Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị qua thực tiễn thành phố Hà Nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT





NGUYỄN THỊ PHƯƠNG LIÊN







ĐỔI MỚI TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ
QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI





LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2010


MỤC LỤC

Trang

TRANG PHỤ BÌA


Lời cam đoan


MỤC LỤC


DANH MỤC CÁC BẢNG


MỞ ĐẦU
1

CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG NHẤT VỀ CHÍNH QUYỀN
ĐÔ THỊ
5
1.1.

Khái niệm chính quyền địa phương
5
1.2.
Khái niệm đô thị và chính quyền đô thị
14
1.2.1.
Khái niệm đô thị
14
1.2.2.
Đặc trưng của đô thị so với nông thôn ở Việt Nam
16
1.2.3.
Chính quyền đô thị
28
1.2.3.1.
Tổ chức của chính quyền đô thị
28
1.2.3.2.
Phân chia các cấp chính quyền trong đô thị
29
1.2.3.3.
Tổ chức các cơ quan của chính quyền đô thị
31
1.3.
Mô hình tổ chức chính quyền đô thị của một số nước
35
1.3.1.
Thành phố – thủ đô Tokyo (Nhật Bản)
35
1.3.2.

Thành phố – thủ đô Seoul (Hàn Quốc)
39
1.3.3.
Thành phố NewYork (Hợp chủng quốc Hoa Kì)
40
1.3.4.
Thành phố – thủ đô Matxcơva (Liên bang Nga)
42
1.3.5.
Thành phố – thủ đô Bangkok (Thái Lan)
44
1.3.6.
Một số nhận xét
46

Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức của chính quyền
đô thị Hà nội
48
2.1.
Những đặc thù của đô thị Hà Nội
48


2.1.1.
Thành phố Hà Nội trước hợp nhất
48
2.1.2.
Tỉnh Hà Tây trước hợp nhất
52
2.1.3.

Thành phố Hà Nội (mới) sau hợp nhất
55
2.2.
Bộ máy hành chính của Thủ đô Hà Nội trước và sau sát nhập
61
2.2.1.
Cơ cấu đơn vị hành chính
61
2.2.2.
Cơ cấu các cơ quan chuyên môn
61
2.3.
Thực trạng về cơ cấu đội ngũ cán bộ, công chức
81
2.3.1.
Cơ cấu công chức
81
2.3.2.
Cơ cấu chức danh cán bộ
83
2.3.3.
Cơ cấu chức danh cán bộ công chức khối Sở và tương đương
84
2.3.4.
Cơ cấu chức danh cán bộ, công chức khối quận, huyện
84
2.3.5.
Cơ cấu chức danh cán bộ, công chức khối xã, phường, thị trấn
86
2.4.

Một số nhận xét về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị HN
87
2.4.1
Những điểm mạnh
87
2.4.2
Những điểm hạn chế
88

Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng, giải pháp hoàn thiện bộ
máy chính quyền đô thị Hà Nội
93
3.1.
Phương hướng chung
93
3.2.
Các giải pháp cụ thể
93
3.2.1.
Xây dựng Luật Thủ đô
93
3.2.2.
Không tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp quận, huyện, phường thuộc
thủ đô
96
3.2.3.
Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính
102
3.2.4.
Giảm cấp phó trong các sở, ban, ngành

105
3.2.5.
Đào tạo lại đội ngũ cán bộ công chức hiện có
108

KẾT LUẬN
111

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
112





DANH MỤC CÁC BẢNG

1. Bảng 1: Cơ cấu công chức chia theo cấp hành chính
2. Bảng 2: Cơ cấu chức danh cán bộ, công chức cấp Sở và tương đương
3. Bảng 3: Cơ cấu chức danh cán bộ, công chức cấp quận, huyện
4. Bảng 4: Cơ cấu chức danh cán bộ, công chức cấp xã, phường, thị trấn




1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Năm 1010, Hà Nội được vua Lý Thái Tổ chọn làm kinh đô và đặt tên là
Thăng Long với lòng mong muốn kinh thành ngày càng phồn thịnh như Rồng

bay lên. Gần mười thế kỷ qua đã minh chứng quyết định ấy là sáng suốt.
Thăng Long xưa và Hà Nội nay luôn luôn là trung tâm chính trị, kinh tế, văn
hoá lớn của nước Việt Nam hoà bình, thống nhất, có vị trí xứng đáng trong
khu vực và trên thế giới.
Thăng Long Hà Nội trong gần nghìn năm ấy luôn biết tiếp nhận tất cả
những gì tinh tuý nhất của mọi vùng miền đất nước và xa hơn, của bạn bè
quốc tế, để với bản lĩnh của Hà Nội ngàn năm văn hiến, đã nhân lên những
điều hay, xoá đi cái dở, tạo nên những nét đặc trưng riêng của Hà Nội.
Ngày nay, Hà Nội đã vươn lên mạnh mẽ trong sự nghiệp phát triển kinh tế xã
hội dưới sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng và Nhà nước, sự phấn đấu không
ngừng của Đảng bộ, chính quyền và nhân dân thủ đô Hà Nội.
Nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển của Hà Nội trong thời kỳ mới, nhất là sau
khi Hà Nội được mở rộng địa giới hành chính theo Nghị quyết của Quốc hội, vấn
đề tiếp tục hoàn thiện, đổi mới tổ chức chính quyền Thành phố đang trở nên cấp
thiết để có thể bứt phá, vươn lên ngang tầm với những đô thị lớn của thế giới.
Với mong muốn đóng góp một phần trong công cuộc phát triển đô thị
tại Việt Nam, trước hết là Thành phố Hà Nội, sau khi được tiếp thu những
kiến thức lý luận và thực tiễn cần thiết, tác giả lựa chọn đề tài “Đổi mới tổ
chức chính quyền đô thị qua thực tiễn thành phố Hà Nội” cho luận văn thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài


2
Về tổ chức của chính quyền địa phương nói chung và tổ chức của chính
quyền đô thị nói riêng đã có một số công trình nghiên cứu. Tuy nhiên số
lượng các công trình nghiên cứu chuyên sâu đề tài riêng về Hà Nội không
nhiều. Có thể nêu một số công trình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của
chính quyền đô thị trực thuộc trung ương:
- PGS.TS. Vũ Đức Đán- TS Lưu Kiến Thanh (2000), Tổ chức và hoạt động
của bộ máy chính quyền Thành phố trực thuộc Trung ương, Nxb Thống kê, Hà

Nội.
- PGS. TS Phạm Hồng Thái (2003), Thiết lập mô hình tổ chức chính
quyền đô thị, đề tài cấp Bộ, Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội.
- TS. Nguyễn Đăng Dung (2001), Chuyên đề về tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phương, Viện Nghiên cứu khoa học pháp lí, Bộ Tư pháp,
Hà Nội.
- PGS.TS. Lê Minh Thông, PGS.TS. Nguyễn Như Phát (2002), Những
vấn đề lí luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay,
Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.
- PGS.TS. Lê Sỹ Thiệp (1996), Đổi mới thể chế và hoạt động của bộ
máy quản lý nhà nước ở địa phương, Đề tài khoa học cấp cấp bộ, mã số 93-
98-397, Học viện Hành chính quốc gia, Hà Nội.
- Tô Tử Hạ, TS. Nguyễn Hữu Trị, TS. Nguyễn Hữu Đức (1998), Cải
cách hành chính địa phương – Lý luận và thực tiễn, Hà Nội.
- Đỗ Xuân Đông (1996), Đổi mới tổ chức bộ máy hành chính đô thị trong
cải cách nền hành chính quốc gia hiện nay, Luận án phó tiến sỹ luật học, Hà Nội.
- Lê Minh Thông (1999), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân
dân và ủy ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 6/1999.
- Bùi Xuân Đức (2000), “Một số vấn đề cần hoàn thiện trong tổ chức và hoạt
động của ủy ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 7/2000.


3
Ngoài ra, trong thời gian gần đây còn có một số bài báo, tham luận, hội
thảo, bài nghiên cứu khác của một số học giả trong nước bàn về vấn đề này.
Các công trình nói trên đều nghiên cứu khá sâu về tổ chức, hoạt động
của chính quyền đô thị và đã có nhiều đề xuất, kiến nghị, giải pháp mô hình tổ
chức và hoạt động được đưa ra. Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của
đô thị Việt Nam, thực tiễn đã đặt ra nhiều vấn đề mới mà công trình này chưa
đề cập hoặc chưa bao quát hết được, hơn nữa hầu hết các công trình nghiên

cứu trong điều kiện chưa có Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và ủy
ban nhân dân (UBND) năm 2003 và trong điều kiện chưa có sự thay đổi địa
giới hành chính (Hà Nội, Hà Tây chưa sáp nhập).
Đề tài được thực hiện trên cơ sở kế thừa, tham khảo những nội dung
liên quan từ các công trình nói trên và sự đầu tư nghiên cứu sâu để áp dụng
cho Thành phố Hà Nội trong việc đổi mới tổ chức chính quyền.
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu về mô hình tổ chức của chính quyền đô thị qua thực
tiễn thành phố Hà Nội theo quy định hiện hành của pháp luật và nghiên cứu cả
ba cấp chính quyền thành phố, quận - huyện – thị xã, phường – xã - thị trấn.
Trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, đề tài chỉ tập trung nghiên
cứu việc đổi mới của tổ chức chính quyền đô thị, cụ thể qua thực tiễn thành
phố Hà Nội.
Thời gian nghiên cứu mô hình tổ chức của chính quyền đô thị chủ yếu là
hiện tại nhưng đề tài có tham khảo một vài mô hình trong thời kì phong
kiến… Ngoài mô hình của đô thị thành phố Hà Nội, đề tài cũng tham khảo
mô hình đô thị (thủ đô) của một số nước trên thế giới.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu


4
Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã sử dụng các phương pháp:
phương pháp lịch sử cụ thể; so sánh; khảo sát, thống kê; qui nạp; diễn dịch;
phân tích – tổng hợp.
5. Mục đích của luận văn
Đánh giá được thực trạng mô hình tổ chức chính quyền đô thị qua thực
tiễn thành phố Hà Nội theo pháp luật hiện hành.
Đề xuất những giải pháp để hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị
thành phố Hà Nội.
Xác định hệ thống chức năng và nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền.

6. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
nội dung của luận văn bao gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề chung nhất về chính quyền đô thị
Chương 2: Thực trạng tổ chức của chính quyền đô thị Hà Nội
Chương 3: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền đô
thị Hà Nội.
Mặc dù tác giả đã tập trung công sức nghiên cứu đề tài nhưng luận văn
không tránh khỏi thiếu sót. Kính mong các thầy cô, bạn bè và đồng nghiệp
cho ý kiến đóng góp để đề tài có thể tiếp tục phát triển hơn nữa.




5
CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG NHẤT VỀ CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ

1.1.Khái niệm chính quyền địa phƣơng
Hiện nay, trên thế giới theo các tiêu chí khác nhau, chính quyền địa
phương được nhận thức dưới nhiều góc độ:
Quan điểm truyền thống và được nhiều người thừa nhận là chính quyền
địa phương được xây dựng gắn liền với đơn vị hành chính lãnh thổ.
Theo Micheal P Barber, chính quyền địa phương có thẩm quyền quyết
định và thực thi các vấn đề trong một giới hạn lãnh thổ và có thẩm quyền thấp
hơn thẩm quyền chung của cả nước (Local government means authority to
determine and to excute matters with-in a restricted area inside and smaller
than the whole state) [42,1]
Quan điểm khác lại cho rằng, việc xác định chính quyền địa phương
không dựa trên cơ sở lãnh thổ mà dựa vào mức độ cung cấp dịch vụ: “Chính

quyền địa phương được hiểu là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung
cấp dịch vụ cho các công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất” [2,198].
Dù được xem xét với nhiều góc độ khác nhau nhưng thông dụng nhất
chính quyền địa phương được hiểu là sự tổ chức thực hiện quyền lực nhà
nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ (nhân tạo hoặc tự nhiên) nhằm thực
hiện quản lý và điều chỉnh các hoạt động xã hội và cai trị. Chính quyền địa
phương lấy đơn vị lãnh thổ là cơ sở nền tảng.
+ Lãnh thổ hành chính tự nhiên, tức là lãnh thổ được hình thành một cách
tự nhiên. Nhà nước Trung ương bắt buộc phải công nhận các ranh giới hình
thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục tập quán,
truyền thống văn hóa, lịch sử Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, Nhà nước
cần phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị – quản lý của mình trên


