đó, cần xây dựng và hoàn
thiện một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ. Điều này có ý nghĩa
quan trọng và trở thành một nguyên tắc hiến định trong đạo luật cơ bản của
nước ta "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa" (Điều 12, Hiến pháp 1992).
Nguyên tắc này cũng được thể hiện trong các văn kiện của Đảng về
việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Khái niệm "nhà nước
pháp quyền" lần đầu đề cập đến tại Hội nghị lần thứ hai của Ban chấp hành
Trung ương Đảng khoá VII ngày 25 tháng 11 năm 1991 khi thảo luận về dự
thảo sửa đổi Hiến pháp 1980. Hội nghị đã khẳng định: "Tiếp tục xây dựng và
từng bước hoàn thiện Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân,
quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật, đưa đất nước phát triển theo
định hướng xã hội chủ nghĩa" [12;56]. Đại hội VIII của Đảng đã đề ra nhiệm
vụ và phương hướng trong việc xây dựng và hoàn thiện nhà nước đó là "Tăng
cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam.
Quản lý xã hội bằng pháp luật, đồng thời coi trọng giáo dục, nâng cao đạo
đức" [13;129]. Nguyên tắc đó tiếp tục được khẳng định trong Đại hội đại biểu
toàn quốc lần thứ IX của Đảng với nội dung quan trọng là đẩy mạnh xây dựng
và hoàn thiện khung pháp luật phù hợp với kinh tế thị trường, định hướng xã
hội chủ nghĩa. Đặc biệt là “Phát huy dân chủ đi đôi với giữ vững kỷ luật, kỷ
cương, tăng cường pháp chế, quản lý xã hội bằng pháp luật, tuyên truyền,

giáo dục toàn dân, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật” [14;135]
Có thể thấy rằng việc xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng
bộ sẽ góp phần quan trọng vào việc hình thành, củng cố và vận hành thông
suốt, có hiệu quả nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; đồng
thời để thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng trở thành hiện thực trong
xã hội.
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


5


Trong quá trình xây dựng hệ thống pháp luật, lập quy là một hình thức
quản lý nhà nước của các cơ quan hành pháp và một số cơ quan tư pháp thông
qua hoạt động xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc
thẩm quyền theo luật định. Các văn bản của hoạt động lập quy nhằm cụ thể
hoá Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ
ban Thường vụ Quốc hội nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, góp phần quản
lý nhà nước có hiệu quả, hiệu lực. Thẩm quyền của hoạt động lập quy là
Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan chính quyền cấp tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương, cấp huyện, cấp xã và một số cơ quan tư
pháp. Trong đó có sự phân biệt rõ về thẩm quyền của từng chủ thể và các lĩnh
vực lập quy. Các lĩnh vực thuộc thẩm quyền lập quy của Chính phủ bao quát
nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội và mang tính thường xuyên, liên tục ở tầm
vĩ mô. Đối với những vấn đề có tính chất chuyên ngành, lĩnh vực hoạt động
thuộc thẩm quyền tự chủ địa phương thì thuộc thẩm quyền lập quy của bộ
hoặc chính quyền địa phương. Trong đó công tác soạn thảo và ban hành văn
bản có vai trò quan trọng trong hoạt động lập quy, đặc biệt đối với những hoạt
động lập quy về các chuyên ngành, lĩnh vực.

Các bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là cơ quan cấp bộ) là một trong
những chủ thể có quyền lập quy liên quan đến những vấn đề thuộc phạm vi
quản lí có tính chất nội bộ ngành, lĩnh vực hoặc những vấn đề được Chính
phủ uỷ quyền. Trong hoạt động quản lí nhà nước, các cơ quan cấp bộ có vị trí
và chức năng quản lí nhà nước đối với các ngành hoặc lĩnh vực công tác trong
phạm vi cả nước; quản lí nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực;
thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn
nhà nước theo quy định của pháp luật.
Để thực hiện chức năng quản lí nhà nước của mình, các cơ quan cấp bộ
có thẩm quyền ban hành nhiều văn bản quản lí nhà nước. Trong đó có thẩm
quyền ban hành một số loại VBQPPL như quyết định, chỉ thị, thông tư, thông
tư liên tịch, nghị quyết liên tịch.
Ngoài ra, các cơ quan cấp bộ còn được giao nhiệm vụ chủ trì hoặc tham
gia soạn thảo các VBQPPL liên quan đến quản lí ngành, quản lí lĩnh vực
thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ, Chủ tịch nước.
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


6


Với những nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền nói trên, soạn thảo và
ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ có vai trò quan trọng đối với hoạt
động quản lý nói chung và hoạt động lập quy nói riêng. Công tác này nếu
thực hiện tốt sẽ góp phần quan trọng trong việc xây dựng hệ thống pháp luật
hoàn chỉnh và đồng bộ. Ngược lại, nếu thực hiện không tốt sẽ có tác động tiêu
cực làm phá vỡ và mất đi tính đồng bộ, tính khả thi và hiệu quả trong hoạt
động thực tiễn.

VBQPPL của cơ quan cấp bộ là văn bản có cấp độ hiệu lực ở tầm vĩ mô
cuối cùng sau các văn bản của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ. Đồng thời cũng là văn bản hướng dẫn cụ thể, chi
tiết về ngành, lĩnh vực cuối cùng ở cấp Trung ương để đi vào cuộc sống. Tuy
nhiên, công tác soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ hiện
nay chưa được quan tâm đúng mức nên đã bộc lộ một số hạn chế nhất định.
Để đánh gía được thực trạng về công tác này, tìm ra những nguyên nhân và đề
ra một số giải pháp khắc phục đòi hỏi phải có sự nghiên cứu tìm hiểu thực
tiễn. Đây là vấn đề rất lý thú và khá mới, nhưng chưa có nhiều công trình
nghiên cứu. Đó là lý do tôi chọn đề tài: "Soạn thảo và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ" để làm luận văn Thạc sĩ khoa học
của mình.

