Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay - vấn đề và giải pháp

mục lục
Trang
Mở ĐầU 7
Phần thứ nhất: CƠ Sở Lý LUậN HOàN THIệN PHáP LUậT Về
TRáCH NHIệM CủA NGƯờI ĐứNG ĐầU CáC
CƠ QUAN HàNH CHíNH NHà nƯớC 23
1.1. Trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành
chính nhà nớc 23
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của ngời đứng đầu các cơ
quan hành chính nhà nớc 23
1.1.2. Trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc 31
1.2. Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ
quan hành chính nhà nớc 45
1.2.1. Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách
nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc 45
1.2.2. Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các
cơ quan hành chính nhà nớc 46
1.3. tiêu chí hoàn thiện và các điều kiện đảm bảo hoàn
thiện pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu
các cơ quan hành chính nhà nớc 50
1.3.1. Tiêu chí hoàn thiện 50
1.3.2. Các điều kiện bảo đảm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm
của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc 55
1.4. Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ
quan hành chính nhà nớc của một số nớc trên thế
giới 64
1.4.1. Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành
chính nhà nớc Trung quốc 65
1.4.2. Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành
chính nhà nớc Anh 67
1.4.3. Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành

chính nhà nớc Hoa Kỳ 68
1.4.4. Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành
chính nhà nớc Nhật Bản 71
1.4.5. Những giá trị tham khảo cho hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm
của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc Việt Nam 76
Phần thứ hai: pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng
đầu các cơ quan hành chính nhà nớc -
thực trạng và những vấn đề đặt ra 78
2.1. Thực trạng pháp luật về trách nhiệm của ngời
đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc 78
2.1.1. Hệ thống văn bản pháp luật về trách nhiệm ngời đứng đầu các
cơ quan hành chính nhà nớc 78
2.1.2. Thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm ngời đứng đầu
các cơ quan hành chính nhà nớc theo pháp luật hiện hành 91
2.2. Đánh giá chung u điểm, hạn chế và nguyên nhân
pháp luật hiện hành về trách nhiệm của ngời đứng
đầu các cơ quan hành chính nhà nớc và những vấn
đề đặt ra 112
2.2.1. Những u điểm của hệ thống pháp luật 112
2.2.2. Hạn chế, bất cập 114
2.2.3. Nguyên nhân 115
2.2.4. Những vấn đề đặt ra 118
Phần thứ ba: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp
luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu
các cơ quan hành chính nhà nớc Việt
Nam hiện nay 120
3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của
ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc 120
3.2. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của
ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc 125

3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của
ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc 127
3.3.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung 127
3.3.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện hình thức pháp luật 138
3.3.3. Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện 141
KT LUN 145
phụ lục 147
3
Những chữ viết tắt trong đề tài
BTTH : Bồi thờng thiệt hại
HĐND : Hội đồng nhân dân
NĐĐCCQHCNN : Ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc
TNHS : Trách nhiệm hình sự
TNKL : Trách nhiệm kỷ luật
TNVC : Trách nhiệm vật chất
UBND : ủy ban nhân dân
XHCN : Xã hội chủ nghĩa
4

Mở ĐầU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc luôn là
vấn đề đợc coi trọng ở nhiều nớc trên thế giới, trong đó một trong những yếu tố
quyết định là đội ngũ công chức. Vì vậy, Luật Công vụ của nhiều nớc đều có
những quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ (khả năng đợc trao quyền và trách
nhiệm) của đội ngũ công chức trong thực thi công vụ theo nguyên tắc thống
nhất, công khai, tuân thủ pháp luật, đúng thẩm quyền và chịu trách nhiệm cá
nhân, nhất là quy định về những điều cấm đối với công chức và trách nhiệm của
ngời đứng đầu cơ quan, tổ chức.
ở nớc ta, việc bố trí ngời đứng đầu, phát huy trách nhiệm của ngời đứng

đầu luôn là vấn đề đợc Đảng ta khẳng định trong nhiều nghị quyết nhằm thực
hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan
trong bộ máy nhà nớc, đặc biệt là trách nhiệm của ngời lãnh đạo, ngời đứng đầu
cơ quan. Gần đây, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ơng
khóa IX của Đảng đã nêu rõ: Đ òi hỏi cao đối với cán bộ lãnh đạo, nhất là
các đồng chí giữ cơng vị trọng trách trong bộ máy của Đảng, Nhà nớc ở
Trung ơng và địa phơng, các đồng chí ủy viên Trung ơng, bí th tỉnh, thành ủy,
bộ trởng, ngời đứng đầu các ngành, địa phơng, đơn vị và các cán bộ lãnh đạo
khác phải tự giác rèn luyện, nêu gơng cho cấp dới về sự giác ngộ về chính trị,
giữ gìn phẩm chất đạo đức, lối sống, sự hy sinh phấn đấu vì lý tởng của Đảng,
vì hạnh phúc của nhân dân. Các đồng chí đó phải chịu trách nhiệm trớc
khuyết điểm tham nhũng, lãng phí, quan liêu trong ngành, địa phơng, đơn vị
mình. Những cơ quan, đơn vị có sai phạm gây hậu quả nghiêm trọng, thì ngời
đứng đầu cơ quan, đơn vị đó dù không trực tiếp vi phạm cũng phải chịu trách
nhiệm và hình thức kỷ luật thích hợp. Văn kiện Đại hội X cũng xác định một
trong những nhiệm vụ trọng tâm của cải cách hành chính là: "Tiếp tục cải cách
mạnh thủ tục hành chính, phân cấp và làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của
7
từng cấp, từng ngành, từng đơn vị và ngời đứng đầu cơ quan"; Tăng cờng
trách nhiệm của cán bộ, đảng viên là thủ trởng cơ quan nhà nớc. Cơ quan
nào vi phạm chính sách, pháp luật, để xảy ra tình trạng tiêu cực, mất đoàn kết
nội bộ thì ngời đứng đầu phải chịu trách nhiệm. Nghị quyết Hội nghị lần thứ
3 Ban Chấp hành Trung ơng khóa X của Đảng về tăng cờng sự lãnh đạo của
Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí tiếp tục nhấn mạnh
vai trò của ngời đứng đầu: thực hiện nghiêm quy định về xử l ý trách nhiệm ng-
ời đứng đầu cơ quan, đơn vị để xảy ra tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ơng khóa X của Đảng về
đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy
nhà nớc tiếp tục chỉ rõ: Thủ trởng cơ quan hành chính các cấp chịu trách
nhiệm kiểm tra, thanh tra việc thực hiện công vụ và chịu trách nhiệm về

