Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở Việt Nam hiện nay

MỤC LỤC


Trang
MỞ ĐẦU
1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG
5
1.1. TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
5
1.1.1. Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ
5
1.1.2. Tổ chức các cơ quan chính quyền ở địa phƣơng
7
1.1.3. Xác lập quyền lực của chính quyền địa phƣơng
10
1.1.4. Phân cấp quản lí
12
1.2. KHÁI NIỆM ĐÔ THỊ
17
1.2.1. Định nghĩa đô thị
17
1.2.2. Đặc trƣng của đô thị so với nông thôn ở Việt Nam
20
1.3. CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG
30
1.3.1. Tổ chức của chính quyền
30

1.3.2. Hoạt động của chính quyền
37
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG Ở VIỆT
NAM
39
2.1. KHÁI QUÁT LỊCH SỬ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ
CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG
39
2.1.1. Giai đoạn từ Cách mạng tháng 8/1945 - 1959
39
2.1.2. Giai đoạn từ năm 1959 - 1980
43
2.1.3. Giai đoạn từ năm 1980 - 1992
45
2.1.4. Giai đoạn từ năm 1992 tới nay
49
2.2. SỰ ĐIỀU CHỈNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC
TRUNG ƢƠNG HIỆN NAY
53
2.3. MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ
THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG THEO PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH
CỦA VIỆT NAM
55
2.4. KHÁI QUÁT VỀ CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG
ƢƠNG CỦA VIỆT NAM HIỆN NAY
63
2.4.1. Thành phố - Thủ đô Hà Nội
63
2.4.2. Thành phố Hồ Chí Minh

64
2.4.3. Thành phố Hải Phòng
66
2.4.4. Thành phố Đà Nẵng
67


2.4.5. Thành phố Cần Thơ
68
2.5. MỘT SỐ NHẬN XÉT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG CỦA VIỆT
NAM HIỆN NAY
69
2.5.1. Những điểm mạnh
69
2.5.2. Những điểm hạn chế
70
2.5.3. Về hiện tƣợng “khu đô thị mới” tại các đô thị lớn của Việt Nam
trong thời gian gần đây
76
CHƢƠNG 3: XU HƢỚNG PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ VÀ KHUYẾN
NGHỊ ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG Ở VIỆT
NAM HIỆN NAY
81
3.1. XU HƢỚNG PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ
81
3.1.1. Các mô hình phát triển đô thị trên thế giới
81
3.1.2. Định hƣớng phát triển đô thị ở Việt Nam theo pháp luật hiện

hành
84
3.1.3. Dự báo xu thế phát triển của đô thị Việt Nam trong tƣơng lai
87
3.2. MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC
TRUNG ƢƠNG CỦA MỘT SỐ NƢỚC
88
3.2.1. Thành phố - thủ đô Tokyo (Nhật Bản)
89
3.2.2. Thành phố - thủ đô Seoul (Hàn Quốc)
91
3.2.3. Thành phố New York (Hợp chủng quốc Hoa Kì)
92
3.2.4. Thành phố - thủ đô Matxcơva (Liên bang Nga)
94
3.2.5. Thành phố - thủ đô Bangkok (Thái Lan)
96
3.2.6. Một số nhận xét
98
3.3. KHUYẾN NGHỊ ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG
99
3.3.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền
102
3.3.2. Giải pháp hiện thực hóa việc đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng
109
KẾT LUẬN
114
TÀI LIỆU THAM KHẢO

116


1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
ở Việt Nam, từ xƣa đã có rất nhiều thuật ngữ để chỉ đô thị: đô thị, đô thành,
thành thị. Ngày nay, tuỳ theo cấp hành chính mà cũng có rất nhiều từ chỉ đô thị:
thành phố, thị xã, thị trấn, thị tứ
Ngày nay, trên thế giới các đô thị lớn là bộ mặt của mỗi quốc gia. Quốc gia
phát triển đồng nghĩa với việc có từ một đến nhiều các đô thị phát triển là trung tâm
thế giới về kinh tế, văn hoá, du lịch…Nhắc đến các quốc gia đƣợc coi là phát triển,
ngƣời ta luôn gắn kèm với những thành phố phát triển nhất của quốc gia đó: ở Mĩ,
đó là New York, Anh - London, Pháp - Paris, úc - Sydney Những thành phố nhƣ
vậy trở thành biểu trƣng cho sự phồn thịnh và hùng mạnh của mỗi quốc gia.
Mỗi đô thị lớn đều có những con đƣờng riêng của mình để đi đến sự giàu có,
hiện đại. Có thành phố là do lịch sử để lại, có thành phố là do buôn bán, thƣơng
mại, có thành phố là do phát triển công nghiệp, cũng có thành phố là do nhà nƣớc
chủ động thúc đẩy phát triển. Nhƣng nhìn chung, để phát triển đô thị, bên cạnh việc
tập trung phát triển kinh tế, cũng cần phải tìm cho đô thị đó một mô hình quản lí
thích hợp.
Việt Nam, trên con đƣờng phát triển của mình, cũng đang cần phải xây dựng
những đô thị lớn mạnh, giàu đẹp. Muốn làm đƣợc điều đó, thì nhiệm vụ vừa cấp
bách vừa lâu dài là phải xây dựng đƣợc chính quyền đô thị vững mạnh và phù hợp.
Từ khi chúng ta giành đƣợc chính quyền đến nay, đã có một vài mô hình tổ chức và
hoạt động của chính quyền đô thị đƣợc áp dụng. Chúng đã đóng góp nhất định vào
việc xây dựng đô thị nói riêng và xây dựng đất nƣớc nói chung trong thời gian vừa
qua. Tuy nhiên, có thể nói rằng vấn đề xây dựng và phát triển mô hình quản lí đô thị
vẫn chƣa nhận đƣợc sự quan tâm đúng mức, và thêm vào đó, kinh nghiệm về xây

dựng và phát triển những đô thị lớn, hiện đại của chúng ta vẫn còn quá ít.
Hiện nay, với xu hƣớng phát triển kinh tế thị trƣờng, đô thị Việt Nam, đặc
biệt là các thành phố trực thuộc trung ƣơng, cần phải tiếp tục có sự đổi mới về mô


2
hình tổ chức và hoạt động của chính quyền để có thể bứt phá, vƣơn lên ngang tầm
với những đô thị lớn của thế giới.
Với nhận thức nhƣ vậy và với mong muốn đóng góp một phần vào công
cuộc xây dựng, phát triển đô thị tại Việt Nam, tôi đã quyết định chọn đề tài “Đổi
mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở Việt
Nam hiện nay” làm đề tài luận văn thạc sỹ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng nói chung và tổ chức,
hoạt động của chính quyền đô thị nói riêng đã có những công trình nghiên cứu nhất
định. Tuy nhiên, số lƣợng công trình nghiên cứu chuyên sâu về đề tài này cũng
không nhiều. Theo tìm hiểu của tôi, đã có một số công trình nghiên cứu về tổ chức
và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng nhƣ sau:
- TS. Vũ Đức Đán - TS. Lƣu Kiếm Thanh (2000), Tổ chức và hoạt động của
bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, Nxb Thống kê, Hà Nội.
- PGS. TS. Phạm Hồng Thái (2003), Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền
đô thị, Đề tài khoa học cấp bộ, Học viện Hành chính quốc gia, Hà Nội.
- TS. Nguyễn Đăng Dung (2001), Chuyên đề về tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương, Viện Nghiên cứu khoa học pháp lí Bộ Tƣ pháp, Hà Nội.
- PGS. TS. Lê Minh Thông, PGS. TS. Nguyễn Nhƣ Phát (2002), Những vấn
đề lí luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính
trị quốc gia, Hà Nội.
- PGS. TS. Lê Sỹ Thiệp (1996), Đổi mới thể chế và hoạt động của bộ máy
quản lý nhà nước ở địa phơng, Đề tài khoa học cấp bộ mã số 93-98-397, Học viện
Hành chính quốc gia, Hà Nội.

- Tô Tử Hạ, TS. Nguyễn Hữu Trị, TS. Nguyễn Hữu Đức (1998), Cải cách
hành chính địa phương - Lý luận và thực tiễn, Hà Nội.
- Đỗ Xuân Đông (1996), Đổi mới tổ chức bộ máy hành chính đô thị trong cải
cách nền hành chính quốc gia hiện nay, Luận án phó tiến sỹ luật học, Hà Nội.