6
toàn vẹn lãnh thổ quốc gia cũng như đối với từng vùng lãnh thổ hành chính riêng
biệt. Thí dụ: Commun của các nước phương Tây; làng xã ở Việt Nam, các thành
phố cho dù các thành phố rất lớn, rất đông dân. Việc tổ chức quản lý những vùng
lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư.
Các cơ quan quản lý nhà nước ở đây, ngoài cơ quan quản lý hành chính còn có
cả các cơ quan do dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền
ở đây mang nhiều tính tự quản, tự trị (đơn vị hành chính cơ sở).
Đặc điểm của các đơn vị hành chính tự nhiên này là được hình thành
trên các địa điểm quần cư (xóm làng, thị trấn, thị xã, thành phố), nó liên kết
dân cư trong một khối liên hoàn thống nhất. Mọi vấn đề của địa phương đều
liên quan chặt chẽ với nhau và cần phải được giải quyết trên cơ sở kết hợp hài
hoà các lợi ích nhà nước, dân cư. Cơ quan chính quyền ở đây không phải chỉ
là cơ quan cai trị mà cũng là cơ quan thể hiện lợi ích chung của dân cư- cơ
quan tự quản. Nói cách khác, cơ quan chính quyền ở các đơn vị hành chính
trung gian có nhiệm vụ bảo đảm triển khai pháp luật, chính sách của Nhà

nước Trung ương tới cơ sở, thì cơ quan chính quyền ở đơn vị hành chính cơ
sở phải thể hiện lợi ích của dân cư nhiều hơn (mang tính tự quản).
+ Đơn vị lãnh thổ hành chính nhân tạo, là đơn vị được Nhà nước
Trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu
quản lý hay nhu cầu “cai trị” của Trung ương.
Việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở cấp chính quyền
này chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý, đảm bảo lợi ích của Nhà nước,
tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước. Ở đây chức năng quản
lý lãnh thổ về cơ bản do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, cơ quan đại
diện (nếu có) chỉ đóng vai trò tư vấn.
Việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trên các lãnh thổ
nhân tạo không cần phải tính đến các đặc điểm, đặc thù một cách nặng nề như


7
ở các đơn vị hành chính tự nhiên mà thiên về việc đáp ứng nhu cầu của các cơ
quan quản lý nhà nước cấp trên.
Ở Việt Nam từ trước đến nay thuật ngữ “chính quyền địa phương” được
sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn
bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như trong các
bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở Trung ương và địa phương.
Nhưng quan niệm thế nào là chính quyền địa phương? Trong cơ cấu tổ
chức của chính quyền địa phương gồm những cơ quan nào? Có phải chính
quyền địa phương gồm cả HĐND và UBND đang là những vấn đề cần phải
được làm rõ cả trên góc độ lý luận và thực tiễn.
Sở dĩ có những quan niệm khác nhau về khái niệm chính quyền địa
phương ở nước ta như trên, theo chúng tôi là vì mặc dù các văn bản pháp luật
sử dụng thuật ngữ này, nhưng không có một văn bản pháp luật hiện hành nào
giải thích rõ và đầy đủ về khái niệm “chính quyền địa phương”.
Mặt khác, tuy thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng rộng

rãi và phổ biến ở nước ta nhưng trong các Từ điển tiếng Việt, Từ điển giải
thích các thuật ngữ pháp luật thông dụng cũng không có riêng mục từ này. Ví
dụ: Từ điển tiếng Việt (do Hoàng Phê chủ biên) của Viện Ngôn ngữ học thuộc
Trung tâm khoa học xã hội và nhân văn quốc gia, xuất bản năm 1995, có đến
38.410 mục từ, nhưng cũng không có mục từ “chính quyền địa phương” mà chỉ
có mục từ “chính quyền”. Mục từ “chính quyền” được các tác giả giải thích theo
2 nghĩa: “1. Quyền điều khiển bộ máy nhà nước. Nắm chính quyền. Chính
quyền trong tay nhân dân. 2. Bộ máy điều khiển, quản lý công việc của Nhà
nước. Chính quyền dân chủ. Các cấp chính quyền” (tr.157). Nếu hiểu theo cách
giải thích chung về “chính quyền” như các tác giả của từ điển này thì “chính
quyền địa phương” bao gồm tất cả các cơ quan của Nhà nước được tổ chức ra ở
địa phương để điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước ở địa phương.