những vi phạm trong thực thi công vụ của cán bộ, công chức thuộc phạm vi
mình quản lý ; Để khắc phục tình trạng quá nhiều cấp phó trong cơ quan
hành chính, trớc hết cần tập trung đổi mới phơng thức, lề lối làm việc của các
cơ quan; giảm hội họp, phân định rõ trách nhiệm của tập thể và ngời đứng
đầu cơ quan .
Thể thể chế hoá các quan điểm, chủ trơng của Đảng về vai trò và trách
nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đặc biệt là NĐĐCCQHCNN,
Nhà nớc ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về nhiệm
vụ, quyền hạn; sự phân công, phân nhiệm, uỷ quyền cũng nh trách nhiệm của
ngời đứng đầu trong quản lý, điều hành và về những vi phạm pháp luật của cán
bộ, công chức thuộc phạm vi thẩm quyền quản lý của mình. Cụ thể nh: Luật
Cán bộ, công chức (năm 2008); Luật Phòng, chống tham nhũng, có hiệu lực từ
ngày 01/6/2006 (từ Điều 54 đến Điều 58 quy định trách nhiệm của ngời đứng
đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng); Luật thực hành tiết
kiệm, chống lãng phí, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006; Nghị định số
103/2007/NĐ-CP ngày 14/6/2007 của Chính phủ quy định trách nhiệm của ngời
đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị về trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên
8
chức trong việc thực hành tiết kiệm chống lãng phí; Nghị định số 107/2006/NĐ-
CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của ngời đứng
đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức,
đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày
27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với ngời đứng đầu
cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nớc trong thi hành nhiệm vụ, công vụ; Thông
t số 08/2007/TT-BNV ngày 01/10/2007 của Bộ Nội vụ hớng dẫn thực hiện Nghị
định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách
nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng
trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách đối với các đơn vị sự
nghiệp, doanh nghiệp của Nhà nớc và các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp
có sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nớc.

Những văn bản quy phạm pháp luật trên đây, chừng mực nhất định đã tạo cơ
sở pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN ta
hiện nay.
Tuy nhiên, trong thực tế thực hiện các nghị quyết của Đảng và quy định
pháp luật liên quan đến trách nhiệm của ngời đứng đầu của các cơ quan hành
chính nhà nớc trong thời gian qua cũng cho thấy còn có những vớng mắc, bất cập
nhất định, nhất là việc xử lý trách nhiệm của ngời đứng đầu khi cơ quan xảy ra
tình trạng tham nhũng, lãng phí, tiêu cực hay khi có cán bộ, công chức vi phạm
pháp luật bị truy cứu TNHS. Tình hình đó do nhiều nguyên nhân nh:
- Sự tản mạn, không đồng bộ của các quy định về trách nhiệm của
NĐĐCCQHCNN. Các quy định pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các
cơ quan hành chính đợc thể hiện ở nhiều văn bản pháp luật có hiệu lực khác
nhau, chồng chéo, nhiều quy định không thống nhất.
- Sự không tơng thích giữa quyền hạn và trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.
Về nguyên tắc thì trách nhiệm của ngời đứng đầu phải đi đôi với quyền hạn và
quyền hạn phải đủ để thực thi trách nhiệm. Tuy nhiên, theo các quy định hiện
nay thì phạm vi thẩm quyền của ngời đứng đầu còn hạn chế do còn phụ thuộc
vào các nguyên tắc, cơ chế khác trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành
9
chính nhà nớc (ví dụ nh ngời đứng đầu cha có quyền quyết định lựa chọn cấp
phó; cấp trên nắm quyền quyết định về công tác cán bộ tới nhiều chức danh cấp
dới, dẫn tới hạn chế thẩm quyền của cả tập thể lãnh đạo và ngời đứng đầu cấp d-
ới).
- Cha có sự phân biệt cụ thể về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN so với
trách nhiệm của cán bộ, công chức nói chung và trách nhiệm của ngời đứng đầu
tơng ứng theo từng phạm vi phụ trách với những đặc thù, yêu cầu quản lý khác
nhau. Ví dụ nh: trách nhiệm của ngời đứng đầu tổ chức, điều hành thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của cơ quan; trách nhiệm trong công tác tổ chức cán bộ;
trách nhiệm về các quyết định hành chính của mình và các quyết định của tập
thể; trách nhiệm về quản lý tài sản công; trách nhiệm trong công tác phòng,

