Pháp luật về kiểm toán nhà nước Việt Nam đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế

1

2

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT



ĐỖ THỊ LAN HƢƠNG



PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
ĐÁP ỨNG YÊU CẦU HỘI NHẬP QUỐC TẾ

Chuyên ngành : Luật quốc tế
Mã số : 60 38 60



TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC



HÀ NỘI - 2012
Công trình đƣợc hoàn thành
tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Bá Diến




Phản biện 1:


Phản biện 2:



Luận văn đƣợc bảo vệ tại Hội đồng chấm luận văn, họp tại
Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vào hồi giờ , ngày tháng năm 2012.




Có thể tìm hiểu luận văn
tại Trung tâm tƣ liệu - Thƣ viện Đại học Quốc gia Hà Nội Trung
tâm tƣ liệu - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội


MỤC LỤC



Trang

Trang phụ bìa


Lời cam đoan


Mục lục


Danh mục các từ viết tắt


MỞ ĐẦU
1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC
5
1.1.
Những vấn đề cơ bản về kiểm toán nhà uước
5
1.1.1.
Khái niệm, sự cần thiết khách quan, chức năng và phân loại
kiểm toán
5
1.1.2.
Kiểm toán nhà nước
9
1.1.3.
Vị trí, vai trò của Kiểm toán Nhà nước
25

1.2.
Cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước
29
1.2.1.
Cơ sở pháp lý cơ bản
29
1.2.2.
Các quy định của Kiểm toán nhà nước
32
1.3.
Quy định quốc tế về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước
33
1.3.1.
Chuẩn mực quốc tế về kiểm toán nhà nước
33
1.3.2.
Các quy định phổ biến về Kiểm toán nhà nước trên thế giới
38
1.3.3.
Một số nội dung cụ thể về pháp luật Kiểm toán nhà nước ở
các nước
40
1.4.
Bài học kinh nghiệm để vận dụng vào việc xây dựng và hoàn
thiện pháp luật về Kiểm toán nhà nước Việt Nam
44
1.4.1.
Pháp luật phải luôn là cơ sở cho hoạt động thực tiễn Kiểm
44

toán nhà nước
1.4.2.
Tính chặt chẽ thống nhất của hệ thống pháp luật về Kiểm toán
nhà nước là điều kiện quan trọng đảm bảo hiệu lực hoạt động
của Kiểm toán nhà nước
45
1.4.3.
Tính tích cực của hệ thống pháp luật về Kiểm toán nhà nước tạo
môi trường pháp lý cho sự phát triển của Kiểm toán nhà nước
46
1.4.4.
Pháp luật về Kiểm toán nhà nước phải không ngừng được bổ
sung và hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu thực tiễn của hoạt
động Kiểm toán nhà nước
47
1.4.5.
Tăng cường pháp chế là điều kiện để phát huy hiệu lực trong
thực tiễn của pháp luật về Kiểm toán nhà nước
47

Chương 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM
TOÁN NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
48
2.1.
Thực trạng pháp luật về Kiểm toán nhà nước ở nước ta
48
2.1.1.
Giai đoạn từ khi thành lập cho đến khi Luật Kiểm toán nhà
nước có hiệu lực (1994-2005)

48
2.1.2.
Giai đoạn từ khi Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực
(01/01/2006)
51
2.2.
Thực trạng pháp luật về Kiểm toán nhà nước Việt Nam so với
pháp luật kiểm toán nhà nước các nước trên thế giới
59
2.2.1.
Tính độc lập của kiểm tra tài chính nhà nước
59
2.2.2.
Quan hệ giữa Kiểm toán nhà nước với Chính phủ và Quốc hội
66
2.2.3.
Tổ chức và nhân sự của SAI
69
2.2.4.
Các quyền hạn của SAI
72
2.2.5.
Các nghĩa vụ của SAI
74
2.3.
Nguyên nhân hạn chế của pháp luật về Kiểm toán nhà nước ở
nước ta hiện nay
76
2.4.
Kiểm toán Nhà nước trong hội nhập và phát triển; tác động

79


của việc thực hiện các cam kết WTO đến hoạt động Kiểm
toán Nhà nước
2.4.1.
Vị trí, vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong hội nhập và phát triển
79
2.4.2.
Tác động của việc thực hiện các cam kết gia nhập WTO tới
hoạt động kiểm toán
81
2.5.
Yêu cầu đặt ra đối với pháp luật về Kiểm toán nhà nước hiện nay
86

Chương 3: THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC
VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT
VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU HỘI
NHẬP QUỐC TẾ
89
3.1.
Thực thi pháp luật về Kiểm toán nhà nước
89
3.1.1.
Xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước
89
3.1.2.
Tuyên truyền, tập huấn Luật Kiểm toán nhà nước
90

3.1.3.
Tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán
91
3.1.4.
Vi phạm và xử lý vi phạm pháp luật về Kiểm toán nhà nước
98
3.2.
Quan điểm, định hướng hoàn thiện pháp luật về Kiểm toán
nhà nước
100
3.2.1.
Quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước
100
3.2.2.
Định hướng hoàn thiện pháp luật về Kiểm toán nhà nước
106
3.3.
Giải pháp hoàn thiện pháp luật về Kiểm toán nhà nước hiện
nay đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế
122
3.3.1.
Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung và hình thức pháp luật về
Kiểm toán nhà nước
122
3.3.2.
Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện
140

KẾT LUẬN
149

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ
150

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
151



DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

ASOSAI
: Tổ chứ c cá c Cơ quan Kiể m toá n tố i cao Châu Á
DNNN
: Doanh nghiệ p nhà nướ c
HĐND
: Hộ i đồ ng nhân dân
IFAC
: Liên đoàn quốc tế của các nhà kế toán
INTOSAI
: Tổ chứ c quố c tế cá c Cơ quan Kiể m toá n tố i cao
KTNN
: Kiểm toán nhà nước
KTV
: Kiể m toá n viên
LKT
: Luật kiểm toán
NHNN
: Ngân hàng nhà nước
NSNN

: Ngân sá ch nhà nướ c
QPPL
: Quy phạ m phá p luậ t
SAI
: Cơ quan kiể m toá n tố i cao
UBND
: Ủy ban nhân dân
XHCN
: Xã hội chủ nghĩa



