Các yêu cầu đối với quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
____________




NGUYỄN ĐÌNH HÀO
____________




CÁC YÊU CẦU
ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH
CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY





LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
__________________

HÀ NỘI - 2002





ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
____________


NGUYỄN ĐÌNH HÀO
____________



CÁC YÊU CẦU
ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH
CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

Chuyên ngành : Lý luận - Lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số : 5.01.01


LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
______________

Ngƣời hƣớng dẫn : TS. NGUYỄN CỬU VIỆT



HÀ NỘI - 2002






MỤC LỤC


Số
thứ
tự
NỘI DUNG
Trang

MỞ ĐẦU
1
1.

Tính cấp thiết của đề tài
1
2.
Tình hình nghiên cứu đề tài
2
3.
Phạm vi nghiên cứu, mục đích và nhiệm vụ của Luận văn
3
4.
Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
4
5.
Những điểm mới và ý nghĩa của Luận văn
5
6.
Cơ cấu của Luận văn
5

Chƣơng 1
KHÁI NIỆM QUYẾT ĐỊNH
CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC


6
1.1.
Quyết định quản lý nhà nƣớc
6
1.1.1.
Khái niệm quyết định quản lý nhà nước
6

1.1.2.
Bản chất của quyết định quản lý nhà nước
11
1.1.3.
Các tính chất và đặc trưng của quyết định quản lý nhà nước
12
1.2.
Phân loại quyết định quản lý nhà nƣớc
14
1.2.1.
Phân loại theo tính chất pháp lý
15
1.2.2.
Phân loại theo cơ quan ban hành
21
1.2.3.
Phân loại theo trình tự ban hành
26
1.2.4.
Phân loại theo hình thức ban hành
27
1.2.5.
Phân loại theo các căn cứ khác
28
1.3.
Thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà
nƣớc

29
1.3.1.

Sáng kiến ban hành
30
1.3.2.
Chuẩn bị dự thảo
30
1.3.3.
Trình dự thảo lên cơ quan có thẩm quyền ban hành
31
1.3.4.
Thảo luận và thông qua dự thảo ở cơ quan có thẩm quyền
32
1.3.5.
Truyền đạt đến cơ quan và người thi hành
33
1.4.
Quyết định quản lý nhà nƣớc trong hệ thống văn bản
pháp luật của nhà nƣớc ta

34
1.4.1.
Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ, cơ quan hành chính các cấp với nghị
quyết của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng,
Ban cán sự Đảng Chính phủ, văn bản của cơ quan nhà nước
cấp trên




34

1.4.2.
Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ với các văn bản của Toà án nhân dân
tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao


36
1.4.3.
Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ với quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, quyết định, chỉ thị của
Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương



37
1.4.4.
Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của các Bộ,
ngành, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương với các quyết định của các Bộ, ngành khác và Uỷ ban
nhân dân các cấp



38
1.4.5.
Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của Uỷ ban nhân
dân các cấp với quyết định pháp luật của Hội đồng nhân dân
cùng cấp

39
1.4.6.
Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của các Bộ,
ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp với quyết định pháp luật của
toà án nhân dân


40
1.4.7.
Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của các Bộ,
ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp với quyết định pháp luật của
viện kiểm sát nhân dân


41

Chƣơng 2
NHỮNG YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH
CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY



43
2.1.
Các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà nƣớc
46
2.1.1.
Các yêu cầu hợp pháp

46
2.1.2.
Các yêu cầu hợp lý
62
2.1.3.
Các yêu cầu đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định
quản lý nhà nước

66
2.2.
Hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với quyết định
quản lý nhà nƣớc

70
2.2.1.
Hậu quả không thủ các yêu cầu hợp pháp đối với nội dung và
hình thức quyết định quản lý nhà nước

70
2.2.2.
Hậu quả không tuân thủ các yêu cầu hợp pháp đối với thủ tục
xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước

73
2.2.3.
Hậu quả không tuân thủ các yêu cầu hợp lý
74

Chƣơng 3
THỰC TRẠNG BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC TRONG NHỮNG NĂM QUA VÀ
PHƯƠNG HƯỚNG ĐẢM BẢO THỰC HIỆN TỐT CÁC
YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC




77
3.1.
Thực trạng ban hành quyết định quản lý nhà nƣớc trong
những năm qua

77
3.1.1.
Những ưu điểm
77
3.1.2.
Nhược điểm
83
3.1.3.
Nguyên nhân
103
3.2.
Phƣơng hƣớng đảm bảo thực hiện tốt các yêu cầu đối với
quyết định quản lý nhà nƣớc

109
3.2.1.
Phương hướng đảm bảo thực hiện tốt các yêu cầu về hợp

pháp
109
3.2.2.
Phương hướng đảm bảo tính hợp lý của quyết định quản lý
nhà nước

113
3.2.3.
Phương hướng nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ, công
chức làm công tác tham mưu, soạn thảo, trình cơ quan có
thẩm quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước


114

KẾT LUẬN
115

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
117



MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Các cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống thống nhất từ trung
ương đến địa phương, thực hiện chức năng quản lý nhà nước toàn diện mọi
lĩnh vực của đời sống xã hội trên phạm vi cả nước.
Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/NQ-QH10 ngày 25 tháng 12 năm
2001 sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận quyết

tâm của Đảng và Nhà nước ta xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam
[23, Đ. 1, K. 2]
. Đây là một quyết sách đúng đắn và kịp thời ở
tầm hiến định về một vấn đề rất cơ bản và quan trọng trong thời đại ngày nay
- vấn đề xây dựng nhà nước pháp quyền, khi mà cả nước ta đang trong giai
đoạn tiến hành sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước vì mục tiêu
dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh.
Nhà nước pháp quyền là hệ thống các tư tưởng, quan điểm đề cao pháp
luật, pháp chế trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và trong đời
sống xã hội. Xây dựng Nhà nước ta theo hướng nhà nước pháp quyền nhằm
quản lý xã hội theo pháp luật và đề cao quyền con người, quyền công dân.
Các cơ quan hành chính nhà nước ban hành các quyết định quản lý trên
cơ sở pháp luật và để thi hành pháp luật. Ban hành các quyết định quản lý nhà
nước là hình thức hoạt động chủ yếu của các cơ quan hành chính nhà nước.
Thông qua các quyết định quản lý nhà nước, các cơ quan hành chính nhà
nước đưa các đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào
cuộc sống, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, văn hoá, giáo dục, chăm sóc
sức khoẻ người dân, bảo vệ môi trường, giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an



2
toàn xã hội, phát triển quan hệ hợp tác mọi mặt với các nước trong khu vực,
hội nhập quốc tế v.v
Pháp luật nước ta đã qui định thẩm quyền ban hành quyết định quản lý
nhà nước cho các cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, pháp luật mới chỉ
qui định thẩm quyền về nội dung, hình thức và thủ tục ban hành văn bản của
các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, nhưng các qui định đó chưa
đồng bộ, chưa thống nhất, chưa hoàn thiện. Do đó, hoạt động ban hành, thực

hiện, kiểm tra việc thực hiện và tổng kết việc thực hiện quyết định quản lý
nhà nước trong những năm qua còn nhiều vấn đề đặt ra. Đó là không ít các
quyết định quản lý được ban hành không đúng thẩm quyền cả về hình thức và
nội dung, không đúng thủ tục do pháp luật qui định, không có hoặc không đủ
căn cứ pháp lý dẫn đến hậu quả là quyết định trái pháp luật, hoặc quyết định
không có tính khả thi trên thực tế. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng trên là
các cơ quan hành chính nhà nước đã không tuân thủ các yêu cầu trong việc
ban hành quyết định quản lý nhà nước.
Từ những vấn đề đặt ra nói trên, chúng tôi đã chọn đề tài nghiên cứu:
"Các yêu cầu đối với quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước Việt
Nam trong giai đoạn hiện nay".
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Cho đến nay, các vấn đề về văn bản pháp luật nói chung, văn bản qui
phạm pháp luật nói riêng và đặc biệt, quy trình xây dựng và ban hành chúng
đã được nghiên cứu nhiều lần bởi nhiều cơ quan nhà nước ở trung ương và
địa phương (Quốc hội, Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành, các tỉnh, thành phố).
Nhưng những nghiên cứu về các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà nước
thì ít được quan tâm, kể cả cấp độ đề tài nghiên cứu khoa học.



3
Ở nước ngoài, các tác giả Liên bang Nga như giáo trình Luật Hành
chính Liên bang Nga xuất bản năm 1994
[1, tr. 145 - 150]
cũng có đề cập về một
số yêu cầu đối với các quyết định quản lý nhà nước nhưng chỉ trên bình diện
chung. Viết tương đối có hệ thống về vấn đề này là Luận án tiến sỹ của Tiến
Sỹ Nguyễn Cửu Việt (Chương III)
[2, tr. 118 - 191]

. Nhưng áp dụng cụ thể vào
Việt Nam thì chưa có một công trình nào nghiên cứu kỹ về vấn đề này.
Vì vậy, việc nghiên cứu sâu sắc và có hệ thống các yêu cầu đối với
quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay là một
vấn đề cơ bản cả về lý luận và thực tiễn nhằm góp phần làm sáng tỏ nội dung
các yêu cầu nói trên, phục vụ hiệu quả cho công tác soạn thảo, ban hành, thực
hiện, kiểm tra việc thực hiện, tổng kết việc thực hiện các quyết định quản lý
nhà nước.
3. Phạm vi nghiên cứu, mục đích và nhiệm vụ của Luận văn
a) Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của Luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn về
các yêu cầu đối với quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm
các yêu cầu đối với hình thức và nội dung của quyết định quản lý nhà nước và
các yêu cầu đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà
nước. Để nghiên cứu các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà nước thì
không chỉ quán triệt yêu cầu đối với hình thức và nội dung của quyết định
(yêu cầu đối với bản thân quyết định) mà còn cả các yêu cầu đối với thủ tục
xây dựng và ban hành quyết định.
b) Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của Luận văn là trên cơ sở phân tích rõ bản chất,
vị trí, vai trò quyết định quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính từ



4
trung ương đến địa phương, thông qua việc nghiên cứu những quy định hiện
hành của pháp luật và thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành quyết định
quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính từ trung ương đến địa phương,
từ đó rút ra kết luận và kiến nghị các phương hướng hoàn thiện chúng.
c) Nhiệm vụ của Luận văn