chống tham nhũng; trách nhiệm đối với vi phạm pháp luật xảy ra trong cơ quan,
đơn vị thuộc quyền lãnh đạo, quản lý.....
- Cha có cơ chế, quy định cụ thể để xác định trách nhiệm và biện pháp xử lý
đối với ngời đứng đầu khi không thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ đợc giao;
thiếu trách nhiệm trong việc quản lý, điều hành cơ quan...Ví dụ nh: qua các vụ án
tham nhũng đợc đa ra xét xử trong thời gian gần đây, vấn đề xem xét trách nhiệm
của ngời đứng đầu các cơ quan xảy ra tham nhũng dờng nh còn mờ nhạt; ngời
đứng đầu dờng nh vẫn đứng ngoài cuộc hoặc chỉ bị xử lý nội bộ, rút kinh
nghiệm nghiêm khắc do có sự nể nang, né tránh trong nội bộ cơ quan có vi
phạm; do đã uỷ quyền cho cấp phó chịu trách nhiệm giải quyết, thậm chí có tr-
ờng hợp do sợ trách nhiệm nên ngời đứng đầu cố tình bng bít, ém nhẹm thông
tin, trù dập những ai nói sự thật....
- Thiếu cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn và quy trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính trong thực
thi công vụ với vị trí là công chức lãnh đạo.
Nguyên nhân của những vớng mắc, bất cập trên là chúng ta cha có những
quy định ở văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao về ngời đứng
đầu và trách nhiệm của ngời đứng đầu"; Ví dụ nh: trách nhiệm dân sự, trách
10
nhiệm hành chính, TNHS hay nh trách nhiệm trực tiếp, trách nhiệm liên đới...
những quy định này mới dừng ở Nghị định của Chính phủ quy định; cha có quy
định rõ vai trò, trách nhiệm, kiểm tra, thanh tra của cơ quan hành chính cấp trên
trực tiếp quản lý ngời đứng đầu hay cơ chế giám sát của các cơ quan, tổ chức có
thẩm quyền đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của ngời đứng đầu;
nguyên tắc tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách cha đợc xây dựng thành quy
chế rõ ràng, chuẩn xác nên cha tạo điều kiện cho ngời đứng đầu thực thi nhiệm
vụ hoặc có thể làm cho ngời đứng đầu thực thi nhiệm vụ theo ý muốn chủ quan,
nhất là trong đề bạt, cất nhắc cán bộ.
Từ những vớng mắc, bất cập và nguyên nhân nêu trên, việc nghiên cứu cơ
sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN là hết sức cấp bách và có ý nghĩa thiết thực cho việc nâng cao
hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc ở nớc ta hiện
nay.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc là hoạt động thực thi quyền
lực nhà nớc để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội theo pháp
luật, đợc tổ chức và quản lý chặt chẽ trong một hệ thống thống nhất từ trung -
ơng đến cơ sở. Hầu hết quy định pháp luật của các nớc trên thế giới,
NĐĐCCQHCNN đều chịu trách nhiệm cá nhân, không có cơ chế trách nhiệm
tập thể trong cơ quan hành chính nhà nớc. Trong những nhiệm kỳ gần đây,
Trung Quốc cũng đã thực hiện theo chế độ tỉnh trởng, thị trởng.
ở nớc ta hiện nay, trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính
nhà nớc vừa tồn tại cơ chế lãnh đạo tập thể gắn với cá nhân theo hình thức bầu
cử và phê duyệt (UBND và Chủ tịch UBND), vừa có cơ chế thủ trởng theo hình
thức bổ nhiệm (Bộ trởng, thủ trởng các cơ quan ngang Bộ, thủ trởng các cơ
quan thuộc Chính Phủ, giám đốc Sở ở cấp tỉnh). Trên thực tế, trong tổ chức và
hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc, cơ chế tập thể và cá nhân cùng
chịu trách nhiệm đang bộc lộ nhiều vấn đề cần đợc nghiên cứu, mà điểm cần đ-
11
ợc quan tâm nghiên cứu hiện nay là trách nhiệm của ngời đứng đầu và pháp luật
về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nhằm đảm bảo hiệu lực hiệu quả hoạt
động của bộ máy hành chính và chất lợng của đội ngũ công chức, trong đó có
ngời đứng đầu đáp ứng yêu cầu đổi mới ở nớc ta hiện nay.
Với ý nghĩa quan trọng nh vậy, nhng pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng
đầu các cơ quan hành chính mới đợc quan tâm và tập trung nghiên cứu trong điều
kiện cải cách hành chính, chuyển từ nền hành chính quản lý sang nền hành
chính phục vụ ở nớc ta những năm gần đây. Qua các kết quả nghiên cứu cho
thấy, phần lớn các công trình chủ yếu tập trung về trách nhiệm của
NĐĐCCQHCNN dới dạng trách nhiệm pháp lý, các công trình nghiên cứu về
trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN trong thực thi nhiệm vụ, công vụ còn hết sức

khiêm tốn. Các công trình khoa học về trách nhiệm của ngời đứng đầu và pháp luật
về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN đợc công bố theo hai nhóm bao gồm các
công trình khoa học trong nớc và các công trình khoa học nớc ngoài:
a. Các công trình khoa học trong nớc
- Các bài báo:
Vấn đề cải cách hành chính trong đó có hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm
của NĐĐCCQHCNN đã và đang đợc các nhà hoạch định chính sách, các nhà
khoa học và đông đảo quần chúng nhân dân quan tâm, có nhiều bài báo, diễn đàn
về vấn đề này đợc đăng tải trên các báo nh Tiền phong, Lao Động,Vietnamnet,
Tuoitre online, Thanhnien online, Dantri Online Cụ thể nh sau:
+ Võ Văn Thành: Cần đề cao trách nhiệm cá nhân ngời đứng đầu trong
giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền quản lý của mình, chứ không để ng-
ời đứng đầu dựa mãi vào tập thể. Tuy nhiên, nhiệm vụ, trách nhiệm của từng
cá nhân cũng phải đợc quy định rõ, không phải cái gì cũng đổ lên đầu ông thủ
trởng bài phỏng vấn Thứ trởng Bộ Nội Vụ đăng trên Báo Tiền Phong ngày
2/4/2007 theo Dantri.com.
+ Khiết Hng - Lê Anh Đủ Cha rõ trách nhiệm và cá nhân đây là một nội
dung bài trả lời phỏng vấn của đồng chí Nguyễn Khánh - nguyên Phó Thủ tớng
12
Chính phủ, nguyên phó ban chỉ đạo cải cách hành chính Chính Phủ theo báo
Tuổi trẻ ngày 11/6/2007.
+ Diễn đàn: Trách nhiệm thuộc ngời đứng đầu do nhóm phóng viên Báo
Lao động số 160 ngày 15/7/2008.
+ Chính Trung: Quy trách nhiệm ngời đứng đầu: phải trao thực quyền
Theo Vietnamnet ngày 29/2/2007.
+ Hồ Đức Thành: Nâng cao trách nhiệm ngời đứng đầu trong cải cách
hành chính theo trang thông tin điện tử Tỉnh Nghệ An ngày 9/10/2007.
+ Hồng Khánh: Giảm cấp phó, siết chặt trách nhiệm ngời đứng đầu theo
vnexpress.net.
+ Ngọc Lê: Quy trách nhiệm ngời đứng đầu: đang kiểm nghiệm thực