1
MỞ ĐẦU

1. Tnh cp thit ca đ ti
Kiểm toán Nhà nước (KTNN) là công cụ kiểm tra tài chính công quan
trọng của Nhà nước. Hoạt động của KTNN góp phần phân bổ, quản lý, sử
dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm
và hiệu quả. KTNN góp phần phát hiện và ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham
nhũng, lãng phí công quỹ quốc gia. Thông qua hoạt động KTNN đã góp phần
quan trọng vào việc xây dựng nền kinh tế thị trường và nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa. Trên thế giới KTNN đã hình thành và phát triển hàng trăm
năm nay, đa số các quốc gia trên thế giới đều sử dụng KTNN như một công
cụ hữu hiệu nhằm kiểm tra, kiểm soát các hoạt động kinh tế tài chính của nhà
nước, là bộ phận không thể thiếu được trong cơ cấu nhà nước pháp quyền.
Ở Việt Nam, KTNN được thành lập và hoạt động theo Nghị định số
70/CP ngày 11/71994 của Chính phủ, Quyết định số 61/TTg ngày 24/011995
của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của
KTNN, Luật Ngân sách nhà nước (NSNN), Luật Ngân hàng nhà nước (NHNN)

và một số văn bản pháp luật khác. Gần 10 năm sau, KTNN hoạt động theo
Nghị định số 93/2003/NĐ-CP ngày 13/8/2003 của Chính phủ. Hiện nay, tổ
chức và hoạt động của KTNN được thực hiện theo Luật KTNN được Quốc
hội thông qua ngày 25/6/2005, Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006.
Qua hơn 17 năm hoạt động, KTNN đã khẳng định được vị trí, vai trò
của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước và tính tất yếu khách quan là công cụ
kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản lý kinh tế-tài chính nhà nước trong nền
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. KTNN đã thực hiện hàng
nghìn cuộc kiểm toán với quy mô lớn nhỏ khác nhau tại các đơn vị có sử dụng
ngân sách, tiền và tài sản nhà nước trên hầu hết các lĩnh vực. Qua kiểm toán
đã giúp các bộ, ngành, các tỉnh, thành phố và các đơn vị được kiểm toán nhìn
nhận và đánh giá đúng đắn thực trạng tình hình tài chính, khắc phục được


2
những yếu kém sơ hở trong quản lý kinh tế và sản xuất kinh doanh; phòng
ngừa tiêu cực, tham nhũng, cải tiến và hoàn thiện hệ thống quản lý và kiểm
soát nội bộ.
Thực tiễn đã chứng minh sự cần thiết phải củng cố và phát triển
KTNN như một công cụ kiểm tra, kiểm soát tài chính công không thể thiếu
của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam. Tuy nhiên,
trước yêu cầu của công cuộc đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước và đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, khuôn khổ pháp lý cho tổ
chức và hoạt động của KTNN vẫn còn nhiều tồn tại, bất cập:
Một là, thực tế, điều chỉnh hoạt động của KTNN của nhiều nước trên
thế giới đã khẳng định hiệu lực hoạt động của cơ quan KTNN tùy thuộc vào
địa vị pháp lý, chức năng và tính độc lập của cơ quan KTNN. Thông thường,
địa vị pháp lý của cơ quan KTNN được quy định trong Hiến pháp, các vấn đề
cụ thể về tổ chức và hoạt động của KTNN được quy định trong Luật KTNN.
Địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong đạo luật cơ bản Hiến

pháp như hầu hết các nước trên thế giới đã không tránh khỏi khó khăn khi xác
định vị trí pháp lý, xây dựng mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động cũng như
nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và toàn xã hội nói chung về vị
trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan KTNN. Đây là bất cập lớn nhất
hiện nay của KTNN. Quy định tại Điều 13 của Luật KTNN về địa vị pháp lý
hiện nay của cơ quan KTNN "Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về
lĩnh vực kiểm tra tài chính" còn chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ
được giao và chưa phù hợp với thông lệ quốc tế nên đã phần nào làm giảm
hiệu lực và hiệu quả của KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính công
cao nhất trong hệ thống kiểm soát của nhà nước. Việc xác định chính xác địa
vị pháp lý của KTNN sẽ là cơ sở để tăng cường vị thế và vai trò của KTNN
trong việc trợ giúp Quốc hội, Chính phủ quản lý, giám sát tài chính nhà nước
và tài sản công.
Hai là, Luật KTNN còn một số hạn chế, bất cập như: chưa thể hiện
mối quan hệ với chính quyền địa phương, chức năng nhiệm vụ còn một số


3
vấn đề cần điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn và các chế định pháp luật có
liên quan,
Ba là, nhiều vần đề bất cập khác liên quan đến KTNN, như: Chưa có
sự tương thích về một số quy định giữa Luật KTNN với các luật liên quan;
Phạm vi kiểm toán chưa bao quát hết việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực
tài chính nhà nước và tài sản công; Một số nội dung chưa được quy định hoặc
quy định chưa rõ ràng trong Luật KTNN; Chưa có các quy định cụ thể về chế
tài đối với các hành vi vi phạm Luật KTNN,
Bốn là, hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành Luật KTNN hiện
còn chưa đồng bộ, thống nhất và thiếu về cơ bản.
Để giải quyết những vướng mắc phát sinh trong thực tiễn hoạt động
kiểm toán và khắc phục những hạn chế của hệ thống các quy định pháp luật

hiện hành về KTNN, cần thiết phải hoàn thiện hệ thống pháp luật về KTNN
nhằm điều chỉnh về tổ chức, hoạt động của KTNN một cách đầy đủ, toàn diện
hơn, tương xứng với nhiệm vụ mà KTNN đảm nhận, đặc biệt là phù hợp với
khuyến cáo của INTOSAI, tuân thủ chuẩn mực quốc tế và kế thừa những
thành tựu về phát triển tổ chức, hoạt động mà thế giới đã đạt được. Do vậy,
việc lựa chọn và nghiên cứu Đề tài "Pháp luật về kiểm toán nhà nước Việt
Nam đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế" làm luận văn thạc sĩ luật học là vô
cùng cần thiết.
2. Mc tiêu v nhim v ca đ ti
Trên cơ sở nghiên cứu có hệ thống việc hoàn thiện hệ thống pháp luật
KTNN, phân tích đánh giá thực trạng về triển khai thực hiện pháp luật KTNN
ở nước ta hiện nay, nghiên cứ u kinh nghiệ m quố c tế , so sánh địa vị pháp lý,
chức năng nhiệm vụ của các cơ quan kiểm toán tối cao với KTNN Việt Nam,
từ đó đưa ra những giải pháp, phương hướng hoàn thiện pháp luật về KTNN,
góp phần xây dựng khuổn khổ pháp lý đầy đủ và toàn diện cho tổ chức và
hoạt động của KTNN trong điề u kiệ n hộ i nhậ p quố c tế hiệ n nay .


