Cải cách chính quyền phường ở nước ta (Qua thực tiễn thành phố Hà Nội)

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT


NGUYỄN NGỌC NĂM


Cải cách chính quyền phường ở nước ta (Qua thực
tiễn thành phố Hà Nội)




LUẬN VĂN THẠC SỸ



Người hướng dẫn: PGS.TS. Phạm Hồng Thái




Hà nội - 2004

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU

4
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG Ở NƢỚC TA
8
1.1 - KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VỊ TRÍ VAI TRÒ CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG.
1.1.1. Khái niệm chính quyền phƣờng
1.1.2. Sự hình thành, phát triển của chính quyền phƣờng ở nƣớc ta
1.1.3. Đặc điểm của đơn vị hành chính phƣờng ở nƣớc ta
1.1.4. Vị trí, vai trò của chính quyền phƣờng trong quản lý nhà nƣớc
và phát triển kinh tế - xã hội
1.1.5. Mối quan hệ giữa chính quyền phƣờng với hệ thống chính trị
cơ sở

8
8
11
13

16

18

1.2 - CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN
PHƢỜNG Ở NƢỚC TA.
1.2.1. Về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân phƣờng
1.2.2. Về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân phƣờng
Những điểm mới của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân năm 2003 so với Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân năm 1994.
Kết luận chƣơng 1

24
24
30


36
40
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TRÊN ĐỊA BÀN TP HÀ NỘI

41


2.1 - ĐẶC ĐIỂM KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI
2.1.2. Về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên
2.1.2. Về dân cƣ lãnh thổ và tốc độ phát triển kinh tế
2.1.3. Về sự phát triển của đơn vị hành chính phƣờng ở Hà Nội từ
sau cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay
41
41
42

43
2.2 - THỰC TRẠNG CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN
PHƢỜNG, XÃ, THỊ TRẤN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI

44
2.2.1. Về chủ trƣơng, biện pháp xây dựng chính quyền cơ sỏ nói



- 2 -

chung, chính quyền phƣờng nói riêng của thành phố Hà Nội
2.2.2. Về cơ cấu và số lƣợng cán bộ chính quyền, đoàn thể phƣờng,
xã, thị trấn của thành phố Hà Nội
2.2.3. Về trụ sở làm việc của chính quyền phƣờng, xã, thị trấn
2.2.4. Về xây dựng tổ dân phố, cụm dân cƣ ở cơ sở
2.2.5. Chế độ tiền lƣơng, phụ cấp của cán bộ chính quyền cơ sỏ ở
thành phố Hà Nội
2.3 - THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ
UỶ BAN NHÂN DÂN PHƢỜNG Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI QUA THỰC TẾ
PHƢỜNG CỬA NAM, QUẬN HOÀN KIẾM VÀ PHƢỜNG PHÚ THƢỢNG,
QUẬN TÂY HỒ
2.3.1. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân phƣờng Cửa Nam, quận Hoàn Kiếm.
2.3.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân phƣờng Phú Thƣợng, quận Tây Hồ
2.3.3. Những tồn tại cơ bản trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân phƣờng của thành phố Hà Nội
2.3.4. Thực trạng mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân

dân phƣờng với cơ quan, đoàn thể và nhân dân trên địa bàn
2.3.5. Nguyên nhân của thực trạng trên

44

46
47
48

49



51

52

54

58

61
64
2.4 - SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN CỦA CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG Ở
THÀNH PHỐ HÀ NỘI VÀ PHẠM VI CẢ NƢỚC
2.4.1. Xu thế phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu hội nhập quốc tế
2.4.2. Cải cách chính quyền phƣờng để góp phần xây dựng nhà nƣớc
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân
2.4.3. Yêu cầu về dân chủ của nhân dân
Kết luận chƣơng 2

65
65

66
67
69
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP CẢI
CÁCH CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG Ở NƢỚC TA.

70


3.1 - QUAN ĐIỂM VÀ NHẬN THỨC VỀ CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG
70


- 3 -

3.1.1. Nhận thức đúng đắn vị trí, vai trò của chính quyền phƣờng
trong hệ thống hành chính nhà nƣớc
3.1.2. Quan điểm, nhận thức và chế độ chính sách đối với cán bộ
chính quyền phƣờng

70

71
3.2 - MỘT SỐ PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP VỀ CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG Ở NƢỚC TA

3.2.1. Đổi mới cơ chế hoạt động và cơ cấu tổ chức, xác định rõ nhiệm
vụ, quyền hạn của chính quyền phƣờng
3.2.2. Hoàn thiện pháp luật về chính quyền phƣờng theo hƣớng
không tổ chức Hội đồng nhân dân
3.2.3. Tăng cƣờng sự lãnh đạo của cấp uỷ Đảng đối với chính quyền
phƣờng
3.2.4. Tăng cƣờng sự lãnh đạo của cấp trên trực tiếp đối với chính
quyền phƣờng
3.2.5. Đổi mới công tác cán bộ chính quyền phƣờng
3.2.6. Tăng cƣờng sự giám sát của nhân dân trong hoạt động
của chính quyền phƣờng
3.2.7. Tăng cƣờng thanh tra, kiểm tra hoạt động của chính quyền
phƣờng
3.2.8. Đẩy mạnh công tác phối hợp giữa chính quyền phƣờng với Mặt
trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân
3.2.9. Xây dựng tổ dân phố, cụm dân cƣ tự quản, tự chủ trong một số
hoạt động hàng ngày
3.2.10. Gắn cải cách chính quyền phƣờng với việc quản lý tốt hộ gia
đình trong điều kiện kinh tế thị trƣờng và đa chiều thông tin

72

72

79

83

86
88

94

96

98

100

102
KẾT LUẬN

104
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
106






- 4 -


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài.
Những năm qua, công tác lập pháp của Nhà nước ta đã đạt được nhiều
thành tựu đáng kể, trong đó, pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ
máy, chế độ chính sách đối với cán bộ chính quyền cấp phường, xã, thị trấn

từng bước được đổi mới. Hiến pháp năm 1992; Luật Tổ chức Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 cùng nhiều văn bản pháp luật có liên quan
trực tiếp đến các hoạt động của chính quyền phường, xã, thị trấn đã tạo cơ sở
pháp lý cho tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở. Những kết quả đó
góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế, văn hóa – xã hội nước ta.
Cùng với những thuận lợi cơ bản, mặt trái của nền kinh tế thị trường tác
động đến mọi mặt đời sống xã hội, nhiều chủ trương chính sách của Đảng và
Nhà nước chưa thực sự phát huy hiệu quả trong nhân dân; công cuộc phát
triển kinh tế – xã hội ở nhiều địa phương còn trì trệ, tình trạng khiếu nại, tố
cáo vượt cấp tăng lên, công tác quản lý đất đai, tài nguyên môi trường bị
buông lỏng, đặc biệt là tệ quan liêu, hách dịch, cửa quyền và tham nhũng của
một bộ phận cán bộ (trong đó có cán bộ chính quyền xã, phường, thị trấn)
hiện nay “còn khá phổ biến”. Các quy định của pháp luật chưa tách bạch tổ
chức và hoạt động của chính quyền phường ở đô thị với chính quyền xã, thị
trấn ở nông thôn, miền núi, nên hoạt động của chính quyền phường chưa hiệu
quả.
Chủ trương của Đảng và Nhà nước là “hướng về cơ sở”, giải quyết
những vấn đề bức xúc về kinh tế - xã hội và khiếu nại, tố cáo của công dân
ngay từ cơ sở; từng bước hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa
phương một cách phù hợp, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa Việt Nam “của dân, do dân và vì dân” là vấn đề lớn đặt ra đối với
hệ thống cơ quan Nhà nước nói chung, trong đó có sự đóng góp rất lớn của
chính quyền xã, phường, thị trấn. Do đó: “Phân công, phân cấp, nâng cao tính