Để thực hiện mục đích trên, nhiệm vụ của Luận văn là:
- Làm rõ khái niệm, bản chất, phân loại quyết định quản lý nhà nước;
thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước; vị trí của quyết
định quản lý nhà nước trong hệ thống pháp luật của nhà nước ta.
- Xác định rõ các yêu cầu đối với các quyết định của cơ quan hành
chính nhà nước trong hệ thống văn bản pháp luật của nước ta là các yêu cầu
đối với hình thức, nội dung của quyết định quản lý nhà nước và các yêu cầu
đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước trên cơ sở
các quy định hiện hành của pháp luật về soạn thảo, ban hành quyết định của
cơ quan hành chính nhà nước.
- Nêu lên thực trạng bao gồm ưu điểm, nhược điểm, nguyên nhân của
nhược điểm trong soạn thảo, ban hành, thực hiện quyết định quản lý nhà nước
những năm qua để đưa ra một số phương hướng nhằm hoàn thiện các qui định
của pháp luật về qui trình soạn thảo, ban hành quyết định của cơ quan hành
chính nhà nước.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Phương pháp nghiên cứu được vận dụng là khảo sát thực tiễn ban hành
quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và một số địa
phương, xem xét các vấn đề liên quan trên cơ sở vận dụng tư duy biện chứng
của triết học Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, lý luận nhà nước và pháp



5
luật, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về pháp luật và nhà nước pháp
quyền trong giai đoạn hiện nay.
Ngoài ra, để thấy được tình hình ban hành quyết định ở các cơ quan
khác nhau, tác giả đã áp dụng phương pháp so sánh để từ đó phân tích, tổng
hợp và hệ thống hoá những vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn trong công
tác xây dựng và ban hành quyết định.

5. Những điểm mới và ý nghĩa của Luận văn
- Luận văn có những điểm mới sau đây: Đây là một luận án thạc sỹ lần
đầu tiên nghiên cứu riêng và một cách có hệ thống, toàn diện về các yêu cầu
đối với quyết định quản lý nhà nước; trong đó Luận văn đã phân tích, lý giải
được các yêu cầu khác nhau đối với thủ tục xây dựng và ban hành các loại
quyết định khác nhau trong thực tiễn quản lý nhà nước hiện nay.
- Ý nghĩa của Luận văn: Là công trình nghiên cứu khoa học trong việc
xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện, kiểm tra việc thực hiện, tổng kết việc
thực hiện quyết định quản lý nhà nước, làm cơ sở cho việc hoàn thiện cơ quan
quản lý nhà nước cũng như nâng cao chất lượng của quyết định quản lý nhà
nước.
6. Cơ cấu của Luận văn
Luận văn gồm:
- Mở đầu.
- Chương 1. Khái niệm quyết định của cơ quan hành chính nhà nước.
- Chương 2. Những yêu cầu đối với quyết định của cơ quan hành chính
nhà nước trong giai đoạn hiện nay.



6
- Chương 3. Thực trạng ban hành quyết định quản lý nhà nước trong
những năm qua và phương hướng đảm bảo thực hiện tốt các yêu cầu đối với
quyết định quản lý nhà nước
- Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo.

7
Chương 1
KHÁI NIỆM QUYẾT ĐỊNH
CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC


1.1. Quyết định quản lý nhà nước
1.1.1. Khái niệm quyết định quản lý nhà nước
Trong các sách báo pháp lý của nước ta cũng như của nước ngoài và
trong các văn bản pháp luật, những từ như: quyết định, quyết định quản lý,
quyết định quản lý nhà nước, quyết định hành chính, quyết định quản lý hành
chính nhà nước, quyết định hành chính chủ đạo, quyết định hành chính qui
phạm pháp luật, quyết định hành chính cá biệt được dùng không thống nhất,
ở nhiều nghĩa khác nhau.
Hàng ngày, hàng giờ, mỗi cá nhân, tổ chức, dù tổ chức đó là tổ chức
kinh tế, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hay tổ chức là cơ quan

nhà nước từ trung ương đến cơ sở đều phải có những quyết định nhất định để
giải quyết các việc riêng tư, việc của cơ quan, đơn vị, việc của quốc gia, việc
của quốc tế. Các quyết định đó được biểu hiện dưới dạng văn bản, dạng nói
hay từ trong suy nghĩ mà thể hiện ra hành động. Đối với cá nhân là các trường
hợp cá nhân đó quyết định những việc nhỏ như chọn mua sắm đồ ăn, mặc, ở,
đi lại, hoặc việc lớn như chọn trường nào để thi trong kỳ thi tuyển sinh đại
học sắp tới, chọn người bạn trăm năm, chọn mua nhà đất v.v Đối với những
tổ chức kinh tế thì đó là những quyết định đầu tư mở rộng sản xuất, kinh
doanh, tìm kiếm thị trường trong và ngoài nước, tuyển chọn những chuyên gia
giỏi Đối với các cơ quan nhà nước thì đó là những quyết định nhằm phát



