Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




PHAN TRUNG TUẤN





ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG Ở NƯỚC TA TRONG
GIAI ĐOẠN HIỆN NAY





LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2006





ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT



PHAN TRUNG TUẤN





ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG Ở NƯỚC TA TRONG
GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số : 60.38.01


LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS HOÀNG THỊ KIM QUẾ



HÀ NỘI - 2006





MỤC LỤC



Tran
g

MỞ ĐẦU
1

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHÍNH
QUYỀN PHƯỜNG TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM
5
1.1.
Một số vấn đề lý luận về chính quyền địa phương
5
1.2.
Vị trí, vai trò và chức năng của chính quyền phường

9
1.3.
Sự khác nhau giữa phường với tính chất là một khu vực đô thị
và xã, thị trấn với tính chất là khu vực nông thôn
14
1.4.
Tổ chức chính quyền phường từ lịch sử đến hiện tại
19
1.5.
Tham khảo mô hình chính quyền địa phương cấp phường, xã
của Inđônêxia
25

Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN PHƯỜNG Ở NƯỚC TA HIỆN NAY
28
2.1.
Một số vấn đề chung về tình hình tổ chức và hoạt động của
chính quyền phường
28
2.2.
Tổ chức và cơ cấu bộ máy Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân phường theo quy định của Luật tổ chức Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003
29
2.3.
Hoạt động của Hội đồng nhân dân phường
33
2.4.
Hoạt động của Uỷ ban nhân dân phường

58



Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC,
HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TRONG
ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở
NƯỚC TA HIỆN NAY
87
3.1.
Những phương hướng cơ bản về đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền phường
89
3.2.
Một số kiến nghị
99

KẾT LUẬN
101

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

MỞ ĐẦU

1. Lý do lựa chọn đề tài
Bộ máy chính quyền Nhà nước ở nước ta được hình thành và phát
triển cùng với sự hình thành và phát triển của tổ chức Nhà nước nói chung.
Những nguyên tắc và hình thức tổ chức ban đầu của nó được thể hiện ở Hiến
pháp năm 1946, được sửa đổi và bổ sung qua các lần cải cách theo Hiến
pháp năm 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp năm 1992.
Hiện nay, việc cải cách nền hành chính Nhà nước nói chung, đổi mới

tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp nói riêng đang
được triển khai ngày càng sâu rộng.
Việc đối mới tổ chức hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương,
trong đó có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường là một quá trình
vận động tất yếu khách quan, phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế – xã
hội và sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước mà Đảng và Nhà
nước đang lãnh đạo, chỉ đạo và tổ chức thực hiện.
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường với tính chất là chính
quyền địa phương cơ sở ở khu vực đô thị, cùng với chính quyền xã, thị trấn
tạo thành cấp chính quyền thứ tư – cấp chính quyền gần dân và trực tiếp với
dân nhất, nơi trực tiếp tổ chức thực hiện mọi đường lối, chính sách của Đảng
và pháp luật của Nhà nước; nơi mọi người dân bày tỏ nguyện vọng và thực
hiện nghĩa vụ công dân của mình. Muốn thực hiện được nhiệm vụ lớn đó,
không có con đường nào khác là chính quyền địa phương cấp xã nói chung,
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường ở khu vực đô thị nói riêng
phải được kiện toàn, củng cố và đổi mới về tổ chức và hoạt động để thực


2
hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được pháp luật quy định; hoạt
động có hiệu lực, hiệu quả và đáp ứng ngày càng tốt hơn các nhu cầu và
nguyện vọng chính đáng của nhân dân địa phương.
Sở dĩ tác giả lựa chọn nghiên cứu vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền phường (Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
phường) mà không phải chung cho cấp xã (bao gồm xã - phường - thị trấn)
vì phường có những đặc điểm riêng khác so với xã, thị trấn. Phường với tính
chất là một cấp chính quyền ở khu vực đô thị có nhiều đặc trưng khác biệt so
với chính quyền xã, thị trấn ở khu vực nông thôn. Mặt khác, từ trước tới nay,
có khá nhiều đề tài khoa học, luận văn, luận án và các chuyên luận nghiên
cứu chung về cấp xã hoặc xã song lại có rất ít đề cập riêng tới phường – với

