Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương có một vai trò
rất quan trọng trong việc thi hành các quy định của Hiến pháp, Luật và các văn
bản của cơ quan nhà nước cấp trên; Tổ chức, động viên nhân dân thực hiện pháp
luật và đưa Nghị quyết của Đảng vào cuộc sống. Trên nhiều phương diện các
cấp chính quyền địa phương có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân; trực
tiếp ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa đường lối, chủ
trương của Đảng, Nhà nước và là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân.
Những năm gần đây, hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương
đã đổi mới và có nhiều tiến bộ trong việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, cũng
như động viên nhân dân tham gia thực hiện pháp luật, giữ vững kỷ cương xã
hội, góp phần quan trọng trong việc thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng,
từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Qua đó, nó thúc đẩy
công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì
dân với mục tiêu: “dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”.
Tuy nhiên, so với đòi hỏi của tình hình hiện nay nhất là trong bối cảnh
của nước ta đang thực hiện quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập
kinh tế, hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương còn nhiều hạn chế,
trong đó có lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Những
hạn chế đó đã đưa đến tình trạng ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận
trong các tầng lớp nhân dân giảm sút, dẫn đến hiện tượng coi thường pháp luật,
vi phạm pháp luật gia tăng. Đặc biệt nạn quan liêu, tham nhũng và sự suy thoái
về đạo đức, lối sống của một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức chính quyền
địa phương là một trong những nguy cơ trực tiếp đe dọa sự sống còn của hệ
thống chính trị, gây bất bình và làm giảm lòng tin của nhân dân. Trước thực tế
đó, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
1
của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tại kỳ họp thứ VI. Đây là mốc quan
trọng của pháp luật về công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, tạo cơ sở cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân các cấp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Từ khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 ra đời, các văn bản quy phạm pháp luật do Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành đã có những thay đổi tích
cực: chất lượng văn bản được nâng cao; bảo đảm tính khả thi; bảo đảm tính
thống nhất với hệ thống văn bản pháp luật; giảm dần tình trạng mâu thuẫn,
chồng chéo; kỹ thuật xây dựng văn bản tương đối tốt…
Với mong muốn có một cách nhìn tổng quát về thực trạng ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, qua
đó nêu nên một số phương hướng nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu quả công tác
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân các cấp, người viết đã chọn đề tài: “Thực trạng ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương”.
2. Mục đích và phạm vi nghiên cứu
Khóa luận tập trung nghiên cứu hoạt động ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Từ đó, khóa luận đưa ra
những nhận xét, đánh giá và những phương hướng nhằm hoàn thiện, nâng cao
hiệu quả của công tác này trong thời gian tới.
3. Phương pháp nghiên cứu
Khóa luận được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa
Mác – Lê Nin về phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, quan điểm của
Đảng và Nhà nước trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói
chung. Đồng thời, trong quá trình nghiên cứu khóa luận còn sử dụng một số
phương pháp cụ thể như: phương pháp nghiên cứu, phân tích, tổng hợp, khảo
sát, thống kê, hệ thống hóa, mô hình hóa, so sánh luật học…
2
4. Cơ cấu khóa luận
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của khóa luận gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lí luận về văn bản quy phạm pháp luật của các
cơ quan Nhà nước ở địa phương.
Chương 2: Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan Nhà nước ở địa phương.
Chương 3: Phương hướng đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành
VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương.
3
CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG
1.1. Cơ quan Nhà nước ở địa phương và VBQPPL do cơ quan Nhà
nước ở địa phương ban hành
Thuật ngữ cơ quan Nhà nước ở địa phương được sử dụng trong khoa học
pháp lý như một khái niệm tổng quát bao gồm các cấp chính quyền từ cấp tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương đến cấp huyện (quận), xã (phường). Trong hệ
thống tổ chức bộ máy nhà nước, các cơ quan Nhà nước ở địa phương có vị trí
hết sức quan trọng trong việc xây dựng và quản lý mọi mặt của đời sống xã hội,
kinh tế, văn hóa, an ninh quốc phòng… Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VII
nêu rõ: “Các cơ quan chính quyền nhà nước ở cấp địa phương dựa trên hệ thống
thống nhất về luật pháp, chính sách và theo định hướng của kế hoạch nhà nước
để thực hiện chức năng quản lí nhà nước về kinh tế, xã hội đối với mọi tổ chức,
cá nhân hoạt động trên lãnh thổ, bảo đảm thi hành pháp luật nghiêm minh, chăm
lo đời sống nhân dân, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội ở địa phương,
củng cố an ninh quốc phòng”.
Cơ quan Nhà nước ở địa phương được lập ra để thực hiện các chức năng
quản lí nhà nước, thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân trên địa bàn lãnh
thổ. Với tinh thần đổi mới của Đảng, Hiến pháp năm 1992 đã đặt nền tảng, cơ sở
pháp lý cho sự đổi mới về tổ chức hoạt động của các cơ quan chính quyền địa
phương [14, tr.3]. Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003
các cơ quan Nhà nước ở địa phương hiện nay có hai hệ thống cơ quan chính:

HĐND các cấp và UBND các cấp.
Trong đó, HĐND có vai trò rất quan trọng trong bộ máy chính quyền địa
phương vì: "HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu
ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên"
4
(Điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003). Theo quy định của pháp
luật, HĐND có hai chức năng quan trọng:
- Quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm
năng của địa phương; xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội,
củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh
thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả
nước.
- Thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND,
UBND, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực
hiện các Nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan
nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công
dân ở địa phương.
Cũng theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, UBND là “cơ quan
hành chính Nhà nước ở địa phương” và thực hiện các chức năng sau:
- Chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên.
- Chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan
Nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện
chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và
thực hiện các chính sách khác trên địa bàn.
- Thực hiện chức năng quản lí Nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm
sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương
tới cơ sở.
Tổ chức cơ quan Nhà nước ở địa phương dưới hình thức HĐND và
UBND ở tất cả các cấp đơn vị hành chính được nhìn nhận là hình thức phù hợp

