Dịch vụ công ở Việt Nam thực trạng và giải pháp

Mục lục

Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
mở đầu 1
Ch-ơng 1: khái quát chung về dịch vụ công 5
1.1 Khái niệm và các đặc tr-ng của dịch vụ công 5
1.1.1 Khái niệm dịch vụ công
5
1.1.2 Các đặc tr-ng của dịch vụ công
11
1.2 Các loại hình dịch vụ công 14
1.2.1 Dịch vụ công ích
21
1.2.2 Dịch vụ công thiết yếu
21
1.2.3 Dịch vụ xã hội
22

1.3 Vai trò cung ứng và quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 23
1.3.1 Vai trò cung ứng của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công
24
1.3.2 Vai trò quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công
30
Ch-ơng 2: Thực trạng tổ chức cung ứng và quản lý dịch
vụ công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay 35
2.1 Thực trạng tổ chức cung ứng dịch vụ công 35
2.1.1 Những kết quả đạt đ-ợc trong việc tổ chức cung ứng dịch vụ công

35

2.1.2 Những hạn chế trong việc tổ chức cung ứng dịch vụ công
41
2.2 Thực trạng quản lý dịch vụ công 47
2.2.1 Những kết quả đạt đ-ợc trong quản lý dịch vụ công
47

2.2.2 Những hạn chế, bất cập trong việc quản lý dịch vụ công
53

Ch-ơng 3: ph-ơng h-ớng và giải pháp đổi mới cung ứng
và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam 58
3.1 Nhu cầu đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 58
3.1.1 Yêu cầu đổi mới tổ chức cung ứng dịch vụ công trong bối cảnh
xây dựng nền kinh tế thị tr-ờng
58
3.1.2 Yêu cầu đổi mới cách quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công.
.61
3.2 Ph-ơng h-ớng đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 63
3.2.1 Đa dạng hoá việc cung ứng các dịch vụ công
63
3.2.2 Nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công từ phía Nhà n-ớc
71
3.2.3 Tăng c-ờng hoạt động quản lý Nhà n-ớc đối với các dịch vụ công
79
3.3 Giải pháp đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 82
3.3.1 Tiếp tục đổi mới nhận thức về cung ứng và quản lý dịch vụ công
82
3.3.2 Hoàn thiện tổ chức cung ứng dịch vụ công

87
3.3.3 Bảo đảm vai trò đầu tàu, chủ đạo trong cung ứng dịch vụ công của
Nhà n-ớc
88

3.3.4 Đổi mới cách quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công
92
Kết luận 98
Danh mục tài liệu tham khảo 100


1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Thế giới đang bước những bước đi đầu tiên vào thế kỷ mới – thế kỷ 21
– thế kỷ của hội nhập quốc tế. Trong quá trình hội nhập vào đời sống quốc tế,
Việt Nam không đứng ngoài tiến trình chung đó nên việc tiếp thu những kiến
thức và kinh nghiệm phát triển trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, trong
đó có lĩnh vực hành chính là một tất yếu. Trong bối cảnh đó, khái niệm dịch
vụ công đã xuất hiện ở nước ta. Dịch vụ công là một đề tài đang thu hút sự
quan tâm của giới nghiên cứu, xây dựng chính sách và các nhà quản lý trong
bộ máy Nhà nước. Vì nó đụng chạm đến chính bản thân bộ máy Nhà nước với
những chức năng cơ bản nhất của một cơ quan công quyền nên cho đến nay, ở
nước ta vẫn tồn tại những cách hiểu khác nhau và có nhiều vấn đề cần làm
sáng tỏ về lý luận cũng như thực tiễn ứng dụng dịch vụ công trong đời sống
xã hội. Do đó việc tìm ra những giải pháp có hiệu quả cho tiến trình đổi mới,
cải cách việc cung ứng và quản lý dịch vụ công là một đóng góp thiết thực đối
với công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước ta hiện nay.
Thuật ngữ dịch vụ công đã được sử dụng chính thức trong văn kiện Đại
hội Đảng lần thứ IX (2001): “tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức

sự nghiệp. Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận
mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức
thực hiện một số dịch vụ công với sự giám sát của cộng đồng như vệ sinh môi
trường, tham gia giữ gìn trật tự trị an, xóm phường”.
Tiếp đó, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 xác định: “thống nhất quản
lý việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển văn hoá, giáo
dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công ” và quy định “Bộ, cơ
quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà


2
nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý
Nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở
hữu phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn Nhà nước theo quy định của
pháp luật”.
Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001 –
2010 ban hành kèm theo Quyết định 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của
Thủ tướng Chính phủ đặt ra yêu cầu: “Xây dựng quan niệm đúng đắn về dịch
vụ công, Nhà nước có trách nhiệm chăm lo đời sống vật chất và văn hoá của
nhân dân, nhưng không phải vì thế mà mọi công việc về dịch vụ công đều do
cơ quan Nhà nước trực tiếp đảm nhiệm. Trong từng lĩnh vực định rõ những
công việc mà Nhà nước phải đầu tư và trực tiếp thực hiện, những công việc
cần chuyển để các tổ chức xã hội đảm nhiệm”.
Như vậy, dịch vụ công đã chính thức được xác định là một chức năng,
nhiệm vụ cơ bản của bộ máy hành chính Nhà nước. Tuy nhiên các văn kiện
trên chưa đưa ra quan niệm đầy đủ về nội dung, phạm vi của chức năng dịch
vụ công, các loại dịch vụ công và nhiều vấn đề còn tranh cãi xung quanh chức
năng cung cấp dịch vụ công của Nhà nước. Công cuộc đổi mới của đất nước
với sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tạo ra
những tiền đề và đòi hỏi khách quan phải đổi mới quản lý và tổ chức cung

ứng dịch vụ công. Hơn nữa sự chuyển đổi cơ chế kinh tế đòi hỏi phải thay
đổi, điều chỉnh lại chức năng của Chính phủ và các Bộ theo hướng tách bạch,
phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước với chức năng quản lý sản xuất
kinh doanh và chức năng tổ chức cung ứng các dịch vụ công. Do đó một trong
những nhiệm vụ quan trọng của công cuộc cải cách hành chính Nhà nước hiện
nay là tách hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công ra khỏi hoạt động quản lý của
các cơ quan công quyền, xác định rõ chức năng của các cơ quan hành chính
Nhà nước, tinh giản bộ máy và thủ tục hành chính nhằm tăng cường hiệu lực