tính chất một khu vực đô thị.
Trong điều kiện hiện nay, yêu cầu làm rõ sự khác biệt giữa đô thị và
nông thôn, từ đó xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, tổ chức bộ máy
phù hợp với từng loại hình đô thị và nông thôn để phát huy hiệu quả quản lý
của chính quyền của từng loại hình đang đặt ra khá cấp thiết. Trên cơ sở đó,
tác giả muốn nghiên cứu một vấn đề mang tính độc lập hơn, mới mẻ hơn về
chính quyền đô thị ở cấp cơ sở. Vì vậy, tác giả đã lựa chọn đề tài: Đổi mới tổ
chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta trong giai đoạn hiện
nay.
2. Tình hình nghiên cứu
Về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp nói
chung, của chính quyền xã, phường, thị trấn nói riêng được nhiều cơ quan,
nhà khoa học, nhà quản lý và các sinh viên, học viên nghiên cứu. Nhiều
công trình nghiên cứu dưới góc độ quản lý nhà nước như: Đổi mới tổ chức


3
và hoạt động của chính quyền cấp xã (Đề án nghiên cứu do TS. Nguyễn
Hữu Đức thực hiện). Nghiên cứu củng cố chính quyền cơ sở các tỉnh, thành
phố vùng duyên hải miền Trung giai đoạn 2000-2005 và những năm tiếp
theo (đề tài khoa học cấp Bộ do Ông Huỳnh Thanh Bình – Bộ Nội vụ làm
chủ nhiệm đề tài). Sách chuyên khảo của tác giả PGS.TS. Bùi Tiến Quý: Một
số vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai
đoạn hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Hà Nội, 1998; Sách chuyên
khảo của tập thể tác giả Ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ):
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trong tiến trình cải cách
hành chính, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Hà Nội, 2002 v.v…
Tuy nhiên, chưa có bất kỳ công trình nào nghiên cứu đề tài "Đổi mới
tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta trong giai đoạn
hiện nay" như tác giả đã lựa chọn.

3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu đề tài
Mục đích nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu những vấn đề lý
luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường trong giai
đoạn hiện nay, đề xuất các kiến nghị đổi mới cả về tổ chức lẫn hoạt động của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường trong thời gian tới. Phạm vi
nghiên cứu của đề tài giới hạn đối với đơn vị hành chính phường (không mở
rộng đến các đơn vị tương đương như xã, thị trấn).
Để đạt được mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ nghiên cứu
sau:
- Làm rõ cơ sở lý luận, vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và thẩm
quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường;


4
- Nghiên cứu làm rõ các đặc trưng của phường với tính chất là một
khu vực đô thị khác với xã, thị trấn ở khu vực nông thôn;
- Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân phường hiện nay;
- Đề xuất một số kiến nghị và giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và
hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường trong thời
gian tới.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài
Đề tài luận văn được tác giả nghiên cứu chủ yếu ở cách tiếp cận liên
ngành, dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật
của Nhà nước ta về chính quyền địa phương nói chung, chính quyền phường
nói riêng. Ngoài ra, để đạt được mục đích nghiên cứu, tác giả đề tài còn sử
dụng các phương pháp nghiên cứu khác như: Phương pháp phân tích, tổng
hợp; phương pháp thống kê; phương pháp điều tra, khảo sát.
5. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về chính quyền phường
trong hệ thống chính quyền địa phương Việt Nam.
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền phường
ở nước ta hiện nay.


5
Chương 3. Phương hướng và giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động
của chính quyền phường trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở
nước ta hiện nay.



Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG
TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG VIỆT NAM

1.1. Một số vấn đề lý luận về chính quyền địa phƣơng
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương
Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, Bộ máy Nhà
nước bao gồm các cơ quan Nhà nước được thiết lập từ Trung ương đến địa
phương. Hệ thống cơ quan Nhà nước Trung ương bao gồm Quốc hội, Chính
phủ, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao, các Bộ, cơ
quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Phạm vi hoạt động của các cơ
quan này bao trùm toàn bộ lãnh thổ đất nước. Khác với các cơ quan Nhà
nước ở Trung ương, các cơ quan Nhà nước ở địa phương được thành lập trên
cơ sở các cấp đơn vị hành chính hoặc theo hệ thống dọc xuyên suốt từ Trung
ương tới các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Đặc điểm chung

của hệ thống các cơ quan này là phạm vi hoạt động chỉ trên địa bàn các địa
phương, trong từng đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định.