- 5 -

chủ động của chính quyền địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và
quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ, tổ chức hợp lý
Hội đồng nhân dân; kiện toàn các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân

và bộ máy chính quyền cấp xã, phường, thị trấn” là chủ trương đúng và cần
thiết. Phường là đơn vị hành chính tương đương với xã, có những đặc điểm,
đặc trưng khác xã - đó là đơn vị hành chính ở thành phố. Thực tiễn chỉ ra
rằng, đời sống nhiều mặt đô thị tùy thuộc và hoạt động của chính quyền
phường.
Vì những lý do trên, học viên chọn đề tài “Cải cách chính quyền
phường ở nước ta - qua thực tiễn thành phố Hà Nội” để nghiên cứu.
2. Tình hình nghiên cứu:
Đã có nhiều bài viết và công trình khoa học pháp lý nghiên cứu vấn đề
cải cách chính quyền cơ sở xã, phường, thị trấn như: Luận văn Thạc sĩ luật
học “Hoàn thiện pháp luật về cán bộ chính quyền cấp cơ sở theo yêu cầu xây
dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay” – Mạc Minh Sản – 2002 Học
viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh; “Đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp xã ở Thái Bình trong điều kiện cải cách nền hành chính nhà
nước” – Cao Thị Hải – 2001- Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh; Luận
án Tiến sĩ luật học có “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân
xã” – Trần Nho Thìn – 1993 – Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật;
“Chính quyền địa phương với việc đảm bảo thi hành hiến pháp và pháp luật”
– Trương Đắc Linh – 2002 – Viện Nghiên cứu nhà nước và pháp luật. Các
công trình khoa học pháp lý khác như: “Vấn đề tổ chức chính quyền trên địa
bàn phường” của tác giả Vũ Thư - Thông tin khoa học pháp lý chuyên đề
2001 (số 3); “Bàn về cải cách chính quyền địa phương” - Nguyễn Đăng Dung
- Thông tin khoa học pháp lý chuyên đề 2001 (số 3); “Để chính quyền sát dân,
dân gần chính quyền”, Tô Công (2004), Tạp chí Cộng sản (số 8); “Thực hiện
quy chế dân chủ gắn với xây dựng hệ thống chính trị ở cơ sở”, Phạm Gia
Khiêm (2004), Tạp chí Cộng sản (số 9); “Vài suy nghĩ về công tác quản lý đội


- 6 -

ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước”, Ngọc Giang & Phạm Thắng
(2004), Tạp chí Quản lý nhà nước (số 5) …vv.
Các đề tài và công trình khoa học nêu trên đã phân tích nhiều nội dung
quan trọng trong việc đổi mới, tổ chức hoạt động của chính quyền cơ sở. Tuy
nhiên, chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách toàn diện vấn đề cải cách tổ
chức và hoạt động của chính quyền phường nói riêng trong giai đoạn hiện
nay.
Cùng với việc nghiên cứu và tiếp thu có chọn lọc các công trình khoa
học pháp lý liên quan, trong luận văn này, học viên cố gắng nghiên cứu về tổ
chức và hoạt động của chính quyền phường được rút ra từ thực tiễn thành phố
Hà Nội - nơi đơn vị hành chính phường đã ra đời cách đây gần một nghìn
năm, và hiện nay đơn vị hành chính phường ở Hà Nội đang ngày một tăng.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn.
Nội dung Luận văn nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của
chính quyền phường ở nước ta qua các thời kỳ lịch sử, nhất là từ sau giải
phóng miền Nam, thống nhất đất nước. Qua đó phân tích, so sánh, để thấy rõ
vai trò của chính quyền phường và sự khác nhau về điều kiện kinh tế, văn hóa,
xã hội của đơn vị hành chính phường với đơn vị hành chính xã, thị trấn, từ đó
rút ra đặc thù về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở đô thị.
Để đạt được mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ sau:
Một là, nghiên cứu quá trình ra đời và phát triển của chính quyền
phường ở nước ta qua các thời kỳ lịch sử; nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền phường theo quy định của pháp luật hiện hành.
Hai là, đánh giá toàn diện thực trạng tổ chức và hoạt động của chính
quyền cơ sở nói chung, chính quyền phường nói riêng ở thành phố Hà Nội để
thấy những tồn tại, yếu kém của chính quyền phường ở nước ta hiện nay.
Ba là, trên cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn, tác giả luận văn đưa ra
những quan điểm và giải pháp cơ bản về cải cách chính quyền phường ở nước
ta hiện nay.
4. Phạm vi nghiên cứu của luận văn.

- 7 -

“Cải cách chính quyền phường ở nước ta - qua thực tiễn thành phố Hà
Nội” là một nội dung mới và nhạy cảm, có liên quan đến hầu hết các lĩnh vực
như pháp luật, kinh tế, văn hóa, chính trị, dân số, tài nguyên môi trường, địa
lý…vv. Trước hết phạm vi nghiên cứu của luận văn tập trung chủ yếu vào các
văn bản pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân; pháp luật về hành chính, đất đai, môi trường. Ngoài ra
còn nghiên cứu và tham khảo các vấn đề khác có liên quan như văn hóa,
phong tục tập quán để mở rộng kiến thức, làm sáng tỏ nội dung nghiên cứu và
đề xuất.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu.
Trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí
Minh về nhà nước và pháp luật, nhất là các văn kiện của Đảng cộng sản Việt
Nam, tác giả luận văn sử dụng các phương pháp cụ thể như phân tích, tổng
hợp, so sánh; kế thừa có chọn lọc các quan điểm, phương pháp tiếp cận của
các công trình khoa học pháp lý có liên quan.
6. Kết cấu của luận văn
Luận văn về đề tài: “Cải cách chính quyền phường - qua thực tiễn thành
phố Hà Nội” gồm 3 chương (được chia thành 8 mục). Đó là:
Chương I: Cơ sở lý luận, pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính
quyền phường ở nước ta.
Chương II: Thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền phường trên
địa bàn thành phố Hà Nội.
Chương III: Phương hướng và một số giải pháp cải cách chính quyền
phường ở nước ta.
7. Điểm mới của luận văn:
Luận văn nghiên cứu riêng về tổ chức và hoạt động của chính quyền

phường trong hệ thống chính quyền cơ sở phường, xã, thị trấn. Đề xuất những
vấn đề mới trên cơ sở luận giải một cách khoa học về tổ chức và hoạt động
của chính quyền phường, trong đó tập trung vào vấn đề: Không tổ chức hội
đồng nhân dân phường; đổi tên Ủy ban nhân dân phường và xây dựng cơ sở lý


- 8 -

luận, pháp lý về sự hình thành của Ủy ban hành chính phường ở nước ta nhằm
nâng cao hiệu quả trong quản lý và hoạt động của chính quyền phường.



CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG Ở NƢỚC TA
(QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI)

CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG Ở NƢỚC TA
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí vai trò của chính quyền
phƣờng
1.1.1. Khái niệm chính quyền phƣờng
Từ Hiến pháp năm 1980, bộ máy nhà nước ta tổ chức theo đơn vị hành
chính lãnh thổ gồm 4 cấp: trung ương - tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
- huyện, quận, thị xã thành phố thuộc tỉnh - phường, xã, thị trấn. Mỗi cấp
hành chính có phạm vi thẩm quyền theo quy định của pháp luật, có sự liên hệ,
gắn bó với nhau dựa trên nguyên tắc tập trung dân chủ, phát huy tính tự chủ
sáng tạo của cấp dưới.
Để mọi chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước đi vào
thực tiễn cuộc sống và mọi thắc mắc, tâm tư nguyện vọng của nhân dân được

giải quyết ngay từ cơ sở, đòi hỏi phải thông qua cấp xã, phường, thị trấn. Đây
là cấp chính quyền sát dân, gần dân và hiểu dân nhất. Trong phạm vi của luận
văn này, xin đề cập vấn đề tổ chức hoạt động của chính quyền phường.
Từ trước tới nay, trong quan niệm của người dân, khái niệm “chính
quyền” được hiểu một cách nôm na là cơ quan, tổ chức ở mỗi cấp hành chính
để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, giải quyết những vấn đề phát
sinh trong đời sống xã hội và của người dân. Chẳng hạn tên gọi “chính quyền
tỉnh”, “chính quyền huyện”, “chính quyền xã”.


- 9 -

Nghiên cứu Từ điển Hán - Việt của tác giả Đào Duy Anh - Nhà xuất
bản Văn hoá thông tin năm 2003 - trang 83, thì “Chính quyền là quyền xử lý
việc chính trị”. Còn “Đại từ điển tiếng Việt” do Nguyễn Như Ý chủ biên - nhà
xuất bản Văn hoá thông tin 1998 thì “Chính quyền là bộ máy điều hành, quản
lý công việc nhà nước ở các cấp”.
Theo ý nghĩa trên thì chính quyền - trước hết là một bộ máy được tổ
chức theo thứ bậc. Từ khi xuất hiện nhà nước, giai cấp thống trị thực hiện ý
chí của mình thông qua các cơ quan do nhà nước đặt ra, mỗi cơ quan có
nhiệm vụ, quyền hạn của mình nhằm thực hiện quyền lực chính trị trên phạm
vi lãnh thổ. Bộ máy chính quyền có người đứng đầu để điều hành, chỉ huy
những công việc như đảm bảo an ninh trật tự, phát triển kinh tế, văn hoá, xã
hội, huy động sức dân xây dựng các công trình công cộng… vv. Còn đối với
những công việc không thuộc chức năng quản lý nhà nước như phong tục tập
quán, ma chay, cưới xin… ở chừng mực nào đó không thuộc chức năng nhiệm
vụ của chính quyền nói chung.
Theo sự phân cấp trong Hiến pháp nước ta, có chính quyền trung ương
và chính quyền địa phương. Nhưng khái niệm “chính quyền địa phương” hiện
nay chưa được nêu rõ trong các văn bản pháp luật. Chính quyền địa phương

được hiểu bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở địa phương đó.
“Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa
phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà
nước cấp trên” (Điều 1 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
năm 2003)
“Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của
Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên.
Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn
bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng


- 10 -

cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội,
củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn.
Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương,
góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính
nhà nước từ trung ương tới cơ sở. (Điều 2 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân 2003)
Có ý kiến nêu vấn đề: Toà án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân có
được coi là cơ quan của chính quyền địa phương hay không? “Xét theo nghĩa
rộng, tất các các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương mà hoạt
động cuả chúng có tác động trong phạm vi lãnh thổ địa phương đó đều được
gọi là bộ phận cấu thành của chính quyền địa phương. Toà án nhân dân và
Viện Kiểm sát nhân dân về nguyên tắc và tổ chức là hoạt động độc lập chỉ bị
pháp luật điều chỉnh không có trực thuộc địa phương mà chỉ trực thuộc trung
ương”(24).
Điều 127 Hiến pháp 1992 quy định: Toà án nhân dân tối cao, các Toà

án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự và các Toà án khác do luật định
là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
Điều 137 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) quy định: “Viện kiểm sát nhân dân
tối cao thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần
bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”. Điều
138: “Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo. Viện trưởng Viện
kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát
nhân dân cấp trên; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân các địa phương; Viện
trưởng Viện kiểm sát quân sự các cấp chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện
trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao”.
Như vậy Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân là công cụ của nhà
nước để bảo vệ pháp luật, là hệ thống cơ quan độc lập với cơ quan hành pháp
và lập pháp về cơ cấu tổ chức bộ máy cũng như chức năng, nhiệm vụ. Mặt
khác, nước ta có Toà án quân sự và Viện kiểm sát quân sự để điều tra, truy tố,
xét xử những vụ án hình sự có liên quan tới quân nhân trong quân đội, vì thế


- 11 -

hai cơ quan này không phải là bộ phận cấu thành của chính quyền địa phương
nói chung. Hơn nữa đơn vị hành chính phường, xã, thị trấn bao gồm Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân như quy định của pháp luật hiện hành không có
cấp Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân.
Một số ý kiến đặt vấn đề: Tổ dân phố, cụm dân cư ở đô thị có được coi
là một cấp chính quyền hay không? Theo quan điểm của chúng tôi, tổ dân phố
và cụm dân cư chỉ là một bộ phận, một đơn vị nhỏ nhằm thực hiện chức năng
tự quản là chủ yếu, giúp chính quyền phường có những thông tin chính xác
trong quản lý và điều hành công việc được giao. Còn nếu xác định tổ dân phố
là một cấp chính quyền hay “cánh tay nối dài của chính quyền phường” thì
phải có điều kiện là có con dấu, tài khoản, bộ máy …v v. Thực tế hiện nay,