3
quản lý, nâng cao hiệu quả phục vụ của bộ máy Nhà nước đối với xã hội và
nhân dân. Tuy vậy vẫn chưa có nhận thức rõ, thống nhất về dịch vụ công;
chưa có khung pháp lý quy định cụ thể về dịch vụ công làm cho quá trình thể
chế hoá chức năng, nhiệm vụ này của bộ máy hành chính đang gặp nhiều khó
khăn.
Xuất phát từ những vấn đề trên, tác giả mạnh dạn chọn đề tài “Dịch vụ
công ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp” với mong muốn góp phần
nghiên cứu sâu hơn về dịch vụ công, đem lại một cách hiểu có hệ thống về
dịch vụ công trên cơ sở lý luận và thực tiễn cung ứng dịch vụ công trong thời
gian gần đây nhằm đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách nền hành chính
Nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
2. Tình hình nghiên cứu
Dịch vụ công là đề tài đang được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên
cứu. Đã có một số cuốn sách viết về dịch vụ công như: “Cải cách dịch vụ
công ở Việt Nam” của PGS.TS. Lê Chi Mai, “Quản lý khu vực công” do
GS.TS. Vũ Huy Từ làm chủ biên. Ngoài ra có một số bài viết trên các tạp chí
chuyên ngành luật hoặc tổ chức Nhà nước, có đề án nghiên cứu về đổi mới
quản lý và cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam. Tuy nhiên những bài viết này
cũng chưa đưa ra được cách hiểu thống nhất về dịch vụ công hoặc mới đi vào

nghiên cứu về từng lĩnh vực cụ thể như giao thông vận tải hay nông
nghiệp, v.v.
Do vậy cần có những nghiên cứu toàn diện, khái quát và hệ thống về
dịch vụ công, thực trạng cung ứng và quản lý dịch vụ công giai đoạn hiện nay
ở Việt Nam. Từ đó tìm ra những mặt hạn chế, bất cập để đưa ra các phương
hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện việc cung ứng và quản lý dịch vụ công.
3. Mục đích nghiên cứu của luận văn


4
Luận văn nghiên cứu những vấn đề khái quát về dịch vụ công, góp
phần làm rõ thêm về dịch vụ công và quản lý Nhà nước về dịch vụ công; đánh
giá thực trạng quản lý và tổ chức cung ứng dịch vụ công trong thời gian qua ở
Việt Nam, nêu ra những bất cập, tồn tại; trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp
nhằm đổi mới, nâng cao nhận thức về dịch vụ công cũng như việc cung ứng
và quản lý dịch vụ công.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Trong khuôn khổ luận văn, tác giả tập trung nghiên cứu lý luận chung
về dịch vụ công thông qua việc phân tích khái niệm dịch vụ công, bản chất,
đặc trưng và các loại hình dịch vụ công trên thực tế, vai trò, trách nhiệm của
Nhà nước trong cung ứng, quản lý dịch vụ công. Đồng thời luận văn còn
nghiên cứu thực trạng cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam trong giai đoạn
hiện nay, nghiên cứu các phương hướng, giải pháp đổi mới cung ứng và quản
lý dịch vụ công ở Việt Nam.
5. Phương pháp nghiên cứu
Dựa trên phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ
Chí Minh, luận văn sử dụng các phương pháp lịch sử, thống kê, tổng hợp,
phân tích, so sánh, đối chiếu, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của nước
ngoài để thực hiện mục đích và những nội dung cần nghiên cứu nói trên.
6. Cơ cấu của Luận văn:

Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục các tài liệu tham khảo,
luận văn có nội dung gồm 3 chương:
Chương I: Khái quát chung về dịch vụ công
Chương II: Thực trạng tổ chức cung ứng và quản lý dịch vụ công ở
Việt Nam trong giai đoạn hiện nay
Chương III: Phương hướng và giải pháp đổi mới cung ứng và quản lý
dịch vụ công ở Việt Nam.


5





Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ DỊCH VỤ CÔNG

1.1 Khái niệm và các đặc trưng của dịch vụ công
1.1.1 Khái niệm dịch vụ công
Dịch vụ công theo từ tiếng Anh là “public service” và tương tự trong
tiếng Pháp là “service public”. Về bản chất, dịch vụ công luôn gắn liền với vai
trò của Nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ này.
[32]
Hiện nay trên thế giới,
khái niệm dịch vụ công được sử dụng rộng rãi và được coi là một nội dung
quan trọng trong cải cách hoạt động của bộ máy hành chính ở nhiều nước.
Tuy nhiên có những cách hiểu về dịch vụ công không giống nhau.
Có quan niệm về dịch vụ công theo nghĩa rộng, bao gồm cả quốc
phòng, an ninh, luật pháp, cho đến các dịch vụ về giáo dục, y tế, giao thông,

điện nước, thu gom rác thải Theo cách hiểu này, dịch vụ công là tất cả
những dịch vụ mà Nhà nước làm nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng để
phục vụ nhân dân.
[25]
Có cách hiểu về dịch vụ công theo nghĩa hẹp, cho rằng dịch vụ công
chỉ bao gồm các hoạt động sự nghiệp (giáo dục, y tế, văn hoá), hoặc coi dịch
vụ công là những hoạt động cung ứng dịch vụ có thu tiền của các tổ chức
được cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung ương hay địa phương lập ra
(phòng công chứng, bộ phận cấp bằng lái xe ).


6
Trong khoa học hành chính ở các nước cũng không có cách hiểu thống
nhất về dịch vụ công. Có những quan niệm khác nhau, tiếp cận từ những góc
độ khác nhau về dịch vụ công, theo đó:
Có cách hiểu dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung do cơ quan
Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm.
Cách hiểu khác lại cho rằng dịch vụ công là hoạt động do ngành hành
chính đảm nhiệm để thoả mãn nhu cầu về lợi ích chung.
Như vậy dịch vụ công được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau và
có nhiều những tiêu chí khác nhau để xác định thế nào là dịch vụ công. Để
khắc phục những cách hiểu còn phiến diện, góp phần xác định nội dung và
phạm vi của dịch vụ công một cách có căn cứ khoa học và thích ứng với điều
kiện nước ta, theo chúng tôi cần xác định rõ căn cứ khoa học và thực tiễn của
khái niệm này.
Về căn cứ khoa học: khái niệm dịch vụ công có xuất xứ từ phạm trù
hàng hoá công cộng. Theo ý nghĩa kinh tế học, hàng hoá công cộng gắn liền
với một số đặc tính cơ bản như: là loại hàng hoá mà khi đã được tạo ra thì khó
có thể loại trừ ai ra khỏi việc sử dụng nó; việc tiêu dùng của người này không
làm giảm lượng tiêu dùng của người khác, hay còn gọi là tính không cạnh

tranh; tính không thể vứt bỏ được, nghĩa là một người không muốn tiêu dùng
một hàng hoá công cộng thì hàng hoá đó vẫn tồn tại.
[8]
Từ các đặc tính cơ bản
đó, hàng hoá công cộng được phân loại cụ thể thành hàng hoá công cộng
thuần tuý nếu hàng hoá đó thoả mãn cả ba đặc tính trên (ví dụ như an ninh,
quốc phòng, cứu hoả, tiêm chủng) và hàng hoá công cộng không thuần tuý
nếu hàng hoá đó chỉ thoả mãn một hoặc hai điều kiện trên (như đường xá, cầu
cống, công viên, thoát nước).
Về căn cứ thực tiễn: xuất phát từ thực tiễn nền hành chính của mỗi
nước, phạm vi dịch vụ công có sự khác biệt liên quan đến việc xác định phạm