8
Trong sách báo pháp lý nước ngoài do xuất phát từ nguyên tắc tổ chức,
quản lý địa phương của các Nhà nước khác nhau, theo các mô hình khác
nhau, nên thường sử dụng các thuật ngữ như “quản lý địa phương”, “tự quản
địa phương” ở các nước TBCN; hoặc “Xô viết địa phương”, “các cơ quan
quyền lực và quản lý Nhà nước ở địa phương” ở Liên Xô (cũ) và các nước
XHCN trước đây. Tuy có sự khác nhau về nguyên tắc tổ chức, về cơ cấu,
thẩm quyền và mối quan hệ pháp lý giữa các cơ quan, tổ chức… trong việc
thực hiện quản lý các công việc ở địa phương của các Nhà nước là khác nhau,
nhưng trong khoa học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở các nước khái niệm
“quản lý địa phương”, “tự quản địa phương”, “Xô viết địa phương”… ở cả
các nước TBCN, cũng như các nước XHCN đều không bao hàm tất cả các cơ
quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương (ví dụ: Các cơ quan
tư pháp như Tòa án, Viện Công tố hoặc Viện Kiểm sát).
Nhưng khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở Nhà
nước tư sản và khái niệm “chính quyền địa phương” ở nước ta là hoàn toàn

khác nhau về mặt nguyên tắc.
Vì khái niệm “quản lý địa phương” ở các nước TBCN được hiểu là một
dạng hoạt động hành chính được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước do chính
quyền cấp trên (Chính phủ) bổ nhiệm và các cơ quan tự quản địa phương do
dân chúng địa phương bầu ra .
Các cơ quan tự quản địa phương ở các nước TBCN bao gồm các cơ
quan dân cử (Hội đồng tự quản) và các cơ quan chấp hành của nó. Trong khoa
học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở những nước này, các cơ quan tự quản địa
phương không được coi là các cơ quan nhà nước, không nằm trong hệ thống
các cơ quan quyền lực nhà nước của Nhà nước tư sản. Những người làm việc
trong các cơ quan tự quản địa phương không được xếp vào đội ngũ công chức
của Nhà nước. Ví dụ: Sau khi Liên Xô tan rã, chế độ nhà nước XHCN Xô viết


9
sụp đổ, Cộng hòa Liên bang Nga và các nước cộng hòa cũ của Liên Xô đã
phá vỡ chế độ Xô viết địa phương, thay vào đó là chế độ tự quản địa phương.
Và mặc dù trong khoa học pháp lý ở Nga đã có sự phê phán quan điểm “phi
nhà nước của tự quản địa phương” mà chính quyền En-xin đưa ra, phê phán
việc tước bỏ tính quyền lực nhà nước của các Xô viết địa phương do dân bầu,
cho đây là quan điểm chính trị pháp lý đã lỗi thời của phương Tây, nhưng cả Hiến
pháp năm 1993 và cả Luật về tự quản địa phương năm 1995 (được sửa đổi, bổ sung
năm 1996 và năm 1997) của CHLB Nga đều khẳng định “tính phi nhà nước” của
các cơ quan tự quản địa phương. Điều 12 Hiến pháp năm 1993 của CHLB Nga qui
định: “Các cơ quan tự quản địa phương không nằm trong hệ thống các cơ quan
quyền lực nhà nước”. Theo Luật về tự quản địa phương của CHLB Nga năm 1995,
các cơ quan tự quản địa phương gồm: Các cơ quan dân cử địa phương và các cơ
quan chấp hành do các cơ quan dân cử ở địa phương bầu ra, hoặc do cử tri ở địa
phương trực tiếp bầu ra. Nhưng Điều 1 của Luật này qui định rõ: Các cơ quan của
tự quản địa phương này… không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà

nước. Đối với những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương, theo
Điều 21 của Luật về tự quản địa phương, gọi là “viên chức tự quản địa phương”
chứ không được gọi là viên chức nhà nước.
Do tính “phi nhà nước” của các cơ quan tự quản địa phương nên các
văn bản quy phạm do các cơ quan này ban hành, khác với HĐND và UBND ở
nước ta, không được gọi là văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống văn
bản pháp luật của Nhà nước, chúng thường được gọi là “quy chế”, “điều lệ”,
“quy tắc tự quản của địa phương”. Thẩm quyền và trách nhiệm kiểm tra, giám
sát việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước ở địa phương, trong
đó có hoạt động của các cơ quan tự quản địa phương thuộc về các cơ quan đại
diện của các Bộ, ngành Trung ương, của Chính phủ (hoặc đại diện toàn quyền


10
của Tổng thống ở các vùng) , của Viện Công tố (hoặc Viện Kiểm sát) và Tòa
án ở địa phương.
Để xác định rõ bản chất pháp lý, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa
phương và sự khác nhau cơ bản, có tính nguyên tắc giữa khái niệm “chính
quyền địa phương” ở nước ta với khái niệm “quản lý và tự quản địa phương”
của các nước, theo chúng tôi cần nhấn mạnh mấy điểm chủ yếu sau đây:
Một là, chính quyền địa phương của nước ta là một bộ phận hợp thành,
gắn bó hữu cơ của chính quyền nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý
thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương. Vì
vậy tính nhà nước là thuộc tính vốn có của chính quyền địa phương ở nước ta
chứ không phải tính “phi nhà nước” như của các cơ quan tự quản địa phương
của một số nước dựa trên cơ sở của quan điểm chính trị – pháp lý đã lỗi thời
của phương Tây mà sách báo pháp lý ở những nước này đã phê phán.
Tính quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương không chỉ xác định
vị trí, tính chất pháp lý và vai trò của các cơ quan chính quyền địa phương trong
cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất của nhân dân, mà còn xác định

thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc quyết định các
biện pháp nhằm xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương nói chung,
trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương nói riêng. Đặc
biệt là giá trị pháp lý của các văn bản do chính quyền địa phương ban hành và
thẩm quyền của các cơ quan chính quyền địa phương trong việc kiểm tra, giám sát
việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật đối với tất cả các cơ quan nhà nước khác,
các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân ở địa phương được qui định bởi
tính quyền lực nhà nước của các cơ quan chính quyền địa phương.
Hai là, không phải các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở
địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đều nằm trong cơ
cấu tổ chức của chính quyền địa phương. Điều này không có nghĩa chỉ trừ có