4
3. Đi tƣng v phm vi nghiên cu
Trên cơ sở nghiên cứu có hệ thống những vấn đề lý luận, kinh nghiệm
của quốc tế trong xây dựng luật và so sánh địa vị pháp lý, chức năng nhiệm
vụ của các cơ quan kiểm toán tối cao quốc tế với KTNN Việt Nam; phân tích
đánh giá thực trạng về triển khai thực hiện Luật KTNN và các văn bản hướng
dẫn thi hành tại KTNN, các đơn vị có liên quan và các đơn vị thuộc đối tượng
kiểm toán của KTNN trong năm năm qua.
4. Phƣơng phá p nghiên cƣ́ u củ a luận văn
Đề tài áp dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản: Phương pháp duy
vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với phương pháp hệ thống hoá,
khảo sát, phân tích, tổng hợp, đánh giá từ thực tiễn để nghiên cứu những nội

dung cần hoàn thiện pháp luật về KTNN.
5. Ý ngha khoa hc ca luận văn
Việ c nghiên cứ u đề tài có ý nghĩa to lớn cả về lý luận và thực tiễn góp
phầ n hoà n thiệ n hệ thố ng về phá p luậ t KTNN bả o đả m phù hợ p vớ i chuẩ n mự c
và thông lệ quốc tế , góp phần thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật và nâng cao
chất lợng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước.
6. Kế t cấ u củ a luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luậ n về Kiể m toá n Nhà nướ c
Chương 2: Đá nh giá thự c trạ ng phá p luậ t về Kiể m toá n Nhà nướ c
Việ t Nam
Chương 3: Thự c thi phá p luậ t về kiểm toán nhà nước và giải pháp
hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước hiện nay đáp ứng yêu cầu hội
nhập quốc tế


5
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC

1.1. Những vn đ cơ bản v kiểm toán nh uƣớc
1.1.1. Khái niệm, sự cần thiết khách quan, chức năng và phân loại
kiểm toán
- Khái niệm kiểm toán
Kiểm toán ra đời từ thời La Mã cổ đại vào thế kỷ thứ III trước Công
Nguyên, có gốc từ La tinh "Audit", nguyên bản là "Audire", gắn liền với nền văn
minh của Ai Cập và La Mã cổ đại. Từ "Audire" có nghĩa là nghe. Ở Việt Nam,
thuật ngữ "kiểm toán" xuất hiện trở lại và được sử dụng nhiều từ những năm
đầu của thập kỷ 90. Cho đến nay, ở Việt Nam cũng như trên thế giới còn tồn

tại nhiều cách hiểu khác nhau về kiểm toán. Tuy nhiên, quan niệm về kiểm
toán được chấp nhận phổ biến hiện này là: "Kiểm toán là quá trình các kiểm
toán viên độc lập và có năng lực tiến hành thu thập và đánh giá các bằng chứng
về các thông tin được kiểm toán nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù
hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập" [19, tr. 5].
- Sự cần thiết khách quan của kiểm toán trong nền kinh tế thị trường
Kiểm toán ra đời, phát triển do yêu cầu quản lý và phục vụ cho quản lý.
Xã hội càng phát triển, nền kinh tế thị trường càng phức tạp thì thông tin kinh tế
càng có nguy cơ chứa đựng nhiều rủi ro, sai lệch, thiếu tin cậy. Có nhiều nguyên
nhân dẫn đến rủi ro thông tin: do sự cách trở thông tin, người ra quyết định khó
có khả năng tiếp cận trực tiếp với thông tin được cung cấp; do động cơ của ngư-
ời cung cấp thông tin, các thông tin đôi khi bị méo mó do người cung cấp thông
tin nhằm có lợi cho họ; do mức độ phức tạp của thông tin bởi dữ liệu quá nhiều
hay mức độ phức tạp của các nghiệp vụ kinh tế mà người cung cấp thông tin
không đủ khả năng xử lý. Để hạn chế rủi ro thông tin, người sử dụng thông tin
có thể tự kiểm tra trước khi sử dụng. Điều này sẽ rất tốn kém và không thực tế
bởi không phải người sử dụng thông tin nào cũng đủ điều kiện và thời gian để


6
tự kiểm tra thông tin trước khi ra quyết định. Để khắc phục yếu tố này một
phương cách tốt nhất là các thông tin trước khi công bố cho bên thứ ba (người
sử dụng thông tin) sẽ có một cơ quan, tổ chức kiểm toán để xác nhận mức độ
tin cậy. Các tổ chức kiểm toán sẽ thực hiện kiểm toán các thông tin, xác nhận
mức độ tin cậy và cung cấp cho người sử dụng. Người sử dụng thông tin có
thể yên tâm tiếp nhận các thông tin phục vụ cho công tác quản lý của mình
với mức rủi ro thấp nhất. Nếu chủ thể sử dụng thông tin là Nhà nước (Chính
phủ, Quốc hội) thì sẽ thành lập cơ quan kiểm toán thuộc cơ cấu nhà nước (gọi
là cơ quan KTNN) để kiểm toán các thông tin trước khi sử dụng cho hoạt
động quản lý của Nhà nước. Nếu là các tổ chức khác, các hãng kinh doanh sẽ

phải sử dụng các dịch vụ kiểm toán được cung cấp bởi các doanh nghiệp kiểm
toán. Các doanh nghiệp kiểm toán sẽ thực hiện kiểm toán theo yêu cầu của
khách hàng và cung cấp thông tin xác thực phục vụ khác hàng (gọi là kiểm
toán độc lập). Với các cơ quan, đơn vị hay tổ chức kinh doanh có quy mô lớn,
để phục vụ quản lý nội bộ sẽ thành lập bộ phận kiểm toán nội bộ trực thuộc
ban lãnh đạo để kiểm toán các thông tin phục vụ cho việc ra quyết định quản
trị nội bộ (gọi là kiểm toán nội bộ). Như vậy, với sự ra đời của kiểm toán,
hoạt động kiểm toán đã góp phần hạn chế rủi ro về thông tin, chuẩn hoá thông
tin, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý kinh tế, góp phần đảm bảo cho nền
kinh tế tăng trưởng và phát triển. Đây là vai trò hết sức quan trọng của kiểm
toán và chỉ có hoạt động kiểm toán mới có thể thực hiện được vai trò này.
- Chức năng của kiểm toán
Từ khái niệm chung về kiểm toán đã được nêu ở phần trên, ta có thể
rút ra hai chức năng.
Thứ nhất: Chức năng xác nhận (hay còn gọi là chức năng xác minh)
Đây là chức năng được hình thành đầu tiên gắn liền với sự ra đời, hình
thành và phát triển của kiểm toán. Ngay từ thời kỳ đầu, khi kiểm toán ra đời,
chức năng kiểm tra và xác nhận được thể hiện dưới dạng chứng thực báo cáo
tài chính (kiểm toán cổ điển), về sau chức năng này phát triển mạnh mẽ và
được thể hiện cao hơn dưới dạng báo cáo kiểm toán.