2. Mục tiêu của đề tài:
Mục tiêu cần đạt được của đề tài:
- Một là, nghiên cứu tìm hiểu thực tiễn để khái quát được về tình hình
soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ
nhằm chỉ ra những ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của nó.
- Hai là, đề xuất các giải pháp nhằm góp phần làm tốt hơn công tác này
của các cơ quan cấp bộ.

3. Phạm vi nghiên cứu:
Như trên đã đề cập, trong hoạt động quản lí nhà nước của các cơ quan
cấp bộ theo từng ngành và lĩnh vực được phân cấp, các cơ quan cấp bộ có
thẩm quyền ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật như: quyết định, chỉ
thị, thông tư về các ngành, lĩnh vực mà cơ quan cấp bộ quản lí. Đồng thời
cũng được giao chủ trì hoặc tham gia soạn thảo để ban hành VBQPPL liên
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường

7


tịch (thông tư liên tịch) về các vấn đề có liên quan đến chức năng nhiệm vụ
của mình. Ngoài ra, bộ và cơ quan ngang bộ còn được giao nhiệm vụ chủ trì
hoặc tham gia soạn thảo các VBQPPL khác để trình cơ quan có thẩm quyền
ban hành văn bản liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lí của bộ như: luật, nghị
quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội,
nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính
phủ, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Các hình thức VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành và các hình thức
VBQPPL luật khác do bộ chủ trì hoặc tham gia soạn thảo rất phong phú về
nội dung và đa dạng về hình thức. Do phạm vi nghiên cứu nội dung trên rất
rộng nên chúng tôi tập trung nghiên cứu việc soạn thảo và ban hành VBQPPL
thuộc thẩm quyền ban hành của bộ, cơ quan ngang bộ là: quyết định, chỉ thị,
thông tư, thông tư liên tịch. Đồng thời cũng không đi sâu về đánh giá về kĩ
thuật soạn thảo văn bản.

4. Nhiệm vụ nghiên cứu:
Để thực hiện mục tiêu nêu trên, trong nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài,
tôi tập trung tìm hiểu những vấn đề sau:
- Lý luận soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan cấp bộ.
- Quy định của Nhà nước về soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật.
- Chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ
quan cấp bộ.
- Tình hình soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ, ưu
điểm và tồn tại trong công tác này của các cơ quan cấp bộ.

- Nghiên cứu và đề xuất giải pháp để nâng cao chất lượng và hiệu quả
công tác soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ.

5. Lịch sử nghiên cứu vấn đề:
Soạn thảo và ban hành văn bản nói chung có vị trí và vai trò quan trọng
trong hoạt động quản lí của các cơ quan. ý nghĩa của nó ngày càng được
khẳng định khi những yêu cầu của công tác quản lí đặt ra ngày càng cao và
những đòi hỏi từ thực tiễn ngày càng gia tăng. Vì vậy soạn thảo và ban hành
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


8


văn bản đã và đang được đặt thành một trọng tâm nghiên cứu để nâng cao
chất lượng và hoàn thiện hệ thống văn bản phục vụ cho hoạt động quản lí và
công cuộc cải cách hành chính.
Đây là một trong những nội dung quan trọng được đặt ra trong
"Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010"
ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 và
“Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng
văn bản quy phạm pháp luật” ban hành kèm theo Quyết định số
909/2003/QĐ-TTg ngày 14/8/2003 của Thủ tướng Chính phủ.
Về lý luận và thực tiễn công tác soạn thảo và ban hành văn bản đã có
một số công trình nghiên cứu, xuất bản phẩm, bài viết của các cán bộ, nhà
nghiên cứu và đề tài nghiên cứu khoa học, khoá luận tốt nghiệp, luận văn thạc
sĩ của các sinh viên đại học, học viên cao học.
Về các xuất bản phẩm gồm: Các giáo trình, sách tham khảo dùng để
giảng dạy trong các trường đại học, học viện, các trường trung học như: "Văn

bản quản lý nhà nước và kỹ thuật soạn thảo văn bản" (Đại học Luật Hà Nội,
xuất bản năm 2002); "Giáo trình kĩ thuật xây dựng và ban hành văn bản"
(Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Văn bản và Công nghệ hành chính,
xuất bản năm 2004); "Soạn thảo và xử lý văn bản quản lí nhà nước"
(PGS.TSKH Nguyễn Văn Thâm); "Hướng dẫn kĩ thuật nghiệp vụ hành chính"
(Nguyễn Văn Thâm, Lưu Kiếm Thanh, Lê Xuân Lam, Bùi Xuân Lự); “Lý
luận và phương pháp công tác văn thư” (PGS. Vương Đình Quyền) vv.
Về các bài viết nghiên cứu, trao đổi kinh nghiệm liên quan đến soạn
thảo và ban hành văn bản có số lượng khoảng trên 20 bài được đăng trên các
báo, tạp chí như Tạp chí "Văn thư Lưu trữ Việt Nam", Tạp chí "Quản lý nhà
nước"(QLNN), tạp chí "Tổ chức nhà nước", tạp chí "Nghiên cứu lập pháp"
vv. Các bài viết tập trung nghiên cứu về một số nội dung cụ thể như: Cách
trình bày các yếu tố thể thức văn bản, trao đổi về một số thuật ngữ chuyên
môn trong văn bản, một số yêu cầu đối với văn bản về kĩ thuật soạn thảo, về
ngôn ngữ, tiêu chuẩn hoá, tính hợp pháp, hợp lý của văn bản. Chẳng hạn như:
"Vấn đề tiêu chuẩn hoá văn bản quản lý nhà nước - nhìn từ góc độ lý luận"
(PGS. Vương Đình Quyền, Tạp chí VTLTVN số 6/2004); "Thể thức văn bản
và thể thức văn bản quản lý nhà nước - một số vấn đề lý luận và thực tiễn"
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