3
- Lê Minh Thông (1999), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 6/1999.
- Bùi Xuân Đức (2000)), “Một số vấn đề cần hoàn thiện trong tổ chức và hoạt
động của Uỷ ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 7/2000.
- Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái (2001), “Vài nét về nền hành chính Việt
Nam từ Cách mạng Tháng Tám đến nay”, Tạp chí Quản lý Nhà nước, Số 10/2001.
Ngoài ra, trong thời gian gần đây còn một số bài báo, tham luận hội thảo, bài
nghiên cứu khác của các học giả trong nƣớc bàn về vấn đề này.
Các công trình nói trên đều nghiên cứu khá sâu sắc về tổ chức và hoạt động của
chính quyền đô thị và đã có rất nhiều đề xuất, kiến nghị, giải pháp, mô hình tổ chức và
hoạt động đƣợc đƣa ra. Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của đô thị tại Việt
Nam, thực tiễn đã đặt ra nhiều vấn đề mới mà các công trình này chƣa đề cập hoặc chƣa
bao quát hết đƣợc, hơn nữa hầu hết các công trình nghiên cứu trong điều kiện trƣớc khi
có Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) năm 2003.
Tôi hi vọng luận văn này có thể kế thừa những thành tựu mà những công
trình nói trên đã đạt đƣợc, và sẽ tiếp nối những vấn đề mà các công trình này chƣa
có điều kiện giải quyết.
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền
đô thị trực thuộc trung ƣơng của Việt Nam theo qui định hiện hành của pháp luật,
và nghiên cứu cả ba cấp chính quyền thành phố, quận - huyện - thị xã, phƣờng - xã -
thị trấn.
Nhằm đạt đƣợc kết quả cao trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, đề tài

chỉ nghiên cứu các đô thị trực thuộc trung ƣơng. Phạm vi khảo sát của đề tài là cả 5
thành phố trực thuộc trung ƣơng của Việt Nam hiện nay là Hà Nội, thành phố Hồ Chí
Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, và Cần Thơ, nhƣng sẽ tập trung nhiều nhất vào Hà Nội.


4
Thời gian nghiên cứu chủ yếu là hiện tại, nhƣng đề tài cũng tham khảo cả
thời kì phong kiến, thời kì kháng chiến chống Pháp, chống Mĩ. Ngoài mô hình của
Việt Nam, đề tài cũng tham khảo cả mô hình của một số nƣớc trên thế giới.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã sử dụng các phƣơng pháp sau:
phƣơng pháp lịch sử cụ thể; so sánh; khảo sát, thống kê; qui nạp; diễn dịch; phân
tích - tổng hợp.
5. Mục đích của luận văn
Đánh giá đƣợc thực trạng mô hình chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng
Việt Nam theo pháp luật hiện hành.
Đề xuất mô hình mới về tổ chức của chính quyền đô thị trực thuộc trung
ƣơng Việt Nam.
Xác định hệ thống chức năng và nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền theo mô
hình nói trên.
6. Bố cục của luận văn
Luận văn gồm có Lời nói đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo và 3 chƣơng:
Chƣơng 1: Cơ sở lí luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực
thuộc trung ƣơng.
Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực
thuộc trung ƣơng ở Việt Nam.
Chƣơng 3: Xu hƣớng phát triển đô thị và khuyến nghị đổi mới mô hình tổ chức
và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng ở Việt Nam hiện nay.

Mặc dù tác giả đã tập trung công sức nghiên cứu đề tài, nhƣng luận văn

không tránh khỏi thiếu sót. Rất mong các thày, cô, bạn bè và đồng nghiệp cho ý
kiến đóng góp để đề tài có thể tiếp tục phát triển hơn nữa.


5
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG

1.1. TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
Quyền lực nhà nƣớc là vấn đề muôn thủa để các nhà chính trị - pháp lí bàn
luận. Tuy nhiên, nếu nhƣ quyền lực nhà nƣớc ở trung ƣơng đã tƣơng đối rõ ràng bởi
nó có lãnh thổ quốc gia xác định, thì quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng lại còn rất
nhiều ý kiến khác biệt. Sự tranh cãi này là do bản chất của quyền lực nhà nƣớc ở địa
phƣơng tự nó đã tỏ ra mâu thuẫn: một mặt đã là quyền lực nhà nƣớc thì tức là có
hiệu lực trên khắp phạm vi lãnh thổ đất nƣớc; mặt khác, nó lại bị giới hạn vào một
lãnh thổ địa phƣơng nhất định và nhỏ hẹp hơn nhiều so với lãnh thổ quốc gia. Hầu
nhƣ chƣa bao giờ ngƣời ta đạt đƣợc một định nghĩa chung về quyền lực nhà nƣớc ở
địa phƣơng.
Vấn đề phức tạp nhƣ vậy, nhƣng chúng ta hàng ngày vẫn sống và hoạt động
cùng với nó. Chính chúng ta góp phần tạo nên nó, vận hành nó, và chịu sự điều
khiển của nó. Chúng ta cũng nghiên cứu nó để nó có thể đƣợc tổ chức và hoạt động
tốt hơn.
Dù cho còn nhiều tranh cãi, nhƣng các nhà khoa học chính trị - pháp lí cũng
đã đạt đƣợc những thành tựu đƣợc công nhận chung trong nghiên cứu về quyền lực
nhà nƣớc ở địa phƣơng.
1.1.1. Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ
Một nhà nƣớc muốn quản lí đất nƣớc có hiệu quả, thì công việc không thể
tránh khỏi là chia toàn bộ lãnh thổ đất nƣớc thành những đơn vị hay khu vực nhỏ.
Ngay cả những quốc gia nhỏ bé, không chia thành các cấp hành chính - lãnh thổ xác

định, thì cũng phải phân khu để quản lí. Lí do đơn giản cho việc phân chia này là để
giúp cho quyền lực nhà nƣớc có thể tác động một cách tích cực nhất, hiệu quả nhất
đến từng ngƣời dân. Một lí do khác là giúp cho ngƣời dân thực hiện các thủ tục
hành chính - pháp lí cần thiết một cách thuận tiện. Hãy thử tƣởng tƣợng nếu không


6
phân chia lãnh thổ, một ngƣời dân bình thƣờng sẽ phải đi khoảng vài trăm cây số
chỉ để lấy một con dấu xác nhận của chính quyền vào một lá đơn.
Việc phân chia lãnh thổ cụ thể nhƣ thế nào tuỳ thuộc vào đặc điểm riêng của
mỗi quốc gia, mỗi khu vực. Nhƣng nhìn chung, có hai hình thức cơ bản để phân chia:
- Phân định tự nhiên
- Phân định nhân tạo
Việc phân định dựa trên cơ sở tự nhiên diễn ra khá phổ biến trên toàn thế
giới. Xuất phát điểm ban đầu là những cụm cƣ dân hình thành một cách tự nhiên,
dần dần trở nên cố kết và bền vững. Tính cố kết bền vững đƣợc tạo bởi rất nhiều
yếu tố chung nhƣ địa lí, phong tục tập quán, phƣơng thức sản xuất, sinh hoạt, quan
hệ huyết thống Và đối với nhà nƣớc, thì cách tốt nhất là thừa nhận những cụm dân
cƣ nhƣ vậy là một đơn vị hành chính - lãnh thổ. Việc chia nó ra hay ghép các đơn vị
khác vào sẽ không mang lại hiệu quả gì về mặt quản lí. Đó cũng là lí do các đơn vị
hành chính - lãnh thổ hình thành kiểu tự nhiên nhƣ vậy thƣờng là cấp cơ sở. Làng -
xã Việt Nam là nhƣ vậy. Các thành phố ở các nƣớc phƣơng Tây là nhƣ vậy. Cả
thành phố là một pháo đài, một "cái chợ", một môi trƣờng văn hoá chung.
Việc phân định nhân tạo dựa trên ý chí chủ quan của nhà nƣớc. Điều này thể
hiện sự tính toán về chính trị, kinh tế, xã hội của các nhà lãnh đạo tuỳ từng thời kì.
Việc phân định này chủ yếu xuất phát từ nhu cầu quản lí của nhà nƣớc ở địa
phƣơng, ít tính toán đến đặc điểm, nguyện vọng của cộng đồng dân cƣ. Phân định
nhân tạo có thể là chia, tách đơn vị hành chính - lãnh thổ cũ, nhập các đơn vị hành
chính - lãnh thổ cũ, hoặc thành lập các đơn vị hành chính - lãnh thổ mới. Việt Nam
chúng ta đã rất nhiều lần chứng kiến những sự kiện nhập, tách nhƣ vậy đối với các

cấp tỉnh, huyện và xã.
Tất nhiên, trên thực tế luôn luôn có những trƣờng hợp khó mà phân định
đƣợc đâu là tự nhiên, đâu là nhân tạo. Ví dụ, các khu kinh tế mới của Việt Nam
chúng ta.
Trong tập 2 cuốn sách Hỏi đáp 1000 năm Thăng Long - Hà Nội, với câu hỏi
“Vùng kinh tế mới lớn nhất của Hà Nội ở đâu và có từ bao giờ?”, tác giả đã trả lời:


7
“Có thể nói Hà Nội là nơi đi đầu trong phong trào các tỉnh miền Bắc vào xây dựng cơ
sở kinh tế mới tại phía Nam. Khoảng trung tuần tháng 10/1975, một đoàn cán bộ kinh
tế mới Hà Nội đã tìm vào cao nguyên Lâm Đồng để đi tiền trạm. Chỉ sau 2 tháng, khu
kinh tế mới ở huyện Đức Trọng (Lâm Đồng) bắt đầu đƣợc triển khai Sau một thời
gian ngắn, Hà Nội đƣa đƣợc 2500 lao động thuộc hơn 300 hộ đi xây dựng kinh tế ở
Lâm Đồng trên một vùng đất rộng hơn 5 vạn ha, với hơn 30.000m2 nhà ở cùng một
số cơ sở vật chất nhƣ đƣờng xá, bệnh viện, trƣờng học Diện tích đất khai hoang lên
tới 550 ha. Việc tách một bộ phận nhân lực đi xây dựng kinh tế mới ở Lâm Đồng (và
các vùng khác) là một trong những chiến lƣợc rất quan trọng song song với việc xây
dựng Thủ đô và đã trở thành ý thức công dân của ngƣời Hà Nội. Nay vùng kinh tế
Lâm Đồng này rất phát triển nên đã đƣợc tách khỏi huyện Đức Trọng, lập thành
huyện Lâm Hà và do tỉnh Lâm Đồng quản lí toàn diện” [12, 96].
Với đoạn trích nói trên, chúng ta thấy rằng, từ sau giải phóng, Nhà nƣớc ta đã
có chính sách khuyến khích nhân dân đi làm kinh tế mới ở những khu vực còn ít dân
cƣ sinh sống, mục đích là để phân bổ lại dân cƣ và phát triển kinh tế. Có trƣờng hợp
dân cƣ kinh tế mới tập trung khá đông tại một khu vực, tạo thành một cụm dân cƣ
mới với rất nhiều đặc điểm của một đơn vị hành chính - lãnh thổ. Thông thƣờng, nhà
nƣớc sẽ thành lập một đơn vị hành chính - lãnh thổ mới cho cụm dân cƣ đó. Và nhƣ
vậy, việc hình thành đó vừa là nhân tạo, vừa là tự nhiên.
1.1.2. Tổ chức các cơ quan chính quyền ở địa phƣơng
Quyền lực nhà nƣớc, dù ở trung ƣơng hay địa phƣơng, muốn phát huy tác

dụng thì đều phải thông qua các cơ quan chính quyền. Các cơ quan chính quyền ở
địa phƣơng chính là thiết chế quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, nắm giữ và hành
xử quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng.
Một khi đất nƣớc đã đƣợc phân chia thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ,
thì đƣơng nhiên mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ đều cần có một chính quyền của
mình. Việc tổ chức các cơ quan chính quyền ở mỗi nƣớc cũng không hoàn toàn
giống nhau, phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan - chủ quan khác nhau.


8
Về cơ bản, theo PGS. TS. Lê Minh Thông, có những dạng thức cơ quan
chính quyền tại địa phƣơng đã và đang tồn tại:
- Cơ quan chính quyền địa phƣơng là một bộ máy hành chính đứng đầu là một
quan chức chủ đạo (tỉnh trƣởng, quận trƣởng) đƣợc bổ nhiệm từ trên. Cơ quan mang
tính cá nhân (vì toàn bộ quyền hạn tập trung vào trong tay ngƣời đứng đầu, các bộ
phận khác nhau trong bộ máy ấy chỉ là thừa hành và giúp việc) có toàn quyền thực
hiện mọi công việc quản lí hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, thực hiện việc “cai
trị”. Mô hình này tồn tại phổ biến ở thời kì phong kiến trƣớc đây và hiện nay ở một số
đơn vị hành chính “trung gian” ở một số nƣớc Bắc Âu, châu Mĩ và châu á.
- Chính quyền địa phƣơng là cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm (hoặc
đƣợc bầu ra) kết hợp với một hội đồng tự quản do dân cƣ bầu ra. ở đây vai trò chủ
đạo thuộc về cơ quan hành chính, còn hội đồng tự quản chỉ đóng vai trò tƣ vấn, nằm
dƣới sự giám hộ của cơ quan hành chính và chỉ đƣợc bàn định những vấn đề thuần
tuý địa phƣơng, không đƣợc tham gia vào những vấn đề quốc gia trừ các vấn đề có
tính chất chính trị. Hình thức quản lí này phổ biến ở các đơn vị hành chính “trung
gian” các nƣớc châu Âu lục địa (nhất là ở Pháp trƣớc cải cách hành chính 1982).
- Mô hình quản lí địa phƣơng bởi một uỷ ban hành chính do dân cƣ hay các
hội đồng tự quản cấp dƣới bầu ra. Uỷ ban cũng có ngƣời đứng đầu song hoạt động
chủ yếu mang tính tập thể. Uỷ ban quyết định tập thể các vấn đề quản lí địa phƣơng,
các thành viên phân công phụ trách từng mảng công việc. Hình thức này phổ biến ở

đơn vị hành chính cấp huyện, quận ở Anh, Mĩ, Bắc Âu.
- Mô hình chính quyền địa phƣơng là một hội đồng tự quản do dân bầu ra,
chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân, là cơ quan có toàn quyền quyết định và thực hiện
các vấn đề ở địa phƣơng theo pháp luật. Hội đồng có cơ quan chấp hành của mình
dƣới dạng uỷ ban chấp hành hoặc cơ quan cá nhân nhƣ thị trƣởng, chủ tịch. Bộ máy
chính quyền này thƣờng đƣợc coi là “phi nhà nƣớc”, nằm ngoài bộ máy nhà nƣớc.
Mô hình này phổ biến ở các đơn vị hành chính kiểu “tự quản”.
- Mô hình chính quyền địa phƣơng là một cơ quan đại diện (xô viết, hội
đồng) do nhân dân địa phƣơng bầu ra, vừa đại diện cho nhân dân địa phƣơng vừa