hoạt động của tổ dân phố, cụm dân cư, khu phố vẫn mang tính tự quản nhiều
hơn tính hành chính nhà nước, ban lãnh đạo tổ dân phố, cụm dân cư được
nhân dân cư trú trên địa bàn trực tiếp bầu ra theo quy chế dân chủ ở cơ sở và
sự chỉ đạo của chính quyền phường.
Từ những phân tích trên, xin đưa ra định nghĩa về chính quyền phường
như sau: “Chính quyền phường là bộ máy trên địa bàn lãnh thổ hành chính
phường, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức dưới
quận và thành phố, thị xã thuộc tỉnh, hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân
chủ, với nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật để thực hiện chức
năng quản lý nhà nước trên phạm vi lãnh thổ”.
1.1.2. Sự hình thành, phát triển của chính quyền phƣờng ở nƣớc ta
Đơn vị hành chính phường ở nước ta ra đời cách đây gần một nghỡn
năm. Đơn vị hành chính phường được đặt tên để chỉ rừ tính chất, đặc điểm các
hoạt động của cư dân sống trên địa bàn nhằm phân biệt với xó, chõu, trại ở
vựng nỳi và nụng thụn. Đơn vị hành chính phường nước ta có nguồn gốc từ
kinh thành Thăng Long (nay là Hà Nội).
Đất kinh kỳ thời Lý (1010 – 1225) và thời Trần (1226 – 1400) được
chia thành 61 phường. Năm 1230, nhà Trần hoạch định lại các phường của
Thăng Long. Sử biên niên chỉ ghi lại một số tên phường như: An Hoa, Cơ Xá,


- 12 -

Hạc Kiều, Giang Khẩu, Các Đài, Nhai Tuân, Tây Nha, Phục Cổ, Toái Viên
nhưng hiện nay chưa đủ tư liệu để lập danh danh sách 61 phường đó. Đến thời
Lê (thế kỷ XV), Hà Nội chia thành 36 phường. Phường ở Hà Nội thời Lý -
Trần và Lờ được coi như đơn vị hành chính cơ sở cũng như các xó trong toàn
quốc thời đó. Có điều là, phường ở thủ đô chỉ là đơn vị cơ sở đối với nhà nước
phong kiến. Dưới phường hành chính cũn cú phường, thôn và trại. Chính
những phường, thôn, trại này mới là đơn vị hành chính cơ sở.

Đến thời Nguyễn (1802 – 1945), 36 đơn vị cấp phường hành chính bị
bói bỏ. Hà Nội lỳc này chia thành 249 phường, thôn, trại. Phường thời
Nguyễn khác với phường cấp hành chính cơ sở thời Lê vỡ được coi ngang với
thôn, trại và chỉ khác thôn trại ở tính chất sản xuất. Thôn, trại sản xuất nông
nghiệp là chính, cũn phường là đơn vị sản xuất công nghiệp là chớnh.
Mỗi thôn, trại, phường hoặc hai, ba phường, thôn, trại nhỏ liên hiệp đều
có một bộ máy quản lý riờng biệt do nhõn dõn phường, thôn, trại bầu ra với
tên gọi là Hội đồng kỳ mục, Hội đồng kỳ hào hoặc Thôn hội (ở miền Nam, bộ
máy này được gọi là Bàn hội tề). Các chức sắc như: trên chỉ chánh hội, lý
trưởng, thư ký, trước bạ, thủ quỹ, trương tuần …vv được đặt ra phụ trách mọi
mặt công việc trong nội bộ phường, thôn, trại. Các phường, thôn, trại đều có
ruộng công để lập quỹ và tồn tại theo cơ chế tự trị, nên các phường, thôn, trại
đó quản lý luụn cả việc lập phố buụn bỏn, sản xuất cũng như mọi việc trong
phố. Năm 1914, một nhà buôn người châu Âu lai Việt đó viết về cỏc phường
buôn bán ở Hà Nội như sau: “Tất cả các thứ hàng hóa bán trong thành phố đều
mỗi thứ được bán riêng ở một phố, mà mỗi phố lại dành cho một, hai hoặc
nhiều làng, mà chỉ có những làng ấy mới được phép mở hàng tại đây”.
Sau đó, cấp phường hành chính thời Lê gồm một số phường, thôn, trại
bị bói bỏ và thay thế bằng cấp Tổng, quy mụ lớn gấp ba lần phường thời Lê.
Thời Pháp thuộc từ giữa thế kỷ XIX đến giữa thế kỷ XX, cấp phường
hành chính thời Lê không được duy trỡ, thực dõn Phỏp chia Hà Nội thành 8
hộ (tức là Khu), đứng đầu mỗi Hộ là một Thiên hộ. Cứ vài phố lại có một
trưởng phố hay Lý trưởng trông nom các công việc hành chính. Năm 1942


- 13 -

chúng thành lập 9 Tổng với 60 xó trực thuộc Đốc lý Hà Nội làm vùng ngoại
thành lấy từ đất của huyện Hoàn Long, tỉnh Hà Đông. Đất Hà Nội cũ được gọi
là nội thành (25).

Trước giải phóng miền Nam năm 1975, chính quyền Ngô Đình Diệm đã
xây dựng đơn vị hành chính phường từ năm 1959 và tổ chức bộ máy hành
chính từ 3 đến 5 người, với chức năng chủ yếu là thay mặt quận thực hiện một
số công việc về hành chính và an ninh trật tự. Chính quyền phường chỉ được
tổ chức ở nội thành, nội thị các thành phố, thị xã.
Sau năm 1975, chính quyền cách mạng vẫn duy trì chính quyền phường
và có những đổi thay nhất định về chức năng nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức bộ
máy. Điều 113, Hiến pháp năm 1980 quy định:
“Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành
chính tương đương.
Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực
thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;
Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành
phường và xã; quận chia thành phường;
Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân”
Kế thừa việc chia đơn vị hành chính của Hiến pháp năm 1980, Hiến
pháp năm 1992 quy định: “Thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và
xã; quận chia thành phường.
Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị
hành chính do luật định”.
Từ đó đến nay, đơn vị hành chính phường là một cấp trong hệ thống cơ
quan hành chính nhà nước tương đương với xã và thị trấn. Theo thống kê, đến
năm 2002, ở nước ta có 1026 phường trên tổng số 10.538 xã, phường, thị trấn.
Như vậy số lượng đơn vị hành chính phường ở nước ta ngày một tăng do quá