7
vi hoạt động của bộ máy hành chính và các viên chức Nhà nước. Đa số nước
cho rằng mọi hoạt động cung ứng các dịch vụ thiết yếu nói trên được coi là
cung ứng dịch vụ công. Song một số nước cho rằng chỉ những lĩnh vực hoạt
động phục vụ cộng đồng nào do các tổ chức sự nghiệp thực hiện mới được
gọi là dịch vụ công. Phạm vi dịch vụ công còn có khác biệt giữa các thời kỳ
khác nhau ở cùng một nước. Chẳng hạn, có lĩnh vực trước đây do Nhà nước
đảm nhiệm, nay được giao lại hoàn toàn cho tư nhân thì không gọi là dịch vụ
công nữa, chẳng hạn cung cấp điện, bưu chính viễn thông Như vậy, phạm vi
dịch vụ công ở mỗi nước khác nhau phụ thuộc vào quan niệm và điều kiện cụ
thể của nước đó.
Việc xác định khái niệm và phạm vi dịch vụ công ở nước ta cũng
không thể xa rời căn cứ khoa học và thực tiễn. Tuy nhiên cần lưu ý là trong
điều kiện nước ta, khi Nhà nước vẫn là người cung ứng chủ yếu các dịch vụ
mang tính công cộng như giáo dục, y tế, điện nước thì không nên hoặc chưa
nên tách các lĩnh vực này ra khỏi khái niệm dịch vụ công. Song cũng không
nên chỉ nhìn phiến diện rằng chỉ có các hoạt động phục vụ lợi ích chung của

cộng đồng này mới là dịch vụ công mà quên đi một bộ phận dịch vụ rất quan
trọng do các cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện để bảo đảm trật tự, công
bằng xã hội
Trên thực tế, qua nhiều cuộc trao đổi ý kiến, hội thảo khoa học, có hai
cách hiểu khác nhau về chữ “công” trong từ “dịch vụ công”. Có người hiểu
“công” theo nghĩa công quyền, có người hiểu “công” theo nghĩa “công cộng”.
Trước hết, nói theo nghĩa “công quyền”: chúng ta đều biết, để đáp ứng nhu
cầu của đời sống cộng đồng cho tới nhu cầu của mỗi cá nhân trong xã hội có
vô vàn các loại dịch vụ khác nhau được cung cấp. Vấn đề được đặt ra là ai
cung cấp các dịch vụ đó? Cung cấp bằng cách nào? Đối tượng thụ hưởng các
dịch vụ đó là ai? Trả lời câu hỏi “Ai cung cấp dịch vụ?”, chúng ta dễ dàng


8
nhận thấy cả khu vực công và khu vực tư đều tham gia vào quá trình cung cấp
dịch vụ này. Hay nói cách khác, cả Nhà nước và tư nhân đều tham gia vào
quá trình cung cấp dịch vụ.
Tuy nhiên, trong những điều kiện kinh tế – xã hội nhất định, gắn với
những giai đoạn lịch sử cụ thể, có nhiều dịch vụ chỉ được cung cấp bởi Nhà
nước. Trong trường hợp này, chữ “công” trong “dịch vụ công” là để xác định
tính chất “công quyền” của loại dịch vụ này. Hay nói một cách khác, chữ
“công” trong trường hợp này giúp xác định chủ thể cung cấp dịch vụ là Nhà
nước. Tất nhiên, ở đây cần hiểu rằng khi xác định chủ thể cung cấp dịch vụ là
Nhà nước, có nghĩa là phải xác định các dịch vụ đó cho cộng đồng, Nhà nước
phải có trách nhiệm chăm lo, có thể trực tiếp làm hoặc uỷ quyền cho các tổ
chức, cá nhân khác làm dưới sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước. Và nếu xác
định những dịch vụ này do Nhà nước cung cấp thì ai sẽ thay mặt Nhà nước
làm? Có lẽ, chủ yếu là công chức và cơ quan công quyền. Con đường thực
hiện các dịch vụ đó là gì? Thông qua hoạt động công vụ. Nguồn lực nào để
thực hiện? Đó chính là nguồn tài chính công mà chúng ta quen gọi là ngân

sách Nhà nước hay công quỹ và trong chừng mực nào đó sử dụng cả công
sản. Như vậy, tính chất “công” theo nghĩa “công quyền” gắn liền với một loạt
chữ “công” sau công quyền là công chức, công vụ và tài chính công. Đồng
thời giúp chúng ta xác định được chủ thể cung cấp dịch vụ, cách thức cung
cấp dịch vụ và nguồn lực tài chính để thực hiện dịch vụ này.
Còn theo nghĩa “công cộng” thì chữ “công” trong “dịch vụ công” ở
trường hợp này lại tiếp cận vấn đề từ một hướng khác. Đó là tiếp cận từ
hướng đối tượng thụ hưởng dịch vụ. Theo nghĩa này, tính chất “công” ở đây
cho phép xác định đối tượng thụ hưởng dịch vụ công ở đây là cộng đồng. Và,
chỉ những loại dịch vụ cơ bản có tác động sâu rộng đến đời sống cộng đồng
thì mới là những lĩnh vực dịch vụ mà Nhà nước phải chăm lo, bảo đảm. Tất


9
nhiên, trên thế giới lĩnh vực cung cấp dịch vụ này của Nhà nước có xu hướng
ngày càng thu hẹp.
[21]
Như vậy có thể thấy rằng từ phương pháp tiếp cận khác nhau, người ta
có thể hiểu chữ “công” trong “dịch vụ công” theo những nghĩa khác nhau.
Tuy nhiên, dường như cả hai cách hiểu này không mâu thuẫn với nhau mà bổ
sung cho nhau như là hai khía cạnh của một vấn đề. Đó là, một mặt nhấn
mạnh chủ thể cung cấp dịch vụ công cho cộng đồng, mặt khác chỉ ra đối
tượng thụ hưởng dịch vụ này là cộng đồng. Không nên tách biệt và không thể
tách biệt cả hai nghĩa của chữ “công” và gắn với nó là tính chất xác thực của
“dịch vụ công” trong quá trình nghiên cứu và hoạch định chính sách.
Như vậy phân tích khái niệm “dịch vụ công” có thể thấy các loại dịch
vụ này có hai điểm chung:
Về tính chất sử dụng: các dịch vụ này đều phục vụ cho nhu cầu và lợi
ích chung thiết yếu của đông đảo nhân dân, của xã hội; không vì mục đích lợi
nhuận.