9


(PGS. Vương Đình Quyền, Tạp chí VTLTVN số: 01/2005); “Trở lại vấn đề
bản chính, bản sao, bản thảo, bản gốc” (PGS. Vương Đình Quyền, Tạp chí
VTLTVN số: 05/2005); "Cải tiến văn bản quản lý nhà nước và hệ thống văn
bản trong công cuộc cải cách hành chính nền hành chính Quốc gia" (Nguyễn
Văn Thâm, Tạp chí LTVN số 01/1996); “Tính hợp pháp, hợp lý của văn bản

quy phạm pháp luật và biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó” (Vũ thư,
Tạp chí “Nhà nước và pháp luật” số 01/2003), “Bàn thêm về hoàn thiện hệ
thống pháp luật theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt
Nam” (Nguyễn Quốc Sửu, Tạp chí QLNN số 112/2005) vv.
Các luận văn thạc sĩ, khoá luận tốt nghiệp, niên luận của sinh viên, học
viên cao học trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn có khoảng 20 đề
tài nghiên cứu tìm hiểu về hệ thống văn bản, quy trình soạn thảo văn bản, xây
dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản của một cơ quan cụ thể. Chẳng hạn như
luận văn thạc sĩ "Hoàn thiện việc xây dựng ban hành văn bản của Quốc hội
và Văn phòng Quốc hội trong giai đoạn hiện nay" của tác giả Đỗ Thị Thanh;
khoá luận tốt nghiệp "Quy trình soạn thảo, ban hành và quản lí văn bản hành
chính ở cơ quan Bộ Công nghiệp" của tác giả Vũ Thị Nga (năm 1999); khoá
luận tốt nghiệp "Tìm hiểu việc ban hành Quyết định hành chính ở Bộ Văn hoá
Thông tin hiện nay" của tác giả Nguyễn Thị Thuý (2002), vv
Có thể thấy rằng các nội dung nghiên cứu và trình bày trong các xuất
bản phẩm, bài viết, bài nghiên cứu, luận văn thạc sĩ, khóa luận tốt nghiệp chỉ
tập trung nghiên cứu những vấn đề mang tính lý luận nói chung hoặc chỉ đề
cập đến việc soạn thảo và ban hành văn bản của một cơ quan cụ thể mà chưa
có một công trình nào nghiên cứu một cách tổng hợp về soạn thảo và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ. Như vậy chúng ta
có cơ sở để khẳng định lý luận và thực tiễn về soạn thảo và ban hành
VBQPPL của cơ quan cấp bộ còn nhiều vấn đề chưa được nghiên cứu một
cách toàn diện và đầy đủ.

6. Các nguồn tƣ liệu chính đƣợc sử dụng:
Để thực hiện đề tài, chúng tôi sử dụng những nguồn tư liệu sau:
- Các văn bản của Nhà nước quy định về các vấn đề có liên quan như:
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996; Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật (sửa đổi, bổ sung năm 2002); Nghị định số 161/2005/NĐ
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh

Cường


10


- CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành
một số điều của Luật BHVBQPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật BHVBQPPL; Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai
đoạn 2001-2010 ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày
17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 909/2003/QĐ-TTg ngày
14/8/2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chương trình đổi mới
công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật; Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm
tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày
08/4/2004 của Chính phủ về công tác Văn thư; Quyết định số 933/QĐ-TTg
ngày 27/8/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Đề án nâng cao
chất lượng công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ; Thông tư liên tịch số
55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng
Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản, vv Ngoài ra,
chúng tôi sử dụng các quy chế quy định hoặc có liên quan về công tác xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ, các
báo cáo tổng kết về công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của các cơ quan cơ quan cấp bộ và các cơ quan chức năng khác.
- Tài liệu lý luận về soạn thảo và ban hành văn bản (sách giáo khoa,
giáo trình, tập bài giảng, sách tham khảo).
- Các luận án, luận văn cao học, khoá luận tốt nghiệp, niên luận đề tài
nghiên cứu khoa học và các bài viết trên các báo, tạp chí có liên quan đến xây
dựng và ban hành văn bản nói chung và VBQPPL của các cơ quan bộ nói
riêng.

- Công báo nước CHXHCNVN.
- Hồ sơ, tài liệu lưu trữ của một số cơ quan (Bộ Kế hoạch và Đầu tư,
Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Bộ Y tế, Bộ Công nghiệp, Bộ Thuỷ sản, Văn phòng
Quốc hội, Văn phòng Chính phủ vv).
- Cơ sở dữ liệu luật Quốc gia, các Báo điện tử, website của các cơ quan
cấp bộ.

7. Phƣơng pháp nghiên cứu:
Để thực hiện việc nghiên cứu đề tài, trên cơ sở phương pháp lý luận
của chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, chúng tôi sử dụng các
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


11


phương pháp nghiên cứu khoa học như: Phương pháp phân tích, phương pháp
tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp hệ thống, phương pháp điều tra
xã hội học.