7
Thứ hai: Chức năng tư vấn (hay còn gọi là chức năng trình bày ý kiến)
Đây là chức năng phát sinh và hình thành sau chức năng xác nhận.
Chức năng tư vấn cũng có quá trình phát sinh và phát triển riêng của nó. Cùng
với quá trình phát triển của kiểm toán, chỉ một chức năng xác nhận, kiểm toán
không thể đáp ứng được yêu cầu của nhà quản lý. Chính từ yêu cầu thực tiễn
quản lý đặt ra, đã xuất hiện chức năng tư vấn.
Qua hai chức năng của kiểm toán ta thấy kiểm toán nhìn nhận đánh

giá một cách toàn diện cả về quá khứ và tương lai. Về quá khứ, đối với các sự
kiện đã nảy sinh, kiểm toán với tư cách là người kiểm tra xác nhận sự việc đã
hoàn thành nhằm đáp ứng yêu cầu của người sử dụng thông tin. Như vậy,
chức năng kiểm toán xác nhận hay xác minh là chức năng hướng về quá khứ.
Mặt khác, để đáp ứng yêu cầu của người sử dụng thông tin trong tương lai,
kiểm toán lại có thêm chức năng thứ hai đó là chức năng tư vấn hay chức
năng trình bày ý kiến, chức năng này hướng về tương lai.
- Phân loại kiểm toán
Việc phân loại kiểm toán thường được thực hiện theo hai cách cơ bản
sau đây:
Một là: Theo mục mục đích của kiểm toán (hay theo đối tượng trực
tiếp của kiểm toán)
Căn cứ vào mục đích cụ thể (hay đối tượng trực tiếp) của kiểm toán,
người ta thường chia kiểm toán thành ba loại là: kiểm toán hoạt động
(Performance Audit), kiểm toán tuân thủ (Compliance Audit) và kiểm toán
báo cáo tài chính (Audit of Financial Statements).
- Kiểm toán hoạt động là loại kiểm toán nhằm để xem xét và đánh giá
về tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động được kiểm toán.
Tính kinh tế là sự tiết kiệm các nguồn lực. Hay đây còn gọi là nguyên tắc tối
thiểu, nghĩa là để đạt được mục tiêu nhất định cần dùng một lượng nguồn lực
ít nhất. Tính hiệu lực là khả năng về mức độ hoàn thành các nhiệm vụ và mục
tiêu đã xác định của đơn vị. Tính hiệu quả là việc đạt được kết quả cao nhất
với một lượng nguồn lực nhất định, hay đây còn gọi là nguyên tắc tối đa.


8
- Kiểm toán tuân thủ là loại kiểm toán nhằm để xem xét đơn vị được
kiểm toán có tuân thủ các quy định mà các cơ quan có thẩm quyền cấp trên hoặc
cơ quan chức năng của Nhà nước hoặc cơ quan chuyên môn đề ra hay không.
Đối tượng của kiểm toán tuân thủ khá linh hoạt. Nó có thể là việc tuân thủ các

quy tắc do các cơ quan nhà nước cấp trên đề ra, như kiểm tra đánh giá về việc
tuân thủ các quy định về thuế giá trị gia tăng, hay các quy định về bảo vệ môi
trường, bảo vệ người lao động, hoặc việc tuân thủ những quy định do người
quản lý cấp trên trong đơn vị đề ra, hoặc nó còn là việc tuân thủ những quy định
của cơ quan chuyên môn đề ra như việc tuân thủ các quy trình và thủ tục giải
ngân của kho bạc nhà nước, việc tuân thủ các điều kiện và thủ tục vay vốn của
ngân hàng Các tiêu chuẩn, chuẩn mực để đánh giá thông tin ở loại kiểm toán
này không phức tạp như kiểm toán hoạt động, chúng thường được xác định một
cách dễ dàng gắn liền với các thủ tục, quy tắc được kiểm toán. Thông thường
loại kiểm toán này được thực hiện để phục vụ cho nhu cầu của bản thân các đơn
vị, hoặc nhu cầu của cơ quản lý cấp trên nên kết quả của kiểm toán tuân thủ nói
chung được báo cáo cho người có trách nhiệm trong đơn vị được kiểm toán hoặc
cơ quan quản lý cấp trên hơn là cho một phạm vi rộng người sử dụng.
- Kiểm toán báo cáo tài chính là loại kiểm toán nhằm kiểm tra và xác
nhận về tính trung thực, hợp lý của các báo cáo tài chính được kiểm toán. Báo
cáo tài chính được kiểm toán thường là bảng cân đối kế toán, báo cáo kết quả
kinh doanh, báo cáo lưu chuyển tiền tệ và bản thuyết minh báo cáo tài chính
của các đơn vị tổ chức kinh doanh. Ngoài ra, các báo cáo tài chính của các
đơn vị khác như bảng cân đối kế toán, báo cáo quyết toán vốn, ngân sách của
các đơn vị hành chính, sự nghiệp, của các dự án đầu tư cũng là những đối
tượng thông tin của kiểm toán báo cáo tài chính. Tiêu chuẩn, chuẩn mực cho
việc đánh giá thông tin của loại kiểm toán này thường là các chuẩn mực kế
toán, các quy định pháp lý về kế toán và những quy định khác có liên quan.
Hai là: Theo loại hình tổ chức kiểm toán (theo chủ thể thực hiện kiểm toán)
Theo cách phân loại này, kiểm toán được chia làm ba loại là KTNN,
kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ.


9
- KTNN: là cơ quan kiểm tra tài chính tối cao của quốc gia, thực hiện

việc kiểm tra và báo cáo về việc quản lý và sử dụng các nguồn lực của Nhà
nước ở các đơn vị.
- Kiểm toán độc lập: được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp kiểm toán
(công ty hay hãng kiểm toán) nhằm cung cấp dịch vụ kiểm toán và các dịch
vụ khác có tính chuyên môn cho xã hội.
- Kiểm toán nội bộ: được tổ chức bên trong mỗi đơn vị, thực hiện
kiểm tra và cho ý kiến về các đối tượng được kiểm toán nhằm giúp đơn vị
thực hiện tốt các chức năng và nhiệm vụ của mình.
Hiện nay, ở nước ta trong nền kinh tế quốc dân có cả 3 loại kiểm toán
là KTNN, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ. Ba loại kiểm toán này rất
khác nhau về tổ chức bộ máy, phạm vi, đối tượng kiểm toán, hoạt động kiểm
toán và giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán. Các tổ chức kiểm toán độc lập
hoạt động dưới hình thức doanh nghiệp kiểm toán cung cấp dịch vụ kế toán
kiểm toán có thu phí theo nguyên tắc tự nguyện của kinh tế thị trường; hoạt
động theo chuẩn mực kiểm toán do Bộ Tài chính ban hành dựa trên chuẩn
mực kiểm toán quốc tế do Liên đoàn kế toán Quốc tế (IFAC) ban hành. Đối
với kiểm toán nội bộ, đây là một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của các đơn vị,
của doanh nghiệp, kết quả kiểm toán không có giá trị pháp lý đối với bên
ngoài. KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, thực hiện kiểm toán tất
cả các cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản
nhà nước. Tổ chức và hoạt động của KTNN theo quy định của Luật KTNN.
1.1.2. Kiểm toán nhà nước
1.1.2.1. Bản chất, chức năng, phạm vi và mô hình tổ chức và hoạt
động của kiểm toán nhà nước
- Bản chất của KTNN
Sự hình thành và phát triển của KTNN gắn liền với sự hình thành, ra
đời và phát triển của tài chính nhà nước mà chủ yếu là NSNN; xuất phát từ
yêu cầu đòi hỏi của việc kiểm tra, kiểm soát việc chi tiêu ngân sách và công