9
đại diện cho cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Đây là những cơ quan quyền lực nhà nƣớc
ở địa phƣơng. Cơ quan này đóng vai trò chủ đạo trong việc tổ chức quyền lực (quản
lí) trên địa bàn lãnh thổ. Một cơ quan chấp hành đƣợc cơ quan này lập ra để tổ chức
thực hiện các nghị quyết của cơ quan quyền lực và chính sách, pháp luật của nhà
nƣớc nói chung. Đây là cơ quan chấp hành, và là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở
địa phƣơng. Mô hình này là mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng các nƣớc xã
hội chủ nghĩa [44, 14-15].
Các hình thức tổ chức cơ quan quản lí địa phƣơng nói trên mặc dù có tên gọi
khác nhau, cơ cấu và địa vị pháp lí của mỗi bộ phân không giống nhau, nhƣng tựu
trung lại đều mang một tính chất là cơ quan chính quyền địa phƣơng, đƣợc lập ra để
thực hiện các chức năng quản lí địa phƣơng, thực hiện quyền lực nhà nƣớc trên địa
bàn lãnh thổ. Hay nói cách khác chúng đƣợc lập ra để thi hành pháp luật của nhà
nƣớc trong việc quyết định những việc đƣợc giao ở địa phƣơng.
Về nguyên tắc, cơ quan chính quyền ở địa phƣơng dù là một bộ phận hay
nhiều bộ phận (một cơ quan hay nhiều cơ quan), song đều là một cơ cấu thống nhất,
trong đó quyền hạn thực sự trong việc quản lí địa phƣơng thuộc về một cơ quan gọi
là “cơ quan quyết định”. Cơ quan này là hội đồng hay uỷ ban hoặc quận trƣởng, thị
trƣởng phụ thuộc vào tính chất của từng đơn vị hành chính và nguyên tắc tổ chức bộ

máy nhà nƣớc của các chế độ nhà nƣớc. Các cơ quan khác còn lại - cơ quan chấp
hành - thừa hành hoặc tƣ vấn - giám sát đƣợc lập ra để thực hiện phần công việc
đƣợc phân giao hoặc để giám sát. ở đây không có việc vận dụng chế độ phân quyền
giữa các cơ quan chính quyền địa phƣơng (tức là chia chính quyền địa phƣơng ra
hai cơ quan độc lập nhau, chế ƣớc lẫn nhau giống nhƣ cách tổ chức các cơ quan nhà
nƣớc ở cấp trung ƣơng) nhƣ một số ngƣời quan niệm. Trong những cơ cấu tổ chức
đó, bộ máy hành chính (hay hành chính nhà nƣớc) địa phƣơng chỉ bao gồm một hệ
thống các cơ quan hành chính (ở các nƣớc theo chế độ phong kiến và tƣ bản là bộ
máy hành chính đƣợc tổ chức tại các đơn vị hành chính trung gian, đứng đầu là các
vùng trƣởng, tỉnh trƣởng, quận trƣởng, do cấp trên bổ nhiệm, ở các nƣớc theo chế
độ xã hội chủ nghĩa là hệ thống các cơ quan chấp hành đồng thời là cơ quan hành


10
chính nhà nƣớc). Các cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, cơ quan tự quản
địa phƣơng và cả cơ quan chấp hành của cơ quan tự quản (uỷ ban chấp hành, thị
trƣởng) mặc dù thực hiện các chức năng hành chính nhà nƣớc, không phải là cơ
quan hành chính nhà nƣớc.
1.1.3. Xác lập quyền lực của chính quyền địa phƣơng
Ngày nay, các nhà nghiên cứu đã tìm đƣợc một số nguyên tắc cơ bản chi
phối việc xác lập quyền lực của chính quyền địa phƣơng. Đó là các nguyên tắc:
- Tập quyền (centralization): mọi quyền lực vào tay các cơ quan trung ƣơng.
Các cơ quan trung ƣơng quyết định mọi vấn đề từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Các
cơ quan chính quyền địa phƣơng tiếp nhận mệnh lệnh từ cấp trên, không có quyền
sáng tạo, chủ động, chỉ phục tùng. Đây là nguyên tắc đƣợc áp dụng từ lâu trong các
nhà nƣớc phong kiến, nhà nƣớc thuộc địa, hay nói chung là trong các chế độ chuyên
chế độc quyền.
- Tản quyền (deconcentration): về thực chất cũng là tập quyền, nhƣng một bộ
phận quyền lực do bộ phận cơ quan trung ƣơng đặt tại địa phƣơng giải quyết. Nói
cách khác, nhà nƣớc trung ƣơng cử đại diện đi cai trị tại các địa phƣơng, qua đó

thâu tóm hết quyền lực về tay mình, nhƣng vẫn bảo đảm thoả mãn một phần nhu
cầu đặc thù của từng địa phƣơng.
- Phân quyền (deconcentralization): có nghĩa là quyền lực nhà nƣớc đƣợc
phân định rõ ràng giữa trung ƣơng và địa phƣơng. Trong phạm vi đƣợc phân, các
địa phƣơng chủ động giải quyết công việc theo qui định của pháp luật. Tất nhiên,
địa phƣơng vẫn phải chịu sự giám sát của các chính quyền trung ƣơng.
- Tập trung dân chủ: Là nguyên tắc đặc thù của nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa,
mà hiện nay Việt Nam vẫn đang tiếp tục áp dụng. Thực chất tập trung và dân chủ là
hai mặt không thể tách rời của một cơ chế tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nƣớc.
Tập trung có nghĩa là quyền lực nhà nƣớc tập trung thống nhất, không phân chia
theo chiều ngang hay chiều dọc. Còn dân chủ thì hƣớng đến trao quyền chủ động
trong công việc cho các cấp chính quyền cụ thể, bảo đảm phản ánh và đáp ứng tốt
mọi nhu cầu đặc thù của địa phƣơng.


11
Một vấn đề khác liên quan đến việc xác lập quyền lực của chính quyền địa
phƣơng, đó là nguồn gốc quyền lực của chính quyền địa phƣơng.
Có nhiều ý kiến về vấn đề này, nhƣng tựu trung lại, có hai xu hƣớng cơ bản
nhƣ sau:
Xu hƣớng thứ nhất, coi quyền lực của địa phƣơng xuất phát từ quyền lực nhà
nƣớc nói chung, là một bộ phận trong quyền lực của chính quyền trung ƣơng. Chính
quyền địa phƣơng có đƣợc quyền lực là do chính quyền trung ƣơng “chuyển giao”
một bộ phận quyền lực của mình xuống địa phƣơng.
Quan điểm chính thống của Việt Nam hiện nay tỏ ra ủng hộ xu hƣớng này.
Chúng ta cho rằng, quyền lực nhà nƣớc là tập trung, thống nhất, không phân chia,
nhƣng có sự phân công giữa các cơ quan để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp
và tƣ pháp. Quyền lực của chính quyền địa phƣơng không đƣợc nhắc đến trong
nguyên tắc này. Do vậy, có thể suy ra quyền lực của địa phƣơng chỉ là một bộ phận
nằm ở đâu đó trong khối quyền lực thống nhất này (một số nhà nghiên cứu cho rằng

nó nằm trọn vẹn trong mảng hành pháp [3, 457-471]). Từ đó, quyền lực của địa
phƣơng đến đâu sẽ do sự chuyển giao quyền lực của chính quyền trung ƣơng quyết
định. Pháp luật của chúng ta từ trƣớc đến nay, vẫn luôn có xu hƣớng “trao quyền”
cho địa phƣơng, chứ không phải công nhận những quyền đó. Trong văn kiện pháp lí
mới nhất về chính quyền địa phƣơng - Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban
nhân dân năm 2003 - chúng ta đã khẳng định rõ điều này:
Điều 1: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phƣơng bầu ra,
chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên.
Điều 2: UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan
hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc HĐND cùng cấp và cơ
quan nhà nƣớc cấp trên.
Theo luật, cả hai cơ quan cơ bản của chính quyền địa phƣơng - HĐND và
UBND - tuy trực tiếp hay gián tiếp do nhân dân địa phƣơng bầu ra - đều là cơ quan nhà
nước ở địa phƣơng. Với tính chất nhƣ vậy, thì việc đƣợc trao quyền là chuyện tất yếu.