11
các cơ quan bảo vệ pháp luật ở địa phương (TAND và VKSND), mà còn bao
gồm cả các cơ quan của các Bộ, ngành Trung ương đóng ở địa phương, ví dụ:
Cục Hải quan, Cục Thuế, .v.v. Vì những cơ quan này không do nhân dân địa
phương thành lập ra dù trực tiếp hay gián tiếp, mà do các cơ quan nhà nước ở
Trung ương thành lập và chỉ đạo hoạt động của chúng.
Ba là, các cơ quan chính quyền địa phương về nguyên tắc phải do nhân
dân địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ
quan đại diện của nhân dân ở địa phương theo qui định của pháp luật. Quan
niệm phổ biến ở nước ta cho rằng khái niệm chính quyền địa phương chỉ gồm
có HĐND và UBND, hoặc ngoài HĐND và UBND còn có thêm các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND.
Quan niệm này, theo chúng tôi bắt nguồn từ thực tiễn pháp luật về tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta trong những năm
đầu sau Cách mạng tháng Tám năm 1945. Điều 1 Sắc lệnh số 63 ngày 22
tháng 11 năm 1945 về tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kỳ qui định:
“Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt

hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính”. Điều 3 Sắc lệnh 77
ngày 21.12.1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố
cũng quy định: “Ở mỗi thành phố sẽ đặt ra 3 thứ cơ quan: HĐND thành phố,
UBHC thành phố và UBHC khu phố”. Như vậy theo quy định của Sắc lệnh số
63 và Sắc lệnh số 77 năm 1945 chính quyền nhân dân ở địa phương chỉ gồm có
HĐND và UBHC. Sau ngày hòa bình lập lại trên miền Bắc, ngày 31 tháng 5
năm 1958 tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa I đã thông qua Luật số 110 Về tổ chức
chính quyền địa phương. Điều 1 của Luật này cũng quy định chính quyền địa
phương gồm có HĐND và UBHC .
Nhưng khác với các văn bản pháp luật về chính quyền địa phương
trước khi có Hiến pháp năm 1959, bắt đầu từ Luật Tổ chức HĐND và UBHC


12
năm 1962, cũng như Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 sau này đã
không có qui định nào sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương”. Các
Luật này đã bổ sung thêm nhiều điều, mục để qui định về cơ cấu tổ chức
HĐND và UBND, như: Luật năm 1962, lần đầu tiên qui định HĐND các cấp
thành lập các Ban chuyên trách của HĐND; qui định UBHC các cấp có quyền
quyết định thành lập, bãi bỏ các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC (chứ
không phải bên cạnh UBHC như trước đây). Các cơ quan chuyên môn thuộc
UBHC chịu sự lãnh đạo của UBHC cùng cấp, thủ trưởng cơ quan chuyên
môn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với UBHC cấp này… (xem: Các
Điều 28, Điều 29, Điều 30, Điều 55, Điều 56 Luật Tổ chức HĐND và UBHC
các cấp năm 1962). Còn Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 (sửa đổi)
qui định thành lập thêm cơ quan Thường trực HĐND (gồm Chủ tịch, Phó Chủ
tịch và Thư ký HĐND) từ cấp huyện trở lên. Đến Luật Tổ chức HĐND và
UBND năm 1994 qui định cả HĐND cấp xã cũng có Chủ tịch, Phó Chủ tịch
HĐND để thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn có tính chất thường
trực của HĐND ở cấp này. Mặc dù các Ban của HĐND, Thường trực của

HĐND cũng như Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp xã trong khoa học pháp
lý thường được gọi là các cơ quan nội tại, hay các tổ chức bên trong của các
cơ quan dân cử ở địa phương, là hình thức hoạt động của các cơ quan này,
chúng không là cơ quan nhà nước theo đúng nghĩa của nó, vì không có thẩm
quyền mang tính quyền lực nhà nước, không có quyền đơn phương quyết định
có tính bắt buộc thi hành… Nhưng các Ban của HĐND các cấp có vai trò
quan trọng trong việc giúp HĐND thẩm tra báo cáo, đề án sẽ trình ra kỳ họp
của HĐND, giúp HĐND kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp
luật và Nghị quyết của HĐND ở địa phương, kiến nghị với HĐND về những
vấn đề thuộc phạm vi lĩnh vực hoạt động của mình. Thường trực HĐND
(hoặc Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND xã, phường, thị trấn) được thành lập từ


13
cuối những năm 1980 ở nước ta là nhằm bảo đảm hoạt động công tác của
HĐND; điều hòa, phối hợp hoạt động của các Ban của HĐND; đôn đốc, kiểm
tra UBND và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương thực hiện các nghị
quyết của HĐND; đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết các khiếu
nại, tố cáo và kiến nghị của công dân…. Về cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn
của sự cần thiết phải thành lập cơ quan thường trực của HĐND cũng đã được
nhiều nhà khoa học và thực tiễn đề cập trước khi Quốc hội thông qua Nghị
quyết ngày 30 tháng 6 năm 1989 về sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm
1980 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 liên quan đến thành lập cơ
quan này.
Thực tế hoạt động của các Ban của HĐND, của Thường trực HĐND ở
các địa phương những năm qua đã góp phần quan trọng trong việc nâng cao
hiệu quả hoạt động của HĐND, nhất là hiệu quả và hiệu lực kiểm tra, giám sát
của HĐND đối với các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế
trong việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương.
Vì vậy, nếu khái niệm chính quyền địa phương vẫn quan niệm chỉ bao gồm

HĐND và UBND như các qui định của pháp luật trước đây là quá hẹp, không phù
hợp và không phản ánh sự phát triển của pháp luật về cơ cấu tổ chức của HĐND
và UBND những năm sau này, làm giảm đi mục đích và ý nghĩa của việc thành
lập các Ban của HĐND, Thường trực HĐND và vai trò của chúng trong việc góp
phần tăng cường hiệu lực hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, hoạt
động bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương nói riêng.
Bốn là, các cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta tổ chức và hoạt
động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, thẩm quyền
theo qui định của pháp luật, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương trên
cơ sở và nhằm thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước


14
cấp trên và có sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi
ích chung của cả nước.
Từ những điều đã trình bày trên đây có thể rút ra khái niệm về chính
quyền địa phương như sau :
Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính
quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện
quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra
(HĐND) và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác được thành lập trên cơ sở
các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước này theo qui định của pháp luật
(UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các Ban
của HĐND …), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương,
trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của
nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
1.2. Khái niệm đô thị và chính quyền đô thị
1.2.1. Khái niệm đô thị
Việc tìm ra một định nghĩa chung về đô thị không phải là công việc
đơn giản. Có bao nhiêu quốc gia thì có bấy nhiêu định nghĩa về đô thị. Và

thậm chí ngay trong một quốc gia, định nghĩa đô thị cũng có thể thay đổi tuỳ
từng thời kỳ. Thậm chí có những quốc gia không cần định nghĩa đô thị mà ấn
định luôn một số thành phố của mình là đô thị [36,98-102].
Ở đây, đô thị được hiểu theo nghĩa là một đơn vị hành chính - lãnh thổ,
do đó, định nghĩa đô thị sẽ chủ yếu dựa trên nền các qui định của pháp luật,
nói cách khác là các định nghĩa có giá trị pháp lí.
Vì đô thị và đô thị hoá hiện nay đã trở thành một hiện tượng toàn cầu,
nên các quốc gia đã đạt được một số điểm chung nhất định trong việc xác
định đâu là đô thị. Những điểm chung đó là:


15
Thứ nhất, việc định nghĩa đô thị gần như bắt buộc phải dựa vào qui mô
dân số của một đơn vị hành chính lãnh thổ. Số dân phải đạt được một ngưỡng
nào đó mới được coi là đô thị;
Thứ hai là tính chất của nền kinh tế tại địa phương. Nhìn chung, các
quốc gia đều thống nhất rằng nền sản xuất của một địa phương phải độc lập
tương đối từ việc khai thác trực tiếp đất đai thì mới coi là đô thị. Từ đó, thuật
ngữ “sản xuất phi nông nghiệp” (non-agricultural production) đã được sử
dụng để làm tiêu chí xác định đô thị. Nền sản xuất tại địa phương phải đạt đến
một tỉ lệ nào đó của sản xuất phi nông nghiệp thì mới có thể coi là đô thị;
Thứ ba, sự tích tụ dân số, hay nói cách khác, mật độ dân số trên một đơn vị
diện tích cũng thường được sử dụng để xác định đô thị. Một địa phương có thể có
dân số rất đông, nhưng phân bố dân cư quá thưa thì không thể gọi là đô thị được.
Một số quốc gia còn cho rằng đô thị phải là trung tâm hành chính, kinh
tế, văn hoá của vùng, của khu vực, hoặc đưa ra một vài tiêu chí khác nữa
như khoảng cách tối đa giữa hai khu nhà/toà nhà; tính chất của cơ sở hạ tầng -
vật chất , nhưng ba tiêu chí nói trên vẫn là cơ bản nhất.
Có một điểm mà các quốc gia thống nhất khá cao, đó là: Lãnh thổ quốc
gia = khu vực đô thị + khu vực nông thôn. Điều này có nghĩa là cứ ra khỏi

khu vực đô thị sẽ là nông thôn (rural area). Không phải đô thị thì là nông
thôn. Tuy nhiên, định nghĩa này không có vế ngược lại, bởi vì hầu như không
có quốc gia nào tìm cách định nghĩa nông thôn cả, mà chỉ dựa vào phương
pháp loại trừ để xác định nông thôn từ định nghĩa đô thị mà thôi. Nông thôn ở
đây trở thành một thuật ngữ để chỉ tất cả những vùng đất phi đô thị, chứ
không chỉ đơn thuần là đất canh tác nông nghiệp và nơi cư trú của nông dân.
Tiêu biểu cho định nghĩa về đô thị/nông thôn là định nghĩa của Hợp chủng
quốc Hoa Kỳ. Trong cuộc tổng điều tra dân số Hoa Kỳ năm 2000, Cục Điều tra


16
dân số Hoa Kỳ xác định đô thị (Urban) là toàn bộ các đơn vị lãnh thổ nằm trong
khu vực đô thị hoá (Urbanized Area - UA) hoặc vùng đô thị (Urban Cluster - UC).
Khu vực đô thị hoá bao gồm những đơn vị lãnh thổ liền kề, đông dân
cư với mật độ ít nhất là 1.000 người/dặm vuông, và các đơn vị lãnh thổ tiếp
giáp đông dân cư khác, cộng vào có dân số ít nhất là 50.000 người.
Vùng đô thị bao gồm những đơn vị lãnh thổ liền kề, đông dân cư với
mật độ đáp ứng mức tối thiểu, và những đơn vị lãnh thổ tiếp giáp đông dân cư
khác, cộng vào có dân số ít nhất là 2.500 người, nhưng dưới 50.000 người.
Theo những điều kiện nhất định, những đơn vị lãnh thổ với mật độ dân
số thấp hơn mức nói trên có thể trở thành bộ phận của khu vực đô thị hoá
hoặc vùng đô thị.
Còn nông thôn (Rural Area) được xem là mọi đơn vị lãnh thổ nằm
ngoài các khu vực đô thị hoá và vùng đô thị [39].
Ở Việt Nam, khái niệm đô thị cũng đã được pháp luật qui định và có
thay đổi một lần. Cách xác định mới nhất về đô thị được qui định tại Nghị
định số 72/2001/NĐ-CP ngày 5/10/2001 của Chính phủ về việc phân loại đô
thị và cấp quản lý đô thị. Theo nghị định này, đô thị nói chung ở Việt Nam
bao gồm những đặc điểm sau:
- Chức năng là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành, có vai trò

thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc một vùng lãnh thổ nhất
định;
- Tỉ lệ lao động phi nông nghiệp trong tổng số lao động tối thiểu là 65%;
- Có cơ sở hạ tầng phục vụ các hoạt động của dân cư tối thiểu phải đạt
70% mức tiêu chuẩn, qui chuẩn qui định đối với từng loại đô thị;
- Qui mô dân số ít nhất là 4.000 người;
- Mật độ dân số phù hợp với qui mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị.