6
Các cơ quan Nhà nước ở địa phương bao gồm các cơ quan do nhân dân
trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra là Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, các
cơ quan chuyên môn trực thuộc Uỷ ban nhân dân (các Sở, phòng, ban); và
các cơ quan Nhà nước khác tuy không do nhân dân bầu ra nhưng phạm vi
hoạt động của các cơ quan này được giới hạn trong phạm vi địa bàn địa
phương, chẳng hạn các cơ quan được thiết lập theo ngành dọc Trung ương
đóng trên địa bàn địa phương như Cục thuế, Kho bạc Nhà nước, Kiểm
lâm.v.v. Toàn bộ các cơ quan này hợp thành hệ thống các cơ quan Nhà nước
ở địa phương.
Khái niệm (hay thuật ngữ) ''Chính quyền địa phương'' là khái niệm phái
sinh từ khái niệm ''Hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương'', dùng để
chỉ các cơ quan Nhà nước được tổ chức (hay thành lập) nhằm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên địa bàn địa phương, trong từng đơn
vị hành chính – lãnh thổ nhất định.
Khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng khá phổ biến trong
nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước cả văn bản quy phạm pháp luật lẫn
văn bản pháp luật thông thường. Chẳng hạn, Luật Tài nguyên nước ban hành
năm ngày 20 tháng 5 năm 1998 quy định tại Điều 10 khoản 2 nội dung:
''Chính quyền địa phương các cấp có trách nhiệm bảo vệ tài nguyên nước tại
địa phương''. {38}
1.1.2. Các quan niệm về Chính quyền địa phương
Là một khái niệm được sử dụng nhiều trong tổ chức và hoạt động của
Nhà nước và thực tế đời sống xã hội, tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có bất kỳ
một văn bản pháp luật nào duy danh định nghĩa khái niệm ''chính quyền địa

7
phương'' bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ
thể của các bộ phận cấu thành.
Hiện có nhiều cách hiểu không đồng nhất về khái niệm ‘’chính quyền
địa phương’’ xuất phát từ góc độ nghiên cứu lý luận, từ góc độ thực tiễn hay
cách thức tiếp cận vấn đề nghiên cứu của các nhà khoa học, các nhà thực
tiễn và quản lý, tập trung vào 3 quan niệm như sau:
1.1.2.1 Chính quyền địa phương là khái niệm chung dùng để chỉ tất cả
các cơ quan Nhà nước (mang quyền lực Nhà nước) đóng trên địa bàn địa
phương.
1.1.2.2. Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương
ứng với 4 phân hệ cơ quan Nhà nước ở Trung ương (Quốc hội, Chính phủ,
Toà án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao) là: cơ quan quyền
lực Nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan hành
chính Nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân các cấp), cơ quan tư pháp
(Toà án nhân dân các cấp) và cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân các
cấp).
1.1.2.3. Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan - cơ quan
quyền lực Nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành
chính Nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân).
Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ ''Chính quyền địa phương'' (Local
Authorrity) được nghiên cứu dưới hai khía cạnh: Chính quyền địa phương
theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, khái niệm ''Chính quyền địa phương'' bao gồm tất cả
các cơ quan Nhà nước đóng trên địa bàn địa phương. Thẩm quyền của các


8
cơ quan này được giới hạn trong phạm vi địa dư nhất định. Ở góc độ nghiên

cứu này, khái niệm ''Chính quyền địa phương'' đồng nhất với khái niệm ''Hệ
thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương'', tức là gồm tất cả các cơ quan
Nhà nước được tổ chức ra để thực thi quyền lực Nhà nước.
Theo nghĩa hẹp, Chính quyền địa phương được hiểu chỉ gồm cơ quan
quyền lực Nhà nước và cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, tức là
bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp.
Ở phương diện này, chính quyền địa phương được đề cập tới là các cơ
quan do nhân dân địa phương trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Điều 119 và
Điều 123 Hiến pháp 1992 quy định: ''Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền
lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm
chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước
nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên''; ''Uỷ ban nhân dân do
Hội đồng nhân dân bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ
quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến
pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của
Hội đồng nhân dân''.
Các cơ quan tư pháp (toà án), cơ quan kiểm sát, công an và các cơ quan
Nhà nước khác ở địa phương không nằm trong nội hàm của khái niệm chính
quyền địa phương theo nghĩa hẹp, xuất phát từ tính chất đặc thù về vị trí,
chức năng, nhiệm vụ, cách thức tổ chức và hoạt động của các cơ quan này
trong bộ máy Nhà nước.
Trong hai quan niệm trên, tuỳ vào mục đích nghiên cứu, cách thức giải
quyết vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà khái niệm chính quyền địa phương
được sử dụng. Tuy nhiên, xét ở bình diện chung, một quan điểm được các