8
triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh, trật tự, không ngừng nâng cao đời
sống của nhân dân về mọi mặt, mở rộng quan hệ quốc tế
Vì vậy, cần phải tìm hiểu xem quyết định là gì và nó có vai trò quan
trọng như thế nào trong đời sống của mỗi cá nhân, của mỗi cơ quan, tổ chức
và đối với cả quốc gia và cộng đồng quốc tế. Trong khuôn khổ của Luận văn
này, chúng tôi chỉ xem xét các khái niệm có liên quan đến hoạt động chấp
hành và điều hành của cơ quan hành chính nhà nước như: quyết định, quyết
định hành chính và quyết định quản lý nhà nước để thấy được bản chất, sự
giống nhau và khác nhau giữa chúng.
1.1.1.1. Khái niệm quyết định
Theo Từ điển tiếng Việt: ở nghĩa chung nhất, từ "quyết định" có nghĩa
là "định ra một cách dứt khoát việc sẽ làm" và là "nguyên nhân trực tiếp của
những thay đổi, của những gì cuối cùng diễn ra hay không diễn ra ở sự vật,
hiện tượng nào đó"
[8, tr. 787]
.

Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính định nghĩa quyết định: "là văn
bản qui phạm pháp luật dùng để ban hành các biện pháp, thể lệ cụ thể nhằm
thực hiện luật pháp Nhà nước và các chủ trương, chính sách của Chính phủ
về quản lý ngành, lĩnh vực trong ngành, các tiêu chuẩn, qui trình, qui phạm
và các định mức kinh tế thuộc ngành, thành lập, giải thể, qui định nhiệm vụ
quyền hạn và tổ chức bộ máy của các cơ quan đơn vị trực thuộc"
[6, tr. 637 - 638]
.
Từ điển Một số thuật ngữ hành chính định nghĩa quyết định là: "hành vi
thể hiện ý chí của chủ thể ra quyết định, ý chí đó được định ra, thể hiện dưới
một hình thức nhất định, có tính bắt buộc đối với đối tượng phải thi hành
nhằm đạt được mục đích mà chủ thể đó mong muốn hoặc đồng tình"
[5, tr. 168]
.



9
Theo định nghĩa của Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính về quyết
định thì các tác giả đã giải thích quá chi tiết, chưa đúng với bản chất của từ
quyết định, dễ làm mọi người nhầm lẫn thuật ngữ "quyết định" nói chung với
quyết định qui phạm. Còn từ điển Một số thuật ngữ hành chính cho rằng
quyết định là hành vi của chủ thể "định ra, thể hiện dưới một hình thức nhất
định, có tính bắt buộc đối với đối tượng phải thi hành nhằm đạt được mục
đích mà chủ thể đó mong muốn hoặc đồng tình" cũng chưa hoàn toàn đúng,
bởi đôi khi chủ thể phải ban hành các quyết định không trên cơ sở "mong
muốn hoặc đồng tình" của chủ thể đó, mà là sự bắt buộc của pháp luật, ví dụ
như trường hợp chủ thể đó ban hành quyết định trái pháp luật, bị cấp trên yêu
cầu phải sửa đổi, bãi bỏ thì phải ban hành quyết định khác để sửa đổi, bãi bỏ,
nếu không thì bị áp dụng các chế tài.

Như vậy, cùng một từ "quyết định" mà các từ điển có cách định nghĩa
khác nhau. Nhưng theo chúng tôi, cách định nghĩa tại Từ điển tiếng Việt là
đúng hơn cả, vì nó rất khái quát, chưa đi sâu vào bản chất và phân loại quyết
định.
1.1.1.2. Khái niệm quyết định hành chính
Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Khoản 1 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục
giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998
định nghĩa quyết định hành chính là: "quyết định bằng văn bản của cơ quan
hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về
một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính"
[22, Đ. 2, k. 10], [28, Đ. 11, k.
1]
.
Theo cách giải thích trên của Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ
tục giải quyết các vụ án hành chính thì quyết định hành chính là một loại



10
quyết định cá biệt bị khiếu nại và được các cơ quan nhà nước xem xét tính
hợp pháp. Tuy nhiên, chỉ một số loại quyết định hành chính cá biệt của một số
cơ quan hành chính nhà nước mới là đối tượng xét xử của toà án.
Còn những cách giải thích dưới đây thì đều cho rằng trong quyết định
hành chính có cả quyết định chủ đạo, quyết định qui phạm và quyết định cá
biệt.
Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính định nghĩa quyết định hành
chính là: "quyết định của cơ quan hành chính nhà nước trong việc quản lý
công việc nhà nước, đề ra biện pháp giải quyết chủ quan đối với vấn đề tồn
tại khách quan, làm cho chủ quan và khách quan phù hợp với nhau để thực

hiện mục tiêu, nhiệm vụ quản lý hành chính. Cũng có nghĩa là người ra quyết
định khi phát hiện và xử lý vấn đề hành chính, căn cứ vào tình hình và điều
kiện nhất định, cân nhắc các phương án có thể lựa chọn, đề ra quyết định tối
ưu để đạt được mục tiêu dự định."
[6, tr. 640]
. Theo cách giải thích này, thì
quyết định hành chính là quyết định của "cơ quan hành chính nhà nước" là
chưa hoàn toàn đúng, bởi vì không chỉ những cơ quan hành chính nhà nước
mới có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, mà các quyết định hành
chính (cá biệt) chủ yếu do những người đứng đầu các cơ quan đó ban hành.
Từ điển Một số thuật ngữ hành chính định nghĩa quyết định hành chính
là: "hành vi thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan hành chính Nhà
nước, của viên chức Nhà nước được trao thẩm quyền hoặc các tổ chức khác
khi nhà nước uỷ quyền, nhằm đưa ra các qui định chung hoặc tình trạng pháp
lý cụ thể, cá biệt cho các chủ thể khác thi hành dựa trên cơ sở luật"
[5, tr. 168]
.
Trong định nghĩa trên đây, các tác giả đã nhầm lẫn giữa các khái niệm "cán
bộ", "công chức", "viên chức" theo qui định của Pháp lệnh cán bộ, công chức.
Theo đó, từ "viên chức" chỉ những người đứng đầu các doanh nghiệp nhà