- 14 -

trình đô thị hoá, sự gia tăng dân số và chuyển dịch cơ cấu lao động xã hội
cũng như việc làm của người dân.
1.1.3. Đặc điểm của đơn vị hành chính phƣờng ở nƣớc ta
Để thấy được đặc điểm của đơn vị hành chính phường, cần so sánh điều
kiện tự nhiên, kinh tế, văn hoá, xã hội của đơn vị hành chính xã và thị trấn, từ
đó cho thấy đặc thù công việc và tổ chức quản lý điều hành của chính quyền
phường với chính quyền xã, thị trấn.
Về vị trí và lịch sử: Đơn vị hành chính phường được tổ chức ở đô thị,
dưới đơn vị hành chính thành phố, thị xã thuộc tỉnh và quận. Còn với đơn vị
hành chính xã chủ yếu được tổ chức ở nông thôn và miền núi. Xét về mặt lịch
sử, xã và phường cùng xuất hiện và có từ thời Lý, Trần, nhưng đơn vị hành
chính xã bền vững hơn và tồn tại từ lúc sinh ra cho tới nay, còn đơn vị hành
chính phường tùy theo mỗi giai đoạn lịch sử có sự thay đổi, có thời kỳ bị xóa
nhòa. Còn thị trấn hiện nay là “thủ phủ” của một huyện thuộc vùng nông thôn
và miền núi, có huyện có hai thị trấn, đó là đơn vị hành chính tương đương
với phường và xã. Nhưng xét về tổng thể, “thị trấn là dạng nửa nông thôn, nửa
thành thị”, vì ở đây vẫn còn các xóm, làng, bản, ấp, tổ dân phố, cụm dân cư và
khu phố, các hợp tác xã tiểu thủ công nghiệp, nông nghiệp và nhiều hộ dân
sống chủ yếu bằng nghề sản xuất nông nghiệp.
Về diện tích - dân số: Xã và thị trấn bao giờ cũng rộng hơn phường. Có
xã, thị trấn rộng hàng chục ki-lô-mét vuông, trong khi đó phường chỉ có diện
tích trên dưới 1 ki-lô-mét vuông nên mật độ dân số cao hơn nhiều lần so với
xã và thị trấn. Ở xã, thị trấn hiện nay vẫn duy trì mối quan hệ họ hàng, dòng
tộc, dân tộc theo kiểu huyết thống có tính chất bền chặt hơn. Trong khi đó cơ
cấu dân số ở phần lớn các phường phức tạp, chủ yếu là cán bộ, công chức,
công nhân, người buôn bán, người cư trú từ nhiều nơi khác đến. Sự gắn kết
của người dân ở đô thị không như ở nông thôn do quan hệ theo kiểu “chín
người – mười làng”. Mỗi người một nghề nghiệp, một đơn vị công tác khác
nhau nên quan hệ giữa người với người luôn luôn vượt qua khỏi phạm vi địa

phương của mình. Chính vì điều kiện lao động, học tập và sinh hoạt như vậy,


- 15 -

nên có thể nói dân trí sinh sống trên địa bàn phường cao hơn ở nông thôn,
miền núi; ý thức chấp hành pháp luật cũng cao hơn.
Về cơ sở kinh tế - xã hội: Ở đơn vị hành chính xã, thị trấn, người dân
chủ yếu sống bằng nghề sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, diêm
nghiệp và tiểu thủ công nghiệp. Nhiều xã ở vùng núi, vùng sâu, vùng xa, vùng
đặc biệt khó khăn đời sống vật chất và tinh thần của người dân còn ở mức
thấp, đi lại khó khăn, không thường xuyên hoặc rất ít được giao lưu với bên
ngoài mà chủ yếu trong phạm vi cộng đồng làng, xã. Còn ở phường, do được
tiếp xúc với môi trường văn hoá - xã hội tiến bộ, với mức sống vật chất và
tinh thần cao hơn; cơ sở hạ tầng như điện, đường, khu vui chơi, giải trí và các
công trình công cộng khác được nhà nước ưu tiên đầu tư, nâng cấp hoặc xây
mới để phục vụ sự phát triển chung của đô thị, nên người dân hầu như không
phải đóng góp tiền và công sức để xây dựng các loại công trình này.
Về văn hoá: Người dân nông thôn, miền núi ở các xã, thị trấn có quan
hệ mật thiết hơn do đặc thù của dòng họ, làng mạc và tính cấu kết từ lâu đời
của người Việt trong chiến tranh cũng như trong việc huy động sức dân xây
dựng các công trình phòng chống thiên tai. Các lễ hội văn hoá, lễ hội làng
thường xuyên được tổ chức, vì thế tinh thần đoàn kết của nhân dân ở xóm,
làng bền chặt hơn. Mặt khác, cuộc sống của người dân ở nông thôn và miền
núi gắn kết bởi họ có hoạt động sản xuất mang tính cộng đồng, chẳng hạn
cùng chung một công trình thuỷ lợi để lấy nước tưới; cùng có con sông, rạch
để làm đường giao thông; cùng lao động trên một cánh đồng …vv. Đặc điểm
này ở đơn vị hành chính phường không rõ nét, nhất là các đô thị lớn thì hầu
như không có. Đa số người dân độc lập với nhau về công ăn việc làm, thu
nhập, chỗ ở, dòng họ… mặt khác, an ninh trật tự đô thị phức tạp nên nhiều

người dân sống theo kiểu “văn hoá sau cửa sổ” - tức là không biết đến bất cứ
mối quan hệ hàng xóm nào ngoài phạm vi căn phòng ở của gia đình mình.
Tuy nhiên, các đơn vị hành chính phường, xã, thị trấn ở nước ta cũng có
nhiều điểm giống nhau nhất là về phương diện pháp lý và cơ chế hoạt động.


- 16 -

Trước hết các đơn vị hành chính phường, xã, thị trấn là đơn vị hành
chính tương đương nhau, là cấp thấp nhất của hệ thống chính quyền bốn cấp
trong bộ máy nhà nước. Cùng chịu sự lãnh đạo của cấp uỷ địa phương và
được các văn bản pháp luật về cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước điều chỉnh.
Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể giữa phường, xã, thị trấn hiện nay hầu như
không có sự khác biệt, trong đó có chế độ, chính sách đối với cán bộ, công
chức xã, phường, thị trấn đều giống nhau.
1.1.4. Vị trí vai trò của chính quyền phƣờng trong quản lý nhà
nƣớc và phát triển kinh tế - xã hội.
Chính quyền phường bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
là nơi thể hiện quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân ở cơ sở trong phát triển
kinh tế, xã hội. Chính quyền phường là nơi góp phần bảo đảm an ninh chính
trị, trật tự an toàn xã hội, là cơ sở vững chắc cho chính quyền cấp trên trong
quản lý nhà nước; là nơi trực tiếp vận động nhân dân thực hiện tốt các yêu cầu
quản lý đô thị, vệ sinh môi trường, xây dựng cơ bản … vv.
Chính quyền phường là nơi cụ thể hoá các văn bản quy phạm pháp luật
của nhà nước và sự chỉ đạo của cơ quan cấp trên để các văn bản, chỉ thị đó đi
vào cuộc sống. Hệ thống văn bản pháp luật ở nước ta hiện nay đều đề cập
nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cơ sở nói chung, chính quyền phường
nói riêng để quản lý nhà nước trong lĩnh vực đó. Chính quyền phường đồng
thời là nơi phản ánh những bất hợp lý của các văn bản, nghị quyết cũng như
phương pháp, cách thức điều hành của chính quyền cấp trên để kịp thời sửa

đổi, bổ sung cho phù hợp với điều kiện thực tế.
Trong lịch sử, hầu như nhà nước nào cũng xây dựng chính quyền cơ sở
để giúp chính quyền trung ương thực hiện chức năng quản lý. Chính quyền
phường, xã, thị trấn ở nước ta là nơi để nhà nước gần dân hơn, hiểu dân hơn
và đề ra các chính sách phù hợp với tâm tư nguyện vọng của người dân. Các
cơ quan nhà nước ở trung ương và cán bộ trung ương không thể trực tiếp đến
từng tổ dân phố, cụm dân cư để triển khai các công việc cụ thể mà phải thông
qua hoạt động của chính quyền phường mới đem lại hiệu qủa.