9
nhà nghiên cứu, các nhà quản lý và những người làm công tác thực tiễn đồng
thuận cao là tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, tức
bao hàm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Đây cũng là

cách hiểu phổ biến và đang được áp dụng trong thực tế cuộc sống hiện nay.
Trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước, khái niệm ''chính quyền
địa phương'' thường được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ
quan là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá
VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III, mục 4 về tiếp tục cải cách
hành chính Nhà nước đối với ''chính quyền địa phương'' chỉ đề cập tới việc
kiện toàn, củng cố Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp và hướng
cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này mà không đề cập tới các
cơ quan Nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương
{29}; Thông tư hướng dẫn số 469-TCCP ngày 2-12-1981 của Ban Tổ chức
Chính phủ quy định về việc thi hành Quyết định số 94 - HĐBT của Hội
đồng bộ trưởng (nay là Chính phủ) cũng quy định: Tổ chức chính quyền Nhà
nước cấp phường gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Mặt khác, từ phương diện lý luận về Nhà nước, chính quyền Nhà nước
ở nước ta (gồm cả Trung ương và địa phương) được thiết lập nên bởi nhân
dân, nói cách khác, nhân dân là chủ thể thiết lập nên Nhà nước – Bộ máy
Nhà nước. Quyền lực Nhà nước ở nước ta được quy định tất cả thuộc về
nhân dân và quyền lực của nhân dân đã được tổ chức thành Nhà nước. Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là những cơ quan do nhân dân trực tiếp
hoặc gián tiếp bầu ra thông qua cơ chế bầu cử. Vì vậy, việc xác định chính
quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là chính xác
về mặt thuật ngữ và phù hợp với thực tiễn áp dụng.


10
Trong luận văn này, tác giả đề tài nghiên cứu cũng tiếp cận thuật ngữ
chính quyền địa phương nói chung và chính quyền phường nói riêng bao
gồm hai cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
1.2. Vị trí, vai trò và chức năng của chính quyền phƣờng:

1.2.1. Vị trí, vai trò của chính quyền phường
Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy
định cơ cấu và cấp đơn vị hành chính ở nước ta như sau:
‘’Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
được phân định như sau:
- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
- Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực
thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;
- Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh chia thành phường
và xã; quận chia thành phường’’ {35}.
Như vậy, theo quy định của Hiến pháp, hệ thống đơn vị hành chính của
Nhà nước ta được chia thành bốn cấp: Trung ương – Tỉnh – Huyện – Xã.
Cấp xã là một trong bốn cấp hành chính và là cấp cuối cùng trong hệ thống
tổ chức hành chính.
Chính quyền phường cùng với xã và thị trấn tạo thành hệ thống chính
quyền địa phương cấp xã (cấp cơ sở), là cấp hành chính cuối cùng trong hệ
thống chính quyền 4 cấp Trung ương – tỉnh – huyện – xã của nước ta. Trong
hệ thống tổ chức hành chính ở khu vực đô thị, chính quyền địa phương cấp
phường là cấp sát dân và trực tiếp với dân nhất. Chính quyền phường là cầu
nối trực tiếp giữa nhân dân với Nhà nước, nơi tổ chức triển khai mọi chủ


11
trương, đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; đồng
thời, cũng là nơi kiểm nghiệm thực tiễn các chính sách và pháp luật của
Đảng và Nhà nước trong đời sống xã hội tại các đơn vị hành chính đô thị.
Nghị quyết Trung ương 5 khoá IX về đổi mới và nâng cao chất lượng
hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã xác định vai trò quan trọng
của chính quyền cấp cơ sở ‘’Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt đại
bộ phận nhân dân cư trú, sinh sống. Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò rất

quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối,
chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết
toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy động mọi khả năng phát
triển kinh tế – xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư’’ {2}
Chính quyền phường một mặt có nhiệm vụ chấp hành đúng các chính
sách, pháp luật của Đảng, Nhà nước, Chính phủ và cơ quan Nhà nước cấp
trên; mặt khác có trách nhiệm tổ chức triển khai và vận động nhân dân thực
hiện các chính sách, pháp luật đó. Với vị trí, vai trò như vậy, chính quyền
địa phương cấp phường thực sự có vị trí trọng yếu trong bộ máy Nhà nước.
Là cầu nối trực tiếp giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân do đó, bộ máy Nhà
nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả thì trước hết và trên hết phải dựa
trên chính quyền cấp cơ sở vững mạnh, hoạt động hiệu quả, phù hợp với tình
hình thực tiễn ở địa phương, đáp ứng được lợi ích của Nhà nước, nguyện
vọng của quảng đại quần chúng nhân dân ở địa phương.
Chính quyền địa phương cấp phường gồm hai cơ quan là Hội đồng nhân
dân – cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa
phương và Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân,
do Hội đồng nhân dân bầu ra, là cơ quan hành chính Nhà nước trên địa bàn
xã.


12
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 quy định:
‘’Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân
địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan
nhà nước cấp trên.
Hội đồng nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng
để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về

kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời
sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của
địa phương đối với cả nước’’.
‘’Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của
Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên.
Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn
bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân
cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế –
xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên
địa bàn.
Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương,
góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính
Nhà nước từ Trung ương tới cơ sở’’.
1.2.2. Chức năng của chính quyền phường


13
Chính quyền phường gồm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân – cơ quan
đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương; và Uỷ
ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, do Hội đồng
nhân dân bầu ra, là cơ quan hành chính Nhà nước trên địa bàn phường.
1.2.2.1. Chức năng của Hội đồng nhân dân phường
Hội đồng nhân dân phường thực hiện chức năng quyết định những chủ
trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây
dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an
ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa
phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. Hội đồng nhân
dân phường thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực
Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân phường; giám sát việc thực hiện các

nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ
quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và
của công dân trên địa bàn phường.
Các chức năng này của Hội đồng nhân dân phường được thể hiện thông
qua những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân phường trong
việc quyết định các vấn đề quan trọng ở phường trên các lĩnh vực kinh tế,
giáo dục, y tế, xã hội và đời sống, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, bảo
vệ tài nguyên, môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, trong
lĩnh vực thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, trong lĩnh vực
thi hành pháp luật, trong việc giám sát các cơ quan, tổ chức và công dân ở
phường tuân theo pháp luật và nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường.
Như vậy, Hội đồng nhân dân phường có hai chức năng cơ bản:
- Chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của phường


14
- Chức năng giám sát hoạt động đối với việc thực hiện nghị quyết của
Hội đồng nhân dân và việc tuân thủ pháp luật ở địa phương.
1.2.2.2. Chức năng của Uỷ ban nhân dân phường
Uỷ ban nhân dân phường chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật,
các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng
nhân dân phường nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển
kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách
khác trên địa bàn. Uỷ ban nhân dân phường thực hiện chức năng quản lý
Nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất
trong bộ máy hành chính Nhà nước từ Trung ương tới cơ sở’’.
Chức năng của Uỷ ban nhân dân phường được thể hiện thông qua
những nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân phường trong việc tổ chức
thực hiện pháp luật, nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường trên các lĩnh
vực kinh tế, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, giáo dục, y

tế, xã hội, văn hoá và thể dục thể thao, quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn
xã hội, thi hành pháp luật ở địa phương, trong việc thực hiện chính sách dân
tộc và chính sách tôn giáo cũng như trong quản lý đô thị trên địa bàn
phường.
Như vậy, Uỷ ban nhân dân phường có hai chức năng cơ bản:
- Chức năng chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà
nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường.
- Chức năng điều hành – tức là hoạt động quản lý, điều hành thực hiện
nhiệm vụ quản lý trên các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn phường.