vừa đảm bảo lợi ích của nhân dân địa phương, vừa đảm bảo lợi ích của Nhà
nước.
Trong bối cảnh chính quyền trung ương đang tiến hành những cải cách
mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, phát
huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương, các cơ quan Nhà nước ở địa
5
phương sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng để quản lí và phát triển.
Một hoạt động quan trọng trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của
mình là cơ quan Nhà nước ở địa phương có thẩm quyền ban hành VBQPPL.
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật
Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004, VBQPPL do HĐND và
UBND ban hành để thi hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc
hội và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên.
Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 định nghĩa về
VBQPPL của HĐND và UBND tại khoản 1 Điều 1 như sau: “Văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tụ do
Luật quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực trong phạm vi địa
phương, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội
ở địa phương theo định hướng XHCN”. Khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành
VBQPPL năm 2008 đưa ra định nghĩa về VBQPPL: “VBQPPL là văn bản do cơ
quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức,
trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành
VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt
buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các QHXH”. Như
vậy, so với định nghĩa về VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008,
định nghĩa về VBQPPL của HĐND, UBND trong Luật Ban hành VBQPPL của
HĐND, UBND năm 2004 về cơ bản là thống nhất với các yêu cầu cũng như đặc
điểm và nguyên tắc chung của VBQPPL. Tuy nhiên, định nghĩa nêu trong Luật
Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND đã cụ thể hơn về “cơ quan nhà nước có

thẩm quyền” ban hành VBQPPL chính là HĐND, UBND.
1.2. Đặc điểm, vai trò của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa
phương ban hành
1.2.1. Đặc điểm của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương
ban hành
6
Đóng vai trò “xương sống” của hệ thống pháp luật, VBQPPL mang những
đặc điểm riêng của mình. Đặc điểm của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở
địa phương ban hành cũng không nằm ngoài các đặc điểm của VBQPPL nói
chung. Tuy nhiên, chúng vẫn có những nét khác biệt.
Thứ nhất, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương được ban
hành bởi chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định.
Pháp luật hiện hành quy định rất nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành
VBQPPL, như các cơ quan quyền lực, các cơ quan hành chính, cơ quan xét xử,
cơ quan kiểm sát, người đứng đầu các cơ quan Nhà nước…
Tuy nhiên, chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL điều chỉnh các vấn
đề ở địa phương hiện nay tập trung vào các cơ quan quyền lực ở địa phương và
các cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, như đã nêu trên là HĐND và
UBND các cấp. Do đó, chỉ HĐND, UBND mới có thẩm quyền ban hành
VBQPPL. Nếu một VBQPPL được ban hành bởi một cá nhân, tổ chức mà pháp
luật không quy định về thẩm quyền ban hành thì văn bản đó không có hiệu lực
pháp luật.
Việc pháp luật quy định cụ thể các cơ quan Nhà nước ở địa phương có
thẩm quyền ban hành VBQPPL nhằm tạo điều kiện cho việc kiểm tra, đánh giá
kịp thời tính hợp pháp và hợp lí của VBQPPL. Đồng thời tránh được tình trạng
ban hành VBQPPL chồng chéo, trái pháp luật, vượt thẩm quyền hay mâu thuẫn
nhau giữa các VBQPPL do các chủ thể khác nhau ban hành.
Hiện nay, theo quy định tại khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL của
HĐND, UBND năm 2004 hệ thống VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa
phương có thẩm quyền ban hành gồm: Nghị quyết của HĐND và Quyết định,

Chỉ thị của UBND.
Thứ hai, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương có nội dung là
các QPPL mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với nhiều đối
tượng liên quan, có hiệu lực trong phạm vi từng địa phương.
7
Cũng giống như VBQPPL nói chung, VBQPPL của các cơ quan Nhà
nước ở địa phương luôn chứa đựng các QPPL và mang tính chất bắt buộc chung,
được Nhà nước bảo đảm thực hiện. QPPL ở bất kì chế độ nào đều là quy tắc xử
sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện. Tính bắt buộc chung của các
QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi đối tượng liên quan đến điều kiện, hoàn
cảnh mà QPPL quy định. Sự bắt buộc đó, trước hết được hiểu là sự bắt buộc đối
với những công dân cư trú ở địa phương. Những ai cư trú tại địa phương đều có
thể trở thành đối tượng bắt buộc phải tuân theo những QPPL mà HĐND, UBND
tại địa phương đó ban hành. Tính bắt buộc chung của các văn bản do HĐND,
UBND ban hành còn được áp dụng đối với các cơ quan, tổ chức đang hoạt động
tại địa phương. Như vậy, ta có thể thấy, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở
địa phương mang tính bắt buộc chung và được áp dụng nhiều lần đối với các cá
nhân, tổ chức đang cư trú, hoạt động trên địa bàn của địa phương. Không chỉ
vậy, VBQPPL của HĐND,UBND còn có hiệu lực bắt buộc đối với đối tượng
thuộc quyền quản lí của mình đang ở một địa phương khác. VBQPPL của các cơ
quan Nhà nước ở địa phương luôn được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng
nhiều biện pháp như: tuyên truyền, thuyết phục, giáo dục, hành chính, kinh tế…
Thứ ba, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương có hình thức do
pháp luật quy định
Hình thức văn bản pháp luật bao gồm hai yếu tố cấu thành là: tên gọi và
thể thức của văn bản.
Pháp luật hiện hành quy định rất nhiều loại văn bản pháp luật có tên gọi
khác nhau, như: hiến pháp, luật, pháp lệnh, lệnh, nghị quyết, quyết định, chỉ thị,
thông tư,… Những quy định đó có ý nghĩa rất quan trọng trong việc phân biệt
các văn bản pháp luật khác nhau trong cùng hệ thống; xác định hiệu lực thứ bậc