17
Tuỳ theo chức năng, qui mô của từng đô thị, Nghị định 72/2001/NĐ-
CP ngày 05 tháng 10 năm 2001 của Chính phủ còn qui định tiêu chuẩn cụ thể
của từng loại đô thị, tổng cộng có 6 loại đô thị, từ đô thị loại đặc biệt đến đô
thị loại V.
1.2.2. Đặc trưng của đô thị so với nông thôn ở Việt Nam
Như phân tích ở mục trên, ý chí của chính quyền có tác động rất lớn
đến việc xác định đâu là đô thị, đâu là nông thôn. Đôi khi chỉ cần thay đổi con
số ở một hoặc một vài tiêu chí, là bản đồ đô thị sẽ phải vẽ lại, rộng lớn hơn
hoặc thu hẹp đi.
Tuy nhiên, cách xác định đô thị của chính quyền hầu như thuần tuý
mang tính pháp lí - hành chính. Nó được xây dựng để tạo ra một cơ sở pháp lí
chặt chẽ, rõ ràng cho việc xác định các biện pháp quản lí đô thị, với kết quả là
các đơn vị hành chính - lãnh thổ cụ thể trên bản đồ, mà trong thực tế, chưa
chắc đã phản ánh chính xác đâu là đô thị, đâu là nông thôn. Ví dụ, huyện là
khu vực nông thôn, nhưng thị trấn thuộc huyện đó lại là đô thị. Bản đồ hành
chính đô thị thường không phản ánh đúng qui mô của đời sống đô thị. Nhiều
trường hợp, cách xác định đô thị/nông thôn còn thể hiện định hướng, chiến
lược, và kế hoạch phát triển của chính quyền, chứ không phải là xác định hiện
trạng các đô thị.
Vì vậy, để có thể đưa ra những biện pháp quản lí phù hợp, đặc trưng

cho từng khu vực đô thị - nông thôn, điều quan trọng là không chỉ căn cứ trên
sự phân biệt đô thị - nông thôn của chính quyền, mà còn phải nghiên cứu và
chỉ ra những đặc thù khác của đô thị so với nông thôn.
Vậy đô thị khác nông thôn ở chỗ nào?
Trong kho từ vựng của Việt Nam, những từ như đô thị, thành thị, thành
phố, thị xã, thị trấn đều ám chỉ: đó không phải là nông thôn. Gần đây, chúng
ta mới bắt đầu thống nhất cách sử dụng từ “đô thị” để chỉ chung cho tất cả


18
những khu vực “phi nông thôn”, còn những từ như thành phố, thị xã, thị
trấn được dùng để chỉ những đơn vị hành chính - lãnh thổ cụ thể mang tính
chất của đô thị, hoặc được Nhà nước công nhận là đô thị.
Tuy rằng tất cả những từ nói trên đều là từ Hán Việt, nhưng có hai dấu hiệu
chỉ ra tính chất phi nông thôn của những vùng đất này, một là “thị” và hai là “đô”.
Các nhà khảo cổ và các nhà sử học, khi nghiên cứu về các đô thị cổ của
Việt Nam, đã chứng minh rằng đây là hai yếu tố cơ bản nhất cấu thành đô thị
Việt Nam thời kì cổ đại, trung đại và cận đại.
“Những địa điểm được coi như đô thị cổ ở đây là những vùng tụ cư,
mang đặc điểm lớn nhất: Không chủ yếu sản xuất nông nghiệp.

Thế nào là “không chủ yếu”? ở nhiều nơi trên thế giới, những địa điểm
tụ cư đô thị, ngay từ khi mới xuất hiện, hình thành, đã là những tập hợp người
hoàn toàn tách rời nghề nông, chuyên sống bằng các nghề thủ công, buôn bán,
dịch vụ Quá trình đô thị hoá trong lịch sử đô thị ở những nơi như thế, chỉ
còn cần xem xét sự tăng tiến về số dân, chất lượng và tổ chức nghề nghiệp,
tính chất bộ máy quản lí, bộ mặt đô thị với qui hoạch, kiến trúc, đường sá, hệ
thống cấp thoát nước, thắp sáng , và cuối cùng là sinh hoạt văn hoá đô thị.
Nhưng ở Việt Nam, hầu hết nếu không phải là tất cả những đô thị, ngay cả
vào lúc đã phát triển hoặc rất phát triển, vẫn tồn tại ngay trong lòng đô thị, thậm chí

giữa đô thị, những vùng, những hoạt động nông nghiệp, không phải với tư cách
“vành đai xanh”. Đô thị tiêu biểu nhất ở Việt Nam là Thăng Long - Hà Nội, chỉ tính
từ khi trở thành quốc đô cho đến thế kỉ XIX, cũng đã có gần nghìn năm tồn tại và
phát triển thường xuyên liên tục, nhưng chỉ nhìn vào những tấm bản đồ đô thị hồi
thế kỉ XIX, cũng vẫn thấy còn vô số những kí hiệu ruộng lúa ở ngay giữa những
khu vực trung tâm.



19
Cũng thế và vì thế, nghĩa là cũng vì không có tỉ số 50% hoặc 70% cụ
thể, chúng ta ứng dụng tiêu chí “không chủ yếu sản xuất hoặc sinh sống bằng
nông nghiệp” cho các đô thị cổ ở Việt Nam. Đó là một tiêu chí với hai chữ
“chủ yếu”, có thể còn khá mơ hồ, nhưng không thể khác hơn. Bởi vì đây là
chuẩn mức rõ rệt nhất để chúng vừa tự biểu hiện mình, vừa phân biệt mình
với thực thể nông thôn vô vàn ở xung quanh.
Tuy nhiên, ở đây cũng vẫn còn một vấn đề phức tạp nữa. ấy là, lại cũng
có không ít địa điểm tụ cư ở Việt Nam ngày xưa, chẳng những dân cư “không
chủ yếu sản xuất hoặc sinh sống bằng nông nghiệp”, mà còn kha khá trường
hợp, gần như hoàn toàn không sản xuất hoặc sinh sống bằng nông nghiệp. Bát
Tràng chẳng hạn, đúng như tên gọi của nó, là một trung tâm cư dân, một địa
khu chuyên làm nghề gốm sứ, với mặt hàng chủ yếu là bát đĩa, mà đất đai,
ngoài thổ cư, không có vùng ruộng nào để làm nông nghiệp. Tương tự như thế,
còn có không ít những “làng nghề” (chuyên làm các nghề thủ công: gốm, dệt,
đúc, mộc ) và “làng buôn” (chuyên mua bán thuốc thang, vải vóc, tạp
phẩm ).