15
1.3. Sự khác nhau giữa phƣờng với tính chất là một khu vực đô thị
và xã, thị trấn với tính chất là khu vực nông thôn
1.3.1. Sự khác nhau từ các đặc trưng quản lý
1.3.1.1. Về vị trí, vai trò
Đô thị là những trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế - xã hội, là hạt
nhân và động lực thúc đẩy sự phát triển của quốc gia, của vùng, của tỉnh,
thành phố, quận, huyện hoặc một khu vực dân cư nhất định.
Phường là một khu vực đô thị trực thuộc quận hoặc thị xã, thành phố
thuộc tỉnh đóng vai trò là các trung tâm về các lĩnh vực đời sống chính trị,
kinh tế – xã hội của một quận, thị xã hoặc thành phố thuộc tỉnh.
Xã, thị trấn là các khu vực nông thôn gắn nhiều với sản xuất nông
nghiệp và các hoạt động kinh tế nông nghiệp.
1.3.1.2. Về kinh tế
Kinh tế phường với tính chất kinh tế đô thị là kinh tế đa ngành, chủ yếu
là phi nông nghiệp (công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, thương mại, dịch vụ,
du lịch …), có tốc độ phát triển cao và là nguồn thu chủ yếu của ngân sách
Nhà nước, còn kinh tế khu vực nông thôn xã, thị trấn là kinh tế đơn ngành,
chủ yếu là nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp.

1.3.1.3. Về dân cư
Dân cư đô thị phường rất đa dạng, phức tạp. Phường nhìn chung là một
khu vực tập hợp dân cư đông đúc, tập trung với mật độ cao là đặc trưng của
đô thị phường. Dân cư đô thị có nguồn gốc rất khác nhau '' tứ xứ'' tập trung
lại mang theo những phong tục, tập quán và lối sống khác nhau.


16
Dân cư nông thôn có cơ cấu đơn giản, thuần nhất, gắn kết với nhau từ
lâu đời có tính truyền thống và huyết thống tạo nên những bản sắc, phong
tục, tập quán riêng của từng tỉnh, từng huyện, từng xã, thậm chí của từng
thôn, làng, ấp, bản.
Dân cư đô thị có trình độ học thức và dân trí nhìn chung cao hơn khu
vực nông thôn; thành phần dân cư không thuần nhất, nhu cầu cuộc sống đa
dạng và phức tạp hơn. Dân ngụ cư không chính thức và dân vãng lai cũng
chiếm một tỉ lệ đáng kể. Do đó quản lý dân cư đô thị khó khăn và phức tạp
hơn so với nông thôn.
1.3.1.4. Về lối sống
Cuộc sống của dân cư tại xã, thị trấn chủ yếu là tự túc, tự cấp. Dân cư ở
khu vực này có thể tự túc được những nhu yếu phẩm trong cuộc sống hàng
ngày. Cuộc sống của dân phường hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường theo
phương thức mua - bán. Những nhu yếu phẩm cần cho cuộc sống hàng ngày
chủ yếu do thị trường cung cấp.
1.3.1.5. Về cơ sở hạ tầng
Cơ sở hạ tầng đô thị của phường có tính liên hoàn và phức tạp hơn rất
nhiều so với ở xã, thị trấn, nhất là về giao thông, cấp - thoát nước và vệ sinh
môi trường. Cơ sở hạ tầng đô thị phường là những mạng lưới, hệ thống đồng
bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi
phải có sự quản lý tập trung, thống nhất, không thể phân tán, cắt khúc.
Các cơ sở hạ tầng đô thị ( điện, đường, cấp - thoát nước, môi trường )

là những hệ thống, mạng lưới đồng bộ xuyên suốt địa bàn thành phố, thị xã,
đòi hỏi phải có quy hoạch xây dựng và quản lý thống nhất, không được cắt


17
khúc. Các cơ sở hạ tầng xã hội và phúc lợi công cộng (các công trình văn
hoá, y tế, thể dục thể thao, công viên, các dịch vụ công ) cũng được xây
dựng theo một quy hoạch thống nhất chung trên địa bàn và phục vụ cho
nhân dân toàn thành phố, thị xã chứ không chỉ riêng một phường nào.
Cơ sở hạ tầng khu vực nông thôn là xã, thị trấn nhìn chung còn khá đơn
giản, ngoại trừ một số ít thị trấn được đầu tư cơ sở hạ tầng đồng bộ như các
phường, còn lại nhìn chung xã và thị trấn có hệ thống cơ sở hạ tầng chưa
liên hoàn và đồng bộ. Vì vậy, đặc trưng quản lý khác nhiều so với phường.
1.3.1.6. Về địa giới hành chính
Ở đô thị, nhất là ở nội thành, nội thị, địa giới hành chính chỉ có ý nghĩa
trong quản lý hành chính Nhà nước. Còn trong các lĩnh vực khác như hoạt
động kinh tế, văn hoá, xã hội, giao thông, cư trú hầu như không có khái
niệm địa giới hành chính.
Ở nông thôn, địa giới hành chính gần như trùng với các địa giới khác,
nhất là địa giới kinh tế. ở nội thành, nội thị không có ''đường ranh giới tự
nhiên'' nên việc phân định ranh giới giữa phường này với phường khác là rất
khó khăn, phức tạp.
Qua hoạt động thực tiễn cho thấy, khác với xã và thị trấn, địa giới hành
chính phường chỉ có ý nghĩa trong phân cấp quản lý hành chính Nhà nước
(vì phường là đơn vị hành chính nên phải phân cấp cho phường một số việc
quản lý hành chính Nhà nước), còn trong tất cả các lĩnh vực khác, địa giới
hành chính không có ý nghĩa.
Xã, thị trấn là những đơn vị hành chính độc lập. Mọi hoạt động đều
diễn ra trong địa giới hành chính của xã, thị trấn. Hoạt động kinh tế của xã,