8. Đóng góp của đề tài:
Đóng góp của đề tài nghiên cứu được thể hiện trên các mặt lý luận và
thực tiễn:
- Về mặt lý luận: Đóng góp của đề tài là trình bày một cách hệ thống
những vấn đề liên quan đến soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật nói chung và đối với cơ quan bộ nói riêng. Trong đó đưa ra những vấn đề
mới làm phong phú hơn hệ thống lý luận.
- Về mặt thực tiễn: Đóng góp của đề tài là khái quát lên một bức tranh
toàn cảnh về tình hình thực tiễn công tác xây dựng và ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ trong giai đoạn hiện nay. Đề tài đã
đánh giá những ưu điểm, tồn tại, nguyên nhân của công tác này và đưa ra một
số giải pháp để khắc phục.

9. Bố cục của luận văn:
Kết quả nghiên cứu của đề tài được trình bày gồm những phần dưới
đây: Ngoài phần mở đầu, phần kết luận thì phần nội dung của đề tài được kết
cấu gồm 3 chương:
Chƣơng 1: Những vấn đề chung về soạn thảo và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ.
Trong chương này chúng tôi tập trung nghiên cứu và làm rõ chức năng,
nhiệm vụ của các cơ quan bộ; các khái niệm, đặc điểm và thẩm quyền ban
hành VBQPPL của các bộ; nghiên cứu các yêu cầu về soạn thảo và ban hành
VBQPPL; thủ tục, quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan
cấp bộ.
Chƣơng 2: Tình hình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của các cơ quan cấp bộ.
Trong chương 2 trình bày tình hình thực tế về công tác chỉ đạo, hướng
dẫn soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ; việc lập chương
trình, kế hoạch xây dựng và ban hành VBQPPL; tổ chức soạn thảo và ban
hành VBQPPL; công tác kiểm tra, xử lý và hệ thống hoá VBQPPL ở các cơ
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


12


quan cấp bộ; đánh giá những ưu điểm, tồn tại và những nguyên nhân tồn tại
trong soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ trong giai đoạn

hiện nay.
Chƣơng 3: Một số giải pháp nâng cao chất lƣợng và hiệu quả công
tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan
bộ.
Trên cơ sở lý luận và thực tiễn về soạn thảo và ban hành văn bản của
các cơ quan cấp bộ trình bày ở trên, chúng tôi mạnh dạn đề xuất một số giải
pháp nhằm nâng cao hiệu quả và chất lượng của công tác này ở các cơ quan
cấp bộ. Trong đó có các giải pháp mang tính tổng thể như xây dựng và hoàn
thiện thể chế về soạn thảo và ban hành VBQPPL; các giải pháp mang tính
nghiệp vụ như: đổi mới quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL;
cải tiến phương thức hợp tác và phân công nhiệm vụ; quy hoạch, đào tạo đội
ngũ cán bộ làm công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật;
đầu tư kinh phí; ứng dụng công nghệ hành chính hiện đại vào công tác soạn
thảo và ban hành VBQPPL để hoàn thiện và nâng cao chất lượng hiệu quả
công tác này trong hoạt động lập quy của các cơ quan cấp bộ.
Trong quá trình thực hiện đề tài này, chúng tôi có được những thuận lợi
là được sự giúp đỡ của cán bộ các cơ quan đến khảo sát. Đặc biệt là sự giúp
đỡ, hướng dẫn và chỉ bảo tận tình của Nhà giáo ưu tú – PGS. Vương Đình
Quyền - người hướng dẫn tôi làm luận văn này.
Bên cạnh những thuận lợi, chúng tôi cũng gặp rất nhiều khó khăn về
mặt khảo sát và tìm hiểu thực tiễn ở nhiều cơ quan bộ. Việc tiếp cận và xin tư
liệu có những giới hạn nhất định do thời gian hạn hẹp và những quy định của
cơ quan đến khảo sát. Đồng thời đây là đề tài mới nên tài liệu nghiên cứu,
tham khảo về vấn đề này không nhiều và mang tính rời lẻ. Ngoài ra, số lượng
văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan cấp bộ soạn thảo và ban hành lớn
nên việc nghiên cứu cũng không thể tiếp cận hết. Với những khó khăn trên,
chắc chắn sẽ làm cho luận văn này không thể tránh khỏi những khiếm khuyết.
Do đó chúng tôi rất mong nhận được sự chỉ bảo, góp ý kiến của các thầy, cô
giáo và các bạn quan tâm để luận văn hoàn thiện hơn.
Cuối cùng, tôi xin trân trọng cảm ơn những người đã giúp tôi trong quá

trình làm luận văn, đặc biệt là Nhà giáo ưu tú – PGS. Vương Đình Quyền là
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


13


người hướng dẫn khoa học đã trực tiếp hướng dẫn tôi hoàn thành luận văn
này.

Hà Nội, ngày 28 tháng 10 năm 2005
Học viên

Nguyễn Mạnh Cƣờng

Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


14


B. PHẦN NỘI DUNG

Chƣơng 1:
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN CẤP BỘ

1.1. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan cấp bộ.
Theo Luật Tổ chức Chính phủ, bộ và cơ quan ngang bộ (gọi chung là
các cơ quan cấp bộ) có vị trí và chức năng như sau: Bộ, cơ quan ngang bộ là
cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các
ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các
dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn
của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật

[31].
Để cụ thể hóa quy định trên, ngày 05/11/2002 Chính phủ đã ban hành
Nghị định số 86/2002 /NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và
cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ. Trong đó có quy định cụ thể về
nhiệm vụ quyền hạn của bộ và bộ trưởng về các lĩnh vực như: Pháp luật,
chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, hợp tác quốc tế, cải cách hành chính; thực
hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà
nước; quản lý nhà nước các tổ chức thực hiện dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh
vực quản lý nhà nước của bộ, các tổ chức kinh tế tập thể và kinh tế tư nhân,
các hoạt động của hội, tổ chức phi Chính phủ thuộc ngành, lĩnh vực hoạt động
phạm vi cả nước hoặc liên tỉnh, tổ chức bộ máy và cán bộ công chức, viên
chức nhà nước; thanh tra, kiểm tra; quản lý tài chính, tài sản [44].
Trên cơ sở những quy định pháp lý chung nói trên, các bộ, cơ quan
ngang bộ được Chính phủ quy định chức năng nhiệm vụ cụ thể, ví dụ:
- Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý
nhà nước về công tác xây dựng pháp luật, kiểm tra VBQPPL, phổ biến, giáo
dục pháp luật, thi hành án dân sự, hành chính tư pháp, bổ trợ tư pháp và công
tác tư pháp khác trong phạm vi cả nước; thực hiện quản lý nhà nước các dịch
vụ công thuộc phạm vi quản lý của Bộ theo quy định của pháp luật [54].
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


15


- Bộ Nội vụ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà
nước về các lĩnh vực: Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; tổ chức chính
quyền địa phương, quản lý địa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức
nhà nước; tổ chức hội và tổ chức phi chính phủ; văn thư, lưu trữ nhà nước và

quản lý nhà nước đối với các dịch vụ công trong lĩnh vực quản lý của Bộ theo
quy định của pháp luật [49].
- Bộ Thương mại là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản
lý nhà nước về thương mại; quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện
đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà
nước thuộc phạm vi quản lý của Bộ theo quy định của pháp luật [60].
Các cơ quan cấp bộ là một trong những chủ thể có quyền lập quy liên
quan đến những vấn đề thuộc phạm vi quản lí có tính chất nội bộ ngành, lĩnh
vực hoặc những vấn đề được Chính phủ uỷ quyền.
Để thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền nói trên, các
VBQPPL do cơ quan cấp bộ soạn thảo và ban hành có vai trò quan trọng đối
với hoạt động quản lí nhà nước nói chung và hoạt động lập quy nói riêng.

1.2. Khái niệm, đặc điểm và thẩm quyền ban hành VBQPPL của
các cơ quan cấp bộ.
1.2.1. Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật.
Trong xã hội có nhà nước, hầu hết các quan hệ xã hội đều được điều
chỉnh bằng pháp luật. Tuy nhiên không phải toàn bộ các quan hệ xã hội phát
sinh trong đời sống xã hội đều được nhà nước điều chỉnh. Tuỳ theo mục đích,
yêu cầu quản lí của nhà nước và các thiết chế xã hội để xác định quan hệ xã
hội nào cần điều chỉnh bằng pháp luật và quan hệ nào dành cho các quy phạm
xã hội điều chỉnh.
Pháp luật là tổng hợp các quy tắc xử sự thể hiện ý chí của nhà nước có
tính bắt buộc chung do nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận và được nhà nước đảm
bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế [29;268]. Để điều chỉnh những quan
hệ xã hội bằng pháp luật, nhà nước phải sử dụng văn bản quản lí nhà nước để
làm phương tiện. Trong đó, nhóm văn bản quy phạm pháp luật được sử dụng
để thể hiện ý chí của nhà nước và tính quyền lực của nhà nước. Nhóm văn
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường

16


bản này được nhà nước đảm bảo bằng cưỡng chế nhà nước và được các chủ
thể quản lí ban hành để áp đặt đối với đối tượng quản lí.
Văn bản quy phạm pháp luật dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội
phổ biến và tạo nên hệ thống pháp luật.
Khái niệm về "Văn bản quy phạm pháp luật" (VBQPPL) được nêu
trong Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL do
Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 (gọi chung là
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật), có hiệu lực từ ngày 27/12/2002
như sau:
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự
chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã
hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa.”
Theo quy định của Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật
BHVBQPPL năm 2002, VBQPPL gồm: Hiến pháp, pháp lệnh, lệnh, nghị
quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch, nghị quyết
liên tịch.

1.2.2. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật phải có đầy đủ các yếu tố và đặc điểm
sau:
- Thứ nhất, văn bản do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban
hành theo hình thức quy định.
Khác với các loại văn bản quản lí nhà nước khác, văn bản quy phạm
pháp luật phải do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo quy

định tại Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật. Đặc điểm này liên quan tới thẩm quyền ban hành
VBQPPL.

- Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thủ tục,
trình tự và thể thức do luật định.
Đây là đặc điểm phân biệt với các hình thức văn bản khác về thẩm
quyền, thủ tục, trình tự và thể thức.
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


17


Về thẩm quyền ban hành VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật thuộc
thẩm quyền ban hành của một số cơ quan nhà nước nhất định. Điều này đã
được quy định rõ trong Hiến pháp 1992 và trong chương II của Luật BH
VBQPPL (sửa đổi, bổ sung năm 2002) gồm những cơ quan sau: Quốc hội, Uỷ
ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân
dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân,
Uỷ ban nhân dân.
Về thủ tục và trình tự ban hành VBQPPL: Được quy định và thực hiện
mang tính nguyên tắc bắt buộc. Tuy nhiên tuỳ vào hình thức văn bản, mức độ
quan trọng, hiệu lực và thẩm quyền ban hành mà thủ tục và trình tự có khác
nhau. Nhưng nó có một điểm chung nhất đó là phải thực hiện những quy
trình, thủ tục đó theo quy định của pháp luật.
Về thể thức VBQPPL: Để phân biệt giữa hình thức VBQPPL với hình
thức văn bản hành chính và các hình thức văn bản khác đồng thời tạo điều

kiện cho việc quản lí văn bản, triển khai nhiệm vụ thì thể thức của văn bản
quy phạm pháp luật phải được trình bày theo đúng quy định của Nhà nước.