- 17 -

Chính quyền phường là nơi tuyên truyền đường lối, chính sách của
Đảng và nhà nước tới các tầng lớp dân cư sinh sống trên địa bàn; thay mặt
nhân dân quyết định và triển khai thực hiện những vấn đề quan trọng thuộc
phạm vi địa phương, đồng thời là một cấp trong bộ máy nhà nước, góp phần
hoàn thiện bộ máy nhà nước của dân, do dân, vì dân.
1.1.4.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân phường.
Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và
nguyện vọng của nhân dân sinh sống trên địa bàn, Hội đồng nhân dân phường
là nơi phản ánh nguyện vọng chính đáng của nhân dân để đặt ra những quy
định phù hợp với đặc thù của nếp sống, sinh hoạt của người dân ở đô thị trong
phạm vi chức năng, nhiệm vụ cụ thể của mình.
Hội đồng nhân dân phường tiếp nhận và cụ thể hoá nghị quyết của cấp
trên, của Đảng uỷ phường kết hợp với ý kiến, nguyện vọng của nhân dân, đề
ra phương hướng phát triển kinh tế - xã hội của phường; đề ra các kế hoạch
để Uỷ ban nhân dân và các ban ngành triển khai, đồng thời giám sát việc thực
hiện các nghị quyết đó.
Hội đồng nhân dân phường là nơi giám sát có hiệu quả việc thực hiện
chính sách pháp luật ở địa phương, đặc biệt là quy chế dân chủ ở cơ sở thông

qua các kỳ họp và công tác giám sát của các đại biểu.
1.1.4.2. Vị trí, vai trò của Uỷ ban nhân dân phường.
Uỷ ban nhân dân phường là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân
phường, chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân trong quản lý trật tự xã hội,
xây dựng đô thị, vệ sinh môi trường và phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an
ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội.
Uỷ ban nhân dân phường thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn pháp luật quy
định. Thực tế cho thấy, hầu hết những nội dung liên quan đến đời sống hàng
ngày đều được người dân liên hệ, phản ánh, đề nghị Uỷ ban nhân dân phường
chứng thực hoặc xem xét, giải quyết. Thực tế chứng minh, ở phường nào làm
tốt công tác tiếp dân, giải quyết những yêu cầu và khiếu nại, tố cáo của công
dân thì địa bàn phường đó sự gắn bó giữa dân và chính quyền bền chặt hơn,


- 18 -

gần gũi hơn. Ngược lại ở phường nào thực hiện không tốt chức năng quản lý,
điều hành và tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo thì ở địa bàn đó xảy ra mất
đoàn kết, xa rời dân, phức tạp thêm tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn
xã hội và làm giảm lòng tin của người dân với chính quyền.
Ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn trong phát triển kinh tế - xã hội mà
pháp luật quy định cho Uỷ ban nhân dân xã, thị trấn thì Uỷ ban nhân dân
phường còn có thêm trách nhiệm quản lý trật tự đô thị, đảm bảo an ninh trật tự
trên địa bàn và những công việc cụ thể khác. Đây là những nhiệm vụ, quyền
hạn rất quan trọng và chủ yếu của chính quyền phường ở đô thị.
Chính quyền cơ sở nói chung, chính quyền phường nói riêng là cấp cơ
sở sát dân nhất, “là nơi trực tiếp thực hiện mọi chủ trương, chính sách của
đảng và nhà nước, là nơi cần thực hiện quyền dân chủ của nhân dân một cách
trực tiếp và rộng rãi nhất” (4).
1.1.5. Mối quan hệ giữa chính quyền phƣờng với hệ thống chính trị

cơ sở
Hệ thống chính trị ở nước ta bao gồm Đảng, Nhà nước, Mặt trận tổ
quốc, tổ chức chính trị xã hội như Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh,
Hội liên hiệp phụ nữ, Hội cựu chiến binh, Hội nông dân… và các tổ chức xã
hội khác, hoạt động dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam và pháp
luật của nhà nước. Trong đó Mặt trận Tổ quốc là nơi tập hợp, đoàn kết các
tầng lớp dân cư, các tổ chức thành viên nhằm thực hiện mục tiêu dân giàu,
nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Nghị quyết đại hội đảng
toàn quốc lần thứ IX nêu rõ: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức
thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân, nơi thể hiện ý chí,
nguyện vọng, tập hợp khối đại đoàn kết toàn dân, góp sức xây dựng Nhà nước
trong sạch, vững mạnh; phát huy khả năng tham gia bầu cử Quốc hội, Hội
đồng nhân dân các cấp; xây dựng chủ trương, chính sách, pháp luật, tuyên
truyền, vận động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, chính sách pháp luật
của nhà nước; tham gia xây dựng, chỉnh đốn Đảng, thực hiện giám sát của
nhân dân đối với công tác và đạo đức, lối sống của cán bộ, đảng viên, công


- 19 -

chức, đại biểu dân cử và các cơ quan nhà nước; giải quyết những mâu thuẫn
trong nội bộ nhân dân”.
Cũng như bộ máy nhà nước, các tổ chức chính trị xã hội trong hệ thống
chính trị ở nước ta được tổ chức từ trung ương đến cơ sở như: Đảng, Mặt trận
Tổ quốc, Đoàn thanh niên, Hội liên hiệp phụ nữ, Hội cựu chiến binh, Hội
nông dân… Tương đương với chính quyền phường có Đảng uỷ phường, Hội
cựu chiến binh, Hội liên hiệp phụ nữ, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh
phường, do đó mối quan hệ giữa chính quyền với các tổ chức này là mối quan
hệ ngang cấp, nhằm nâng cao năng lực quản lý, điều hành của chính quyền,
đồng thời thực hiện quyền dân chủ của nhân dân.