10
quỹ quốc gia từ phía nhà nước. KTNN trên thế giới đã có lịch sử phát triển
hàng trăm năm nay ở các nước phát triển, kinh nghiệm của các nước đã khẳng
định sự hiện diện và hoạt động của cơ quan KTNN đã góp phần hữu hiệu vào
việc thiết lập và giữ vững kỷ cương, kỷ luật tài chính, phát hiện và ngăn chặn
các hành vi tham nhũng, thất thoát, lãng phí tiền, tài sản của Nhà nước, của
nhân dân. KTNN đã trở thành bộ phận hợp thành không thể thiếu được trong
hệ thống kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước. Với bản chất là cơ quan kiểm tra
tài chính công của Nhà nước, vị trí, tác dụng của nó đã được xã hội công nhận và
không một cơ quan chức năng nào khác thay thế được trong việc tăng cường
kiểm soát, thực hiện mục đích sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn lực
tài chính của các cơ quan công quyền, các tổ chức, đơn vị có sử dụng NSNN.
KTNN được khẳng định như một chức năng, một công cụ quan trọng không
thể thiếu được của hệ thống quyền lực Nhà nước hiện đại. Xuất phát từ tầm
quan trọng của hoạt động KTNN, tuyên bố Lima của INTOSAI đã nhấn mạnh:
Trong bối cảnh việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản công quỹ là
một trong những đòi hỏi thiết yếu đầu tiên cho việc sử dụng hợp lý các nguồn
tài chính công và hiệu năng các quyết định của các cơ quan có thẩm quyền;…
Để đạt được mục tiêu này, không thể phủ nhận được rằng, mỗi quốc gia cần
có một SAI được pháp luật bảo đảm tính độc lập; trong bối cảnh các SAI
đang ngày càng trở nên cần thiết hơn khi nhà nước đã và đang mở rộng hoạt
động của mình sang lĩnh vực kinh tế, xã hội và vì vậy phải hoạt động tuân
theo những quy định của khuôn khổ tài chính vốn có.
Tuy nhiên, sự quản lý, chỉ đạo và điều hành hoạt động đối với tổ chức
KTNN ở từng quốc gia lại tuỳ thuộc luật pháp cụ thể của từng nước. Ở Việt
Nam, cơ quan KTNN được thành lập từ năm 1994 theo Nghị định số 70/CP
ngày 11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ và là cơ quan thuộc Chính phủ. Trải
qua hơn 17 năm hoạt động, KTNN Việt Nam đã từng bước phát triển vững
chắc, đóng góp quan trọng vào việc chấn chỉnh công tác quản lý tài chính nói
riêng và việc chấp hành pháp luật nói chung. Hiện nay, theo Luật KTNN đã

được Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ bảy
Quốc hội khoá XI: "Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực


11
kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ
tuân theo pháp luật" [38].
Theo quy định của Luật KTNN: "Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán
nhà nước là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực
của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu
quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước" [38].
Hoạt động KTNN phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong
quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết
kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi
phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.
Việc kiểm toán của KTNN được thực hiện dưới hình thức Đoàn kiểm
toán. Đoàn kiểm toán do Tổng KTNN thành lập gồm có Trưởng đoàn, Phó
trưởng đoàn, các Tổ trưởng, các Kiểm toán viên (KTV) và các thành viên
khác. Nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các thành viên Đoàn kiểm
toán được quy định tại các điều 45, 46, 47, 48, 49 của Luật KTNN.
- Chức năng của KTNN
Để thực hiện được mục tiêu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia,
nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân
trong việc quản lý và sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết
kiệm, có hiệu quả NSNN và tài sản nhà nước, ở hầu hết các quốc gia trên thế
giới đều cần phải thiết lập một cơ quan KTNN, mà theo thuật ngữ quốc tế
thường gọi là SAI (Supreme Audit Instutions). Vì vậy, KTNN là một cơ quan
trong bộ máy quyền lực của Nhà nước. Tuỳ thuộc vào thể chế chính trị và sự
phân chia quyền lực của mỗi nước mà KTNN có thể trực thuộc cơ quan lập
pháp (Quốc hội), hành pháp (Chính phủ) hoặc đứng độc lập với cả Quốc hội và

Chính phủ, nhưng hoạt động của nó nhằm phục vụ cho cả ngành lập pháp và
hành pháp. Tính đơn dạng đó được thể hiện qua địa vị pháp lý và mô hình tổ
chức các cơ quan KTNN các nước trên thế giới. Là một trong ba phân hệ kiểm
toán, KTNN có đầy đủ các chức năng cơ bản của kiểm toán nói chung, bao gồm:


12
+ Chức năng xác nhận: nhằm khẳng định mức độ trung thực của số
liệu, tài liệu và tính hợp pháp của các thông tin được kiểm toán;
+ Chức năng tư vấn: do yêu cầu phát triển kinh tế ngày càng đa dạng,
các loại hình sở hữu tư liệu sản xuất ngày càng phong phú, các hình thức kinh
doanh cũng như việc quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí NSNN của chính
phủ và các tổ chức đòi hỏi phải có hiệu quả hơn. Do đó, chức năng tư vấn
ngày càng đúng vai trò quan trọng.
Ngoài hai chức năng cơ bản trên đây, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị,
tổ chức nhà nước và lịch sử, ở một số nước, KTNN còn có những chức năng
đặc thù như ở Cộng hoà Pháp và một số nước Châu Âu KTNN (Toà Thẩm kế)
còn có chức năng xét xử như một quan toà đối với các vi phạm của tổ chức và
cá nhân trong việc quản lý và sử dụng công quỹ, hay như ở Mỹ KTNN còn có
chức năng của cơ quan điều tra tội phạm kinh tế
Ở Việt Nam, theo quy định tại Điều 14, Luật KTNN: "Kiểm toán nhà
nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm
toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách,
tiền và tài sản nhà nước [38].
Như vậy, KTNN có chức năng thực hiện kiểm toán các tài liệu, số liệu
kế toán, báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương trước khi trình HĐND và báo cáo quyết toán NSNN của Chính phủ trước
khi trình Quốc hội; báo cáo quyết toán của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ, cơ quan thuộc Quốc hội, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân
dân, các đơn vị sự nghiệp công, các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội có

sử dụng kinh phí NSNN; báo cáo quyết toán của các chương trình dự án, các
công trình đầu tư của Nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), v.v
Để xác nhận tính trung thực, hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách các
cấp, các đơn vị dự toán NSNN; báo cáo tài chính của các doanh nghiệp phục
vụ cho việc phê chuẩn quyết toán. Ngoài việc thực hiện chức năng xác nhận,
KTNN kiến nghị với các cơ quan của Nhà nước sửa đổi, bổ sung các cơ chế
chính sách về quản lý kinh tế, tài chính phù hợp với điều kiện cụ thể trong