- Thứ ba, VBQPPL có chứa quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều
lần, đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong
phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương.
Đặc điểm nổi bật để phân biệt với các loại văn bản khác là nội dung của
VBQPPL có chứa quy tắc xử sự chung. Quy tắc xử sự chung là một tính chất
đặc trưng của quy phạm pháp luật.
Quy phạm pháp luật là các quy tắc hành vi có tính bắt buộc chung được
biểu thị bằng hình thức nhất định, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận nhằm
mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội. Quy phạm pháp luật trước hết là quy
phạm xã hội với những tính chất đặc trưng là đưa ra các quy tắc xử sự chung,
những khuôn mẫu, hành vi, các tiêu chuẩn để đánh giá hành vi.
Nội dung của mỗi quy phạm pháp luật đều thể hiện hai mặt: cho phép
và bắt buộc, nghĩa là chỉ ra quyền và nghĩa vụ pháp lí của các bên tham gia
quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh.
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


18


Thuật ngữ "Quy phạm pháp luật" là quy tắc xử sự có tính chất khuôn
mẫu bắt buộc mọi chủ thể phải tuân thủ do Nhà nước ban hành hoặc thừa
nhận, được đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước
[29;283].
Thông thường một quy phạm pháp luật gồm có ba phần: Giả định, quy
định và chế tài.

- Giả định: Nêu những điều kiện, hoàn cảnh có thể xảy ra trong cuộc
sống mà con người (chủ thể) gặp phải và họ cần phải xử sự theo những chỉ
dẫn, cách thức được ghi trong phần quy định.
- Quy định: Nêu cách xử sự bắt buộc mọi người phải tuân theo khi ở
vào điều kiện, hoàn cảnh phải nêu trong phần giả định.
- Chế tài: Biện pháp tác động của Nhà nước đối với các chủ thể do
không thực hiện hoặc thực hiện không đúng với những nội dung trong phần
quy định.
Như vậy "Quy phạm pháp luật" là những quy tắc xử sự chung. Đó là
những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham
gia quan hệ xã hội và được quy tắc đó điều chỉnh.
Các quy phạm pháp luật là quy tắc hành vi thành văn được ghi trong
các hình thức văn bản tương ứng. Nó được thể chế hoá bằng các hình thức
văn bản và đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp của Nhà nước.
Do VBQPPL có chứa các quy tắc xử sự chung nên đối tượng tác động
của văn bản là mọi nhóm đối tượng hoặc nhóm đối tượng có chung hoặc một
số yếu tố như quốc tịch, địa bàn cư trú, nghề nghiệp, thành phần xã hội vv.
Đồng thời các quy phạm đưa ra tình huống dự kiến, khi đối tượng tác động
của quy phạm rơi vào tình huống đó phải xử sự theo cách thức quy phạm định
ra. Tình huống đó có tính lặp lại trên thực tế cho nên các quy phạm sẽ được
sử dụng nhiều lần với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng. Mặt khác,
hiệu lực của nó có sự tác động trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa
phương.

- Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước đảm bảo thực
hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật.
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường

19


Nhà nước đảm bảo thực hiện VBQPPL bằng các biện pháp như tuyên
truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế;
trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng các biện pháp cưỡng chế bắt
buộc thi hành chế tài đối với người có hành vi vi phạm.

Như vậy, đặc điểm thứ nhất đưa ra nguyên tắc về thẩm quyền ban hành
VBQPPL; đặc điểm thứ hai đưa ra nguyên tắc về thủ tục, trình tự ban hành
văn bản quy phạm pháp luật; đặc điểm thứ ba đưa ra nguyên tắc về nội dung,
phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh của VBQPPL; còn đặc điểm thứ tư
của VBQPPL lại đưa ra nguyên tắc thực hiện. Nguyên tắc này khẳng định văn
bản quy phạm pháp luật được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng mọi biện
pháp. Đó là việc thực hiện pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Có thể thấy, nội dung của khái niệm "Pháp chế" rất rộng, phong phú
như: Pháp chế là luật lệ của một nước, một ngành; pháp chế là chế độ được
đảm bảm thống nhất bằng luật pháp, sự tuân thủ một cách triệt để, chính xác,
nghiêm minh các quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, các tổ chức
kinh tế và mọi công dân. Mục đích của pháp chế là tạo lập được một trật tự
pháp luật. Trật tự của pháp luật là hệ quả của pháp chế và việc hình thành và
phát triển của pháp luật luôn gắn liền với pháp chế.
Văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của các cơ
quan cấp bộ có đầy đủ các đặc điểm của VBQPPL nói trên. Tuy nhiên nó
mang tính chất hướng dẫn và cụ thể hoá các quy định của luật, nghị quyết của
Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, nghị quyết,
nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về
ngành và lĩnh vực do mình quản lý.