của từng văn bản, tạo điều kiện cần thiết cho việc ban hành, thực hiện hoặc xử lí
văn bản khiếm khuyết; xác định vai trò của mỗi loại văn bản đối với từng loại
công việc cụ thể phát sinh trong quản lí nhà nước. Tuy nhiên, VBQPPL do các
8
cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành chỉ gồm có: nghị quyết, quyết định và
chỉ thị.
Bên cạnh đó, pháp luật còn quy định về thể thức văn bản pháp luật, tức là
quy cách, cách thức trình bầy văn bản theo một kết cấu, khuôn mẫu nhất định,
có tác dụng tạo sự liên kết chặt chẽ giữa hình thức với nội dung văn bản; bảo
đảm sự thống nhất trong hoạt động của hệ thống cơ quan Nhà nước.
Ví dụ: Tại Điều 2 của Thông tư 01/2011/TT-BNV hướng dẫn về thể thức
và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính quy định: “Thể thức văn bản là tập
hợp các thành phần cấu thành văn bản, bao gồm những thành phần chung áp
dụng đối với các loại văn bản và các thành phần bổ sung trong những trường
hợp cụ thể …”.
Là những văn bản thuộc hệ thống văn bản pháp luật, nghị định của
HĐND; quyết định, chỉ thị của UBND cũng phải tuân theo các quy định về hình
thức như trên đã nêu do pháp luật quy định.
Thứ tư, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương được ban hành
theo thủ tục, trình tự do pháp luật quy định
Từ yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng
VBQPPL nói chung và VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương nói
riêng, trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL luôn đóng vai trò hết sức quan trọng.
Cho nên, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quy định
trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của hệ thống cơ quan Nhà nước ở địa
phương khá đầy đủ và hợp lí. Mỗi loại VBQPPL có thể có những nét riêng biệt
khác nhau trong thủ tục ban hành nhưng đều bao gồm những hoạt động mang
tính chuyên môn, nghiệp vụ có vai trò trợ giúp cho người soạn thảo, đồng thời
tạo cơ chế trong việc phối hợp, kiểm tra, giám sát của những cơ quan có thẩm
quyền đối với hoạt động ban hành VBQPPL.

Ví dụ: Theo Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 việc
ban hành Nghị quyết của HĐND cấp huyện phải theo trình tự, thủ tục như sau:
9
soạn thảo Nghị quyết, thẩm tra dự thảo Nghị quyết và cuối cùng là xem xét
thông qua dự thảo Nghị quyết.
Việc tuân thủ những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động ban
hành VBQPPL nói chung cũng như ban hành VBQPPL của các cơ quan Nhà
nước ở địa phương nói riêng nhằm đảm bảo nguyên tắc pháp chế XHCN là
nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam của
dân, do dân, vì dân.
Thứ năm, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương được Nhà
nước bảo đảm thực hiện
Qua pháp luật, Nhà nước trao cho các chủ thể có thẩm quyền được ban
hành VBQPPL bao gồm cả VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương.
Do đó, Nhà nước có những biện pháp mềm dẻo và cứng rắn khác nhau để bảo
đảm thực hiện các VBQPPL. Trên thực tế, Nhà nước tuyên truyền, phổ biến,
giáo dục pháp luật để bảo đảm tính tuân thủ theo pháp luật, qua đó, khuyến
khích các chủ thể tự nguyện tuân thủ pháp luật và thực hiện đúng VBQPPL.
Thông qua nội dung VBQPPL, các đối tượng có liên quan sẽ hiểu được
hành vi nào được phép thực hiện và hành vi nào không được phép thực hiện.
Nếu các cá nhân, tổ chức liên quan không thực hiện hoặc thực hiện không đúng
nội dung, yêu cầu của các VBQPPL thì Nhà nước sẽ sử dụng biện pháp cưỡng
chế buộc các đối tượng đó phải chịu trách nhiệm pháp lí trước Nhà nước. Ngược
lại, nếu các đối tượng có liên quan thực hiện tốt nội dung của các VBQPPL sẽ
được Nhà nước khích lệ về tính thần hoặc vật chất như tặng huân, huy chương,
bằng khen, tiền thưởng…
Đây là một điểm riêng của văn bản pháp luật nói chung, đặc biệt là với
các VBQPPL. Bởi chỉ có VBPL mới được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Còn
các văn bản khác không phải là VBPL thì sự thực hiện các yêu cầu trong văn
bản phụ thuộc vào sự tự giác của các chủ thể là chính.

Nhà nước bảo đảm cho các VBQPPL bao gồm cả VBQPPL của các cơ
quan Nhà nước ở địa phương, bởi đó là công cụ để Nhà nước thông qua đó thể
10
hiện ý chí của mình, cũng như là phương tiện để Nhà nước quản lí xã hội ở địa
phương.
1.2.2. Vai trò của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương ban
hành
Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã dành hẳn
Chương II quy định theo hướng có sự phân định rõ ràng, cụ thể về vai trò
VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện, xã theo phân cấp đơn vị hành
chính gắn với từng lĩnh vực quản lí nhà nước. Cụ thể như sau:
Theo Điều 12, 15 và 18 của Luật này, Nghị quyết của HĐND được ban
hành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế,
giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, quốc phòng, an ninh…; thực hiện chính sách dân
tộc và tôn giáo; thực thi pháp luật; xây dựng chính quyền địa phương; xây dựng
phát triển đô thị (hoặc hải đảo) trên địa bàn theo quy định trong Luật tổ chức
HĐND, UBND và các VBQPPL khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp
trên.
Vai trò của quyết định, chỉ thị của UBND được quy định tại Điều 13, 14,
16, 17, 29 và 20 của Luật này. Quyết định của UBND được ban hành để thực
hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực quan trọng như kinh
tế, nông nghiệp, công nghiệp, giao thông, vận tải, giáo dục, đào tạo, y tế…; thực
thi pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lí địa giới hành chính
trên địa bàn theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND và các VBQPPL
khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.
Chỉ thị của UBND được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra
hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của UBND cấp dưới trong việc thực
hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định
của mình.
Quy định như trên là phù hợp với vị trí, chức năng luật định của HĐND