Về trách nhiệm bảo đảm dịch vụ cho xã hội: các dịch vụ này thực hiện
trên cơ sở pháp luật và Nhà nước có trách nhiệm trực tiếp tổ chức thực hiện
hoặc uỷ quyền cho các tổ chức xã hội hoặc tư nhân bảo đảm các dịch vụ này
cho xã hội. Nhưng ngay cả khi Nhà nước chuyển giao dịch vụ này cho tư
nhân cung ứng thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm bảo đảm sự
công bằng trong phân phối các dịch vụ này, nhằm khắc phục các khiếm
khuyết của thị trường.
Dựa vào những căn cứ trên đây, trên cơ sở tham khảo một số tài liệu
viết về dịch vụ công có thể hiểu khái niệm dịch vụ công như sau:
Dịch vụ công là những dịch vụ (hoạt động) có tính chất công cộng mà
Nhà nước có trách nhiệm đảm nhận hay uỷ quyền cho các doanh nghiệp, tổ
chức xã hội, tư nhân thực hiện để phục vụ cho nhu cầu chung cần thiết cho


10
cuộc sống cộng đồng, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và người
dân nhằm đảm bảo trật tự, ổn định và công bằng xã hội và không vì mục tiêu
lợi nhuận.
Khái niệm trên cho thấy trách nhiệm chính của việc cung cấp dịch vụ
công thuộc về Nhà nước, nhưng việc cung cấp dịch vụ công có thể do Nhà
nước trực tiếp làm hoặc do các chủ thể khác làm trong khuôn khổ pháp luật
dưới sự giám sát, quản lý của Nhà nước. Và các hoạt động cung cấp dịch vụ
công đó không nhằm mục đích vụ lợi, không vì mục tiêu lợi nhuận; phục vụ
cho nhu cầu, lợi ích chung thiết yếu của công dân, cộng đồng dân cư, của toàn
xã hội, đảm bảo sự công bằng và ổn định trong xã hội.
Khi thụ hưởng dịch vụ công, tất cả tổ chức, công dân trong xã hội đều
có quyền bình đẳng không phân biệt hoàn cảnh, địa vị xã hội. Các phí và lệ
phí trong hoạt động dịch vụ công phải do Nhà nước quy định và không vì
mục đích lợi nhuận. Các chủ thể được Nhà nước uỷ quyền khi thực hiện các
dịch vụ công được Nhà nước chuyển tiền theo định mức để thực hiện hoặc

được phép thu phí và lệ phí nhưng theo quy định của Nhà nước. Nhà nước
thực hiện kiểm tra, kiểm soát việc thu phí, lệ phí này.
Cũng không nên đồng nhất khái niệm dịch vụ công với mọi hoạt động
của Nhà nước. Cần phân biệt hai loại chức năng của các cơ quan hành chính
Nhà nước là chức năng quản lý Nhà nước và chức năng cung ứng dịch vụ
công. Như vậy, cung ứng dịch vụ công chỉ là một trong các chức năng của
Nhà nước gắn liền với hoạt động phục vụ của cơ quan Nhà nước đối với các
tổ chức và công dân, thể hiện qua sự giao dịch của các cơ quan Nhà nước với
khách hàng.
Ngoài ra cần phân biệt dịch vụ công với khái niệm “công vụ”. Theo
nghĩa rộng, công vụ là các nhiệm vụ, việc làm được pháp luật quy định của
các công chức và cơ quan Nhà nước trong việc quản lý, phát triển đời sống


11
kinh tế, chính trị, văn hoá xã hội của một đất nước. Căn cứ vào mục đích, nội
dung, chủ thể thực hiện, dịch vụ công có thể coi là hoạt động công vụ, bởi về
thực chất các hoạt động đó thuộc trách nhiệm của Nhà nước và do các cơ
quan Nhà nước thực hiện.
[48]
Nếu theo nghĩa hẹp: công vụ chỉ là những hoạt động hàng ngày của bộ
máy công quyền thuộc chức năng quản lý Nhà nước, chỉ do cơ quan hành
chính Nhà nước thực hiện, thì dịch vụ công không phải là hoạt động công vụ.
Vậy mối quan hệ giữa dịch vụ công và công vụ phụ thuộc vào việc mở rộng
hay giới hạn phạm vi của hoạt động công vụ.
Mục tiêu phục vụ của dịch vụ công là cung ứng “hàng hoá công cộng”
đáp ứng lợi ích công cộng cho đông đảo dân cư gồm một số nhu cầu tối cần
thiết cho cuộc sống cộng đồng, đảm bảo an sinh xã hội (nếu thiếu sẽ sinh bất
ổn, thậm chí rối loạn xã hội). Đó không phải là việc đáp ứng các lợi ích riêng
của một bộ phận nhỏ dân cư là đối tượng phục vụ của các dịch vụ thương mại

do các tổ chức kinh tế thực hiện (theo quan hệ cung cầu trên thị trường); điều
này phải rạch ròi.
Việc cung ứng các dịch vụ công không thông qua quan hệ thị trường
đầy đủ và không nhằm mục đích thu lợi nhuận. Quan hệ giữa chủ thể cung
ứng với người sử dụng dịch vụ công là việc trả hàng cho “khách hàng đặc
biệt” đã “trả tiền trước” qua đóng thuế và góp bảo hiểm bắt buộc (là đối tượng
phục vụ bắt buộc và phải bảo đảm tính liên tục, chất lượng, sự bình đẳng với
dịch vụ phí phù hợp, trong đó Nhà nước phải bù giá và người sử dụng có thể
phải trả thêm một phần để đủ trang trải chi phí).
Như vậy, các công việc gắn liền với chức năng quản lý Nhà nước (thực
thi pháp luật) là công vụ, không được làm dịch vụ thu tiền (trừ lệ phí hành
chính). Mọi hoạt động thu phí theo yêu cầu riêng biệt của một số ít người dứt
khoát không phải là dịch vụ công; bởi vì như thế là “kinh doanh quyền lực”,


12
là “trả công hai lần cho công chức”, là “dân đóng thuế hai lần”,… như nhiều
người đã nói; hơn nữa làm hư hỏng đội ngũ công chức và làm rối loạn kỷ
cương (không loại trừ vì đồng tiền mà bẻ cong pháp luật). Từ đó phương
hướng cải cách phải là Nhà nước tránh ôm đồm trực tiếp làm những việc mà
dân có thể làm, song lại phải nắm chắc những loại việc nhất thiết chỉ Nhà
nước mới được làm; chứ không phải ngược lại.
1.1.2 Các đặc trưng của dịch vụ công
Từ sự phân tích như trên, có thể nêu lên các đặc trưng cơ bản của dịch
vụ công như sau:
Thứ nhất, dịch vụ công có tính xã hội, là các hoạt động phục vụ những
nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung của người dân và cộng đồng, bảo đảm quyền
và lợi ích của người dân, thực hiện công bằng và ổn định xã hội.
Nhà nước là bộ máy do dân lập ra, có chức năng phục vụ dân, do đó
Nhà nước phải có trách nhiệm tổ chức cung cấp các dịch vụ công cơ bản, thiết