Thế nhưng, trong lịch sử và thực tế, những địa điểm tụ cư đông đúc và
chủ yếu sinh sống bằng những hoạt đông phi nông nghiệp như thế, chưa bao
giờ là, hoặc được coi là, đô thị. Chỉ với một vài cách nhìn và lí thuyết hiện

đại, chúng mới nhiều lắm được coi là những “vi đô thị” mà thôi. Trước sau,
chúng vẫn là, và quen được gọi là làng. Và thuộc phạm trù nông thôn.
Vậy thì, trong thực tế và quan niệm cổ truyền, những địa điểm tụ cư đó
thiếu vắng mất điều kiện nào để trở thành và được coi là đô thị? Trong bối
cảnh này, không duy danh định nghĩa, nhưng có lẽ cần phải quay lại với các
tên gọi: Đô thị, thành thị, thị trấn Trong tất cả các danh từ này, đều có một


20
từ tố mang tính chất chung. Đó là: Đô, thành, trấn - những danh hiệu biểu
thị một chức năng quan trọng của thực thể: Trung tâm hành chính - chính trị.
Phải chăng, đây là nhân tố còn thiếu vắng trong các làng buôn, làng nghề, với
số dân đông?
Nhìn chung, có thể thừa nhận điều này. Những Bát Tràng, Xuân Cầu,
Báo Đáp, Phù Lưu, Nho Lâm không có thành, không là đô, trấn. Trong khi
đó, những Cổ Loa, Hoa Lư, Thăng Long, Phú Xuân chẳng những có thành
mà còn chính là đô; và ngay cả những Lạng Sơn, Hưng Hoá, Phố Hiến, Gia
Định thì tuy không là đô, nhưng cũng là trấn; còn các trường hợp Vân Đồn,
Hội An thì bộ máy hành chính - chính trị đặt định ở đây cũng là hết sức
trọng yếu.
Như thế, giữ vai trò, làm nhiệm vụ của một trung tâm hành chính -
chính trị lớn, nhỏ, của một vùng hay của cả nước, đó chính là một tiêu chí
nữa, để một địa điểm, một tập hợp cư dân trở thành đô thị.
Vậy là, gọn lại, cùng với tính chất và chức năng hoạt động kinh tế phi
nông nghiệp là chủ yếu, còn có vai trò và nhiệm vụ hành chính - chính trị của
một trung tâm quan trọng - đó là hai tiêu chí có quan hệ biện chứng với nhau,
để thống nhất xem xét một địa điểm sinh tụ cư dân là đô thị
’’
[33, 9-13].
Đô thị ngày nay ở Việt Nam tất nhiên có nhiều nét kế thừa những đặc

điểm lịch sử đó. Tuy nhiên, chúng cũng đã có những bước phát triển quan
trọng, từng bước tiến lên ngang tầm với những đô thị lớn của thế giới. Một số
nhà nghiên cứu đã bước đầu xác định được đặc trưng của đô thị ngày nay so
với nông thôn.
TS. Vũ Đức Đán, trên cơ sở nghiên cứu các thành phố trực thuộc Trung
ương của Việt Nam, đã tìm ra một số đặc trưng sau của đô thị trực thuộc
Trung ương:


21
- Là đơn vị hành chính lãnh thổ ngang cấp tỉnh, do Trung ương trực tiếp quản
lí ;
- Là một cấp kế hoạch, cấp ngân sách ;
- UBND thành phố chịu trách nhiệm trước Chính phủ quản lí toàn diện
các quá trình, lĩnh vực đời sống xã hội trên địa bàn thành phố ;
- Là nơi tập trung đông dân cư, mật độ dân số cao, nặng tính hợp cư
hơn là quần cư ở các vùng khác ;
- Dân số đông là thế mạnh của các thành phố, nhưng cũng gây nên
nhiều khó khăn cho hoạt động quản lí, tiềm ẩn nhiều vấn đề như tội phạm, tệ
nạn xã hội, ô nhiễm môi trường, ách tắc giao thông ;
- Là trung tâm chính trị - kinh tế - văn hoá - xã hội của cả nước hoặc
của một vùng lãnh thổ lớn ;
- Là trung tâm đào tạo, nghiên cứu, ứng dụng khoa học kĩ thuật của đất nước ;
- Trình độ dân trí ở các thành phố trực Thuộc trung ương cao hơn các nơi khác ;
- Là nơi tập trung các đầu mối giao thông quan trọng ;
- Bộ máy chính quyền các cấp gần nhau về địa lí ;
- Là trung tâm du lịch, dịch vụ, trung tâm thu hút vốn đầu tư nước ngoài [32, 42-52].
Nhìn chung, những đặc trưng nói trên phản ánh thế mạnh vốn có hoặc
định hướng phát triển của Nhà nước đối với các thành phố trực thuộc Trung
ương. Đây là những thế mạnh nổi trội về các mặt chính trị - kinh tế - văn hoá -

xã hội của thành phố trực thuộc Trung ương, và cũng là những điểm khác biệt
cơ bản giữa đô thị và nông thôn.
Theo Giáo trình Quản lí đô thị của trường Đại học Kinh tế quốc dân, đô
thị nói chung có một số đặc trưng sau:
- Đô thị là các trung tâm kinh tế, chính trị, văn hoá của vùng và của cả
nước, có vai trò chủ đạo trong phát triển kinh tế ;