11
nước như giám đốc, tổng giám đốc, các thành viên hội đồng quản trị, kế toán
trưởng, và những người đứng đầu doanh nghiệp thì không thể ban hành các
quyết định của cơ quan hành chính nhà nước được. Quyết định hành chính
được ban hành dựa trên cơ sở "luật" là chưa đủ, bởi vì rất nhiều quyết định
hành chính (cá biệt) được ban hành dựa trên cơ sở của pháp lệnh, nghị quyết,
nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các

văn bản pháp luật khác của cơ quan nhà nước cấp trên.
Vì có nhiều cách định nghĩa khác nhau về quyết định hành chính nói
trên, nên theo chúng tôi, phải xuất phải từ bản chất của vấn đề là cơ quan ban
hành quyết định đó căn cứ theo qui định nào của pháp luật, nhằm mục đích gì,
nhân danh ai để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong quản lý nhà
nước.
1.1.1.3. Khái niệm quyết định quản lý nhà nước
Quyết định quản lý là phương tiện quan trọng trong việc thực hiện trên
thực tế các mục đích, nhiệm vụ, chức năng, là hình thức cơ bản trong hoạt
động chấp hành và điều hành của cơ quan hành chính nhà nước, được sử dụng
hàng ngày và liên tục trong hoạt động chỉ đạo, điều hành trên tất cả các lĩnh
vực kinh tế, văn hoá - xã hội, chính trị, an ninh, quốc phòng, đối ngoại v.v
của đất nước.
Các quyết định quản lý nhà nước là sản phẩm cơ bản của cơ quan hành
chính nhà nước. Những quyết định này có số lượng lớn nhất và đa dạng nhất.
Cũng như các cơ quan dân cử, các cơ quan hành chính nhà nước cũng có
thẩm quyền ban hành những quyết định qui phạm pháp luật. Cùng với toà án,
các cơ quan hành chính cũng ban hành các quyết định mang tính chất tài phán
như xử lý vi phạm hành chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo Việc chỉ đạo,



12
điều hành những công việc đa dạng và rộng lớn trong xã hội đòi hỏi cơ quan
hành chính nhà nước phải ban hành rất nhiều quyết định.
Theo chúng tôi, cách định nghĩa sau đây về quyết định quản lý nhà
nước là đúng hơn cả: quyết định quản lý nhà nước là kết quả sự thể hiện ý chí
quyền lực đơn phương của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những
người có chức vụ và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được nhà nước
trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và

hình thức do luật định, nhằm định ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có
tính chất định hướng; hoặc đặt ra, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm
pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm
phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, để
thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà nước
[3, tr. 299]
.
Định nghĩa nói trên không chỉ nêu được vị trí, vai trò, bản chất của
quyết định quản lý nhà nước trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước
ta, mà còn phân loại các quyết định quản lý nhà nước khác nhau căn cứ vào
tính chất pháp lý của chúng (vấn đề phân loại quyết định sẽ được phân tích
sâu tại phần 1.2. của Luận văn này).
1.1.2. Bản chất của quyết định quản lý nhà nước
Khái niệm "quyết định" bắt nguồn từ thuật ngữ tiếng la-tinh "actus" mà
một trong những ý nghĩa của nó là hành động, hành vi. Do đó, sách báo pháp lý
nước ngoài thường gọi quyết định là hành động, hoạt động dẫn đến hệ quả pháp
lý được gọi là quyết định pháp luật. Lý luận về nhà nước và pháp luật coi việc bỏ
phiếu của công dân trong các cuộc bầu cử cũng là quyết định pháp luật. Người ta
còn gọi quyết định pháp luật là mệnh lệnh, là sự thể hiện ý chí quyền lực, là văn
bản, là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động nhà nước, v.v



13
Trong sách báo pháp lý ở nước ta người ta thường đồng nhất khái niệm
quyết định pháp luật với văn bản, nhưng văn bản pháp luật chỉ là một trong
những hình thức thể hiện ra bên ngoài của quyết định pháp luật.
Trong hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước, những người có chức
vụ, quyền hạn ban hành các quyết định để thực hiện nhiệm vụ đã được Hiến
pháp và pháp luật qui định. Các quyết định ấy là sự thể hiện ý chí của Nhà