yếu cho người dân và cộng đồng như y tế, giáo dục, phòng chống dịch bệnh,
bảo vệ môi trường, cấp nước sạch, thu gom và xử lý rác thải Đây là những
nhu cầu cơ bản, thiết yếu nhất trong nhiều lĩnh vực như: hành chính (cấp
phép, hộ khẩu ); sự nghiệp (giáo dục, y tế ); công ích (nước sạch, vệ sinh
môi trường, giao thông công cộng), không thể thiếu đối với đời sống của
người dân và nếu việc cung cấp bị gián đoạn hoặc chậm trễ sẽ gây nên tình
trạng mất ổn định của cả xã hội.
Thứ hai, dịch vụ công đáp ứng những nhu cầu, quyền lợi hay nghĩa vụ
cụ thể và trực tiếp của tất cả công dân và tổ chức, không phân biệt giai cấp,
địa vị xã hội. Mọi người dân (bất kể đóng thuế nhiều hay ít, hoặc không phải
đóng thuế) đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các dịch vụ công với
tư cách là đối tượng phục vụ của Nhà nước. Từ đó có thể thấy tính kinh tế, lợi
nhuận không phải là điều kiện tiên quyết chi phối hoạt động dịch vụ công.


13
Điều đó không ngăn cản tổ chức, đơn vị cung cấp dịch vụ công tạo ra lợi
nhuận, vấn đề là lợi nhuận đó chủ yếu không phải để chia dưới dạng cổ tức
cho các cá nhân góp vốn, mà được sử dụng để phát triển hoạt động và phục vụ
các mục đích công cộng.
Thứ ba, những hoạt động này do các cơ quan công quyền hay những
chủ thể được chính quyền uỷ nhiệm đứng ra thực hiện. Khi cung ứng các dịch
vụ công, các cơ quan Nhà nước và các tổ chức được uỷ nhiệm cung ứng tiến
hành sự giao dịch cụ thể với khách hàng – các tổ chức và công dân ở những
mức độ khác nhau.
Thứ tư, Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm tổ chức cung cấp và thống
nhất quản lý dịch vụ công cho xã hội, bao gồm: bảo đảm cơ chế, chính sách,
chất lượng, hiệu quả, thanh tra, kiểm tra, quy định giá và phí dịch vụ. Ngay cả
khi Nhà nước chuyển giao dịch vụ công cho tư nhân cung ứng thì Nhà nước
vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm bảo đảm sự công bằng trong phân phối

các dịch vụ này, khắc phục các khiếm khuyết của thị trường, tuân thủ các quy
định pháp luật của Nhà nước.
Thứ năm, dịch vụ công cung ứng loại “hàng hoá” không phải bình
thường mà là hàng hoá đặc biệt do Nhà nước cung ứng hoặc uỷ nhiệm cho tổ
chức, cá nhân thực hiện, đáp ứng nhu cầu toàn xã hội, bất kể các sản phẩm
được tạo ra có hình thái hiện vật hay phi hiện vật (chỉ được thực hiện khi sử
dụng dịch vụ đó).
Thứ sáu, việc Nhà nước cung ứng dịch vụ công không thông qua quan
hệ thị trường đầy đủ. Thông thường, người sử dụng dịch vụ công không trực
tiếp trả tiền, hay đúng hơn là đã trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân
sách Nhà nước. Ví dụ như việc thụ hưởng đèn chiếu sáng công cộng. Cũng có
những dịch vụ công mà người sử dụng vẫn phải trả một phần hoặc toàn bộ


14
kinh phí, song Nhà nước vẫn có trách nhiệm đảm bảo cung ứng các dịch vụ
này không nhằm mục tiêu lợi nhuận. Ví dụ việc đi xe bus.
Với những đặc điểm như vậy của dịch vụ công, chúng ta thấy rằng
cung ứng loại dịch vụ này một cách có hiệu quả không phải là một vấn đề đơn
giản. Nhà nước phải xác định rõ loại dịch vụ nào Nhà nước cần giữ vai trò
cung ứng chủ đạo, loại dịch vụ nào cần chuyển giao cho khu vực tư nhân và
các tổ chức xã hội, loại dịch vụ nào Nhà nước và khu vực tư nhân có thể phối
hợp cung ứng và vai trò điều tiết, quản lý của Nhà nước về vấn đề này như thế
nào. Kinh nghiệm của nhiều nước những năm qua cho thấy rằng, trong cung
ứng dịch vụ công, Nhà nước chỉ trực tiếp thực hiện những dịch vụ công nào
mà xã hội không thể làm được hoặc không muốn làm. Nếu Nhà nước không
chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công ở các lĩnh vực thích hợp cho khu vực
phi Nhà nước và cải cách việc cung ứng dịch vụ công của các cơ quan Nhà
nước, thì hiệu quả cung ứng dịch vụ công về tổng thể sẽ bị giảm sút, ảnh
hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân và sự phát triển chung của toàn xã

hội.
1.2 Các loại hình dịch vụ công
Trên thực tế có nhiều cách phân loại dựa trên các tiêu chí khác nhau về
dịch vụ công:
Theo góc độ kinh tế học, gắn với phạm trù “hàng hoá công cộng”, xét
theo tính chất công cộng hay cá nhân của dịch vụ có thể chia thành:
- Dịch vụ công cộng thuần tuý là những dịch vụ không thể phân bổ theo
khẩu phần để sử dụng và cũng không cần thiết định suất sử dụng, bởi vì tiêu
dùng của mỗi cá nhân không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác. Tất
cả mọi người đều có quyền sử dụng, tiêu dùng dịch vụ này, bất kể họ có trả
tiền cho dịch vụ đó hay không. Ví dụ: không thể và cũng không cần thiết phải
định suất, phân chia việc sử dụng ánh sáng của một ngọn đèn hải đăng, bởi vì