13
từng thời kỳ thông qua việc báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội; Chủ tịch nước; Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ theo
quy định của Luật KTNN, Luật NSNN.
- Phạm vi đối tượng của KTNN
Là công cụ giúp cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện việc kiểm soát
nền tài chính nhà nước, đối tượng của KTNN trước hết và đương nhiên là các
hoạt động của các cơ quan, đơn vị, tổ chức liên quan tới thu - chi ngân sách
và các công quỹ nhà nước, quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí từ NSNN,
tiền và tài sản nhà nước. Nói một cách khác, ở đâu có hoạt động liên quan đến
thu, chi quản lý và sử dụng NSNN, các công quỹ và tài sản nhà nước thì ở đó
phải thực hiện kiểm tra nhà nước. Các cơ quan, đơn vị, tổ chức có hoạt động
là đối tượng của KTNN bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước các cấp,
các cơ quan chức năng làm nhiệm vụ thu, chi và quản lý ngân sách, tiền và tài
sản nhà nước, các tổ chức sự nghiệp nhà nước và tổ chức khác có sử dụng
NSNN (các đơn vị thụ hưởng ngân sách), các tổ chức chính trị, chính trị - xã
hội, xã hội - nghề nghiệp được NSNN cấp một phần hoặc toàn bộ kinh phí,
các DNNN, các doanh nghiệp và tổ chức khác được NSNN trợ cấp, bảo lãnh,
góp cổ phần Về nguyên tắc, phạm vi của các hoạt động thuộc đối tượng của
KTNN không bị giới hạn, không có vùng cấm. Tuy nhiên, do phạm vi của các
hoạt động đó rất rộng lớn và đơn dạng, mặt khác do một số yếu tố đặc thù về

chính trị - xã hội, pháp luật, ở nhiều nước phạm vi đối tượng của KTNN có
những giới hạn nhất định, đặc biệt là ở các lĩnh vực nhạy cảm và lĩnh vực tối
mật quốc gia (an ninh, quốc phòng).
Ở nước ta, đối tượng của KTNN được xác định xuất phát từ đặc điểm
tổ chức NSNN theo nguyên tắc tập trung, thống nhất. Mỗi đơn vị dự toán là
một bộ phận cấu thành của một cấp ngân sách, ngân sách cấp dưới là một bộ
phận của ngân sách cấp trên. NSNN là số liệu tổng hợp toàn bộ số thu - chi
của ngân sách trung ương và ngân sách của các cấp chính quyền địa phương.
Do đó phạm vi kiểm toán rộng liên quan đến tất cả các bộ, ngành trung ương
và ngân sách các tỉnh, thành phố, quận, huyện và ngân sách xã, phường; các


14
đơn vị sử dụng ngân sách và có nguồn gốc từ NSNN, ngoài ra KTNN còn có
nhiệm vụ kiểm toán các quỹ ngoài ngân sách và các quỹ công khác.
Điều 5, Luật KTNN, quy định: "Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán
nhà nước là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và
tài sản nhà nước" [38], bao gồm các đơn vị được kiểm toán sau: các bộ, cơ
quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương;
các cơ quan được giao nhiệm vụ thu, chi NSNN các cấp; HĐND, UBND các
cấp, cơ quan khác ở địa phương; các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân
dân, kể cả Toà án Quân sự và Viện kiểm sát quân sự; các đơn vị quản lý quỹ
dự trữ của Nhà nước, quỹ dự trữ của các ngành, các cấp, quỹ tài chính khác
của Nhà nước; các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức chính
trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp có sử dụng kinh phí
NSNN; các đơn vị sự nghiệp được NSNN đảm bảo một phần hoặc toàn bộ
kinh phí; các tổ chức quản lý tài sản quốc gia; các ban quản lý dự án đầu tư có
nguồn kinh phí NSNN hoặc có nguồn gốc từ NSNN; các hội, liên hiệp hội,
tổng hội, các tổ chức khác được NSNN hỗ trợ một phần kinh phí hoạt động;
DNNN. Ngoài các cơ quan, đơn vị, tổ chức theo quy định trên, các đơn vị

nhận trợ giá, trợ cấp của nhà nước, các đơn vị có công nợ được nhà nước bảo
lãnh mà không phải là DNNN có thể thuê doanh nghiệp kiểm toán kiểm toán
nhưng các doanh nghiệp kiểm toán phải thực hiện theo chuẩn mực, quy trình
KTNN và gửi báo cáo kiểm toán cho cơ quan KTNN.
- Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN
Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN ở tất cả các quốc gia
trên thế giới dù được thiết kế khác nhau như thế nào nhưng đều phải tuân thủ
nguyên tắc hoạt động là độc lập, khách quan, chỉ tuân theo pháp luật.
Trên phạm vi toàn thế giới, hiệp hội nghề nghiệp được hình thành từ
năm 1963, là cầu nối chung giữa các cơ quan KTNN và là diễn đàn chung cho
các nước tham gia cung cấp thông tin về hoạt động, trao đổi chuyên môn và
kinh nghiệm hoạt động, đó là Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao
(International Organisation of Supereme Audit Institute - INTOSAI), hiện nay


15
đã có 180 nước tham gia. Tháng 7/1996 KTNN Việt Nam trở thành thành
viên chính thức của INTOSAI.
Đại hội lần thứ IX của các SAI tổ chức tại Lima, thủ đô của Pêru đã
thông qua chỉ dẫn hoạt động kiểm toán của các SAI gọi tắt là Tuyên bố Lima.
Tuyên bố Lima đã được Đại hội lần thứ IX của INTOSAI thông qua vào
tháng 10/1977. Nội dung của bản Tuyên bố này là kết quả của sự hợp tác
nghiên cứu giữa các thành viên của INTOSAI, đây là những định hướng cơ
bản và đã được thừa nhận như là những thông lệ phổ biến đối với việc thiết
lập và tổ chức SAI, tổ chức kiểm tra tài chính từ bên ngoài đối với nền tài
chính công ở mọi quốc gia. Mặc dù Tuyên bố Lima không bị ràng buộc về
mặt pháp lý quốc tế, nhưng nó được xem như là một văn kiện chung thích hợp
với mọi hình thức tổ chức hệ thống kiểm tra tài chính ở các nước thành viên.
Trên phạm vi khu vực cũng hình thành hiệp hội nghề nghiệp, ở khu
vực Châu Á, Tổ chức các SAI Asian (Asian Organisation of Supereme Audit