12
Ngƣợc lại với xu hƣớng này, nhiều học giả phƣơng Tây coi quyền lực của địa
phƣơng là quyền tự nhiên, hình thành từ chính cộng đồng cƣ dân địa phƣơng. Vì vậy
họ đề cao quyền tự trị, tự quản của địa phƣơng. Nhà nƣớc chỉ can thiệp vào địa phƣơng
khi cần triển khai những công việc mang tính toàn quốc. Những công việc gì là của
riêng địa phƣơng thì do địa phƣơng toàn quyền quyết định. Tranh chấp giữa các địa
phƣơng hoặc giữa địa phƣơng và nhà nƣớc đƣợc giải quyết bằng con đƣờng toà án, dựa
trên pháp luật mà quyết định. Thậm chí, những ngƣời theo quan điểm này coi quyền
lực của chính quyền địa phƣơng là “cành quyền lực thứ tƣ”, bên cạnh ba quyền lập
pháp, hành pháp và tƣ pháp của chính quyền trung ƣơng, bởi vì họ thấy nó độc lập so
với ba quyền này. Cũng vì vậy, không có vấn đề “chuyển giao” quyền lực của chính
quyền trung ƣơng cho chính quyền địa phƣơng, mà chỉ có vấn đề quyền lực của chính
quyền địa phƣơng đƣợc thừa nhận ở mức độ nào trong pháp luật và trên thực tế. “Theo

triết lí đó, sẽ không có vấn đề trao quyền cho cơ sở mà chỉ có thể và cần phải có vấn đề
trả lại các quyền lực vốn có và hợp lí của từng cấp chính quyền cơ sở” [44, 382].
1.1.4. Phân cấp quản lí
Phân cấp quản lí là một vấn đề quan trọng trong việc hoàn thiện cơ cấu tổ
chức bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lí nhà nƣớc, đồng thời cũng là
một nội dung quan trọng của công cuộc cải cách hành chính nhà nƣớc hiện nay
nhằm tạo sự thống nhất, đồng bộ và hợp lí, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy
hành chính các cấp.
Phân cấp quản lí nhà nƣớc không phải là một hoạt động quá mới đối với
chúng ta. Trong quá khức, bộ máy nhà nƣớc ta cũng phải tổ chức hoạt động của
mình thành các cấp từ trung ƣơng tới địa phƣơng, có cơ quan là cấp trên, có cơ quan
là cấp dƣới, và nhƣ vậy là đã có phân cấp quản lí rồi. Tuy nhiên, trƣớc kia, chúng ta
chỉ nghiên cứu vấn đề này lồng vào trong các nội dung khác nhƣ tập trung dân chủ,
phân công quyền lực nhà nƣớc Chỉ trong giai đoạn gần đây, cả thực tiễn quản lí
nhà nƣớc lẫn khoa học quản lí nhà nƣớc mới thực sự đặt phân cấp quản lí nhà nƣớc
ra nhƣ một vấn đề độc lập, và phân cấp quản lí nhà nƣớc mới đƣợc nhận thức với
đầy đủ nội hàm của mình.


13
Đại hội IX của Đảng đã khẳng định nhiệm vụ đẩy mạnh cải cách tổ chức và
hoạt động của Nhà nƣớc, phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế; cải cách thể chế
và phƣơng thức hoạt động của Nhà nƣớc, mà một trong những giải pháp quan trọng
là thực hiện “phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa
phƣơng, kết hợp chặt chẽ quản lí ngành và quản lí lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên
tắc tập trung dân chủ; tổ chức hợp lí HĐND; kiện toàn các cơ quan chuyên môn của
UBND và bộ máy chính quyền cấp xã, phƣờng, thị trấn”.
Trong chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2001 -
2010, phân cấp quản lí hành chính nhà nƣớc đã đƣợc nhắc tới nhƣ một nội dung
quan trọng và cấp thiết.

Mục 1.5 trong phần mục tiêu của chƣơng trình xác định: “Đến năm 2005, về
cơ bản xác định xong và thực hiện đƣợc các qui định mới về phân cấp quản lí hành
chính nhà nƣớc giữa trung ƣơng và địa phƣơng, giữa các cấp chính quyền địa
phƣơng; định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và tổ chức bộ máy chính quyền
ở đô thị và nông thôn”.
Mục 2.2 trong phần nội dung của chƣơng trình nêu rõ: “Đến năm 2005, về cơ
bản ban hành xong và áp dụng các qui định mới về phân cấp trung ƣơng - địa
phƣơng, phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phƣơng, nâng cao thẩm quyền và
trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng, tăng cƣờng mối liên hệ và trách nhiệm của
chính quyền trƣớc nhân dân địa phƣơng. Gắn phân cấp công việc với phân cấp về tài
chính, tổ chức và cán bộ. Định rõ những loại việc địa phƣơng toàn quyền quyết định,
những việc trƣớc khi địa phƣơng quyết định phải có ý kiến của trung ƣơng và những
việc phải thực hiện theo quyết định của trung ƣơng”.
Ngày 30/06/2004, Chính phủ đã ra Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP về tiếp tục
đẩy mạnh phân cấp quản lí nhà nƣớc giữa chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ƣơng, trong đó xác định rõ các quan điểm, nguyên tắc khi phân
cấp, và những nội dung phân cấp chủ yếu cần thực hiện.
Nhƣ vậy, phân cấp quản lí nhà nƣớc một cách khoa học, hợp lí vừa là một
mục tiêu cần đạt đến, vừa là một nội dung hoạt động quan trọng trong công cuộc cải


14
cách hành chính của chúng ta. Và những dữ kiện trên cho thấy phân cấp quản lí nhà
nƣớc ngày càng đƣợc quan tâm, không chỉ từ phía các nhà khoa học, mà còn từ phía
các nhà quản lí. Vì vậy, việc xác định đúng đắn thế nào là phân cấp quản lí nhà
nƣớc là cần thiết.
Có nhiều quan niệm về phân cấp quản lí nhà nƣớc. Phân cấp quản lí nhà
nƣớc có lúc đƣợc hiểu là sự phân quyền giữa trung ƣơng và địa phƣơng; có lúc
đƣợc đồng nhất với sự phân công lao động, giữa cấp trên và cấp dƣới.
Ở đây có một chút vấn đề phải bàn về thuật ngữ “phân công” và “phân cấp”

mà trong một vài trƣờng hợp đã đƣợc sử dụng lẫn lộn chƣa chính xác.
Phân công đƣợc hiểu theo chiều ngang, là sự phân chia công việc để thực
hiện. Có thể hiểu nôm na, chúng ta có một danh sách các công việc, công việc 1
giao cho cơ quan A, công việc 2 giao cho cơ quan B, công việc 3 và 4 giao cho cơ
quan C Cứ nhƣ vậy cho đến khi phân công hết công việc cho tất cả các cơ quan
có liên quan. Các công việc là ngang nhau, và các cơ quan A, B, C cũng là
ngang nhau (ít hay nhiều, hiểu theo nghĩa trách nhiệm trong thực hiện công việc).
Hãy xem nguyên tắc chính trị - pháp lí cơ bản của chúng ta: Quyền lực nhà nƣớc
là thống nhất, không phân chia, nhƣng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ
quan nhà nƣớc để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp Thì phân
công ở đây chính là hiểu theo nghĩa vừa trình bày. Phân công lao động xã hội từ
xƣa đến nay cũng vậy.
Phân cấp khác phân công.
Nếu nhƣ phân công là theo chiều ngang, thì phân cấp lại thƣờng đƣợc hiểu
theo chiều dọc. Một công việc vốn do cấp trên thực hiện, nay giao cho cấp dƣới
thực hiện, thì đƣợc gọi là phân cấp. Ví dụ, việc thu thuế vốn do cấp huyện thực
hiện, nay uỷ nhiệm cho cấp xã tiến hành.
Cũng có ngƣời cho rằng phân cấp quản lí nhà nƣớc là “sự phân định nhiệm
vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trong việc thực hiện chức
năng quản lí nhà nƣớc đối với các hoạt động kinh tế - xã hội” [46, 11].