tiễn theo Vietnamnet ngày 19/10/2007.
+ Hải Châu: Xử lý ngời đứng đầu không làm tốt cải cách hành chính
Theo Vietnamnet ngày 29/7/2008.
- Các công trình khoa học:
Các công trình liên quan trực tiếp đến pháp luật về trách nhiệm của
NĐĐCCQHCNN phải kể đến là:
+ Luận án tiến sỹ luật học của Ngô Hải Phan (2004) với đề tài: Trách
nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nớc pháp quyền
Việt Nam hiện nay. Đề tài chủ yếu nghiên cứu trách nhiệm pháp lý dới giác độ
trách nhiệm pháp lý công chức phải gánh chịu do vi phạm pháp luật, trong đó
có đề cập tới trách nhiệm pháp lý của công chức lãnh đạo.
+ Bài Về trách nhiệm cá nhân của ngời đứng đầu cơ quan hành chính
nhà nớc của Nguyễn Ký, Tạp chí Cộng sản tháng 9 năm 2006 đã đề cập đến vị
trí, vai trò và một số nội dung về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan
hành chính. Đồng thời bài viết cũng đặt ra yêu cầu cần tiếp tục hoàn thiện pháp
luật về trách nhiệm ngời đứng đầu các cơ quan hành chính là một trong những
giải pháp đồng bộ trong cải cách hành chính ở nớc ta hiện nay.
13
+ Bài: Nghĩ về trách nhiệm của ngời đứng đầu của Diệp Văn Sơn, Tạp
chí Tia sáng tháng 12 năm 2006; bài Về tr ách nhiệm ngời đứng đầu trong
công tác cán bộ Tạp chí Xây dựng Đảng;
+ Bài: Nhâ n tố quan trọng hàng đầu để ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng,
lãng phí đó là ngời đứng đầu của Vũ Ngọc Lân. Website: http://
www.xaydungdang. org.vn; bài: Tập trung dân chủ trong công tác cán bộ -
Nhận thức và sự vận dụng của Nguyễn Thế T, Website: http://
www.thanhtra.gov.vn. Trong đó đề cập: Nên chăng, cần có quy định ngời
đứng đầu các tổ chức của HTCT phải chịu trách nhiệm về giới thiệu cán bộ
vào các chức danh chủ chốt, để ràng buộc trách nhiệm về sự giới thiệu của
mình. Nếu cán bộ đợc đề bạt đó không phát huy đợc vai trò, thậm chí thoái
hóa biến chất, vi phạm pháp luật thì ngời giới thiệu phải chịu trách nhiệm

liên đới.
+ Bài: Thủ tớng trong các chính thể Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số
4/2001 của TS Nguyễn Đăng Dung.
+ Bài: Trách nhiệm cá nhân Thủ tớng, quan hệ Thủ tớng và các thành viên
Chính phủ Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số1/2003 của TS Phạm Tuấn Khải.
+ Bài: Xác định chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, Thủ t ớng Chính
phủ khi sửa đổi Luật tổ chức Chính phủ Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số
7/2007 của Nguyễn Phớc Thọ.
+ Kỷ yếu hội thảo quốc tế: Quản lý công chức của một số nớc trên thế
giới xu hớng và bài học kinh nghiệm do Bộ Nội Vụ và Ngân hàng Châu á tổ
chức tại Hạ Long ngày 15 -16 tháng 6/2006. Các báo cáo tham luận của các
chuyên gia trong nớc và nớc ngoài tập trung vào các chủ đề: Các xu hớng quản
lý công chức trên thế giới và những đổi mới để hiện đại hóa trong hệ thống
quản lý công chức của một số quốc gia hiện nay; Kinh nghiệm quản lý công
chức của Vơng quốc Anh, Newzealand, Thái Lan, Trung Quốc; Hệ thống quản
lý cán bộ, công chức của Việt Nam; Những thách thức trong quản lý và xây
dựng đội ngũ cán bộ, công chức của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay; Hớng
14
nghiên cứu xây dựng Luật Công vụ. Các vấn đề tham luận tại hội thảo có đề cập
tới trách nhiệm của công chức nói chung và trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.
+ Kỷ yếu hội thảo quốc tế: Cải cách hành chính tại Việt Nam - các u
tiên giai đoạn 2006 - 2010 và tầm nhìn 2020 do Ban chỉ đạo cải cách hành
chính của Chính phủ phối hợp với Chơng trình Phát triển Liên Hiệp Quốc
(UNDP) tổ chức trong hai ngày 24 - 25/11/2007 tại Hà Nội. Các tham luận tại
hội thảo tập trung vào bốn nội dung chính: Cải cách hành chính trong bối cảnh
phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế; Tiến tới xây dựng một Chính phủ phục vụ
vì sự phát triển; Tính trách nhiệm, tính minh bạch và dân chủ trong bối cảnh
phân cấp; Tính chuyên biệt và hiện đại hóa của nền kinh tế. Các báo cáo và ý
kiến tham luận tại hội thảo có đề cập tới trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ
quan hành chính (Thủ tớng Chính Phủ, Bộ trởng, Chủ tịch UBND các cấp) trong

yêu cầu cải cách thể chế hành chính, đẩy mạnh phân công phân cấp hành chính
giai đoạn hiện nay.
+ Kỷ yếu hội thảo quốc tế: Cải cách hành chính trong ngành thanh tra
và tác động đối với chống tham nhũng phục vụ cho tiến trình đẩy mạnh cải
cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nớc
theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ơng Đảng lần thứ 5
Khóa X và Nghị quyết 35 của Chính phủ do Thanh tra Chính phủ tổ chức tại Hà
Nội ngày 11 - 12/5/2007. Các báo cáo tham luận của các chuyên gia trong nớc
và ngoài nớc tập trung về các chủ đề: Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành
Trung ơng Đảng lần thứ 5 Khóa X về cải cách hành chính và chơng trình của
Chính phủ; Kinh nghiệm cải cách hành chính của Singapore và xu hớng cải
cách hành chính trên thế giới; Kinh nghiệm cải cách hành chính trong lĩnh vực
thanh tra, kiểm toán tại Vơng quốc Anh; Cải cách hành chính và chống tham
nhũng... Trong đó các đại biểu đề cập đến mối quan hệ giữa hành chính và tham
nhũng, các giải pháp thực hiện cải cách hành chính, xây dựng nền hành chính
trong sạch, trong đó nhấn mạnh yêu cầu phân rõ chức năng, nhiệm vụ của các
cơ quan hành chính nhà nớc, đòi hỏi phải phân cấp mạnh hơn, làm rõ trách
15
nhiệm của ngời đứng đầu, cán bộ, công chức; công khai thẩm quyền, trách
nhiệm cơ quan, thẩm quyền trách nhiệm của cán bộ, công chức.
- Sách:
Các công trình đợc biên soạn dới dạng sách tham khảo trong đó có đề cập
tới trách nhiệm NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệm của
NĐĐCCQHCNN:
+ Sách: Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nớc ở
nớc ta hiện nay do Đào Trí úc, Võ Khánh Vinh đồng chủ biên (Nhà xuất bản
Công an nhân dân, Hà Nội 2003).Cuốn sách đề cập tới những vấn đề chung về
giám sát và giám sát bộ máy nhà nớc, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà n-
ớc ở một số nớc trên thế giới. Trong đó dành một phần về kiểm tra, thanh tra
của Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nớc (trang 360 - 386) với các bài