và UBND. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân bầu ra, chịu trách
11
nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Còn UBND là
cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu
trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. Tính quyền
lực của HĐND không chỉ thể hiện ở cách thức thành lập, vị thế Hiến định và
tính chất của cơ quan này, mà còn được khắc họa và minh chứng bằng chính
hoạt động thực tiễn của HĐND. Về nguyên tắc, những vấn đề quan trọng ở địa
phương, đặc biệt là những vấn đề có liên quan đến sự phát triển của địa phương,
đến đời sống của toàn thể hay một bộ phận dân cư phải do HĐND quyết định.
Cần khắc phục một thực tế là HĐND chỉ quy định những định hướng và dành
quyền quyết định cụ thể cho UBND. Nếu HĐND sử dụng một cách tích cực
thẩm quyền Luật định của mình là ra nghị quyết thì đương nhiên nhu cầu ban
hành quyết định, chỉ thị của UBND sẽ thu hẹp lại. Trong mô hình Nhà nước
pháp quyền XHCN, hơn lúc nào hết, cần ưu tiên và đề cao quyền quyết định
chính sách của cơ quan dân cử. Đối với cơ quan chấp hành, đặc biệt là ở địa
phương, nên nhấn mạnh vai trò tổ chức thực hiện các quyết định của cơ quan
dân cử. Như vậy, Nghị quyết của HĐND quy định các biện pháp, chủ trương
quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa
phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện
đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương; còn quyết định, chỉ thị
của UBND được ban hành với vai trò để triển khai, thi hành nghị quyết của
HĐND với tính chất là cơ quan chấp hành của HĐND.
1.3. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa
phương
Theo từ điển luật học, thẩm quyền được hiểu là “quyền chính thức được
xem xét để kết luận và định đoạt, quyết định một vấn đề. Thẩm quyền gắn liền với
quyền và nhiệm vụ mà pháp luật quy định cho cơ quan nhà nước, người nắm giữ
những chức vụ lãnh đạo, quản lí trong các cơ quan đó để thực hiện chức năng và

nhiệm vụ của họ. Thẩm quyền của mỗi cơ quan và cá nhân được phân định theo
lĩnh vực, ngành, khu vực hành chính, cấp hành chính” [9, tr701].
12
Những quan hệ xã hội được Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan Nhà
nước ở Trung ương điều chỉnh thường ở mức độ chung, với những khuôn khổ,
giới hạn xác định chung nhất. Trong khi đó, thực tế có những quan hệ thuần túy,
mang tính chất địa phương, chỉ tồn tại trong điều kiện, hoàn cảnh cụ thể [16,
tr.9]. Vì vậy, để đảm bảo cho các quy định từ VBQPPL của các cơ quan chính
quyền trung ương đi vào cuộc sống, có thể tác động trực tiếp đến quan hệ xã hội
cần điều chỉnh, đồng thời để cho hoạt động của chính quyền địa phương được
thực hiện nhịp nhàng, thống nhất và có hiệu quả, Hiến pháp và pháp luật hiện
hành quy định HĐND và UBND các cấp ở địa phương có thẩm quyền ban hành
VBQPPL.
Thẩm quyền về hình thức của văn bản được quy định tại Điều 120, 124
Hiến pháp 1992; Điều 10 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Điều 2,
Điều 21 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và cụ thể là khoản 2 Điều 1 Luật
Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định rõ: “Văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân được ban hành dười hình thức nghị
quyết. Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban hành dưới
hình thức quyết định, chỉ thị”.
Đối với thẩm quyền về nội dung, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND,
UBND đã quy định cụ thể phạm vi ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền
địa phương (Điều 2) cũng như việc phân cấp thẩm quyền ban hành VBQPPL
cho cả ba cấp trong những phạm vi, lĩnh vực nhất định. Nội dung thẩm quyền
ban hành VBQPPL của HĐND, UBND được quy định tại Chương II trên cơ sở
bảo đảm sự phù hợp và thống nhất với các quy định của Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 2003. Những quy định này đã góp phần làm rõ các khái niệm về
thẩm quyền quản lí nhà nước ở địa phương và thẩm quyền ban hành VBQPPL
của các chủ thể do pháp luật quy định. Thẩm quyền ban hành VBQPPL hẹp hơn
nhiều so với thẩm quyền quản lí nhà nước trên địa bàn của HĐND và UBND.

Nói cụ thể hơn, quản lí nhà nước có thể được tiến hành bằng nhiều hoạt động đa
dạng (ban hành VBQPPL, ban hành văn bản cá biệt, tổ chức thực hiện pháp
13
luật...). Do vậy, không phải vấn đề nào thuộc nội dung quản lí nhà nước cũng
đòi hỏi phải ban hành VBQPPL. Bên cạnh đó, mỗi lĩnh vực quản lí nhà nước
thường bao gồm nhiều vấn đề và chỉ một số trong đó cần được điều chỉnh bằng
các QPPL [15, tr.7].
Mặt khác, thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND còn
được giới hạn bởi mức độ thực hiện quyền lực. Nghĩa là HĐND và UBND chỉ
được ban hành trong giới hạn luật định, không được ban hành văn bản vượt
thẩm quyền. Quy định này nhằm bảo đảm thực thi pháp luật ở địa phương, tránh
việc các chủ thể lạm quyền, tùy tiện đưa ra các quyết định gây ảnh hưởng đến
hiệu lực của VBQPPL và bảo đảm tính thống nhất của VBQPPL.
1.4. Hiệu lực của VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban
hành
Hiệu lực là một vấn đề quan trọng thuộc nội dung của VBQPPL. Là
những văn bản thuộc hệ thống VBQPPL, các VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở
địa phương ban hành cũng bị chi phối bởi nguyên tắc chung về cách xác định
hiệu lực của văn bản pháp luật.
Trên thực tế, HĐND và UBND là cơ quan quyền lực và cơ quan hành
chính ở địa phương, được tổ chức tương ứng với từng đơn vị hành chính, lãnh
thổ, nên về nguyên tắc, VBQPPL của cơ quan Nhà nước ở địa phương chỉ có
hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ mà chính quyền quản lí, và theo đó đối tượng thi
hành cũng hạn chế.
Để thể hiện nguyên tắc trên, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND
năm 2004 đã quy định hiệu lực VBQPPL của HĐND, UBND tại chương V.
* Hiệu lực về không gian
Hiệu lực về không gian của VBQPPL là giới hạn phạm vi tác động của
văn bản về mặt không gian, có thể là toàn bộ lãnh thổ quốc gia, một địa phương
hoặc một vùng nhất định. Hiệu lực không gian của VBQPPL phụ thuộc vào

thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản, phạm vi và mức độ điều chỉnh của
14
văn bản. Cụ thể hóa nguyên tắc này, tại khoản 1 và khoản 2 Điều 49 Luật Ban
hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định:
“1. VBQPPL của HĐND, UBND của đơn vị hành chính nào thì có hiệu lực
trong phạm vi đơn vị hành chính đó.
2. Trong trường hợp VBQPPL của HĐND, UBND có hiệu lực trong phạm
vi nhất định của địa phương thì phải được xác định ngay trong văn bản đó.”
Hiệu lực về không gian của VBQPPL thường được giới hạn theo đơn vị
hành chính. Khi có sự thay đổi đơn vị hành chính thì không gian hiệu lực của
văn bản cũng có sự thay đổi. Chương V của Luật Tổ chức HĐND và UBND
năm 2003 quy định về tổ chức HĐND và UBND trong trường hợp thay đổi cấp
hoặc địa giới các đơn vị hành chính. Do vậy, Luật Ban hành VBQPPL của
HĐND, UBND năm 2004 dự liệu những trường hợp này để bảo đảm việc áp
dụng hiệu lực được thống nhất. Với những quy định này, Luật Ban hành
VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã giải quyết được tình hình thực tế
trong thời gian qua, đó là khi có sự thay đổi địa giới hành chính, HĐND và
UBND của đơn vị hành chính mới do sáp nhập hoặc chia tách chưa được thành
lập hoặc chưa kịp thời ban hành VBQPPL thay thế thì các chủ thể thực hiện
pháp luật không biết phải áp dụng VBQPPL của cơ quan nào, trong phạm vi nào
và với những đối tượng nào. Do vậy, Điều 50 đã thể hiện các nguyên tắc và xác
lập hiệu lực về không gian theo hướng cụ thể:
“1. Trong trường hợp một đơn vị hành chính được chia thành các đơn vị
hành chính mới thì VBQPPL của HĐND, UBND của đơn vị hành chính được
chia có hiệu lực đối với các đơn vị hành chính mới cho đến khi HĐND, UBND
của đơn vị hành chính mới ban hành VBQPPL thay thế.
2. Trong trường hợp nhiều đơn vị hành chính được sáp nhập vào một đơn
vị hành chính mới thì VBQPPL của HĐND, UBND của đơn vị hành chính mới
ban hành VBQPPL thay thế.
3. Trong trường hợp một phần địa phận và dân cư của đơn vị hành chính

này được sáp nhập về một đơn vị hành chính khác thì VBQPPL của HĐND,
15
UBND của đơn vị hành chính được mở rộng có hiệu lực đối với phần địa phận và
dân cư được sáp nhập.”
* Hiệu lực theo đối tượng thi hành
Một trong những tiền đề quan trọng trong bảo đảm hiệu lực thực tế và
hiệu quả điều chỉnh của VBQPPL là việc xác định quyền và nghĩa vụ của các
chủ thể trong văn bản. Đây chính là việc xác định hiệu lực theo đối tượng thi
hành đối với VBQPPL. Hiệu lực theo đối tượng thi hành được xác định như sau:
VBQPPL của địa phương có hiệu lực theo đối tượng áp dụng đối với tất cả các
công dân, tổ chức, cơ quan nhà nước (kể cả cơ quan Nhà nước Trung ương)
đóng trên địa bàn địa phương quản lí.
Để làm rõ hiệu lực về đối tượng thi hành VBQPPL của HĐND, UBND,
khoản 3 điều 49 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quy
định VBQPPL của HĐND, UBND có hiệu lực áp dụng đối với cơ quan, tổ chức
cá nhân khi tham gia các quan hệ xã hội được VBQPPL đó điều chỉnh.
* Hiệu lực về thời gian
Hiệu lực về thời gian thể hiện ở thời điểm bắt đầu có hiệu lực và thời
điểm chấm dứt hiệu lực của VBQPPL. VBQPPL ban hành nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội, tiên lượng quá trình biến đổi và định hướng các quan hệ xã hội
theo quy luật phát triển của đời sống xã hội.
Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định về thời
điểm có hiệu lực của VBQPPL của HĐND, UBND dựa trên hai căn cứ, đó là:
hiệu lực sau một khoảng thời gian nhất định kể từ ngày HĐND thông qua hoặc
Chủ tịch UBND kí ban hành và việc bắt buộc phải công bố văn bản bằng hình
thức đăng công báo cấp tỉnh hoặc niêm yết văn bản. Hai điều kiện này là điều
kiện cần và đủ để VBQPPL của HĐND, UBND có hiệu lực trên thực tế.
Như vậy, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã
khẳng định đăng công báo, niêm yết là nguyên tắc để văn bản của HĐND,
UBND có hiệu lực. Đây có thể coi là hình thức “công bố” VBQPPL của HĐND,

UBND. Quy định này bảo đảm sự phù hợp với thực tiễn của VBQPPL do các
16
cấp chính quyền địa phương ban hành ở chỗ: hình thức công bố được áp dụng
khác nhau giữa cấp tỉnh và cấp huyện, cấp xã (đối với VBQPPL của HĐND,
UBND cấp tỉnh thì phải đăng công báo cấp tỉnh; đối với cấp huyện và cấp xã thì
phải niêm yết). Việc quy định nguyên tắc công khai hóa VBQPPL của HĐND,
UBND sẽ đảm bảo tính minh bạch, công khai trong việc thi hành văn bản, bảo
đảm quyền lợi và lợi ích của những đối tượng có liên quan [16, tr.21]. Để cụ thể
hóa nguyên tắc này, Điều 51 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm
2004 quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản như sau:
“VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh có hiệu lực sau 10 ngày và phải
được đăng trên báo cấp tỉnh chậm nhất là năm ngày, kể từ ngày HĐND thông
qua hoặc Chủ tịch UBND kí ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có
hiệu lực muộn hơn.
VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện có hiệu lực sau bảy ngày và phải
được niêm yết chậm nhất là ba ngày, kể từ ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch
UBND kí ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.
VBQPPL của HĐND, UBND cấp xã có hiệu lực sau năm ngày và phải
được niêm yết chậm nhất là hai ngày, kể từ ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch
UBND kí ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.
Đối với VBQPPL của UBND quy định các biện pháp nhằm giải quyết các
vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp quy định tại Điều 47 của Luật này thì có thể
quy định ngày có hiệu lực sớm hơn.”
Như vậy, quy định về thời điểm có hiệu lực của VBQPPL do HĐND,
UBND ban hành là phù hợp với từng cấp do có phạm vi áp dụng khác nhau.
Thời điểm có hiệu lực cũng như hình thức công khai hóa VBQPPL của HĐND,
UBND đã được quy định giảm dần theo từng cấp, từ cấp tỉnh đến cấp xã.
Về thời điểm kết thúc hiệu lực của VBQPPL thông thường pháp luật
không quy định. Điều này cũng phù hợp với nguyên tắc đảm bảo tính ổn định
của pháp luật, tính dự liệu của các VBQPPL và bảo đảm các quyền, lợi ích hợp