15
Định nghĩa nói trên đã phản ánh tƣơng đối chính xác và đầy đủ về phân cấp
quản lí nhà nƣớc. Tuy nhiên, có lẽ nên thêm cụm từ “thƣờng xuyên” vào sau “sự
phân định”. Phân cấp quản lí nhà nƣớc cần phải có cơ sở pháp lí ổn định, và trở thành
cơ sở pháp lí ổn định để các cơ quan quản lí nhà nƣớc hoạt động, chứ không thể là
một ý thích nhất thời của các nhà quản lí. Có nhƣ vậy mới bảo đảm đƣợc bản chất của
phân cấp quản lí nhà nƣớc, tránh sự dễ dãi, tuỳ tiện hoặc độc đoán khi phân cấp.
Hoạt động phân cấp quản lí nhà nƣớc hiện nay thƣờng dựa vào hai cơ sở sau:

Thứ nhất, ban hành văn bản qui phạm pháp luật để phân định nhiệm vụ, thẩm
quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền. Ví dụ, Luật Tổ chức HĐND và
UBND 2003 qui định tại Điều 82:
“Trong lĩnh vực kinh tế, UBND tỉnh thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn
sau đây:

8. Thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn góp của Nhà nƣớc tại
doanh nghiệp và quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phƣơng theo qui định
của pháp luật.”
Nhƣ vậy, UBND tỉnh đã đƣợc luật phân cấp cho thực hiện quyền đại diện
chủ sở hữu phần vốn góp của Nhà nƣớc tại doanh nghiệp và quyền đại diện chủ sở
hữu về đất đai tại địa phƣơng. Chính phủ và các bộ, ngành liên quan có thể kiểm tra,
giám sát việc này thông qua các qui định của pháp luật, chứ không làm thay cho
UBND tỉnh.
Thứ hai, ban hành văn bản cá biệt uỷ nhiệm, uỷ quyền hoặc giao cho cơ quan
quản lí nhà nƣớc cấp dƣới thực hiện một, một số công việc cụ thể nào đó. Ví dụ,
thực hiện Chƣơng trình cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 của tỉnh Quảng
Ninh, ngành thuế tỉnh Quảng Ninh đã tiến hành uỷ nhiệm cho 127/183 xã, phƣờng,
thị trấn thu một số khoản thuế và khoản thu khác vào ngân sách nhà nƣớc [5, 36].
Xét cả hai trƣờng hợp trên, bản thân việc ra văn bản qui định cơ quan, tổ
chức này phải làm gì hoặc đƣợc làm gì đã là phân cấp rồi, không cần phải sử dụng
đến từ “phân cấp” trong văn bản đó mới là thực hiện phân cấp.


16
Tuy nhiên, có nhiều quan điểm cho rằng phân cấp quản lí khác với những
quyền hạn, trách nhiệm do văn bản pháp luật qui định. Theo đó, có những quyền
hạn, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức là do luật định, và có những quyền hạn, trách
nhiệm là do phân cấp mà có. Tƣ duy máy móc nhƣ vậy khiến cho việc phân cấp
quản lí dễ trở thành một công cụ trong tay cơ quan quản lí nhà nƣớc cấp trên để

“ban phát” quyền cho cấp dƣới. Còn cấp dƣới, khi đã có đƣợc quyền hành rồi thì dễ
đi tới lạm dụng nó, bởi vì quyền đƣợc ban phát thì cứ dùng thoải mái, cấp trên ban
phát quyền thì cấp trên phải chịu trách nhiệm; hoặc vẫn không tránh khỏi sự dựa
dẫm, vì cảm giác dù sao thì quyền lực vẫn là của cấp trên chứ không phải của mình.
Ngay trong Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003, những ngƣời soạn thảo
cũng vẫn còn phân biệt giữa “luật định” và “phân cấp”:
Ví dụ, Điều 113 qui định:
Trong lĩnh vực xây dựng, giao thông vận tải, UBND xã, thị trấn thực hiện
những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
1. Tổ chức thực hiện việc xây dựng, tu sửa đƣờng giao thông trong xã theo
phân cấp;
2. Quản lí việc xây dựng, cấp phép xây dựng nhà ở riêng lẻ ở điểm dân cƣ
nông thôn theo qui định của pháp luật, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về xây
dựng và xử lí vi phạm pháp luật theo thẩm quyền do pháp luật qui định.
Theo qui định này, dƣờng nhƣ nhƣng gì do luật định thì không phải là phân
cấp; và những gì chƣa có luật định thì mới cần phân cấp. Phân cấp ở đây chỉ đƣợc
hiểu là sự giao quyền của cơ quan quản lí nhà nƣớc cấp trên đối với cấp dƣới. Có lẽ
ở đây cần sửa đổi thành “theo phân cấp của cấp trên trực tiếp” thì sẽ bảo đảm chính
xác hơn.
Các công trình nghiên cứu gần đây, khi đƣa ra các giải pháp cho việc phân
cấp quản lí nhà nƣớc, thƣờng xác định các yêu cầu, hay nguyên tắc để việc phân cấp
có hiệu quả. Nghị quyết 08/NQ-CP cũng đƣa ra tám quan điểm, nguyên tắc cụ thể
cho việc phân cấp quản lí nhà nƣớc. Tuy nhiên, có thể thu gọn các nguyên tắc vào
hai từ: khoa học và hợp lí.


17
Phân cấp quản lí nhà nƣớc một cách khoa học có nghĩa là biết vận dụng các
lí thuyết về hệ thống, về tổ chức vào thực tiễn để tiến hành phân cấp. Tính khoa học
ở đây yêu cầu những ngƣời thực hiện việc phân cấp phải xác định chính xác những

công việc mà cấp chính quyền đƣợc phân cấp có khả năng thực hiện. Việc xác định
này phải bảo đảm thống nhất, đồng bộ trong cả hệ thống các cấp chính quyền,
không để chồng chéo, trùng lặp hoặc bỏ sót công việc.
Bên cạnh tính khoa học, việc phân cấp cũng phải bảo đảm tính hợp lí. Không
phải cơ quan chính quyền cụ thể nào cũng có ngay khả năng thực hiện các thẩm
quyền có thể đƣợc giao. Vì vậy, phải căn cứ vào điều kiện thực tế của cơ quan đó mà
phân cấp công việc. Điều kiện ở đây, tuỳ theo mỗi cấp, mỗi cơ quan, có thể là cơ sở
vậy chất, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức, cơ chế hoạt động nội bộ của cơ
quan đó Tính hợp lí của phân cấp yêu cầu các nhà quản lí không đƣợc đồng nhất
mọi cơ quan chính quyền cùng cấp, mà cần tôn trọng thực trạng, và có sự cân nhắc về
hiệu quả phân cấp. Nếu cơ quan quản lí nhà nƣớc cấp trên đang thực hiện một công
việc đáng ra là của cấp dƣới mà vẫn bảo đảm hiệu quả, nhanh gọn, thì có lẽ nên để
nguyên tình trạng đó. Kinh nghiệm ở thành phố Hồ Chí Minh cho thấy, khi tiến hành
phân cấp cho chính quyền phƣờng một số nội dung công việc cụ thể, nhiều phƣờng
đã tỏ ra lúng túng vì cán bộ thiếu khả năng, kinh nghiệm để thực hiện công việc mới.
Nói tóm lại, phân cấp quản lí nhà nƣớc - hiểu theo nghĩa hiện đại - còn là
một nội dung khá mới đối với nền hành chính của chúng ta. Trƣớc yêu cầu của thực
tiễn về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lí nhà nƣớc, việc phân cấp
quản lí là cần thiết và cấp bách. Bên cạnh đó, cũng rất cần tiến hành nghiên cứu một
cách chi tiết, cụ thể về phân cấp quản lí nhà nƣớc, sao cho có thể đƣa ra những giải
pháp phân cấp một cách khoa học và hợp lí nhất.

1.2. KHÁI NIỆM ĐÔ THỊ
1.2.1. Định nghĩa đô thị
Việc tìm ra một định nghĩa chung về đô thị không phải là công việc đơn
giản, nếu không nói là bất khả thi. Có bao nhiêu quốc gia, thì có bấy nhiêu định