18
thị trấn là chủ yếu, tiếp đến mới là hoạt động quản lý hành chính. Tư liệu sản
xuất và địa bàn sản xuất của nhân dân nằm trong địa giới hành chính của xã,
thị trấn do chính quyền xã, thị trấn trực tiếp quản lý, điều hành. Mọi hoạt
động quản lý của chính quyền xã, thị trấn liên quan trực tiếp đến người dân
trong xã, thị trấn.
1.3.1.7. Về quản lý
Ở một khu vực đô thị như phường có nhiều nội dung quản lý phức tạp
và rất khác so với xã, thị trấn với tính chất là khu vực nông thôn; khối lượng
công việc quản lý cũng lớn hơn. Ở xã, thị trấn hầu như không có công việc
quản lý Nhà nước về nhà, xây dựng, cấp - thoát nước, giao thông, vệ sinh
đường phố, môi trường… trong khi đó những công việc trên là những công
việc bức xúc hàng ngày trong quản lý Nhà nước ở đô thị. Cơ sở hạ tầng kỹ
thuật, hạ tầng xã hội là những hệ thống đồng bộ xuyên suốt địa bàn đô thị
theo một quy hoạch chung; mọi hoạt động ở đô thị không phân biệt địa giới
hành chính, các dịch vụ công cũng phục vụ cho dân toàn thành phố, thị xã
chứ không riêng cho một phường, do đó đòi hỏi quản lý đô thị phải có tính
tập trung, thống nhất cao, không thể cắt khúc, phân tán.
Các hoạt động khác về kinh tế, giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội, giao
thông, cư trú là những hoạt động không phân biệt địa giới hành chính giữa
phường này với phường khác (ở phường này nhưng lại làm việc, sản xuất,
kinh doanh ở phường khác. Hộ khẩu thường trú ở phường này nhưng lại cư
trú ở phường khác ).
Các hoạt động quản lý đòi hỏi phải có sự thống nhất trên toàn địa bàn
quận, thành phố, thị xã thống nhất văn bản quản lý, thủ tục, hồ sơ, biện pháp
quản lý. …. không thể cùng một sự việc mỗi phường lại có cách xử lý khác


19

nhau. Hoạt động quản lý ở đô thị đòi hỏi phải nhanh nhạy, kịp thời, thông
suốt. Thực chất hoạt động quản lý của phường hiện nay chỉ là thừa hành
nhiệm vụ cấp trên giao, thiếu tính độc lập, tự chủ.
Từ sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn, từ thực tế hoạt động của
chính quyền xã, phường, thị trấn nêu trên, có thể xác định vai trò, vị trí của
chính quyền xã, phường, thị trấn như sau:
- Chính quyền xã và thị trấn đóng vai trò quyết định trong việc phát
triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân xã, thị trấn; có vai trò
quan trọng trong việc quản lý Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực ở xã, thị
trấn.
- Chính quyền phường đóng vai trò quan trọng trong việc chỉ đạo các
phong trào văn hoá, xã hội, bảo đảm trật tự trị an đường phố và tổ chức thực
hiện các nhiệm vụ cấp trên giao.
1.3.2. Sự khác nhau về vai trò và hoạt động của Hội đồng nhân dân
phường với Hội đồng nhân dân xã, thị trấn
Theo Điều 1 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm
2003, Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn và Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh, huyện đều đóng vai trò là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương,
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, thông qua
các hoạt động chủ yếu:
+ Ra nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội và các lĩnh vực khác.
+ Giám sát hoạt động của Uỷ ban nhân dân.
+ Bầu ra Uỷ ban nhân dân.