pháp của các cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, về mặt lí luận và thực tiễn có thể xác
17
định thời điểm kết thúc của VBQPPL. Vì thế, Luật Ban hành VBQPPL năm
2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quy định
VBQPPL hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp: hết thời hạn
có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; được thay thế bằng văn bản mới
của chính cơ quan Nhà nước đã ban hành văn bản đó; bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏ
bằng một văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; không còn đối tượng
điều chỉnh; văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệu
lực đồng thời hết hiệu lực cùng văn bản đó. VBQPPL của HĐND và UBND kết
thúc hiệu lực cũng không nằm ngoài những trường hợp trên.
Trên đây là những lí luận chung nhất, khái quát nhất về vấn đề ban hành
VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Qua đó, cho ta một cái nhìn
tổng thể về các khái niệm, đặc điểm cũng như quy định của pháp luật hiện hành
về thẩm quyền và hiệu lực của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương
ban hành.
CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG BAN HÀNH VBQPPL CỦA
18
CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG
2.1. Những thành tựu trong hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ
quan nhà nước ở địa phương
2.1.1. Những thành tựu trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND
Với sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, trong thời gian qua, việc ban
hành VBQPPL của HĐND các cấp ngày càng có những bước phát triển mới, đạt
được nhiều thành tựu quan trọng.
Nhìn chung HĐND ở cả ba cấp (cấp tỉnh, huyện, xã) đã ban hành được
một số lượng lớn các VBQPPL, kịp thời thể chế hoá chủ trương, đường lối của
Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, của cấp uỷ phù hợp với tình hình, đặc
điểm và yêu cầu chính trị của địa phương, góp phần đưa pháp luật vào thực tiễn

cuộc sống làm cho cán bộ và nhân dân địa phương sống và làm việc theo Hiến
pháp và pháp luật. HĐND các cấp cũng đã tổ chức nghiên cứu, áp dụng tốt
VBQPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên trong hoạt động xây dựng, ban hành
VBQPPL của cấp mình. Chính vì thế mà hoạt động xây dựng nghị quyết của
HĐND đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội trong mọi
lĩnh vực của đời sống, phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn được quy định, tạo ra
cơ chế, chính sách thu hút các nguồn lực ở trong và ngoài phạm vi địa phương,
kích thích kinh tế phát triển, đời sống vật chất, văn hóa, tinh thần của nhân dân
ngày càng được cải thiện rõ rệt. Bộ mặt kinh tế - xã hội của địa phương “thay da
đổi thịt từng ngày”, đóng góp không nhỏ vào thành tựu về mọi mặt của đất nước
nói chung.
Bên cạnh đó, chất lượng VBQPPL được nâng cao cả về nội dung lẫn hình
thức và kĩ thuật pháp lí, nhất là đối với các văn bản do HĐND tỉnh ban hành.
Những nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội như phát triển giao
thông nông thôn, kiên cố hoá kênh mương, xoá đói giảm nghèo, chuyển dịch cơ
cấu kinh tế, phòng chống dịch bệnh, giải quyết việc làm… phù hợp với nguyện
vọng của nhân dân địa phương và nhanh chóng được UBND các cấp triển khai
19
thực hiện có hiệu quả. Tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩm quyền, có
nội dung trái với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, chồng chéo hoặc mâu
thuẫn với VBQPPL khác do chủ thể cùng cấp ban hành hoặc có nội dung không
phù hợp với tình hình thực tế của địa phương ngày càng giảm bớt và được chú ý
khắc phục. Các văn bản đã ban hành về cơ bản đáp ứng được yêu cầu về thể
thức và kĩ thuật trình bầy theo Thông tư số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày
6/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kĩ
thuật trình bầy văn bản.
Thực tiễn công tác xây dựng VBQPPL của HĐND cũng đã phản ánh
nhiều tiến bộ trong việc chủ động xây dựng và hoàn thiện trình tự, thủ tục xây
dựng VBQPPL. Trước khi Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm
2004 ra đời, một số địa phương (chủ yếu là HĐND tỉnh) đã có chương trình xây

dựng VBQPPL hàng năm như Phú Thọ, Nghệ An, Bắc Ninh, Bà Rịa Vũng
Tàu… Sau khi có Luật, hầu hết HĐND các tỉnh đã triển khai thực hiện theo các
quy định pháp luật hiện hành về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL một cách nề
nếp, quy chuẩn. Ví dụ: HĐND tỉnh Nghệ An năm 2009 đã ban hành chương
trình xây dựng nghị quyết gồm 23 nghị quyết; HĐND tỉnh Lào Cai năm 2010 đã
ban hành chương trình xây dựng nghị quyết gồm 17 nghị quyết (ban hành kèm
theo Nghị quyết số 24/NQ-HĐND ngày 17/12/2009). Chương trình được xây
dựng trên cơ sở đảm bảo thực hiện luật, pháp lệnh và văn bản của cơ quan Nhà
nước cấp trên, căn cứ vào chương trình phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng,
an ninh và yêu cầu quản lí ở địa phương trong từng thời kì, bảo đảm các quyền
và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Ví dụ: Theo chương trình xây dựng Nghị
quyết năm 2009 của HĐND tỉnh Đồng Nai, dự kiến trong năm sẽ xem xét thông
qua 09 Nghị quyết chuyên đề, tuy nhiên do yêu cầu của tình hình thực tế, tại kỳ
họp thường lệ tổ chức vào giữa năm (tháng 7/2009), HĐND tỉnh đã nhất trí bổ
sung 09 Nghị quyết và đưa ra khỏi chương trình 01 Nghị quyết, nâng số Nghị
quyết dự kiến ban hành trong năm 2009 là 17 Nghị quyết. Tuy nhiên, đến kỳ
họp cuối năm, một lần nữa thực tế lại đặt ra yêu cầu cần phải tiếp tục điều chỉnh
20
chương trình xây dựng Nghị quyết. Vấn đề này đã được UBND trình và được
Thường trực HĐND tỉnh chấp thuận, theo đó đã bổ sung vào chương trình 05
Nghị quyết và đưa ra khỏi chương trình 02 Nghị quyết.
Do có chương trình xây dựng nên HĐND tránh được tình trạng tuỳ tiện,
bị động từ đó nâng cao hiệu quả xây dựng Nghị quyết, đảm bảo tính thống nhất,
đồng bộ của văn bản quy phạm trong hệ thống pháp luật.
Công tác soạn thảo VBQPPL được HĐND các cấp bố trí cán bộ có năng
lực, trình độ để thực hiện. Việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đối
tượng chịu sự tác động của văn bản ngày càng được coi trọng. Công tác thẩm
định văn bản tiếp tục được duy trì, bảo đảm trình tự, thủ tục theo quy định của
Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND. Chất lượng thẩm định từng
bước được nâng cao, phù hợp với các quy định về hình thức, thủ tục, thẩm