viết: Kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nớc của tác giả
Đinh Văn Mậu; bài: Tăng cờng hoạt động kiểm tra, thanh tra nhằm nâng cao
hiệu quả hoạt động của Chính Phủ của tác giả Phạm Tuấn Khải. Các bài viết
này đều đề cập tới trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính.
+ Sách dịch: Luật hành chính một số nớc trên thế giới ngời dịch TS
Phạm Văn Lợi và TS Hoàng Thị Ngân (Nhà xuất bản T pháp, Hà Nội, 2004).
Đây là cuốn sách giới thiệu về Luật hành chính của Cộng hòa Pháp, Hợp chủng
quốc Hoa Kỳ, Vơng quốc Anh, Italia (299 trang). Trong đó đáng chú ý là dới
góc độ so sánh, cho thấy điểm chung giữa luật hành chính Việt Nam và các nớc
là nhấn mạnh đòi hỏi về tính hợp pháp của hoạt động hành chính; chế độ trách
nhiệm của các chủ thể tiến hành công vụ; đề cao nguyên tắc công khai, minh
bạch trong hoạt động hành chính; tính đơn giản, dễ dàng truy cập của thủ tục
hành chính; bảo đảm các quyền của công dân. Từ đó vấn đề trách nhiệm của
công chức lãnh đạo cũng đợc đề cập tới trong nội dung cuốn sách.
+ Sách: Hệ thống công vụ và xu hớng cải cách của một số nớc trên thế
giới của tập thể tác giả Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phơng và Nguyễn Thu
Huyền (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004). Đây là cuốn sách giới
16
thiệu về tổ chức nhà nớc, bộ máy hành chính, lịch sử nền công vụ, chế độ quản
lý công chức, những chế độ chính sách nhằm cải cách nền công vụ ở các nớc
trên thế giới: Trung Quốc, Thái Lan, Nhật Bản, Cộng hòa Liên bang Nga, Cộng
hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, Vơng quốc Anh, Mỹ. nhiều nội dung có đề
cập tới vấn đề công chức lãnh đạo, trách nhiệm của công chức lãnh đạo.
+ Sách: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ công chức
của Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phơng: (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia,
Hà Nội, 2005).
+ Sách: Xây dựng nhà nớc pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ đổi
mới do Nguyễn Văn Yểu và GS - TS Lê Hữu Nghĩa chủ biên (Nhà xuất bản
Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006). Nội dung cuốn sách đã làm rõ những luận
điểm khoa học về nhà nớc pháp quyền, đồng thời phản ánh đợc những vấn đề cơ

bản về xây dựng Nhà nớc pháp quyền XHCN Việt nam của dân, do dân, vì dân
trong 20 năm đổi mới đất nớc. Trong đó có đề cập tới việc hoàn thiện thể chế về
công chức, công vụ, xác định trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN (trang 44, trang
241 - 242)
+ Sách: Về chế độ công vụ Việt Nam do PGS - TS Nguyễn Trọng Điều
chủ biên (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007). Cuốn sách tập trung
làm rõ các căn cứ lý luận, cơ sở khoa học của nền công vụ trong quá trình xây
dựng và hoạt động của Nhà nớc, đồng thời tổng kết những bài học kinh nghiệm
của các nớc trên thế giới để tham khảo và thực hiện ở Việt Nam; đánh giá thực
trạng chế độ công vụ và xây dựng luận cứ khoa học, đề xuất các giải pháp hoàn
thiện chế độ công vụ ở nớc ta hiện nay. Trong đó có nội dung đánh giá thực
trạng thể chế công vụ (trang 329 - 266), phần này cũng đề cập đến chế độ trách
nhiệm của công chức nói chung và công chức lãnh đạo nói riêng.
- Các đề tài khoa học:
Các công trình nghiên cứu dới góc độ khoa học pháp lý, khoa học quản lý,
khoa học tổ chức, tổ chức nhà nớc, khoa học chính trị, khoa học xã hội nhân văn
đều có đề cập tới trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệm
17
của NĐĐCCQHCNN có thể kể đến các đề tài cấp nhà nớc, cấp bộ có một số đề tài
tiêu biểu nh:
+ Đề tài: Nghiên cứu cơ sở khoa học hoàn thiện chế độ công vụ ở Việt
Nam đề tài cấp nhà nớc do Bộ Nội Vụ chủ trì (Mã số ĐTĐL - 2004/25).
Đây là đề tài phục vụ cho việc xây dựng Dự án Luật Cán bộ, công chức,
nghiên cứu chế độ công vụ một số nớc trên thế giới và có báo cáo đánh giá
thể chế quản lý cán bộ, công chức Việt Nam. Dự án Luật có một số quy
định riêng về trách nhiệm ngời đứng đầu cơ quan tổ chức.
+ Đề tài: Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu của
Nhà nớc pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân thuộc chơng trình cấp nhà
nớc KX - 04" Xây dựng nhà nớc pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân do
Viện Khoa học xã hội Việt Nam chủ trì, nghiệm thu năm 2005.