20
Như đã phân tích ở trên, phường không quản lý kinh tế, các lĩnh vực
khác đều được quản lý trực tiếp theo hệ thống ngành dọc. Uỷ ban nhân dân
phường cũng chỉ thực hiện một phần quản lý hành chính Nhà nước, chủ yếu
là thực hiện nhiệm vụ cấp trên giao. Do đó, nên chăng Hội đồng nhân dân

phường chỉ đóng vai trò là đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm
chủ của nhân dân, phản ánh và kiến nghị các cấp có thẩm quyền giải quyết
những nguyện vọng chính đáng của nhân dân và những yêu cầu bức xúc của
phường, bầu ra và giám sát hoạt động của Uỷ ban nhân dân.
1.4. Tổ chức chính quyền phƣờng từ lịch sử đến hiện tại
Tổ chức đơn vị hành chính xã đã hình thành từ lâu trong lịch sử, từ giai
đoạn đầu thời kỳ phong kiến ở Việt Nam. Thuật ngữ này bắt đầu được sử
dụng vào thế kỷ thứ VI khi Khâu Hoà là Giao Châu tổng quản của nhà
Đường thực hiện chính sách cai trị đối với làng xã Việt Nam theo mô hình
thống trị của Trung Quốc.
Tuy nhiên, tổ chức hành chính phường với tính chất là một đơn vị hành
chính tương đương xã, thị trấn chỉ mới được hình thành từ khi thành lập
Nước Việt Nam dân chủ Cộng hoà (tháng 8 năm 1945). Với việc hình thành
nên đơn vị hành chính khu phố (một tên gọi của phường sau này) theo Sắc
lệnh số 77-SLngày 21/12/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân hành chính thành phố, khu phố.
Tuy nhiên, thuật ngữ ‘’Phường’’ với tính chất là một đơn vị hành chính
ở khu vực đô thị chỉ chính thức được áp dụng kể từ khi ban hành Hiến pháp
1980. Hiến pháp 1980 lần đầu tiên ‘’hiến định hoá’’ phường, quy định
phường là một đơn vị hành chính tương đương xã, thị trấn với một bộ máy
tổ chức hoàn chỉnh.


21
1.4.1. Tổ chức chính quyền phường theo Hiến pháp năm 1946
Ở nước ta, chính quyền địa phương của Nhà nước kiểu mới được thành
lập trong cuộc đấu tranh cách mạng của quần chúng vũ trang giành chính
quyền trong cuộc cách mạng tháng Tám năm 1945. Các Uỷ ban giải phóng
ra đời trong cuộc đấu tranh cách mạng, khởi nghĩa giành chính quyền ‘’tiền
Chính phủ’’ của nhân dân các địa phương khi ta chưa giành được chính

quyền trong cả nước. Cách mạng tháng tám thành công, các Uỷ ban giải
phóng đã trở thành các Uỷ ban nhân dân là tổ chức chính quyền tiền thân
của các Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân sau này. Để xây dựng ngay
cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương, ngay sau khi thành lập
Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký hai Sắc
lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương là Sắc lệnh số 63-SL ngày
22/11/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và uỷ ban hành chính xã, huyện,
tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số 77-SL ngày 21/12/1945 về tổ chức Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân hành chính thành phố, khu phố.
Theo hai sắc lệnh này, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức
ở 4 cấp: cấp kỳ – cấp tỉnh, thành phố – cấp huyện, khu phố-cấp xã. Trong 4
cấp chính quyền địa phương, chỉ có cấp tỉnh và cấp xã ở địa bàn nông thôn,
cấp thành phố ở địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh
có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Cấp kỳ và cấp huyện chỉ là cấp
trung gian; ở kỳ, huyện và khu phố (phường) chỉ tổ chức Uỷ ban hành chính,
không có Hội đồng nhân dân.
Theo quy định tại Điều 42 Sắc lệnh số 77-SL, tổ chức các khu phố đuợc
quy định: ‘’thành phố sẽ chia ra các khu phố. Số và địa giới các khu phố ở
mỗi thành phố sẽ do Hội đồng nhân dân thành phố quyết nghị và do uỷ ban
hành chính kỳ hoặc Chính phủ (đối với thành phố Hà Nội) duyệt y’’ {24}.