15
việc một chiếc tàu biển định hướng nhờ một ngọn đèn hải đăng sẽ không làm
ảnh hưởng đến việc một chiếc tàu khác cũng sử dụng ánh sáng của ngọn hải
đăng đó.
Dịch vụ này là loại dịch vụ khó có thể loại trừ ai ra khỏi việc tiêu dùng
nó. Đây là đặc tính không cạnh tranh của dịch vụ công thuần tuý, nghĩa là
việc sử dụng, tiêu dùng của người này không làm giảm đi hoặc ảnh hưởng
đến việc sử dụng, tiêu dùng của những người khác. Khác với hàng hoá, dịch
vụ cá nhân là khi đã có một người tiêu dùng thì người khác không thể tiêu
dùng được nữa; việc một người tiêu dùng dịch vụ công cộng thuần tuý không
làm giảm khả năng tiêu dùng của người khác. Chẳng hạn, việc chính quyền
thành phố bắn pháo hoa trong đêm giao thừa sẽ không thể loại trừ một ai ra
khỏi việc hưởng thụ vẻ đẹp của những chùm pháo hoa đó. Các dịch vụ công
cộng như vậy bao gồm: hoạt động cứu hoả, chiếu sáng công cộng, hoạt động
xử lý ô nhiễm môi trường, bảo dưỡng đường sá,
- Dịch vụ công cộng không thuần tuý là những loại dịch vụ có một

trong hai đặc tính trên đây ở những mức độ khác nhau, chẳng hạn có thể loại
trừ một ai đó ra khỏi việc sử dụng dịch vụ này, nhưng việc loại trừ sẽ rất tốn
kém hoặc không đáng để loại trừ. Ví dụ một khu công viên do chính quyền
địa phương xây dựng có thể loại trừ việc sử dụng của những người thuộc địa
phương khác bằng cách thu tiền của những người này. Song việc làm này sẽ
rất tốn kém vì phải xây hàng rào quanh khu công viên và trả lương cho người
gác cổng, cũng như những người bảo vệ.
- Dịch vụ công cộng có tính cá nhân là loại dịch vụ có thể phân chia
theo khẩu phần để sử dụng thông qua giá cả. Cung cấp điện, nước sinh hoạt,
giao thông vận tải, là những loại dịch vụ công cộng có tính cá nhân. Giáo
dục, y tế cũng được coi là những dịch vụ công cộng có tính cá nhân. Người ta
có thể chia khẩu phần đối với loại dịch vụ này bằng cách cung cấp một lượng


16
dịch vụ như nhau cho tất cả mọi người, chẳng hạn như Nhà nước bảo đảm
trình độ giáo dục phổ thông cho tất cả nhân dân. Đương nhiên, những người
muốn được cung cấp dịch vụ này nhiều hơn sẽ mua các dịch vụ giáo dục bổ
sung trên thị trường tư nhân, như thuê thầy dạy thêm. Nhưng những người
muốn tiêu dùng ít hơn thì không thể được bồi hoàn phần mà người đó không
tiêu dùng. Tuy nhiên, nhiều hoạt động y tế, giáo dục lại mang tính chất của
dịch vụ công cộng thuần tuý, chẳng hạn việc tiêm chủng, các biện pháp phòng
bệnh không thể loại trừ một cá nhân nào trong xã hội; hoặc xã hội cũng có
lợi gián tiếp khi một người được hưởng sự giáo dục tốt đẹp có ảnh hưởng tích
cực tới những người khác.
Về nguyên tắc, loại dịch vụ có tính cá nhân có thể do thị trường tư nhân
cung cấp. Song việc thị trường tư nhân cung cấp các dịch vụ này thường dẫn
đến những tổn thất về mặt xã hội. Chẳng hạn nếu để cho tư nhân cung ứng
điện cho nhân dân, các nhà cung ứng tư nhân này có thể liên kết nâng giá
điện, làm cho những người nghèo không đủ tiền trả cho việc tiêu dùng loại

dịch vụ thiết yếu này.
[38]
Phân loại theo mức độ thu tiền trực tiếp từ người sử dụng có thể chia
thành các loại:
- Dịch vụ công không thu tiền trực tiếp của người sử dụng: đó là những
loại dịch vụ công cộng được cung ứng nhưng không thu tiền trực tiếp của
những người sử dụng mà thu một cách gián tiếp thông qua tiền đóng thuế của
mọi người dân. Mức chi trả cho dịch vụ công cộng trong trường hợp này
không dựa vào khối lượng dịch vụ mà người đó được hưởng, mà phụ thuộc
vào mức thuế do Chính phủ quy định.
- Dịch vụ công phải trả tiền một phần là những dịch vụ được cung cấp
chung cho mọi người, nhưng chỉ trực tiếp thu một phần tiền của người sử


17
dụng, còn một phần khác được bù đắp gián tiếp thông qua ngân sách Nhà
nước (cũng từ khoản tiền đóng thuế của nhân dân).
- Dịch vụ công phải trả tiền toàn bộ là những dịch vụ được cung ứng
trên nguyên tắc thu toàn bộ chi phí bỏ ra. Các dịch vụ có thể thu tiền toàn bộ
là loại dịch vụ công cộng có tính cá nhân như điện, nước, gas, Tuỳ theo điều
kiện cụ thể của từng nước, Nhà nước quyết định những dịch vụ công cộng
phải trả tiền toàn bộ.
[38]
Phân loại theo các hình thức dịch vụ cụ thể, có thể liệt kê ra một số loại
dịch vụ công sau đây:
- Dịch vụ cung cấp điện, nước sinh hoạt: là loại dịch vụ tối cần thiết đối
với đời sống con người trong thời đại ngày nay, đặc biệt trong các thành phố
lớn. Nhu cầu về điện và nước sinh hoạt ngày càng tăng cùng với sự phát triển
kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia.
- Dịch vụ thoát nước: là những hoạt động mở mang, khơi thông cống

rãnh, mương máng, xử lý các chất thải công nghiệp trước khi đổ vào hệ thống
thoát nước thải chung.
- Dịch vụ vệ sinh (thu gom và xử lý rác thải). Rác thải ngày càng trở
thành một vấn đề khiến các Chính phủ phải quan tâm giải quyết. Càng ngày
nguồn phế thải được tạo ra với tốc độ ngày càng lớn cùng với sự phát triển
của đời sống công nghiệp hiện đại và nhịp độ đô thị hoá. Việc thu gom và xử
lý rác thải là một nhiệm vụ quan trọng để bảo vệ và giữ vệ sinh môi trường.
- Dịch vụ vận tải công cộng. Sự phát triển của nền kinh tế thị trường đã
làm cho hệ thống thị trường mở rộng giao lưu giữa các địa phương, các quốc
gia tăng lên nhanh chóng. Trong điều kiện đó, Nhà nước giữ vai trò quan
trọng trong việc bảo đảm giao thông thông suốt và liên tục ở mọi nơi, mọi lúc.
Ở đâu mà tư nhân không tham gia vào hoạt động giao thông vận tải thì các