+ Đề tài: Lý thuyết về khoa học và nghệ thuật lãnh đạo Do Bộ Nội Vụ chủ
trì, TS Chu Văn Thành làm chủ nhiệm nghiệm thu năm 2004. Trong báo cáo tổng
hợp nghiên cứu 312 trang, 10 chơng, trong đó chơng 2 từ trang 33- trang 64 và một
số chơng khác đề cập tới thể chế lãnh đạo trong lịch sử và đơng đại.
+ Đề tài: Trách nhiệm bồi thờng nhà nớc Do Bộ T Pháp chủ trì, nghiệm
thu 2007 trong đó có các công trình, bài viết, báo cáo tổng kết thi hành pháp
luật về BTTH do cán bộ, công chức gây ra khi thi hành nhiệm vụ, công vụ; báo
cáo tổng hợp kinh nghiệm nớc ngoài về pháp luật bồi thờng nhà nớc.
b. Các công trình khoa học nớc ngoài
Bên cạnh các bài viết của Việt Nam có nhiều công trình của các nhà khoa
học nớc ngoài nghiên cứu có liên quan tới trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN và
pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN:
+ Sách: Các biện pháp chống tham nhũng ở Trung quốc của Hồng Vỹ
Nhà xuất bản Chính trị quốc gia dịch năm 2001.
+ Sách: Cơ sở pháp lý của trách nhiệm trong quản lý ở Liên xô và Cộng
hòa Dân chủ Đức của Lazaev B.M (Mátxcơva, năm 1986)
18
+ Bài: Trách nhiệm về tài sản của các chủ thể quản lý trong cuốn sách:
Trách nhiệm trong quản lý (Mátxcơva, năm 1986)
Tình hình nghiên cứu trên cho thấy trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là
vấn đề đợc quan tâm dới các góc độ khác nhau, ở góc độ chính trị pháp lý thì
vấn đề trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính mới chỉ đợc
nghiên cứu và đa ra những đề xuất kiến nghị trong tổng thể các vấn đề về xây
dựng nhà nớc pháp quyền, cải cách hành chính, hoàn thiện chế độ công vụ,
công chức. Các công trình đợc công bố đã đề cập đến trách nhiệm pháp lý của
ngời đứng đầu với t cách là cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nớc; trách nhiệm
của ngời đứng đầu cơ quan, tổ chức khi để xảy ra các vi phạm pháp luật, tham
nhũng, lãng phí; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nớc và
nguyên tắc tập trung, dân chủ trong quản lý, điều hành. Tuy nhiên, vấn đề trách
nhiệm của NĐĐCCQHCNN nhìn từ góc độ xây dựng và thực thi các quy định

pháp luật liên quan thì cha đợc nghiên cứu toàn diện và đầy đủ. Do đó, đề tài sẽ
tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của việc quy định trách nhiệm của
NĐĐCCQHCNN để từ đó góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của
NĐĐCCQHCNN trong điều kiện xây dựng Nhà nớc pháp quyền XHCN, cải cách
hành chính ở nớc ta hiện nay. Mặc dù vậy các công trình cả trong nớc và nớc
ngoài đã đợc công bố trên đây có giá trị tham khảo tốt cho việc nghiên cứu và
hoàn thiện đề tài.
Đặt trong tổng thể chơng trình nghiên cứu của cơ quan chủ trì và trong
Chiến lợc nghiên cứu khoa học của Học viện Chính trị - Hành chính quốc
gia Hồ Chí Minh đến 2010, Đề tài đang đợc luận chứng sẽ trở thành Đề tài
vừa có tính mới, vừa mang tính tiếp tục công việc nghiên cứu của các Đề tài
trớc đó nhằm trực tiếp phục vụ công tác nghiên cứu giảng dạy của cơ quan
chủ trì.
19
Công trình này sẽ là đề tài khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách cơ bản
về hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN từ thực tiễn Việt
Nam.
3. Mục tiêu nghiên cứu
- Cung cấp những luận chứng, luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp
luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam hiện nay.
- Đánh giá thực trạng, tìm ra nguyên nhân về hạn chế, bất cập của pháp luật
về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam.
- Luận chứng định hớng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về
trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam hiện nay.
4. Phơng pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phơng pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa
duy vật lịch sử, để thực hiện đợc mục tiêu nghiên cứu đề tài, đề tài sử dụng các
phơng pháp nghiên cứu sau:
- Phơng pháp phân tích, tổng hợp, lôgic, lịch sử: Phơng pháp này cho
phép đi sâu phân tích các loại hình trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nớc; tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của ngời
đứng đầu cơ quan này; thậm chí là cả hệ thống các quy định pháp luật trách
nhiệm của NĐĐCCQHCNN hiện nay.
- Phơng pháp so sánh: So sánh mô hình, nội dung pháp luật; các giải
pháp hoàn thiện và thực hiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN
của một số nớc trong khu vực, thế giới... Từ đó, tìm kiếm những giá trị tham
khảo cho nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của
NĐĐCCQHCNN ở Việt Nam.
- Phơng pháp thống kê: Phơng pháp này cho phép nhận rõ kết quả ban
hành và những nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của
NĐĐCCQHCNN. Từ đó tìm ra đợc những "lỗ hổng" của pháp luật trong lĩnh
vực này.
20
Một số phơng pháp liên ngành và chuyên ngành khác: khoa học quản lý,
khoa học chính trị,... cũng đợc sử dụng để nghiên cứu đề tài.
5. Nội dung và phạm vi nghiên cứu
5.1. Nội dung nghiên cứu của đề tài
Đề tài triển khai nghiên cứu các nội dung sau:
Phần thứ nhất
Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.
Nội dung phần này gồm:
- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.
Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nớc.
+ Khái niệm, các loại trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính
nhà nớc.
- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về pháp luật trách nhiệm của ngời đứng
đầu cơ quan hành chính nhà nớc.
+ Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của
NĐĐCCQHCNN.

+ Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.
- Nghiên cứu tiêu chí hoàn thiện và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật
về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.
+ Tiêu chí hoàn thiện
+ Các điều kiện đảm bảo
- Nghiên cứu pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu một số nớc
trên thế giới và rút ra những giá trị có thể tham khảo cho quá trình hoàn thiện
pháp luật trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc Việt
Nam.
21
Phần thứ hai
Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc
và những vấn đề đặt ra.
Nội dung phần này gồm:
- Nghiên cứu đánh giá hệ thống pháp luật về trách nhiệm ngời đứng đầu cơ
quan hành chính nhà nớc qua các giai đoạn.
- Nghiên cứu thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm ngời đứng đầu
cơ quan hành chính nhà nớc theo pháp luật hiện hành.
- Đánh giá u điểm, hạn chế và nguyên nhân u điểm hạn chế của pháp luật
hiện hành về trách nhiệm ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc. Từ đó xác
định những vấn đề đặt ra cần tiếp tục hoàn thiện bổ sung.
Phần thứ ba
Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật trách nhiệm của ngời đứng
đầu cơ quan hành chính nhà nớc Việt Nam hiện nay.
Nội dung phần này gồm:
- Nghiên cứu đề xuất các quan điểm hoàn thiện pháp luật và trách nhiệm
ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc.
- Nghiên cứu đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm ng-
ời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc gồm có:
+ Nhóm giải pháp hoàn thiện về pháp luật