nước, nhân danh Nhà nước để giải quyết các công việc của Nhà nước, mặc dù
trước khi ban hành các quyết định quan trọng, đụng chạm đến quyền và lợi
ích của các công dân và tổ chức trong xã hội thì dự thảo các quyết định ấy đã
được đưa ra để xin ý kiến những đối tượng phải thi hành. Những quyết định
đó là những quyết định pháp luật, được ban hành trên cơ sở pháp luật và để
thi hành pháp luật. Quyết định pháp luật là sự thể hiện ý chí của chủ thể có
quyền lực và nhân danh quyền lực nhà nước để tác động vào đối tượng bị
quản lý. Ý chí của chủ thể nhân danh quyền lực nhà nước xuất phát từ phương
pháp điều chỉnh của hoạt động quản lý nhà nước là phương pháp "mệnh lệnh -
phục tùng", một bên ra lệnh và một bên phải phục tùng, không có ngoại lệ.
Vì vậy, quyết định pháp luật là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực - nhà
nước (tức là kết quả của hành động mang tính pháp lý - quyền lực). Đó chính
là bản chất của quyết định pháp luật và cũng là bản chất của quyết định quản
lý nhà nước
[3, tr.296]
.
1.1.3. Các tính chất và đặc trưng của quyết định quản lý nhà nước
1.1.3.1. Tính chất của quyết định quản lý nhà nước
Quyết định quản lý nhà nước là một loại quyết định pháp luật, vì vậy,
nó có tất cả các tính chất của quyết định pháp luật mà quan trọng nhất là: tính
ý chí, tính quyền lực nhà nước và tính pháp lý.



14
Quyết định quản lý nhà nước có tính ý chí, tính quyền lực - nhà nước bởi
vì, cũng như các loại quyết định pháp luật khác, nó là kết quả sự thể hiện ý chí
của các chủ thể quản lý có thẩm quyền thực hiện nhân danh quyền lực nhà nước,
vì lợi ích của nhà nước. Trong quyết định quản lý nhà nước, ý chí của nhà nước
thể hiện một cách tập trung nhất và mang tính quyền lực, đó là ý chí đơn phương

của nhà nước mà mọi chủ thể pháp luật khác đều buộc phải tuân theo, nếu họ
thuộc phạm vi tác động của quyết định.
Tính pháp lý thể hiện ở hệ quả pháp lý của nó là: quyết định quản lý nhà
nước đem lại sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật. Bởi vì, quyết định
quản lý nhà nước hoạch định chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn cho hoạt
động quản lý; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hoặc
làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt
các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể.
Tính chất này không những cho phép phân biệt quyết định quản lý nhà
nước với hoạt động tổ chức - xã hội trực tiếp, với các tác nghiệp vật chất - kĩ
thuật, mà còn cho phép phân biệt nó với các công văn, giấy tờ hành chính
thông thường, với các hợp đồng dân sự, hợp đồng hành chính, với các hành
động mang tính quyền lực và có giá trị pháp lý (tạm giữ người vi phạm hành
chính theo qui định của pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, thực hiện các
quyết định cưỡng chế, canh gác bảo vệ cơ quan nhà nước, công trình đặc biệt
quan trọng ).
1.1.3.2. Đặc trưng của quyết định quản lý nhà nước
Quyết định quản lý nhà nước mang tính dưới luật, tức là các quyết định
quản lý nhà nước được xây dựng và ban hành trên cơ sở và để thi hành luật,
nội dung của quyết định quản lý nhà nước được ban hành phải phù hợp và để



15
thi hành không chỉ Hiến pháp, luật, pháp lệnh, mà mọi quyết định pháp luật
của các cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan quyền lực cùng cấp.
Không chỉ riêng quyết định quản lý nhà nước có tính dưới luật mà rất
nhiều văn bản của các cơ quan nhà nước khác, kể cả các văn bản của Quốc
hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, toà án, viện kiểm sát nhân
dân đều mang tính dưới luật. Nhưng đây là tính chất rất quan trọng của quyết

định quản lý nhà nước.
Quyết định quản lý nhà nước được ban hành theo hình thức và trình tự
do pháp luật quy định (pháp luật ở đây được hiểu theo nghĩa rộng là mọi quy
định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền).
Hình thức quyết định ở đây được hiểu trước hết là tên gọi, thể thức
bằng văn bản hay có thể bằng miệng, chữ ký, con dấu, số của quyết định,
v.v Trình tự ban hành thể hiện chủ yếu ở chỗ nó được thông qua bởi tập thể
hay cá nhân người có thẩm quyền Nếu không đảm bảo yêu cầu này, quyết
định quản lý nhà nước hoặc sẽ bị coi là không có hiệu lực, hoặc sẽ phải chỉnh
lý, sửa đổi.
Quyết định quản lý nhà nước do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền,
những người có chức vụ hoặc cơ quan, tổ chức xã hội (khi được nhà nước
trao quyền) ban hành để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà
nước. Chủ thể chủ yếu ban hành quyết định quản lý nhà nước là các cơ quan
hành chính nhà nước, nhưng các cơ quan khác của Nhà nước cũng ban hành
các quyết định quản lý nhà nước khi thực hiện những mặt hoạt động mang
tính chất chấp hành và điều hành (ngoài chức năng chính của mình). Hoạt
động chấp hành và điều hành là giới hạn để phân biệt quyết định quản lý nhà
nước với mọi quyết định pháp luật khác.
1.2. Phân loại quyết định quản lý nhà nước