18
dịch vụ giao thông vận tải công cộng của Nhà nước phải đóng vai trò chủ yếu
trong lĩnh vực này.
- Dịch vụ bảo dưỡng đường sá: là hoạt động sửa chữa, bảo dưỡng, duy
tu các tuyến đường giao thông công cộng. Kinh nghiệm của thế giới đã chỉ ra
rằng, hoạt động bảo dưỡng đường sá là rất quan trọng để giảm chi phí vận
hành các phương tiện xe cộ, song các công ty tư nhân không muốn tham gia
vào hoạt động này vì chi phí lớn, thu hồi vốn khó khăn. Do đó, đây là một
trong những loại dịch vụ công cộng mà Nhà nước phải đảm bảo cung ứng cho
lợi ích chung của xã hội.
- Dịch vụ chăm sóc sức khoẻ: là những dịch vụ y tế về khám chữa
bệnh, tiêm chủng, phòng chống bệnh Bảo đảm sức khoẻ tốt cho tất cả mọi
người được xem như một quyền cơ bản của con người trong thế giới ngày
nay, vì vậy quyền được hưởng các dịch vụ y tế không thể để cho thị trường
chi phối, mà đó là trách nhiệm của Nhà nước trước nhân dân.
- Dịch vụ giáo dục: hầu hết các quốc gia trên thế giới đều coi giáo dục

là một lĩnh vực công do Nhà nước đảm nhiệm vì nó tạo ra nguồn nhân lực
quyết định cho sự phát triển của đất nước. Hơn nữa nếu để cho thị trường tư
nhân cung cấp dịch vụ giáo dục hoàn toàn thì sẽ xảy ra tình trạng bất bình
đẳng đáng kể giữa người giàu và người nghèo trong việc hưởng thụ những
kiến thức chung của loài người.
- Dịch vụ văn hoá, thông tin: văn hoá là nền tảng tinh thần của xã hội.
Văn hoá tạo nên sức sống của một dân tộc, là động lực thúc đẩy sự phát triển
kinh tế – xã hội của đất nước. Vì vậy, Nhà nước có trách nhiệm cung ứng loại
dịch vụ này hoặc điều tiết hoạt động văn hoá - thông tin trong xã hội, nhằm
đảm bảo sự phát triển văn hoá - thông tin theo định hướng tư tưởng của Đảng
cầm quyền.
[38]


19
Dựa vào bản chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, có thể phân
chia dịch vụ công thành hai loại tương ứng:
- Dịch vụ công do các cơ quan hành chính Nhà nước cung cấp trực tiếp
cho người dân khi thực hiện chức năng quản lý Nhà nước của mình (được gọi
là dịch vụ hành chính công). Các dịch vụ này có tác dụng bảo đảm và duy trì
trật tự, an sinh xã hội, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của người dân. Dịch vụ
hành chính bao gồm dịch vụ như duy trì trật tự trị an xã hội, hộ khẩu, cấp
phép kinh doanh, xuất nhập cảnh, hải quan, thu thuế, công chứng,…
- Dịch vụ công nhằm thoả mãn các nhu cầu thiết yếu và quyền cơ bản
của người dân trong việc thụ hưởng các của cải vật chất và tinh thần của xã
hội. Còn gọi là dịch vụ công cộng, phục vụ chung cho cộng đồng. Loại dịch
vụ này không chỉ do Nhà nước cung ứng, mặc dù Nhà nước cần can thiệp vào
việc cung ứng để bảo đảm sự bình đẳng cho mọi công dân. Các dịch vụ công
cộng có thể phân thành: dịch vụ hạ tầng xã hội và dịch vụ hạ tầng kỹ thuật.
Dịch vụ hạ tầng xã hội liên quan đến những nhu cầu và quyền lợi cơ

bản đối với sự phát triển con người về thể lực và trí lực như y tế, giáo dục,
văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học, bảo hiểm an sinh xã hội, phòng
cháy chữa cháy, bão lụt, thiên tai,… Ở Việt Nam, các dịch vụ này thường
được gọi là hoạt động sự nghiệp.
Dịch vụ hạ tầng kinh tế kỹ thuật là loại dịch vụ gắn với các nhu cầu vật
chất phục vụ lợi ích chung của xã hội, bao gồm cung ứng điện, nước, gas,
giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, vệ sinh môi trường, thuỷ lợi, xây
dựng đường xá, cầu cống… Ở Việt Nam, các dịch vụ này do các doanh
nghiệp công ích cung ứng và còn gọi là dịch vụ công ích.
[39]
Phát triển từ cách phân loại trên, có quan điểm chia dịch vụ công ra làm
ba loại như sau:


20
- Dịch vụ sự nghiệp công (hoặc phúc lợi công cộng): thường gọi là hoạt
động sự nghiệp gồm các hoạt động cung cấp các phúc lợi xã hội thiết yếu cho
nhân dân trong các lĩnh vực đã kể trên.
- Dịch vụ công ích là các hoạt động có tính chất kinh tế hàng hoá
thường do các doanh nghiệp công ích thực hiện theo yêu cầu của Nhà nước,
không nhằm mục tiêu lợi nhuận để phục vụ nhân dân như dịch vụ hạ tầng
kinh tế kỹ thuật nêu trên.
- Dịch vụ hành chính công là các loại hoạt động như cấp phép, công
chứng, giám định hộ khẩu, hộ tịch,… Trong điều kiện xã hội hiện đại, khi
kinh tế thị trường và nền dân chủ phát triển, xã hội công dân cũng có sự thay
đổi, các hoạt động quản lý Nhà nước không chỉ thuần tuý mang ý nghĩa cai trị
mà còn mang ý nghĩa phục vụ. Các kết quả hoạt động quản lý trực tiếp như
cấp phép, giải quyết hồ sơ… hay gián tiếp như giữ gìn trật tự an toàn xã hội,
truy bắt tội phạm… trở thành những điều kiện pháp lý, xã hội cần thiết để
công dân với tư cách là chủ thể xã hội có thể giao dịch, làm ăn sinh sống bình

thường với nhau. Các hoạt động quản lý của Nhà nước không đứng ngoài các
quá trình kinh tế – xã hội, mà phải là nhân tố hỗ trợ tích cực cho các chủ thể
và các hoạt động kinh tế xã hội phát triển. Các hoạt động quản lý có liên quan
trực tiếp tới các tổ chức và công dân phải được tiến hành nhanh, thuận lợi.
Công dân đến giao dịch phải được các cơ quan và công chức Nhà nước đối xử
như những khách hàng, phải được phục vụ chu đáo. Từ góc độ này, ở nhiều
nước các nhà khoa học và quản lý đã xếp cả các hoạt động quản lý Nhà nước
của các cơ quan hành chính Nhà nước có liên quan trực tiếp với người dân
như cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch… là các dịch vụ công.
[38]
Đây cũng là cách phân loại phổ biến hiện nay.
Cũng có ý kiến phân loại dịch vụ công theo tiêu chí chủ thể thực hiện:
dịch vụ công do Nhà nước trực tiếp cung ứng và dịch vụ công do xã hội làm.