Institute - ASOSAI) được thành lập từ 1979, hiện đã có hơn 40 thành viên.
Tháng 01/1997, KTNN Việt Nam trở thành viên chính thức của ASOSAI.
Ở 180 quốc gia là thành viên của INTOSAI mô hình tổ chức KTNN rất
đa dạng và có thể phân chia thành 3 mô hình cơ bản sau: mô hình KTNN trực
thuộc cơ quan lập pháp, mô hình KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp và mô
hình KTNN đứng độc lập với cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Hệ thống
tổ chức có thể là một cấp tập trung thống nhất bao gồm KTNN ở trung ương và
KTNN khu vực trực thuộc KTNN trung ương, không lập KTNN ở địa phương
hoặc có thể là tổ chức theo phương thức ở mỗi cấp chính quyền đều lập cơ quan
KTNN của cấp mình, cơ quan kiểm toán các cấp hoàn toàn độc lập với nhau.
Cơ chế hoạt động của KTNN các nước trên thế giới cũng chia ra làm hai
dạng: cơ chế thủ trưởng và cơ chế hội đồng (đồng sự). Với cơ chế thủ trưởng
mọi hoạt động KTNN đều do người đứng đầu (thủ trưởng) cơ quan KTNN quyết
định và chịu trách nhiệm trước pháp luật. Với cơ chế hội đồng, mọi hoạt động
của kiểm toán đều do các uỷ viên Hội đồng quyết định tập thể theo đa số. Các uỷ
viên hội đồng là người có vị trí pháp lý độc lập như một thẩm phán. Mỗi cơ chế


16
hoạt động đều có những ưu điểm nhất định và do từng nước lựa chọn áp dụng.
Để đảm bảo chất lượng kiểm toán, trung thực và khách quan của mọi kết luận
kiểm toán, mỗi cơ chế hoạt động đều có những quy tắc ứng xử cần thiết và
thích hợp trong lãnh đạo và điều hành hoạt động của cơ quan KTNN.
Ở Việt Nam, KTNN được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống
nhất bao gồm KTNN trung ương và KTNN các khu vực, tạo điều kiện cho
KTNN hoạt động độc lập, không chịu sự chi phối của chính quyền các cấp.
Đây là một trong những điều kiện quan trọng đảm bảo tính độc lập, trung
thực, khách quan. Qua thời gian thực hiện mô hình tổ chức này thể hiện khá -
ưu việt, với hệ thống tổ chức theo phương pháp trực tuyến là Kiểm KTNN
trung ương và KTNN các khu vực thể hiện tính tập trung, thống nhất cao, tạo

điều kiện để khai thác triệt để những ưu điểm của phương pháp quản lý trực
tuyến, giảm bớt những ách tắc qua nhiều khâu trung gian, bảo đảm thu nhận
thông tin được thực hiện nhanh chóng. Đồng thời, mỗi KTNN khu vực được
giao nhiệm vụ kiểm toán trên phạm vi khu vực (bao gồm một số tỉnh), vừa
giảm chi phí cho hoạt động kiểm toán lại vừa có điều kiện am hiểu điều kiện
hoạt động của các đơn vị được kiểm toán, nhất là các đặc điểm ảnh hưởng đến
hoạt động kinh tế - tài chính và thu - chi ngân sách hàng năm.
Đến nay, cơ cấu tổ chức của KTNN gồm có 31 đơn vị cấp Vụ và
tương đương trực thuộc gồm 6 đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành, 8
KTNN chuyên ngành (kiểm toán các Bộ, ngành, cơ quan ở trung ương, tập
đoàn, tổng công ty 90, 91, các ngân hàng, tổ chức tài chính, dự án nhóm A ),
13 KTNN khu vực (kiểm toán ngân sách địa phương) và 3 đơn vị sự nghiệp.
- Kiểm toán viên nhà nước
KTV trong bộ máy KTNN thường được gọi là KTV nhà nước (State
Auditors). KTV nhà nước thuộc hệ thống công chức của Nhà nước, phải đảm
bảo những tiêu chuẩn về chuyên môn cũng như các tiêu chuẩn khác ở một
mức độ nhất định. Tuỳ theo luật pháp của từng quốc gia, KTV nhà nước có
thể được tuyển dụng hay bổ nhiệm. Hoạt động chuyên môn của KTV nhà
nước phù hợp với luật pháp và với quy định chuyên môn.


17
1.1.2.2. Pháp luật về Kiểm toán nhà nước
Ở nước ta, khái niệm pháp luật về KTNN chưa được các nhà nghiên
cứu, các cán bộ quản lý nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện và có hệ
thống. Do vậy, đến nay trong khoa học pháp lý ở Việt Nam, vẫn chưa đưa ra
được khái niệm pháp luật về KTNN một cách chính thống.
Từ điển luật học ghi: "Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự mang
tính bắt buộc chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh
các quan hệ xã hội, phục vụ và bảo vệ quyền lợi của các tầng lớp dân cư trong

xã hội". Trên bình diện phổ biến, có thể định nghĩa pháp luật về KTNN như
sau: Pháp luật về KTNN là tổng thể các QPPL do các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã
hội phát sinh trong hoạt động KTNN với mục đích tăng cường việc kiểm tra,
giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà
nước, góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí,
phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả sử
dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.
Để làm rõ hơn sự khác biệt giữa pháp luật KTNN với các pháp luật
chuyên ngành khác trong hệ thống pháp luật:
- Về đối tượng điều chỉnh của pháp luật về KTNN
Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về KTNN là những quan hệ xã hội
phát sinh trong hoạt động KTNN cần có sự điều chỉnh bằng pháp luật, gồm các
nhóm quan hệ pháp luật cơ bản: Nhóm các quan hệ pháp luật phát sinh trong
tổ chức, quản lý và thực hiện hoạt động kiểm toán trong nội bộ hệ thống cơ
quan KTNN; Nhóm các quan hệ pháp luật phát sinh giữa KTNN với đơn vị
được kiểm toán; Nhóm các quan hệ pháp luật phát sinh giữa KTNN với các tổ
chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động KTNN.
- Về phương pháp điều chỉnh của pháp luật về KTNN
Phương pháp điều chỉnh của pháp luật là tổng hợp các phương thức,
cách thức tác động của pháp luật lên các quan hệ xã hội. Phương pháp điều