16
Các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương hàng
ngày, hàng giờ ban hành rất nhiều quyết định quản lý nhà nước phục vụ cho
hoạt động chấp hành, điều hành. Các quyết định đó là nguồn rất quan trọng
của pháp luật. Vì vậy, cần phải phân loại các quyết định đó để tìm hiểu bản
chất, chức năng pháp lý, ý nghĩa của chúng, làm cơ sở cho việc hoàn thiện
hoạt động xây dựng và ban hành các loại quyết định đó, đồng thời phục vụ

cho công tác tập hợp hoá và pháp điển hoá các quyết định quản lý nhà nước,
giúp cho hoạt động quản lý được tiến hành có trật tự và hiệu quả.
Có rất nhiều cách phân loại quyết định quản lý nhà nước
[3, tr. 303 - 322]
:
phân loại theo tính chất pháp lý, theo cơ quan ban hành, theo trình tự ban
hành, theo hình thức, nội dung cụ thể của quyết định theo ngành và lĩnh vực
quản lý, theo phạm vi hiệu lực v.v
1.2.1. Phân loại theo tính chất pháp lý
Theo tính chất pháp lý, các quyết định quản lý nhà nước bao gồm các
quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt.
1.2.1.1. Quyết định quản lý nhà nước chủ đạo là loại quyết định rất quan
trọng, vì tuy chúng không trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm hoặc hệ
thống quan hệ pháp luật hành chính, nhưng chúng đặt cơ sở cho sự thay đổi đó.
Quyết định quản lý nhà nước chủ đạo đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ,
chính sách, các biện pháp lớn có tính chất chung, là công cụ định hướng chiến
lược trong việc thực hiện chức năng lãnh đạo của quản lý nhà nước. Các quyết
định quản lý nhà nước chủ đạo thường được ban hành dưới dạng các nghị quyết
của Chính phủ. Ví dụ: Nghị quyết số 49/CP ngày 04 tháng 8 năm 1993 về phát
triển công nghệ thông tin ở nước ta trong những năm 90; Nghị quyết số
03/2000/NQ-CP ngày 02 tháng 02 năm 2000 về kinh tế trang trại, Nghị quyết
số 07/2000/NQ-CP ngày 05 tháng 6 năm 2000 về xây dựng và phát triển công



17
nghệ phần mềm giai đoạn 2000 - 2005 Các quyết định quản lý nhà nước
chủ đạo nói trên là cơ sở pháp lý rất quan trọng trong tổ chức hoạt động chấp
hành, điều hành của cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa
phương.

Quyết định chủ đạo chỉ được thực hiện một lần, nhưng thường sự thực
hiện đó rất lâu dài, đôi khi còn có hiệu lực lâu hơn nhiều quyết định quy phạm
và phạm vi các đối tượng thi hành rộng, không xác định. Các quyết định chủ
đạo là cơ sở để ban hành các quyết định quy phạm và cá biệt. Các quyết định
chủ đạo của cơ quan cấp dưới có thể ban hành không những trên cơ sở quyết
định chủ đạo, mà cả quyết định quy phạm của cơ quan cấp trên.
Quyết định chủ đạo đóng vai trò rất quan trọng trong quản lý nhà nước,
nhưng không nên lạm dụng vì nó dễ làm mất tính chuẩn mực (tính quy phạm)
và tính cụ thể của quản lý nhà nước, khiến các mệnh lệnh quản lý nhà nước
mang tính chung chung, trừu tượng, vô thưởng, vô phạt, không rõ phải làm
như thế nào và ai là người chịu trách nhiệm về từng công việc cụ thể.
1.2.1.2. Quyết định quản lý nhà nước quy phạm là loại quyết định trực
tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật hành chính, vì đó là những
quyết định:
- đặt ra những quy phạm pháp luật hành chính mới để bổ sung thêm
vào hệ thống quy phạm pháp luật hành chính hiện hành (đặt ra quy định mới
về phòng chống lũ lụt, giảm nhẹ thiên tai, điều chỉnh giá cước bưu chính, viễn
thông, áp dụng các biện pháp nhằm chống buôn lậu, gian lận thương mại
v.v );
- áp dụng các quy phạm hiện hành do các cơ quan quyền lực và quản lý
nhà nước cấp trên ban hành: các quyết định này được ban hành nhằm thi hành
các văn bản quy phạm có hiệu lực cao hơn của cấp trên do các chủ thể quản lý



18
nhà nước cấp dưới ban hành mang tính quy phạm (các nghị định hướng dẫn
thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban
Thường vụ Quốc hội, thông tư hướng dẫn thi hành nghị quyết, nghị định của
Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ );

- sửa đổi những quy phạm pháp luật hành chính hiện hành (ví dụ: Nghị
định của Chính phủ số 168/1999/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 1999 sửa đổi,
bổ sung một số điều của Nghị định số 58/CP ngày 03 tháng 10 năm 1996 của
Chính phủ về cấp Giấy phép lao động cho người nước ngoài làm việc tại các
doanh nghiệp, tổ chức ở Việt Nam; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số
38/2000/QĐ-TTg ngày 24 tháng 3 năm 2000 sửa đổi, bổ sung một số điều
trong Quyết định số 531/TTg ngày 08 tháng 8 năm 1996 của Thủ tướng Chính
phủ về quản lý các chương trình mục tiêu quốc gia v.v );
- bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hiện hành, thay đổi hệ
thống quy phạm pháp luật hành chính hiện hành bằng cách "bỏ bớt" đi (ví dụ:
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 19/2000/QĐ-TTg ngày 03 tháng 02
năm 2000 về bãi bỏ một số giấy phép trái với qui định của Luật doanh
nghiệp; Quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài chính số 47/2000/QĐ-BTC ngày 04
tháng 4 năm 2000 về việc bãi bỏ khoản thu lệ phí cấp các loại giấy phép trái
với qui định của Luật Doanh nghiệp v.v );
- thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính hiện
hành về thời gian, không gian và đối tượng thi hành: ra quyết định kéo dài
hay rút ngắn thời gian hiệu lực; mở rộng hay thu hẹp phạm vi hiệu lực theo
lãnh thổ và đối tượng thi hành của các quy định hiện hành (Khoản Điều 28
Nghị định của Chính phủ số 36/2001/NĐ-CP ngày 10 tháng 7 năm 2001 về
việc bảo đảm trật tự an toàn giao thông đường bộ và trật tự an toàn giao
thông đô thị qui định: "Người điều khiển và người ngồi trên xe môtô, xe gắn



19
máy phải đội mũ bảo hiểm khi đi trên tuyến đường quy định phải đội mũ bảo
hiểm". Như vậy, trên một số tuyến có qui định phải đội mũ bảo hiểm nếu
không đội sẽ là vi phạm và bị xử phạt ).
Quyết định đình chỉ có thời hạn hay không thời hạn hiệu lực của quy

phạm hiện hành cũng là một loại quyết định quy phạm thay đổi phạm vi hiệu
lực về thời gian của quy phạm hiện hành.
Việc sửa đổi, bãi bỏ hay thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm hiện
hành về thực chất không có quy phạm mới, nhưng có ý nghĩa cực kỳ quan
trọng làm thay đổi hệ thống quy phạm. Còn các quy phạm nằm trong quyết
định áp dụng quy phạm hiện hành là các quy phạm không hoàn toàn mới đúng
với nghĩa của nó, vì đây là các quy phạm hướng dẫn, quy phạm cụ thể hoá,
chi tiết hoá quy phạm hiện hành. Các quyết định quy phạm áp dụng các quy
phạm khác là loại quyết định quy phạm phổ biến nhất trong quản lý nhà nước.
Các quyết định quản lý nhà nước quy phạm cũng có các dấu hiệu bên
ngoài như bản thân các quy phạm pháp luật là tính bắt buộc chung, áp dụng
nhiều lần và hiệu lực không chấm dứt khi đã thực hiện.
Các quyết định quản lý nhà nước quy phạm có thể được phân loại theo
nhiều cách khác nhau thành: quyết định quy phạm chính và phụ, bổ sung;
quyết định điều chỉnh tích cực và quyết định bảo vệ pháp luật. Có một loại
quyết định bảo vệ pháp luật quan trọng là quyết định quy phạm về xử lý vi
phạm hành chính. Các quyết định này đòi hỏi những yêu cầu đặc biệt về thẩm
quyền và trình tự ban hành các quyết định xử lý vi phạm hành chính, vì nó
trực tiếp động chạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Ví dụ: Pháp
lệnh xử lý vi phạm hành chính năm ngày 06 tháng 7 năm 1995 và hàng chục
nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này: Nghị định số 33/CP ngày 14
tháng 4 năm 1997 về ban hành qui chế về trường giáo dưỡng; Nghị định số



20
31/CP ngày 14 tháng 4 năm 1997 về ban hành qui chế quản chế hành chính;
Nghị định số 49/CP ngày 15 tháng 8 năm 1996 về xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự v.v
Quyết định quản lý nhà nước quy phạm có vai trò đặc biệt quan trọng,

tạo thành nền tảng của sự điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động quản lý. Đó
là công cụ cơ bản để thực hiện các nhiệm vụ, chức năng quản lý nhà nước,
thiết lập trật tự, khuôn khổ cho việc thực hiện các hoạt động điều hành cụ thể.
Quyết định quản lý nhà nước quy phạm còn là cơ sở cho việc ban hành các
quyết định quản lý nhà nước cá biệt.
Trên thực tế có quyết định quản lý nhà nước chứa những quy phạm tiên
phát, là những quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh mà
chưa được văn bản nào điều chỉnh. Ví dụ: Nghị định số 48/1998/NĐ-CP ngày
11 tháng 7 năm 1998 về chứng khoán và thị trường chứng khoán; Quyết định
của Thủ tướng Chính phủ số 178/1999/QĐ-TTg ngày 30 tháng 8 năm 1999
ban hành Qui chế ghi nhãn hàng hoá lưu thông trong nước và hàng hoá xuất
khẩu, nhập khẩu v.v
Các quyết định quản lý nhà nước quy phạm không chỉ chứa các quy
phạm pháp luật hành chính. Trong một số trường hợp các quyết định quản lý
nhà nước, đặc biệt là các nghị định của Chính phủ, có thể chứa các quy phạm
của ngành luật lao động, dân sự, tài chính, đất đai, hôn nhân và gia đình v.v
nhưng không thể có các qui phạm của luật hình sự, luật tố tụng hình sự, luật
hiến pháp.
1.2.1.3. Quyết định quản lý nhà nước cá biệt, còn gọi là quyết định
hành chính, là các quyết định giải quyết các việc cá biệt - cụ thể (quyết định
tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, nâng lương công chức cụ