21
Nguyên tắc chung là mọi dịch vụ công đều do Nhà nước có trách nhiệm cao
nhất để đảm bảo an sinh xã hội; song trực tiếp cung ứng thì có thể do hệ thống
dịch vụ công được Nhà nước tổ chức (độc lập với bộ máy hành chính công
quyền), cũng có thể “xã hội hoá” qua nhiều hình thức như: uỷ thác cho các tổ
chức dân sự và tư nhân; liên doanh giữa Nhà nước với đối tác ngoài Nhà
nước; tư nhân hoá (Nhà nước bán cơ sở vật chất – kỹ thuật và quyền khai thác
dịch vụ công cho tư nhân); tất cả đều có sự hướng dẫn và kiểm soát của Nhà
nước theo Luật pháp.
[6]
Các cách phân loại dịch vụ công nêu trên không sai. Tuy nhiên có cách
quá chi tiết cụ thể, có cách đã gây ra cách hiểu không đúng về chức năng quản
lý Nhà nước và chức năng phục vụ, cung ứng dịch vụ của Nhà nước. Bởi vì
các công chức giải quyết các công việc hàng ngày với người dân gắn liền với
việc thu tiền về loại dịch vụ đó như cấp phép, đăng ký khai sinh, kết hôn,…

đều là thực hiện chức năng quản lý Nhà nước chứ không phải là chức năng
cung ứng dịch vụ công theo đúng bản chất của nó. Do đó dẫn đến tình trạng
không ít các cơ quan, tổ chức Nhà nước khi thực hiện một công việc nào đó
theo phương thức ưu tiên trên cơ sở thu tiền cao hơn so với quy định chung
của Nhà nước. Ví dụ: công chứng nhanh hơn với mức phí cao hơn, hỗ trợ làm
một số thủ tục khi cấp giấy chứng nhận về nhà, đất với mức phí cao hơn quy
định thông thường. Các tổ chức và công dân phải xin phép các cơ quan hành
chính Nhà nước đối với nhiều loại hoạt động như đăng ký kinh doanh, giấy
phép hành nghề, giấy phép xuất nhập khẩu,… Thậm chí các thủ tục này còn
khá nặng nề và phức tạp, tạo thành một mảng công việc khá lớn của các cơ
quan hành chính Nhà nước. Quan niệm này dẫn đến một cách nhìn hoàn toàn
sai lệch về dịch vụ công, thậm chí đối lập hai phạm trù “dịch vụ” và “phục
vụ”.


22
Do đó, để nhận thức rõ hơn về bản chất của dịch vụ công, dựa theo tính
chất và lĩnh vực có thể chia dịch vụ công thành các loại sau:
1.2.1 Dịch vụ công ích
Là loại dịch vụ công phục vụ chung cho cả cộng đồng dân cư như: bảo
dưỡng cầu đường, đê điều, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường, cây
xanh, ánh sáng công cộng, phòng chữa cháy, hoạt động văn hoá và giải trí
công cộng, ứng dụng khoa học – công nghệ Nhà nước có trách nhiệm bảo
đảm cung ứng các loại dịch vụ này cho xã hội, để đáp ứng các quyền và nghĩa
vụ của công dân, tổ chức. Chi phí để cung cấp các loại dịch vụ này được chi
trả qua thuế hoặc chỉ thu phí dịch vụ ở mức thấp phù hợp với thu nhập của đại
chúng (có bù lỗ nếu không đủ trang trải).
Đây là những loại dịch vụ rất quan trọng, phục vụ nhu cầu chung của cả
cộng đồng nhưng không một tư nhân nào muốn cung ứng, vì nó không mang
lại lợi nhuận, hoặc vì tư nhân không có đủ quyền lực và vốn liếng để tổ chức

việc cung ứng. Tuy nhiên đây lại là những dịch vụ tối cần thiết, phục vụ cho
cuộc sống an toàn và bình thường của xã hội mà không thể không cung ứng.
Đối với những loại dịch vụ này, không có ai khác ngoài Nhà nước có khả
năng và trách nhiệm cung ứng cho nhân dân. Bên cạnh đó cũng có những loại
dịch vụ mà tư nhân có thể cung cấp, nhưng cung cấp không đầy đủ, hoặc thị
trường tư nhân tạo ra sự bất bình đẳng trong xã hội, gây ra tình trạng độc
quyền, đẩy giá cả lên cao, làm ảnh hưởng tới lợi ích của người tiêu dùng. Khi
đó, Nhà nước phải có trách nhiệm trực tiếp cung ứng hoặc điều tiết, kiểm soát
thị trường tư nhân nhằm bảo đảm cho việc cung ứng dịch vụ đó được bình
thường, phục vụ những nhu cầu cơ bản của con người.
1.2.2 Dịch vụ công thiết yếu
Là loại dịch vụ công đáp ứng các nhu cầu tối thiểu chung cho cuộc
sống hàng ngày của cả cộng đồng và mỗi người dân như điện sinh hoạt, nước


23
sạch cho sinh hoạt, điện thoại Hiện nay những dịch vụ này Nhà nước có
trách nhiệm đảm bảo về số lượng (theo định mức), chất lượng, sự cung cấp
liên tục, bình đẳng và thuận tiện với giá thấp (có sự bù lỗ của Nhà nước và
người dân trả thêm khi sử dụng với số lượng cao hơn định mức chung). Mục
đích là để đảm bảo nhu cầu thiết yếu tối thiểu của người dân và thực hiện
công bằng xã hội. Vì các tổ chức ngoài Nhà nước luôn theo đuổi mục tiêu lợi
nhuận chứ không phải vì phúc lợi công cộng dẫn đến sự độc quyền, thủ tiêu
cạnh tranh của thị trường.
Tuy nhiên năng lực thực hiện các dịch vụ công của các tổ chức xã hội,
nghề nghiệp, khu vực tư nhân còn rất lớn nên khi giao việc cung cấp các dịch
vụ công cho khu vực tư nhân sẽ đem lại hiệu quả cao, thậm chí cao hơn với
việc Nhà nước tự đứng ra thực hiện. Do vậy thời gian tới tư nhân cũng sẽ
tham gia cung cấp loại dịch vụ công này nhằm nâng cao tính cạnh tranh và
phục vụ tốt nhất những nhu cầu thiết yếu của người dân, tổ chức.

1.2.3 Dịch vụ xã hội
Là loại dịch vụ liên quan đến những nhu cầu và quyền lợi cơ bản đối
với sự phát triển con người về thể lực và trí lực như y tế, giáo dục, văn hoá
thông tin, thể dục thể thao, bảo hiểm an sinh xã hội, cứu trợ bão lụt thiên tai
Loại dịch vụ này hiện nay đã có sự tham gia của các tổ chức, cá nhân ngoài
Nhà nước. Tất cả đều có sự hướng dẫn và kiểm soát của Nhà nước theo Luật
pháp nhằm nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công phục vụ lợi ích vật
chất, tinh thần thiết yếu phù hợp với quyền và nghĩa vụ cơ bản của người dân.
Trong điều kiện cụ thể hiện nay của nước ta đang có một xu hướng mạnh mẽ
là phân cấp, phân quyền và “xã hội hoá” dịch vụ công, chuyển dần một số
dịch vụ công cho tư nhân, xã hội đảm nhận để giảm bớt gánh nặng cho Nhà
nước, đồng thời nâng cao chất lượng, đáp ứng nhu cầu phục vụ nhân dân và
xã hội. Nhà nước chỉ cung ứng những dịch vụ nhạy cảm về chính trị, khó xác