18
nghĩa về đô thị. Thậm chí, tuỳ theo ngành và mục đích nghiên cứu, mà lại có

những cách định nghĩa đô thị riêng biệt. Ví dụ, ngành dân số học định nghĩa đô thị
chủ yếu dựa vào kiểu định cƣ, nghĩa là tập trung vào vấn đề dân cƣ; ngành kinh tế
học thì xem xét đô thị dƣới góc độ các chỉ tiêu kinh tế. Ngay trong một quốc gia,
định nghĩa đô thị cũng có thể thay đổi tuỳ từng thời kì. Thậm chí, có những quốc
gia không cần định nghĩa đô thị, mà ấn định luôn một số thành phố của mình là đô
thị [59, 98-102].
Ở đây, chúng ta hiểu đô thị theo nghĩa là một đơn vị hành chính - lãnh thổ,
do đó, định nghĩa đô thị sẽ chủ yếu dựa trên nền các qui định của pháp luật, nói
cách khác là các định nghĩa có giá trị pháp lí.
Vì đô thị và đô thị hoá hiện nay đã trở thành một hiện tƣợng toàn cầu, nên
các quốc gia đã đạt đƣợc một số điểm chung nhất định trong việc xác định đâu là đô
thị. Những điểm chung đó là:
Thứ nhất, việc định nghĩa đô thị gần nhƣ bắt buộc phải dựa vào qui mô dân
số của một đơn vị hành chính lãnh thổ. Số dân phải đạt đƣợc một ngƣỡng nào đó
mới đƣợc coi là đô thị.
Thứ hai là tính chất của nền kinh tế tại địa phƣơng. Nhìn chung, các quốc gia
đều thống nhất rằng nền sản xuất của một địa phƣơng phải độc lập tƣơng đối từ việc
khai thác trực tiếp đất đai thì mới coi là đô thị. Từ đó, thuật ngữ “sản xuất phi nông
nghiệp” (non-agricultural production) đã đƣợc sử dụng để làm tiêu chí xác định đô
thị. Nền sản xuất tại địa phƣơng phải đạt đến một tỉ lệ nào đó của sản xuất phi nông
nghiệp thì mới có thể coi là đô thị.
Thứ ba, sự tích tụ dân số, hay nói cách khác, mật độ dân số trên một đơn vị
diện tích cũng thƣờng đƣợc sử dụng để xác định đô thị. Một địa phƣơng có thể có
dân số rất đông, nhƣng phân bố dân cƣ quá thƣa thì không thể gọi là đô thị đƣợc.
Một số quốc gia còn cho rằng đô thị phải là trung tâm hành chính, kinh tế,
văn hoá của vùng, của khu vực, hoặc đƣa ra một vài tiêu chí khác nữa nhƣ khoảng
cách tối đa giữa hai khu nhà/toà nhà, tính chất của cơ sở hạ tầng - vật chất , nhƣng
ba tiêu chí nói trên vẫn là cơ bản nhất.

19
Có một điểm mà các quốc gia thống nhất khá cao, đó là: lãnh thổ quốc gia =
khu vực đô thị + khu vực nông thôn. Điều này có nghĩa là cứ ra khỏi khu vực đô thị
sẽ là nông thôn (rural area). Không phải đô thị thì là nông thôn. Tuy nhiên, định
nghĩa này không có vế ngƣợc lại, bởi vì hầu nhƣ không có quốc gia nào tìm cách
định nghĩa nông thôn cả, mà chỉ dựa vào phƣơng pháp loại trừ để xác định nông
thôn từ định nghĩa đô thị mà thôi. Nông thôn ở đây trở thành một thuật ngữ để chỉ
tất cả những vùng đất phi đô thị, chứ không chỉ đơn thuần là đất canh tác nông
nghiệp và nơi cƣ trú của nông dân.
Tiêu biểu cho định nghĩa về đô thị/nông thôn là định nghĩa của Mĩ. Trong
cuộc tổng điều tra dân số Mĩ năm 2000, Cục Điều tra dân số Mĩ xác định đô thị
(Urban) là toàn bộ các đơn vị lãnh thổ nằm trong khu vực đô thị hoá (Urbanized
Area - UA) hoặc vùng đô thị (Urban Cluster - UC).
Khu vực đô thị hoá bao gồm những đơn vị lãnh thổ liền kề, đông dân cƣ với
mật độ ít nhất là 1.000 ngƣời/dặm vuông, và các đơn vị lãnh thổ tiếp giáp đông dân
cƣ khác, cộng vào có dân số ít nhất là 50.000 ngƣời.
Vùng đô thị bao gồm những đơn vị lãnh thổ liền kề, đông dân cƣ với mật độ
đáp ứng mức tối thiểu, và những đơn vị lãnh thổ tiếp giáp đông dân cƣ khác, cộng
vào có dân số ít nhất là 2.500 ngƣời, nhƣng dƣới 50.000 ngƣời.
Theo những điều kiện nhất định, những đơn vị lãnh thổ với mật độ dân số
thấp hơn mức nói trên có thể trở thành bộ phận của khu vực đô thị hoá hoặc vùng
đô thị.
Còn nông thôn (Rural Area) đƣợc xem là mọi đơn vị lãnh thổ nằm ngoài các
khu vực đô thị hoá và vùng đô thị [62].
Ở Việt Nam, khái niệm đô thị cũng đã đƣợc pháp luật qui định và có thay đổi
một lần. Cách xác định mới nhất về đô thị đƣợc qui định tại Nghị định số
72/2001/NĐ-CP Theo nghị định này, đô thị nói chung ở Việt Nam bao gồm những
đặc điểm sau:
- Chức năng là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành, có vai trò thúc
đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nƣớc hoặc một vùng lãnh thổ nhất định;

20
- Tỉ lệ lao động phi nông nghiệp trong tổng số lao động tối thiểu là 65%;
- Có cơ sở hạ tầng phục vụ các hoạt động của dân cƣ tối thiểu phải đạt 70%
mức tiêu chuẩn, qui chuẩn qui định đối với từng loại đô thị;
- Qui mô dân số ít nhất là 4.000 ngƣời;
- Mật độ dân số phù hợp với qui mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị.
Tuỳ theo chức năng, qui mô của từng đô thị, Nghị định 72 còn qui định tiêu
chuẩn cụ thể của từng loại đô thị, tổng cộng có 6 loại đô thị, từ đô thị loại đặc biệt
đến đô thị loại V.
1.2.2. Đặc trƣng của đô thị so với nông thôn ở Việt Nam
Nhƣ phân tích ở mục trên, ý chí của chính quyền có tác động rất lớn đến việc
xác định đâu là đô thị, đâu là nông thôn. Đôi khi chỉ cần thay đổi con số ở một hoặc
một vài tiêu chí, là bản đồ đô thị chắc chắn sẽ phải vẽ lại, rộng lớn hơn hoặc thu hẹp đi.
Tuy nhiên, cách xác định đô thị của chính quyền hầu nhƣ thuần tuý mang tính
pháp lí - hành chính. Nó đƣợc xây dựng để tạo ra một cơ sở pháp lí chặt chẽ, rõ ràng
cho việc xác định các biện pháp quản lí đô thị, với kết quả là các đơn vị hành chính -
lãnh thổ cụ thể trên bản đồ, mà trong thực tế, chƣa chắc đã phản ánh chính xác đâu là
đô thị, đâu là nông thôn. Ví dụ, huyện là khu vực nông thôn, nhƣng thị trấn thuộc
huyện đó lại là đô thị. Bản đồ hành chính đô thị thƣờng là không phản ánh đúng qui
mô của đời sống đô thị. “Thí dụ, ở TP.Vinh đi từ khu phố này sang khu phố kia lại
qua một cánh đồng rộng hay nhiều làng nguyên sơ” [45]. Nhiều trƣờng hợp, cách xác
định đô thị/nông thôn còn thể hiện định hƣớng, chiến lƣợc, và kế hoạch phát triển của
chính quyền, chứ không phải là xác định hiện trạng các đô thị.
Vì vậy, để có thể đƣa ra những biện pháp quản lí phù hợp, đặc trƣng cho
từng khu vực đô thị - nông thôn, điều quan trọng là không chỉ căn cứ trên sự phân
biệt đô thị - nông thôn của chính quyền, mà còn phải nghiên cứu và chỉ ra những
đặc thù khác của đô thị so với nông thôn.
Vậy đô thị khác nông thôn ở chỗ nào?

Trong kho từ vựng của Việt Nam, những từ nhƣ đô thị, thành thị, thành phố,
thị xã, thị trấn đều ám chỉ: đó không phải là nông thôn. Gần đây, chúng ta mới bắt


21
đầu thống nhất cách sử dụng từ “đô thị” để chỉ chung cho tất cả những khu vực “phi
nông thôn”, còn những từ nhƣ thành phố, thị xã, thị trấn đƣợc dùng để chỉ những
đơn vị hành chính - lãnh thổ cụ thể mang tính chất của đô thị, hoặc đƣợc nhà nƣớc
công nhận là đô thị.
Tuy rằng tất cả những từ nói trên đều là từ Hán Việt, nhƣng có hai dấu hiệu
chỉ ra tính chất phi nông thôn của những vùng đất này, một là “thị” và hai là “đô”.
Các nhà khảo cổ và các nhà sử học, khi nghiên cứu về các đô thị cổ của Việt
Nam, đã chứng minh rằng đây là hai yếu tố cơ bản nhất cấu thành đô thị Việt Nam
thời kì cổ đại, trung đại và cận đại.
“Những địa điểm đƣợc coi nhƣ đô thị cổ ở đây là những vùng tụ cƣ, mang
đặc điểm lớn nhất: không chủ yếu sản xuất nông nghiệp.