1.1.5.1. Quan hệ giữa chính quyền phường với Đảng uỷ cơ sở
Quan hệ giữa chính quyền phường với Đảng uỷ phường là quan hệ
ngang cấp, nhưng đảm bảo nhân tố lãnh đạo của Đảng. Chính quyền phường
là nơi cụ thể hoá và thực hiện các chủ trương, biện pháp mà nghị quyết cấp uỷ
Đảng vạch ra, đồng thời có trách nhiệm báo cáo thường xuyên với Đảng uỷ
phường khi thực hiện các chủ trương đó.
- Hội đồng nhân dân phường là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương. Những nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường đề ra là sự cụ thể
hoá một bước các chủ trương của Đảng uỷ phường. Đảng uỷ phường giới
thiệu các đảng viên ưu tú để Hội đồng nhân dân bầu vào các chức vụ lãnh
đạo. Thông thường Bí thư hoặc phó Bí thư Đảng uỷ phường giữ chức Chủ tịch
Hội đồng nhân dân phường, chính vì vậy trong mỗi kỳ họp Đảng uỷ định kỳ
hay đột xuất đều có sự tham gia của Thường trực Hội đồng nhân dân phường
để thống nhất quan điểm, đường lối. Ngược lại trước mỗi kỳ họp Hội đồng
nhân dân phường, các báo cáo, dự thảo nghị quyết đều được Đảng uỷ xem xét,
cho ý kiến chỉ đạo để đưa ra thảo luận tại kỳ họp. Trong kỳ họp Hội đồng
nhân dân đều có sự tham gia của Thường trực Đảng uỷ phường. Như vậy ngay
từ khâu kiểm tra, giám sát đều có sự thống nhất về mặt tư tưởng, tổ chức và
đảm bảo thực hiện có hiệu quả trên thực tế. Hội đồng nhân dân tổ chức các Tổ
đại biểu Hội đồng nhân dân tại các địa bàn dân cư, khu phố, thì tương đương


- 20 -

cũng có các chi bộ tổ dân phố để cùng nhau bàn bạc, thảo luận, thống nhất
những nội dung lãnh đạo ở cơ sở dân cư.
- Quan hệ giữa Uỷ ban nhân dân phường với Đảng uỷ phường là quan
hệ thường xuyên hơn vì công việc của Uỷ ban nhân dân là quản lý, điều hành
nên phức tạp và phát sinh những vấn đề mới cần sự chỉ đạo thống nhất của tổ
chức Đảng. Các quyết định, nghị quyết của tập thể Uỷ ban nhân dân phường

hoặc cá nhân Chủ tịch Uỷ ban nhân dân phường đều là sự thể chế hoá nghị
quyết của Đảng uỷ và Hội đồng nhân dân phường. Nói tóm lại các văn bản
nêu trên về nguyên tắc không có sự mâu thuẫn.
- Cũng như lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Đảng uỷ phường giới thiệu
cán bộ đảng viên có đủ năng lực, trình độ và phẩm chất chính trị để Hội đồng
nhân dân bầu giữ các chức vụ chủ chốt của Uỷ ban nhân dân phường. Về công
tác đảng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân phường ngoài việc bắt buộc là đại biểu
Hội đồng nhân dân thì tuyệt đại đa số cũng là đảng viên Đảng Cộng sản Việt
Nam, sinh hoạt trong tổ chức Đảng và được cơ cấu trong Đảng uỷ phường,
giữ chức Phó Bí thư Đảng uỷ hoặc Uỷ viên Ban Thường vụ Đảng uỷ.
- Trong các cuộc họp thường kỳ của Uỷ ban nhân dân phường bao giờ
cũng có sự tham gia của đại diện Đảng uỷ phường để có ý kiến chỉ đạo, đồng
thời giám sát, kiểm tra các đảng viên thực hiện nghị quyết của Đảng uỷ
phường. Các văn bản, báo cáo, quyết định, nghị quyết của tập thể Uỷ ban
nhân dân hoặc cá nhân Chủ tịch Uỷ ban nhân dân phường được gửi tới
Thường trực Đảng uỷ, tạo ra mối liên kết, thống nhất về tư tưởng và hành
động.
1.1.5.2. Mối quan hệ giữa chính quyền phường với Mặt trận Tổ quốc
Vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được xác định là trung tâm của
hệ thống chính trị nhằm xây dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân, phát huy
quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở. Chính vì vậy mối quan hệ giữa Hội đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân phường với Mặt trận Tổ quốc phường rất quan
trọng. Điều 5 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định: “Quan hệ giữa Mặt
trận Tổ quốc Việt Nam với Nhà nước là quan hệ phối hợp để thực hiện nhiệm


- 21 -

vụ và quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật”. Để cụ thể hoá
quy định này, ở hầu hết các đơn vị hành chính phường đều xây dựng “Quy

chế phối hợp công tác liên ngành” giữa Đảng uỷ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân phường tạo nên
sự đồng bộ của hệ thống chính trị cơ sở.
- Việc hiệp thương nhân sự để bầu vào Hội đồng nhân dân phường do
Mặt trận Tổ quốc chủ trì. Chủ tịch Mặt trận Tổ quốc phường được cơ cấu là
đại biểu Hội đồng nhân dân phường và tại các kỳ họp Hội đồng nhân dân đều
mời thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc phường tham dự. Đại diện Mặt trận
Tổ quốc phường đọc báo cáo nhận xét hoạt động của Uỷ ban nhân dân và Hội
đồng nhân dân phường về mọi mặt và tổng hợp kiến nghị của cử tri với Hội
đồng nhân dân xem xét, giải quyết.
- Trước, trong và sau các kỳ họp Hội đồng nhân dân phường đều có
văn bản gửi Mặt trận Tổ quốc để trao đổi thông tin. Điều 11 Luật Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam quy định: “Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ở địa
phương được mời tham dự các kỳ họp Hội đồng nhân dân; được mời tham dự
các phiên họp của Uỷ ban nhân dân cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan.
Tại kỳ họp của Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc cùng cấp thông
báo về hoạt động của Mặt trận tham gia xây dựng chính quyền; đề xuất kiến
nghị với Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân những vấn đề cần thiết”.
- Mặt trận Tổ quốc “cùng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành nghị quyết, thông tư liên tịch để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi
pháp luật quy định về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia
quản lý nhà nước”. Thực tế những năm qua, Mặt trận Tổ quốc ở nhiều phường
đã phối hợp với Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân phường thực hiện cuộc
vận động “toàn dân đoàn kết xây dựng đời sống văn hoá ở khu dân cư” và
“vận động ủng hộ quỹ vì người nghèo - vì đồng bào gặp thiên tai” tổ chức
“Ngày hội đại đoàn kết toàn dân”… đạt hiệu quả thiết thực, được các tầng lớp
dân cư trên địa bàn đồng tình ủng hộ và thực hiện.
1.1.5.3. Quan hệ giữa chính quyền phường và các đoàn thể nhân dân.