+ Nhóm giải pháp về hình thức
+ Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện.
5.2. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
+ Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu trách nhiệm của ngời đứng đầu và pháp
luật về trách nhiệm ngời đứng đầu trong các cơ quan hành chính nhà nớc gồm
Chính phủ và cơ quan hành chính nhà nớc ở chính quyền địa phơng.
+ Đánh giá pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu chủ yếu tập trung
giai đoạn từ sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992 đến nay.
22
Phần thứ nhất
CƠ Sở Lý LUậN HOàN THIệN PHáP LUậT Về TRáCH NHIệM
CủA NGƯờI ĐứNG ĐầU CáC CƠ QUAN HàNH CHíNH NHà nƯớC
1.1. Trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành
chính nhà nớc
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của ngời đứng đầu các cơ
quan hành chính nhà nớc
1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của ngời đứng đầu các cơ quan hành
chính nhà nớc
Theo nghĩa hẹp ngời đứng đầu là cá nhân (Thủ trởng) có quyền lực trong
lãnh đạo, quản lý và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức
nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo quản lý đã đề ra.
Theo nghĩa rộng ngời đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể có quyền lực
nhất định trong lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm nhất định và đứng đầu
chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu
lãnh đạo, quản lý đã đề ra.
Đề tài nghiên cứu trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN theo nghĩa theo nghĩa
rộng, bao gồm cá nhân (Thủ trởng) và tập thể lãnh đạo.
Căn cứ vào vị trí vai trò và tính chất của ngời đứng đầu cơ quan hành chính
nhà nớc, có thể khái quát những đặc điểm cơ bản của ngời đứng đầu cơ quan
hành chính nh sau:

Một là, tính quyền lực của NĐĐCCQHCNN. Quyền lực là một đặc điểm
của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc. NĐĐCCQHCNN đợc nhà
nớc trao cho quyền lực để gánh vác trách nhiệm của ngời đứng đầu, hoàn thành
nghĩa vụ của họ. Ngời đứng đầu muốn thực hiện đợc nhiệm vụ, quyền hạn đợc
giao phó đòi hỏi phải đợc giao thực quyền. Quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ
của NĐĐCCQHCNN chính là quá trình sử dụng, vận dụng quyền lực nhà nớc
đợc giao trong hoạt động lãnh đạo, quản lý của NĐĐCCQHCNN.
Hai là, tính chủ đạo của NĐĐCCQHCNN.
23
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc, trách nhiệm của ngời đứng
đầu các cơ quan hành chính đợc đề cao. Tính chủ đạo của NĐĐCCQHCNN thể
hiện ở vai trò chi phối, vai trò chủ đạo của NĐĐCCQHCNN trong hoạt động
quản lý điều hành cơ quan, đơn vị thực hiện chức năng, nhiệm vụ đợc pháp luật
quy định. Tính chủ đạo của ngời đứng đầu thể hiện ở hai góc độ cơ bản sau:
Trớc hết, ngời đứng đầu các cơ quan hành chính là ngời ra các quyết định
và chịu trách nhiệm về các quyết định quản lý của mình. Ra quyết định là chức
năng cơ bản nhất trong hoạt động quản lý, chỉ khi ngời đứng đầu đa ra đợc
những quyết định khoa học thì mới có thể triển khai hoạt động quản lý có hiệu
quả.
Tiếp đến, NĐĐCCQHCNN là ngời tổ chức và là ngời chỉ huy việc thực thi
các quyết định quản lý. NĐĐCCQHCNN chỉ đạo và lựa chọn những biện pháp
và phơng pháp quản lý chính xác mới làm cho những quyết định quản lý của tập
thể lãnh đạo và của cá nhân ngời đứng đầu cơ quan hành chính đợc thực hiện
một cách có hiệu quả trên thực tế. Xuất phát từ chức năng quản lý hành chính
nhà nớc, có thể thấy ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc có vai trò chủ
đạo - nhạc trởng trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc.
Ba là, tính phân cấp, thứ bậc của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nớc.
Để thực hiện đợc chức năng quản lý hành chính nhà nớc trên các lĩnh vực
của đời sống xã hội, hệ thống hành chính nhà nớc của hầu hết các nớc trên thế

giới đều mang tính thứ bậc, cấp trên cấp dới và có sự phân công phân cấp phù
hợp với yêu cầu quản lý hành chính nhà nớc trong từng giai đoạn lịch sử nhất
định. Vì vậy đặc trng tính phân cấp của ngời đứng đầu cơ quan hành chính đợc
biểu hiện thông qua hệ thống các cấp độ trong hoạt động lãnh đạo quản lý. Ví
dụ ở Việt Nam Thủ tớng là ngời đứng đầu Chính phủ chịu trách nhiệm trớc
Quốc Hội, Chủ tịch nớc, ủy ban Thờng vụ Quốc hội về nhiệm vụ, quyền hạn đ-
ợc Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ quy định. Bộ trởng là ngời đứng đầu cơ
24
quan Bộ, chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của Bộ, ngành đợc phân công
phụ trách.
Bốn là, tính xã hội của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc.
Trong xã hội có giai cấp, ngời đứng đầu cơ quan hành chính là ngời đại
diện cho một giai cấp hoặc liên minh giai cấp nhất định và có đầy đủ những
thuộc tính của giai cấp mà họ là đại diện. Ngày nay đang có sự chuyển đổi từ
hành chính trung lập chính trị truyền thống sang hành chính coi trọng yếu tố
chính trị. ở nhiều nớc, ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc đã trở thành
các nhà chính trị - hành chính. Ngoài hoạt động lãnh đạo, quản lý, họ còn phải
nắm bắt và vận dụng các yếu tố chính trị, coi trọng việc thực hiện các cam kết
chính trị trớc ngời dân.
Trong xã hội chúng ta, ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc là ngời đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của đa số nhân dân lao động và mang tính
phục vụ. Tôn chỉ cơ bản của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc là toàn
tâm, toàn ý phục vụ nhân dân, phục vụ sự nghiệp dân giàu nớc mạnh, xã hội
công bằng, dân chủ, văn minh. Chính vì vậy coi trọng việc thực hiện các cam kết
chính trị trớc ngời dân cũng đợc coi trọng. Trách nhiệm giải trình của ngời đứng
đầu cơ quan hành chính nhà nớc là một xu thế phù hợp trong điều kiện xây dựng
nền hành chính dân chủ ở nớc ta hiện nay.
1.1.1.2. Vị trí, vai trò của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà
nớc
Khi nói đến ngời đứng đầu thì việc đầu tiên phải xác định đợc vị trí của họ.