1.2.3. Thẩm quyền ban hành và chức năng của các văn bản quy

phạm pháp luật do các cơ quan cấp bộ ban hành.
Như trên đã nêu, các cơ quan cấp bộ là những cơ quan có chức năng
quản lí nhà nước về các ngành, các lĩnh vực chuyên môn. Trong Hiến pháp
nước CHXHCNVN năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); Luật
BHVBQPPL, Nghị định số 161/2005/NĐ - CP ngày 27/12/2005 của Chính
phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


20


BHVBQPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL) đã
quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ gồm:
Quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch, nghị quyết liên tịch.
Các hình thức văn bản quy phạm pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ
được quy định cụ thể trong Điều 58, mục 2, chương V của Luật BHVBQPPL
(sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau:
- Quyết định của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định về
tổ chức và hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc; quy định các tiêu
chuẩn, quy trình, quy phạm và các định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh
vực do mình phụ trách; quy định các biện pháp để thực hiện chức năng quản
lí ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề được Chính phủ giao.
Ví dụ:
+ Quyết định số 18/2000/QĐ-BGD&ĐT ngày 06/6/2000 của Bộ trưởng
Bộ Giáo dục và Đào tạo v/v ban hành Quy chế đào tạo sau đại học.
+ Quyết định số 02/2001/QĐ-BGD&ĐT ngày 29/01/2001 của Bộ
trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo v/v ban hành Quy chế tuyển sinh sau đại học.
+ Quyết định số 19/2002/QĐ-BGD&ĐT ngày 09/4/2002 của Bộ

trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo v/v sửa đổi, bổ sung Quy chế tuyển sinh sau
đại học ban hành kèm theo Quyết định số 02/2001/QĐ-BGD&ĐT ngày
29/01/2001.

- Chỉ thị của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định các
biện pháp để chỉ đạo, đôn đốc, phối hợp và kiểm tra hoạt động của các cơ
quan, đơn vị thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách trong việc thực hiện
văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và của mình. Ví
dụ:
+ Chỉ thị số 01/2004/CT-BTS ngày 16/11/2004 của Bộ trưởng Bộ Thuỷ
sản về tăng cường quản lí tôm chân trắng ở Việt Nam.
+ Chỉ thị số 02/2004/CT-BTS ngày 22/3/2004 của Bộ Thuỷ sản về
công tác phòng chống lụt, bão, giảm nhẹ thiên tai, bảo đảm an toàn cho người
và phương tiện nghề cá.
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


21


+ Chỉ thị số 01/2004/CT-BKH ngày 07/6/2004 của Bộ trưởng Bộ Kế
hoạch và Đầu tư về triển khai thực hiện Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về
đẩy mạnh giải ngân nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).

- Thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành
để hướng dẫn thực hiện những quy định được luật, nghị quyết của Quốc hội;
pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của
Chủ tịch nước; nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của
Thủ tướng Chính phủ giao thuộc phạm vi quản lí ngành, lĩnh vực do mình phụ

trách. Ví dụ:
+ Thông tư số 118/2004/TT-BTC ngày 08/12/2004 của Bộ Tài chính
quy định chế độ công tác phí, chế độ chi hội nghị đối với các cơ quan
hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập trong cả nước.
+ Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004 của Bộ Tư pháp về
hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày
14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
+ Thông tư số 01/2004/TT-BKH ngày 02/02/2004 của Bộ Kế hoạch và
Đầu tư hướng dẫn thực hiện Nghị định số 66/2003/NĐ-CP ngày 12/6/2003
của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế đấu thầu.
- Thông tư liên tịch của các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ:
Sử dụng trong trường hợp các bộ, cơ quan ngang bộ cùng phối hợp với nhau
hoặc với Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao, cơ quan
Trung ương của đoàn thể nhân dân để quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thực
hiện các quy định của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của
các cơ quan đó (trước đây gọi là thông tư liên bộ). Ví dụ:
+ Thông tư liên tịch số 02/2001/TTLT-BKHĐT-BNV ngày 01/6/2004
của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và cơ cấu tổ chức cơ quan chuyên môn giúp Uỷ ban nhân nhân
quản lí nhà nước về kế hoạch và đầu tư ở địa phương.
+ Thông tư liên tịch số: 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005
của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình
bày văn bản .
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


22

+ Thông tư liên tịch số 01/2004/TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC-
BTP-BQP ngày 25/3/2004 của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Công an,
Toà án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng về việc hướng dẫn thi
hành một số quy định của Nghị quyết số 388/NQ-UBTVQH ngày 17/3/2004
về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt
động tố tụng hình sự gây ra.
+ Thông tư liên tịch số 02/2002/TTLT-BTC-MTTW ngày 10/01/2002
của Bộ tài chính và Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Hướng
dẫn công tác quản lý tài chính thực hiện “Cuộc vận động toàn dân đoàn kết
xây dựng đời sống văn hoá ở khu dân cư” và các cuộc vận động quyên góp
cho Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phát động.
- Nghị quyết liên tịch là hình thức văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ
cùng phối hợp với một tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương ban hành để thi
hành những vấn đề quản lý nhà nước mà pháp luật quy định tổ chức chính trị
xã hội đó cùng tham gia. Ví dụ:
+ Nghị quyết liên tịch số 01/1998/NQLT-BCA- ĐTNCSHCM giữa Bộ
Công An và Trung ương Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh về ngăn
chặn tội phạm trong thanh niên giai đoạn 1998 đến năm 2000.
+ Nghị quyết liên tịch số 10/2003/NQ-BGD&ĐT-TWĐ ngày
17/3/2003 về tăng cường công tác học sinh, sinh viên và xây dựng đoàn, hội,
đội trường học giai đoạn 2003-2007.
+ Nghị quyết liên tịch số 01/2003/NQLT-BYT-CTĐ ngày 03/4/2003
của Bộ Y tế và Hội Chữ thập đỏ Việt Nam V/v sửa đổi, bổ sung Nghị quyết
liên tịch số 01/1999/BYT-CTĐ về phối hợp thực hiện các định hướng chiến
lược về chăm sóc sức khoẻ nhân dân đến năm 2020.
+ Nghị quyết liên tịch số 02/2005/NQLT-HND-BTNMT ngày
13/5/2005 của Hội Nông dân và Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc phối
hợp hành động bảo vệ môi trường và quản lý, sử dụng đất đai.
+ Nghị quyết liên tịch số 05/2005/NQLT-TANDTC-BNV-

BTWMTTQVN ngày 05/12/2005 về việc ban hành Quy chế về tổ chức và
hoạt động của hội thẩm toà án nhân dân.

Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


23


1.3. Các yêu cầu về soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật.
Để VBQPPL phát huy được vai trò, hiệu quả của hoạt động quản lí nhà
nước và đi vào thực tiễn cuộc sống thì văn bản đó phải đáp ứng được một số
yêu cầu cơ bản. Các yêu cầu đó đặt ra như một tiêu chuẩn để đánh giá và so
sánh về chất lượng của công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật trong giai đoạn hiện nay.
Các yêu cầu về soạn thảo và ban hành VBQPPL nói chung và của các
cơ quan cấp bộ nói riêng chưa được các văn bản của Nhà nước quy định một
cách đầy đủ và đồng bộ. Trong Luật BHVBQPPL và Nghị định số
161/2005/NĐ - CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và
hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BHVBQPPL và Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật BHVBQPPL) chỉ đề cập những quy định chung:
Về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống VBQPPL, tham
gia góp ý kiến xây dựng VBQPPL, hiệu lực của VBQPPL, ngôn ngữ, số và ký
hiệu VBQPPL, đăng công báo, yết thị, đưa tin, gửi và lưu trữ VBQPPL. Văn
bản của các cơ quan cấp bộ cũng không nêu chi tiết và đầy đủ, chỉ đặt ra các
nguyên tắc chung hoặc thậm chí không có quy định về vấn đề này.
Việc nghiên cứu và đặt ra những yêu cầu về soạn thảo và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật là rất cần thiết để hoàn thiện và nâng cao chất lượng

của văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở nghiên cứu những quy định pháp
lý, nghiên cứu những vấn đề về lý luận và thực tiễn, chúng tôi đưa ra một số
yêu cầu cơ bản sau:

1). Nội dung văn bản phải phản ánh đúng chủ trƣơng, đƣờng lối
chính sách của Đảng và nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực thuộc chức năng
quản lí nhà nƣớc của cơ quan cấp bộ.
Trong hoạt động xây dựng pháp luật của nước ta, một trong những
nguyên tắc cơ bản của pháp chế xã hội chủ nghĩa đó là chuyển hoá nội dung
lãnh đạo của Đảng thành nội dung pháp lý; chuyển hoá hình thức lãnh đạo
của Đảng thành hình thức pháp lý, nhân dân làm chủ. Chính vì vậy hoạt động
này là bước đầu tiên của cơ chế quản lí xã hội bằng pháp luật. Từ đó tạo cơ sở
pháp lý để phát huy quyền làm chủ của nhân dân.
Luận văn thạc sĩ khoa học Nguyễn Mạnh
Cường


24


Điều này đã được khẳng định trong văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc
lần thứ VI: “Pháp luật là thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, thể
hiện ý chí của nhân dân”[11;120]. Nội dung của văn bản quản lí nhà nước nói
chung và VBQPPL nói riêng luôn phản ánh và thể hiện ý chí của nhà nước và
bản chất của giai cấp nắm quyền lãnh đạo.
Trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin về nhà nước và pháp luật
và xuất phát từ quan điểm đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam có thể thấy
rằng văn bản pháp luật của Việt Nam có nhiều điểm khác biệt so với pháp luật
của tư sản. Trong "Tuyên ngôn Đảng Cộng sản" năm 1847, Các Mác-
Ăngghen đã chỉ ra rằng: "Nếu các ông lấy những quan niệm tư sản của các

ông về tự do, về văn hoá, về luật pháp v.v làm tiêu chuẩn để xét việc xoá bỏ
sở hữu tư sản, thì chẳng cần phải gây sự với chúng tôi làm gì. Chính những tư
tưởng của các ông là con đẻ của chế độ sản xuất và sở hữu tư sản, cũng như
pháp quyền của các ông chỉ là ý chí của giai cấp các ông được đề lên thành
luật pháp, ý chí mà nội dung là do điều kiện sinh hoạt vật chất của giai cấp
các ông quy định". [36 ;71]
Từ đó có thể thấy rằng bản chất của pháp luật nước ta khác với pháp
luật của các nhà nước bóc lột ở hai điểm cơ bản:
- Một là, pháp luật của nước ta thể hiện ý chí, nguyện vọng của giai cấp
công nhân và nhân dân lao động, đó là số đông người trong xã hội.
- Hai là, nội dung ý chí thể hiện trong các văn bản pháp luật là sự phản
ánh điều kiện kinh tế xã hội của nước ta trong từng thời kỳ và phù hợp với sự
phát triển tiến bộ của nhân loại.
Đảng Cộng sản Việt Nam là đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt
Nam, đại biểu trung thành lợi ích của giai cấp công nhân nhân dân lao động
và của cả dân tộc. Điều 4 của Hiến pháp nước CHXHCNVN năm 1992 (Sửa
đổi) đã khẳng định Đảng Cộng sản Việt Nam giữ vai trò "là lực lượng lãnh
đạo Nhà nước và xã hội" [23]. Điều này cho thấy hoạt động xây dựng pháp
luật chính là sự tiếp nối sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội.
Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật để chuyển hoá nội dung lãnh đạo
của Đảng thành nội dung pháp lý, chuyển hoá hình thức lãnh đạo của Đảng
thành hình thức pháp lý. Hoạt động này thực hiện vai trò quan trọng cơ chế
Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lí, nhân dân làm chủ.