- 22 -

- Hiện nay, hầu hết những người đứng đầu các đoàn thể ở phường đều
là đại biểu Hội đồng nhân dân phường. Trong các phiên họp Hội đồng nhân
dân thường kỳ, người đứng đầu các đoàn thể tổng hợp ý kiến của các thành
viên, và các phương hướng, nhiệm vụ hoạt động trong thời gian tới để thông
báo tới Hội đồng nhân dân. Khi ban hành nghị quyết, Hội đồng nhân dân bao
giờ cũng gửi văn bản tới các đoàn thể quần chúng trên địa bàn phường.
- Trong các phiên họp thường kỳ của Uỷ ban nhân dân phường, người
đứng đầu các đoàn thể được mời tham gia và phát biểu ý kiến khi có những
vấn đề liên quan nhưng không có quyền biểu quyết. Qua đó người đứng đầu
các đoàn thể biết được các chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế – xã hội ở
địa phương để vận động các hội viên, đoàn viên của mình tham gia hưởng
ứng. Các đoàn thể quần chúng đảm bảo chế độ báo cáo, thông tin định kỳ về
kế hoạch để phối hợp với Uỷ ban nhân dân thực hiện. Ví dụ: Đợt ra quân
hưởng ứng tháng an toàn giao thông, tháng vệ sinh môi trường, an ninh trật tự
trên địa bàn phường. Mặt khác, Uỷ ban nhân dân là nơi cung cấp kinh phí cho
các đoàn thể nhân dân để tổ chức hoạt động thường xuyên, các hội nghị, đại
hội. Cũng trong các kỳ họp quan trọng của các đoàn thể quần chúng, lãnh đạo
Uỷ ban nhân dân phường được mời tham dự và cho ý kiến về chủ trương, biện
pháp thực hiện các phong trào đề ra.
1.15.4. Quan hệ giữa chính quyền phường với các cơ quan, đơn vị trên
địa bàn
Do đặc thù phân bố trên địa bàn đô thị, nơi tập trung nhiều cơ quan, đơn
vị, doanh nghiệp, bệnh viện, trường học … của trung ương và địa phương nên
chính quyền phường luôn luôn có mối quan hệ qua lại với các cơ quan đó.
Khác với xã, thị trấn, mối quan hệ của phường đa dạng và phức tạp hơn bởi
điều kiện kinh tế - xã hội ở đô thị.
- Hội đồng nhân dân thông báo các nghị quyết về những vấn đề liên
quan tới các cơ quan, đơn vị đóng trên địa bàn bằng những hình thức và

phương pháp khác nhau để cơ quan, đơn vị đó thực hiện hoặc phản ánh, góp
ý.


- 23 -

- Uỷ ban nhân dân phường thông tin tới lãnh đạo các cơ quan đơn vị
đóng trên địa bàn, cùng nhau giải quyết những vấn đề khúc mắc, khiếu nại tố
cáo của công dân có liên quan tới cơ quan, đơn vị đó. Các cơ quan, đơn vị
thông báo và cùng chính quyền phường thực hiện các quyết định, chủ trương
về an ninh trật tự, vệ sinh môi trường, quản lý đất đai, phòng cháy chữa cháy,
phòng chống các tệ nạn xã hội …vv. Trên thực tế nhiều cơ quan, đơn vị trên
địa bàn đã kết nghĩa với chính quyền phường tăng thêm tình đoàn kết với
nhân dân phường.
1.1.5.5. Mối quan hệ giữa chính quyền phường với cơ quan cấp trên.
Theo quy định của pháp luật, Hội đồng nhân dân phường chịu sự lãnh
đạo trực tiếp của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh, cụ thể hoá các văn bản của cơ quan cấp trên phù hợp với điều
kiện thực tế của phường.
Cũng như Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân phường cụ thể hoá các
nghị quyết, quyết định của Uỷ ban nhân dân và các văn bản cá biệt của Chủ
tịch, Phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp trong quản lý và điều
hành công việc ở phường.
Đối với các cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn
như Công an, Y tế, giáo dục, văn hoá, địa chính - nhà đất, thanh tra, điện lực,
xây dựng ….vv, Uỷ ban nhân dân phường chỉ đạo các bộ phận trực thuộc
cùng thực hiện các quyết định và thống nhất phương hướng, nhiệm vụ quản lý
nhà nước trong lĩnh vực đó. Uỷ ban nhân dân phường cung cấp, phản ánh
những thông tin không thuộc thẩm quyền xử lý của mình lên cơ quan chuyên
môn cấp quận, chẳng hạn xử lý xây dựng trái phép, lấn chiếm đất công, an

ninh trật tự… vv; phản ánh những bất cập trong việc thực hiện chỉ đạo của các
cơ quan này để kịp thời điều chỉnh. Mặt khác trong những vấn đề xử lý hành
chính một quan hệ pháp luật nào đó ở cơ sở, Uỷ ban nhân dân phường đều có
báo cáo gửi cơ quan chuyên môn cấp trên trực tiếp để biết, giúp cho lãnh đạo
cơ quan đó nắm bắt thông tin kịp thời và tham mưu cho các cấp uỷ, chính
quyền cấp mình về lĩnh vực chuyên môn thuộc quyền quản lý.


- 24 -

1.1.5.6. Mối quan hệ giữa các phường trong cùng một địa bàn
Với đặc thù là địa bàn đô thị, vấn đề liên kết giữa các phường là rất cần
thiết. Xuất phát điểm của yêu cầu này là do công tác quản lý, điều hành ở
phường cần học hỏi, trao đổi kinh nghiệm, trao đổi thông tin về vấn đề có liên
quan đến nhiều phường. Đây không phải là quan hệ bắt buộc theo quy định
của pháp luật nhưng trên thực tế vẫn diễn ra thường xuyên do sự linh hoạt
trong hoạt động quản lý, điều hành. Bởi lẽ ở đô thị khi thực hiện xây dựng
một dự án có liên quan đến nhiều phường, liên quan đến nhiều ngành, nhiều
cấp như giao thông, xây dựng, phòng chống tệ nạn xã hội, phòng chống tội
phạm, quản lý trật tự xây dựng đô thị và đặc biệt là vấn đề giải phóng mặt
bằng, đền bù thiệt hại đối với người dân.
1.2. Cở sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền
phƣờng ở nƣớc ta.
1.2.1. Về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân phƣờng.
1.2.1.1. Cách thức thành lập Hội đồng nhân dân phường
Cũng như Hội đồng nhân dân xã, thị trấn, Hội đồng nhân dân phường
được thành lập thông qua bầu cử trực tiếp của cử tri sinh sống trên địa bàn
phường theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín được
quy định tại Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
Về số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân, khoản 1, điều 9, Luật bầu cử

đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003 quy định: “Phường có từ tám nghìn
người trở xuống được bầu 25 đại biểu, có trên 8000 người thì cứ thêm 4000
người được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá 35 đại biểu”.
Khái niệm “người” trong luật này được hiểu là cư dân sinh sống trên
địa bàn phường, có thể là người có hộ khẩu thường trú, có thể là người đăng
ký tạm trú dài hạn mà không phân biệt lứa tuổi. Còn khái niệm “cử tri” - đó là
những người từ 18 tuổi trở lên, có đủ năng lực pháp luật và năng lực hành vi
để đi bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Cử tri ở nước ta bao gồm cả lực
lượng vũ trang nhân dân.