Vị trí ngời đứng đầu đợc cha ông ta xác định một cách rõ ràng đó là đứng mũi
chịu sào. Ngời lãnh đạo, ngời cầm quân, ngời thủ trởng phải là ngời xông pha
lên phía trớc, đứng ở vị trí chông chênh nhất, đám đối mặt với thử thách để chỉ
hớng, chỉnh tốc độ, luồn lách đa con thuyền vợt qua thác ghềnh, giông tố để cập
bến vinh quang. Theo đó, vị trí của ngời đứng đầu cơ quan hành chính có nghĩa
là nói tới toàn bộ các quy định xác định ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nớc là ngời có quyền lực nhất định trong hoạt động lãnh đạo, quản lý, gánh vác
25
trách nhiệm quản lý nhất định, đứng đầu, chỉ huy, tổ chức một tổ chức nhất
định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý. Vị trí của ngời đứng đầu cơ quan
hành chính đợc pháp luật quy định căn cứ vào việc thiết kế bộ máy hành chính
và nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nớc mỗi một quốc gia.
Bộ máy hành chính Nhà nớc ở mọi quốc gia nói chung bao gồm các cơ
quan, ở trung ơng là Chính phủ, các Bộ và các cơ cấu khác thuộc Chính phủ; ở
địa phơng là ủy ban (hội đồng) hành chính các cấp và các cơ quan chuyên môn
trực thuộc. Việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nớc và lựa chọn chế độ lãnh
đạo tập thể hay cá nhân, hoặc cả hai ở từng cấp hành chính... tùy thuộc vào việc
xác định chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nớc trong mối quan
hệ với các yếu tố nh: kinh tế thị trờng, nhà nớc pháp quyền, dân chủ, hệ t tởng,
lý thuyết, khoa học về quản lý...
Bộ máy hành chính ở các nớc dù đợc tổ chức nh thế nào thì vẫn có điểm
chung đó là một hệ thống với thứ bậc chặt chẽ, những cũng rất đa dạng. Khi nói
tới mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nớc, ngời ta thờng nói tới cách thức
tổ chức chính phủ
1
. Từ đó, cùng với chính phủ, các cơ quan hành chính nhà nớc
ở các đơn vị hành chính đợc hình thành và tạo thành một hệ thống chặt chẽ, thứ
bậc từ trung ơng đến địa phơng theo các nguyên tắc nhất định nh: nguyên tắc
tập quyền, nguyên tắc phân quyền.
Tùy thuộc vào mô hình tổ chức hành chính với những đặc thù riêng, chế độ

trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính cũng có những khác biệt;
tuy nhiên, theo xu thế hiện nay, các nớc có nền hành chính phát triển đều đề cao
trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.
ở Việt Nam, vị trí của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc cũng có
những bớc phát triển phù hợp với từng giai đoạn lịch sử của đất nớc. Bộ máy
nhà nớc ta đợc tổ chức và hoạt động dựa trên nguyên tắc: Quyền lực nhà nớc
1
Có những cách thức tổ chức chính phủ nh: tổ chức theo mô hình tổng thống (Mỹ), Tổng
thống có quyền lựa chọn các Bộ trởng; tổ chức chính phủ theo mô hình đại nghị (Nhật
Bản, Thái Lan....), Tổng thống (hoặc nhà vua) giới thiệu để Nghị viện bầu Thủ tớng và
Thủ tớng lập ra chính phủ (Nội các). Ngoài ra còn có những mô hình hành chính khác nh
chính phủ kết hợp nghị viện và tổng thống (Pháp, Nga).
26
thống nhất thuộc về nhân dân, có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan thực
hiện quyền lập pháp, hành pháp và t pháp. Tổ chức hoạt động của bộ máy hành
chính cũng bảo đảm tuân thủ nguyên tắc đó. Vị trí của ngời đứng đầu cơ quan
hành chính nhà nớc đợc hình thành trên cơ sở đợc bầu theo nhiệm kỳ và đợc cấp
có thẩm quyền phê chuẩn theo quy định của pháp luật và đợc ngời đứng đầu cơ
quan hành chính nhà nớc cấp trên trực tiếp bổ nhiệm. Do vậy, vai trò của ngời
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc đợc thể hiện thông qua các quy định
mang tính chuẩn mực về hành vi, quyền và nghĩa vụ theo vị trí đứng đầu trong
cơ quan hành chính nhà nớc. Vị trí và vai trò của ngời đứng đầu cơ quan hành
chính đợc xác lập trên cơ sở các quy định pháp lý nhất định, nhng yếu tố quan
trọng bảo đảm vai trò và vị trí của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc
còn đợc thể hiện ở phẩm chất và năng lực của ngời lãnh đạo, quản lý.
Đối với ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc vị trí và vai trò của họ
trong bộ máy hành chính luôn gắn bó mật thiết với nhau. Vai trò và vị trí là hai
mặt của một vấn đề. Vị trí của cá nhân ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nớc đợc xác định bằng việc trả lời cho câu hỏi: họ đang nắm giữ cơng vị nào
trong cơ quan, tổ chức? Và vai trò của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà n-

ớc đợc xác định bằng cách trả lời câu hỏi: họ phải làm gì? Trong mối quan hệ
giữa vị trí và vai trò của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc thì vị trí th-
ờng ổn định hơn, ít biến đổi hơn, còn vai trò thì biến động hơn theo yêu cầu của
hoạt động quản lý hành chính nhà nớc trong từng giai đoạn lịch sử nhất định.
Nghiên cứu vai trò NĐĐCCQHCNN, trớc hết hàm chứa đầy đủ vai trò của
ngời quản lý nói chung. Vai trò này thờng đợc thể hiện:
Một là, nhóm vai trò quan hệ với con ngời:
Nhóm vai trò quan hệ với con ngời bao gồm:
- Khả năng phát triển và duy trì mối quan hệ với ngời khác một cách hiệu
quả;
- Vai trò đại diện gắn liền với vị trí trong sự phân cấp quản trị;
27