18
chỉnh của pháp luật có các đặc điểm sau: do nhà nước thông qua các cơ quan
có thẩm quyền quy định; được ghi nhận trong các QPPL và được nhà nước
đảm bảo thực hiện. Pháp luật về KTNN chủ yếu sử dụng phương pháp mệnh
lệnh để điều chỉnh các quan hệ trong hoạt động KTNN. Cách thức tác động
của phương pháp này vào các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh thể hiện ở các
hình thức: Cấm đoán như nghiêm cấm KTV nhà nước sách nhiễu, gây khó

khăn, phiền hà cho đơn vị được kiểm toán; nhận hối lộ ; nghiêm cấm đơn vị
được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan cản trở công việc của KTNN
và KTV nhà nước, mua chuộc, hối lộ KTV nhà nước ; nghiêm cấm mọi tổ
chức, cá nhân can thiệp trái pháp luật và hoạt động kiểm toán của KTNN
(Điều 12 Luật KTNN); Bắt buộc như đơn vị được kiểm toán phải cung cấp
đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu cần thiết để thực hiện kiểm toán theo
yêu cầu của KTNN và KTV nhà nước; thực hiện đầy đủ, kịp thời các kết luận,
kiến nghị của KTNN (Điều 65 Luật KTNN); Cho phép như đơn vị được
kiểm toán được thảo luận, giải trình bằng văn bản về những vấn đề nêu trong
dự thảo báo cáo kiểm toán nếu xét thấy chưa phù hợp; yêu cầu KTNN, KTV
nhà nước bồi thường thiệt hại trong trường hợp gây thiệt hại cho đơn vị được
kiểm toán theo quy định của pháp luật (Điều 64 Luật KTNN).
Xuất phát từ khái niệm pháp luật về KTNN đã được trình bày ở trên
và qua nghiên cứu các văn bản pháp luật về KTNN hiện hành, có thể rút ra
những đặc trưng cơ bản của nó như sau:
Thứ nhất, pháp luật về KTNN là cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm tra
tài chính ngoại vi
Việc thành lập SAI và mức độ độc lập cần thiết của nó cần được quy
định trong Hiến pháp; các quy định cụ thể có thể quy định trong Luật KTNN.
Đặc biệt, Toà án tối cao cần phải có sự bảo vệ đầy đủ về mặt pháp luật nhằm
chống lại các tác động từ bên ngoài đối với sự độc lập và thẩm quyền kiểm
toán của SAI.
Pháp luật về KTNN ở nước ta không ngừng được hoàn thiện đã tạo
cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN đáp ứng yêu cầu của công


19
cuộc đổi mới đất nước, đồng thời phù hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực
kiểm toán quốc tế. Pháp luật về KTNN đã xác lập nguyên tắc hoạt động
KTNN độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách quan; xác lập

địa vị pháp lý của KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài
chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo
pháp luật với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức phù hợp tạo hành
lang pháp lý thụân lợi để xây dựng KTNN trở thành cơ quan kiểm tra tài
chính có hiệu lực và hiệu quả của Nhà nước.
Thứ hai, pháp luật về KTNN bao gồm các QPPL điều chỉnh những
quan hệ phát sinh trong tổ chức và hoạt động kiểm toán của KTNN
Cũng như quan hệ pháp luật nói chung, quan hệ pháp luật về KTNN
thể hiện ý chí của Nhà nước; mọi người tham gia quan hệ pháp luật về KTNN
đều có ý thức về quyền và nghĩa vụ của mình phù hợp vói quy định của pháp
luật. Khi tham gia vào quan hệ pháp luật về KTNN, các bên thể hiện ý chí của
mình bằng cách thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý. Quyền của các bên
tham gia bao giờ cũng gắn bó chặt chẽ với nhau về mặt pháp lý. Quyền, nghĩa
vụ pháp lý của chủ thể tham gia quan hệ pháp lý này là mức độ, khả năng có
thể thực hiện các hành vi nhất định được Nhà nước cho phép. Và nghĩa vụ của
chủ thể khi tham gia vào quan hệ này là mức độ, khả năng thực hiện những
điều cần phải làm, do nhà nước quy định.
Chức năng của pháp luật về KTNN thực chất là sự thể hiện các chức
năng của hệ thống pháp luật thuộc phạm vi những quan hệ trong hoạt động
KTNN; pháp luật về KTNN cũng có 3 chức năng chung của hệ thống pháp luật
như sau: Chức năng điều chỉnh các quan hệ trong hoạt động KTNN. Chức năng
điều chỉnh của pháp luật được thực hiện thông qua các hình thức: quy định cho
phép, ngăn cấm, gợi ý; quy định quyền hạn, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia
vào các quan hệ trong hoạt động KTNN. Chức năng bảo vệ quyền và đảm bảo
thực thi nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ KTNN. Pháp luật về về KTNN
không chỉ điều chỉnh các quan hệ trong hoạt động KTNN mà nó còn là công cụ
bảo vệ các quan hệ do nó điều chỉnh. Việc bảo vệ các quan hệ này thể hiện cụ


20

thể là bảo vệ những quyền theo luật định của các chủ thể tham gia vào các quan
hệ KTNN; đồng thời, đảm bảo các chủ thể tham gia vào các quan hệ này phải
thực hiện đúng các nghĩa vụ theo quy định của pháp luật. Chức năng này được
thực hiện thông qua các biện pháp cưỡng chế thi hành bằng các loại chế tài cuả
các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền theo luật định đối với những chủ thể có
hành vi vi phạm pháp luật về KTNN, xâm phạm tới các quan hệ về KTNN nhằm
phục hồi các quan hệ bị vi phạm. Chức năng giáo dục. Chức năng giáo dục của
pháp luật KTNN được thực hiện thông qua sự tác động của pháp luật vào ý thức
con người để hành động phù hợp với cách cư xử được quy định trong các QPPL.
Chức năng này của pháp luật về KTNN được thực hiện thông qua việc ban hành,
tuyên truyền phổ biến pháp luật đối với các chủ thể tham gia vào các quan hệ
pháp luật về KTNN nhằm làm cho các chủ thể tự giác thực hiện, từ đó hướng
hành vi của các chủ thể này xử sự phù hợp với các quy định của pháp luật. Ba
chức năng của pháp luật trên có mối quan hệ chặt chẽ, trong đó chức năng điều
chỉnh các quan hệ trong hoạt động KTNN là chức năng trung tâm.
Nội dung của hệ thống pháp luật về KTNN là sự thể hiện các quan hệ
trong hoạt động KTNN thành các chế định, các quy phạm; có thể tổng hợp
thành các nhóm chủ yếu sau:
- Nhóm các quy định về địa vị pháp lý, tổ chức bộ máy của KTNN
Pháp luật về KTNN xác định địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và
quyền hạn của cơ quan KTNN trong hệ thống tổ chức bộ máy Nhà nước. Địa
vị pháp lý của các cơ quan Nhà nước nói chung được quy định cụ thể trong
Hiến pháp và trong các văn bản QPPL, là cơ sở pháp lý để xây dựng tổ chức
và hoạt động của bộ máy Nhà nước.
Địa vị pháp lý của cơ quan KTNN được xác định trong mối quan hệ
nhất định của bộ máy nhà nước, đó là các mối quan hệ giữa cơ quan KTNN với
các cơ quan quyền lực, các cơ quan chức năng có thẩm quyền của Nhà nước.
Hiện nay, KTNN các nước trên thế giới có địa vị pháp lý khác nhau; có
nước, KTNN thuộc cơ quan hành pháp (Chính phủ) (như KTNN Trung Quốc,