quyền ban hành và thể thức văn bản. Theo thống kê trong cả nước năm 2010 có
22.480 văn bản đã được cơ quan Tư Pháp thẩm định, trong đó số văn bản được
thẩm định ở cấp xã là 11.526 văn bản, cấp huyện là 5.782 văn bản, cấp tỉnh là
22.480 văn bản. Năm 2010 cơ quan Tư Pháp tỉnh Bắc Giang thẩm định được
1.696 văn bản, trong đó cấp xã 740 văn bản, cấp huyện 459 văn bản, cấp tỉnh
497 văn bản. Ở Hải Phòng năm 2010 cơ quan Tư Pháp thẩm định 260 văn bản,
trong đó cấp xã 184 văn bản, cấp huyện 27 văn bản và 49 văn bản ở cấp thành
phố [29]. Thủ tục thảo luận, thông qua nghị quyết của HĐND tại các kì họp đã
khắc phục được tính hình thức, đại biểu HĐND các cấp đã phát biểu, đóng góp ý
kiến tích cực và thiết thực góp phần nâng cao hiệu quả của nghị quyết ban hành.
Một thành tựu cũng cần ghi nhận đó là việc nhiều địa phương đã coi trọng
công tác rà soát, hệ thống hoá VBQPPL thành một hoạt động thường xuyên
(Bến Tre, Quảng Ngãi, Nghệ An, Hà Nội…) và xác định đây là một hoạt động
rất quan trọng gắn liền với công tác ban hành VBQPPL. Qua việc kiểm tra, rà
soát văn bản pháp luật, HĐND ở cả 3 cấp đã phát hiện, khắc phục và hạn chế
những sai sót cũng như xem xét, sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ các nghị quyết có
mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực. Ví dụ: Theo báo cáo trong năm 2010, về
21
công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh An Giang, qua
kiểm tra hầu hết các VBQPPL do HĐND ban hành (25 văn bản) đều đúng thẩm
quyền, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính phù hợp của văn bản trong hệ
thống pháp luật... Bên cạnh đó, UBND tỉnh chỉ đạo Sở Tư pháp tổ chức kiểm tra
66 văn bản QPPL do HĐND, UBND huyện, thị ban hành, đạt 100% văn bản gửi
đến để kiểm tra theo thẩm quyền. Kết quả kiểm tra hầu hết các VBQPPL do
HĐND, UBND huyện, thị ban hành đúng thẩm quyền, nội dung và hình thức
phù hợp với VBQPPL cấp trên, góp phần đáng kể trong việc tổ chức, thực hiện
các quy định của Trung ương, của HĐND và UBND tỉnh trên địa bàn cấp
huyện... Về kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản: UBND tỉnh đã chỉ đạo Sở Tư
pháp tập hợp VBQPPL còn hiệu lực (được ban hành từ 01/01/1977 đến
31/12/2008) theo danh mục VBQPPL với tổng số 423 văn bản. In ấn và phát

hành 88 tập hệ thống VBQPPL còn hiệu lực cho các Sở, ban ngành cấp tỉnh và
HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh. Ngoài ra, trong năm 2010, UBND
tỉnh còn tiến hành rà soát, hệ thống 58 văn bản QPPL do HĐND và UBND tỉnh
ban hành từ 01/01/2010 đến 30/9/2010. Qua rà soát, hầu hết các văn bản QPPL
của HĐND và UBND tỉnh ban hành đều bảo đảm tính phù hợp và còn hiệu lực
thi hành [32].
Đồng thời, việc nghị quyết của HĐND được in và phát hành trong tập hệ
thống hoá VBQPPL (Đà Nẵng, Bình Dương, Cà Mau…) hoặc đăng tải trên
trang web của nhiều địa phương đã đáp ứng kịp thời nhu cầu tìm hiểu thông tin
của mọi tổ chức, cá nhân phục vụ cho công tác quản lí, điều hành và đảm bảo
được tính dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động xây dựng VBQPPL
của HĐND.
Như vậy, trong những năm qua, HĐND các cấp đã có những cố gắng to
lớn, khắc phục những thiếu thốn về kinh tế, những khiếm khuyết trong văn bản
pháp luật, hạn chế về chuyên môn để tạo ra những chuyển biến tốt đẹp trong
hoạt động xây dựng văn bản pháp luật, đạt được một số thành tựu quan trọng.
2.1.2. Những thành tựu trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND
22
Thời gian qua, với sự cố gắng và nỗ lực không ngừng trong hoạt động ban
hành VBQPPL, UBND các cấp đã đạt được một số thành tựu cơ bản sau:
1. Nhìn chung, VBQPPL đã được kịp thời ban hành để thể chế hoá đường
lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, của cấp uỷ trong việc hướng
dẫn áp dụng các Luật, Pháp lệnh và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên để
thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND phù hợp với tình hình,
đặc điểm và yêu cầu chính trị của địa phương, quy định những vấn đề thuộc
thẩm quyền của mình trong lĩnh vực chưa được văn bản của cơ quan Nhà nước
cấp trên quy định hoặc quy định chưa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lí Nhà
nước ở địa phương. Qua đó, hỗ trợ cho việc triển khai thực hiện có hiệu quả các
giải pháp nhằm ngăn chặn suy giảm, duy trì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh
xã hội; góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ

nghĩa, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế.
2. Chất lượng VBQPPL ngày càng được nâng cao, nhất là đối với các văn
bản do UBND tỉnh ban hành. Tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩm
quyền, có nội dung trái với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, chồng chéo
hoặc mâu thuẫn với VBQPPL khác do các chủ thể cùng cấp ban hành hoặc có
nội dung không phù hợp với thực tế địa phương ngày càng giảm bớt và được
chý ý khắc phục. Các văn bản đã ban hành về cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu
về hình thức. Tình trạng VBQPPL ban hành bằng hình thức không do luật định,
trái thẩm quyền, không có chữ kí của người có thẩm quyền, không có dấu,
không vào sổ, không đánh số, không đề ngày, tháng, năm ban hành ở nhiều địa
phương về cơ bản đã được khắc phục một cách rõ rệt.
3. UBND một số tỉnh đã dần khẳng định được vai trò và vị trí của cơ quan
Tư Pháp trong quá trình soạn thảo, tham gia soạn thảo và đặc biệt là trong việc
thẩm định văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất
của dự thảo VBQPPL trong hệ thống pháp luật. Về kĩ thuật soạn thảo văn bản,
nhiều cơ quan Tư Pháp địa phương còn có ý kiến cả về mặt hợp lí của văn bản
mới khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua. Ở nhiều tỉnh như:
23
Kom Tum, Đồng Tháp, Bà Rịa – Vũng Tàu, Long An, Bến Tre, Hoà Bình…
việc Sở Tư Pháp xem xét và có ý kiến thẩm định là trình tự bắt buộc trong quy
trình soạn thảo văn bản. Theo Báo cáo tổng kết công tác tư pháp năm 2009 và
phương hướng, nhiệm vụ công tác năm 2010 của Bộ Tư pháp, tính đến
30/9/2009, các cơ quan Tư pháp địa phương trong toàn quốc đã chủ trì soạn
thảo, tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền ban hành khoảng 7.461 VBQPPL;
phối hợp với các cơ quan liên quan soạn thảo, trình cơ quan có thẩm quyền ban
hành khoảng 15.650 VBQPPL. Trong năm 2010, các cơ quan Tư pháp địa
phương trong toàn quốc đã chủ trì soạn thảo, tham mưu cho cơ quan có thẩm
quyền ban hành 9.973 VBQPPL; phối hợp soạn thảo 14.908 VBQPPL. Qua số
liệu thể hiện trên Biểu đồ 1, có thể nhận thấy, xu hướng tăng dần qua các năm về
số lượng VBQPPL do các cơ quan Tư pháp địa phương chủ trì hoặc tham gia

soạn thảo [22].
Thực tế, các cơ quan Tư pháp ở nhiều địa phương đã làm rất tốt công tác
này. Ví dụ: Ở Cao Bằng, trong năm 2010 cơ quan Tư pháp đã tham mưu cho
UBND tỉnh ban hành Chương trình xây dựng VBQPPL năm 2010; Kế hoạch
công tác kiểm tra và xử lí VBQPPL năm 2010; Chỉ thị về việc tăng cường và
nâng cao công tác trợ giúp pháp lí trên địa bàn tỉnh Cao Bằng và Chỉ thị về tổ
chức thi hành Nghị định 17/2010/NĐ-CP về bán đấu giá tài sản trên địa bàn tỉnh
Cao Bằng. Năm 2010 đã tiến hành thẩm định được 40 văn bản gồm 17 dự thảo
nghị quyết, 23 quyết định (tăng 7 dự thảo so với cùng kì năm 2009); tham gia
24
góp ý kiến đối với 40 dự thảo văn bản (10 dự thảo quyết định, 01 chỉ thị của
UBND tỉnh). Giai đoạn 2007 – 2010 đã tiến hành thẩm định 221 dự thảo văn
bản (gồm 66 Nghị quyết, 77 Quyết định, 78 Chỉ thị). Tổ chức góp ý kiến đối với
123 dự thảo văn bản [23].
Ở Quảng Ngãi, trong năm 2010 Sở Tư pháp đã thẩm định 107 dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật, đạt 147% kế hoạch, kiểm tra 47.992 văn bản các
loại, qua đó kiến nghị xử lý 141 văn bản quy phạm pháp luật; thực hiện rà soát,
hệ thống hóa 250 văn bản về lĩnh vực phí, lệ phí do UBND tỉnh và Chủ tịch
UBND tỉnh ban hành từ tháng 7/1989-10/2010 [29].
4. Hầu hết các tỉnh, thành phố đã thành lập trung tâm công báo để thực
hiện chức năng công báo các VBQPPL do địa phương mình ban hành. Tính từ
khi được thành lập (5/2006) đến nay, các địa phương đã công bố được hơn
11.000 VBQPPL trên công báo cấp tỉnh, phát hành rộng rãi đến các cơ quan, tổ
chức, cá nhân trên địa bàn. Công báo điện tử cũng đang từng bước được nghiên
cứu, triển khai và xây dựng cơ sở hạ tầng để sớm đưa vào khai thác, sử dụng. Ví
dụ: Ở Bình Dương năm 2010 đã thực hiện xuất bản 43 số, năm 2009 xuất bản 99
số Công báo của UBND [30]. Ở Phú Thọ năm 2010 đã thực hiện xuất bản 34 số,
năm 2009 đã xuất bản 29 số Công báo [31].
5. Nhiều địa phương đã coi trọng công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá
VBQPPL. Qua thực hiện công tác này ở một số địa phương đã phát hiện kịp thời

những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực để trình cấp có thẩm quyền
xem xét sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ.
Ví dụ: Trong năm 2010 công tác kiểm tra, xử lí, rà soát, hệ thống hoá
VBQPPL ở Hoà Bình đã đạt được kết quả sau:
- Về công tác tự kiểm tra văn bản: tự kiểm tra 34 văn bản ban hành trong
năm 2010 gồm 23 văn bản của UBND tỉnh (22 Quyết định, 1 Chỉ thị). Các văn
bản do UBND tỉnh ban hành đều tuân thủ pháp luật, phù hợp tình hình phát triển
kinh tế - xã hội của địa phương.
25