Thế nào là “không chủ yếu”? ở nhiều nơi trên thế giới, những địa điểm tụ cƣ
đô thị, ngay từ khi mới xuất hiện, hình thành, đã là những tập hợp ngƣời hoàn toàn
tách rời nghề nông, chuyên sống bằng các nghề thủ công, buôn bán, dịch vụ Quá
trình đô thị hoá trong lịch sử đô thị ở những nơi nhƣ thế, chỉ còn cần xem xét sự
tăng tiến về số dân, chất lƣợng và tổ chức nghề nghiệp, tính chất bộ máy quản lí, bộ
mặt đô thị với qui hoạch, kiến trúc, đƣờng sá, hệ thống cấp thoát nƣớc, thắp sáng ,
và cuối cùng là sinh hoạt văn hoá đô thị.
Nhƣng ở Việt Nam, hầu hết nếu không phải là tất cả những đô thị, ngay cả vào
lúc đã phát triển hoặc rất phát triển, vẫn tồn tại ngay trong lòng đô thị, thậm chí giữa đô
thị, những vùng, những hoạt động nông nghiệp, không phải với tƣ cách “vành đai xanh”.
Đô thị tiêu biểu nhất ở Việt Nam là Thăng Long - Hà Nội, chỉ tính từ khi trở thành quốc
đô cho đến thế kỉ XIX, cũng đã có gần nghìn năm tồn tại và phát triển thƣờng xuyên liên
tục, nhƣng chỉ nhìn vào những tấm bản đồ đô thị hồi thế kỉ XIX, cũng vẫn thấy còn vô số

những kí hiệu ruộng lúa ở ngay giữa những khu vực trung tâm.

Cũng thế và vì thế, nghĩa là cũng vì không có tỉ số 50% hoặc 70% cụ thể,
chúng ta ứng dụng tiêu chí “không chủ yếu sản xuất hoặc sinh sống bằng nông


22
nghiệp” cho các đô thị cổ ở Việt Nam. Đó là một tiêu chí với hai chữ “chủ yếu”, có
thể còn khá mơ hồ, nhƣng không thể khác hơn. Bởi vì đây là chuẩn mức rõ rệt nhất
để chúng vừa tự biểu hiện mình, vừa khu biệt mình với thực thể nông thôn vô vàn ở
xung quanh. Vả chăng, đây cũng còn là tiêu chí mà các nhà nghiên cứu có khả
năng, từ nhiều hƣớng và cách thức, tiếp cận đƣợc, để phát hiện, tìm hiểu, và trình
bày, cho ra thực chất và diện mạo của thực thể, nhƣ sẽ thấy ở phần tƣ liệu và mô tả
của công trình.
Tuy nhiên, ở đây cũng vẫn còn một vấn đề phức tạp nữa. ấy là, lại cũng có
không ít địa điểm tụ cƣ ở Việt Nam ngày xƣa, chẳng những dân cƣ “không chủ yếu
sản xuất hoặc sinh sống bằng nông nghiệp”, mà còn kha khá trƣờng hợp, gần nhƣ
hoàn toàn không sản xuất hoặc sinh sống bằng nông nghiệp. Bát Tràng chẳng hạn,
đúng nhƣ tên gọi của nó, là một trung tâm cƣ dân, một địa khu chuyên làm nghề
gốm sứ, với mặt hàng chủ yếu là bát đĩa, mà đất đai, ngoài thổ cƣ, không có vùng
ruộng nào để làm nông nghiệp. Tƣơng tự nhƣ thế, còn có không ít những “làng
nghề” (chuyên làm các nghề thủ công: gốm, dệt, đúc, mộc ) và “làng buôn”
(chuyên mua bán thuốc thang, vải vóc, tạp phẩm ).

Thế nhƣng, trong lịch sử và thực tế, những địa điểm tụ cƣ đông đúc và chủ
yếu sinh sống bằng những hoạt đông phi nông nghiệp nhƣ thế, chƣa bao giờ là, hoặc
đƣợc coi là, đô thị. Chỉ với một vài cách nhìn và lí thuyết hiện đại, chúng mới nhiều
lắm đƣợc coi là những “vi đô thị” mà thôi. Và, ngay ở công trình chuyên khảo về đô
thị này, nếu may mắn có dƣ dật điều kiện, thì một vài trong số chúng cũng chỉ mới
đƣợc có chỗ ở phần Phụ lục. Trƣớc sau, chúng vẫn là, và quen đƣợc gọi là làng. Và

thuộc phạm trù nông thôn.
Vậy thì, trong thực tế và quan niệm cổ truyền, những địa điểm tụ cƣ đó thiếu
vắng mất điều kiện nào để trở thành và đƣợc coi là đô thị? Trong bối cảnh này,
không duy danh định nghĩa, nhƣng có lẽ cần phải quay lại với các tên gọi: đô thị,
thành thị, thị trấn Trong tất cả các danh từ này, đều có một từ tố mang tính chất
chung. Đó là: đô, thành, trấn - những danh hiệu biểu thị một chức năng quan trọng


23
của thực thể: trung tâm hành chính - chính trị. Phải chăng, đây là nhân tố còn thiếu
vắng trong các làng buôn, làng nghề, với số dân đông?
Nhìn chung, có thể thừa nhận điều này. Những Bát Tràng, Xuân Cầu, Báo
Đáp, Phù Lƣu, Nho Lâm không có thành, không là đô, trấn. Trong khi đó, những
Cổ Loa, Hoa Lƣ, Thăng Long, Phú Xuân chẳng những có thành mà còn chính là
đô; và ngay cả những Lạng Sơn, Hƣng Hoá, Phố Hiến, Gia Định thì tuy không là
đô, nhƣng cũng là trấn; còn các trƣờng hợp Vân Đồn, Hội An thì bộ máy hành
chính - chính trị đặt định ở đây cũng là hết sức trọng yếu.
Nhƣ thế, giữ vai trò, làm nhiệm vụ của một trung tâm hành chính - chính trị
lớn, nhỏ, của một vùng hay của cả nƣớc, đó chính là một tiêu chí nữa, để một địa
điểm, một tập hợp cƣ dân trở thành đô thị.
Vậy là, gọn lại, cùng với tính chất và chức năng hoạt động kinh tế phi nông
nghiệp là chủ yếu, còn có vai trò và nhiệm vụ hành chính - chính trị của một trung
tâm quan trọng - đó là hai tiêu chí có quan hệ biện chứng với nhau, để thống nhất
xem xét một địa điểm sinh tụ cƣ dân là đô thị, ở trong công trình này” [48, 9-13].
Đô thị ngày nay ở Việt Nam tất nhiên có nhiều nét kế thừa những đặc điểm
lịch sử đó. Tuy nhiên, chúng cũng đã có những bƣớc phát triển quan trọng, từng
bƣớc tiến lên ngang tầm với những đô thị lớn của thế giới. Một số nhà nghiên cứu
đã bƣớc đầu xác định đƣợc đặc trƣng của đô thị ngày nay so với nông thôn.
TS. Vũ Đức Đán, trên cơ sở nghiên cứu các thành phố trực thuộc ƣơng của
Việt Nam, đã tìm ra một số đặc trƣng sau của đô thị trực thuộc trung ƣơng:

- Là đơn vị hành chính lãnh thổ ngang cấp tỉnh, do trung ƣơng trực tiếp quản lí.
- Là một cấp kế hoạch, cấp ngân sách.
- UBND thành phố chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ quản lí toàn diện các
quá trình, lĩnh vực đời sống xã hội trên địa bàn thành phố.
- Là nơi tập trung đông dân cƣ, mật độ dân số cao, nặng tính hợp cƣ hơn là
quần cơ ở các vùng khác.